«Конгрессионное правительство: Исследование американской политики»

Эти правила не столь принудительны и неумолимы, как те, что поддерживают правление наших постоянных комитетов, и они не кажутся достаточно императивными для эффективного управления буйными депутатами в моменты их сильнейшего возбуждения; но они несколько более жесткие, чем можно было бы ожидать при системе министерской ответственности, чистота атмосферы которой так прямо зависит от свободной циркуляции дебатов. Они предназначены для органа с особыми привычками и пламенным темпераментом — органа, который часто вскакивает с криком под слова страстного оратора, который раз за разом впадает в бурное беспокойство и который постоянно гоним любым проходящим ветром возбуждения. Даже в незначительных деталях соблюдения Палата по сути своей неангличанка. Члены выступают не со своих мест, как мы привыкли видеть членов наших публичных собраний, а с «трибуны», представляющей собой заметное сооружение, возведенное вблизи столов Президента и секретарей, — похожее на ящик возвышение, сильно напоминающее те узкие, причудливой формы кафедры, которые все еще можно увидеть в некоторых из старейших американских церквей. И поскольку депутаты должны добраться до ее командной вершины, прежде чем они смогут говорить, вокруг этого выгодного места, как говорят, разворачиваются захватывающие гонки. Иногда, поистине, происходят весьма непристойные сцены, когда несколько депутатов, в равной степени стремящихся взобраться на желанное возвышение, достигают его узких ступеней в одно и то же время и оспаривают привилегию первенства, — особенно если их друзья собираются в больших числах им на помощь.

Британская Палата общин и французская Палата, при всей их непохожести по составляющим их элементам и столь сильном различии в способах процедуры, легко узнаваемо схожи по конституционному значению, будучи тесно связаны принципом кабинетного правления, который они обе признают и обе применяют во всей его полноте. Как в Англии, так и во Франции министерство, состоящее из главных должностных лиц исполнительных ведомств, образует одновременно лидеров законодательной власти и ответственных глав администрации — связующее звено между законодательной и исполнительной ветвями правительства. В этом отношении обе эти системы представляют собой резкий контраст с нашей собственной. Они признают и поддерживают простое, прямолинейное, искусственное партийное правление при постоянном комитете ответственных партийных лидеров, сводящем законодательную и исполнительную власть бок о бок в тесное, но открытое сотрудничество; тогда как мы, предпочитая держать Конгресс и ведомства на почтительном расстоянии, допускаем лишь менее прямое правление партийных большинств, сдерживая партийные действия сложным законодательным аппаратом из двух дюжин с половиной составных, полуминистерских комитетов. Англичане принимают свои партии в чистом виде — мы принимаем наши в смешанном.

Есть и другой аспект, впрочем, в котором все три эти системы схожи. Они схожи по своей основной цели, которая заключается в том, чтобы дать возможность массовому собранию представителей осуществлять надзор за управлением и добиваться принятия хороших законов. Конгресс не имеет дела с нашей исполнительной властью столь напрямую, как французский и английский парламенты с их собственной, и поэтому не может контролировать ее столь эффективно; в многочисленных шестеренках комитетного правления наблюдается много трения; но в конечном счете Конгресс столь же всемогущ, как и Палата депутатов, и Палата общин; и, будь ли сорок комитетов с функциями в основном законодательными или лишь один с функциями наполовину законодательными, наполовину исполнительными, мы имеем ту или иную форму чего-то вроде «законодательной комиссии» г-на Милля.

III. ПАЛАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ. ДОХОДЫ И АССИГНОВАНИЯ.

Высшие произведения государственного искусства требуют трех вещей: большой власти министра, гения для консультирования и поддержки его, просвещения в парламенте для взвешивания его планов и принятия решений по ним. — ПРОФЕССОР СИЛИ.

Когда люди не знакомы с принципами друг друга, не имеют опыта в талантах друг друга и вовсе не практикуются в своих взаимных привычках и склонностях совместными усилиями в деле; когда между ними нет личного доверия, нет дружбы, нет общего интереса, очевидно невозможно, чтобы они играли общественную роль с последовательностью, настойчивостью или результативностью. — БЕРК.

«Требуется, — говорит г-н Бэджхот, — уйма времени, чтобы иметь мнения», и если судить по законодательному опыту некоторых весьма просвещенных наций, требуется больше времени, чтобы иметь мнения о финансах, чем о любом другом предмете. Во всяком случае, очень немногие нации нашли время иметь правильные мнения на этот счет. Правительства, которые никогда не советуются с управляемыми, обычно довольствуются весьма жалкими, близорукими методами налогообложения — любыми методами, поистине, которые могут заставить приносить желаемые доходы без особых хлопот; и агенты самоуправляющегося народа наверняка слишком заняты выборами и партийным менеджментом, чтобы иметь досуг сильно улучшать практики автократов в отношении этой важной заботы управления. И тем не менее этот предмет финансов кажется достаточно интересным в некотором роде. Является общим местом нашей истории то, что задолго до нашего движения на запад через океан мы были более склонны драться из-за налогообложения, чем из-за любой другой единичной вещи, — да и из-за многих других вещей, взятых вместе, пожалуй. В финансовой истории нашей расы есть несколько печально кровавых пятен. Вероятно, однако, можно было бы показать, если бы кто-то озаботился потратить время на показ этого, что легко рассердиться на бесхозяйственность в финансах, не зная, как ими можно было бы управлять лучше. Нам не нравится то, что нас облагают налогом, а вовсе не то, что нас облагают налогом глупо. Нам не нужно быть политэкономами, чтобы сердиться из-за этого; и когда мы сердились из-за этого в прошлом, наши правители не утруждали себя изучением политической экономии, чтобы отыскать лучшие средства нашего успокоения. Обычно они просто перекладывали бремя с плеч тех, кто жаловался и был способен создавать неприятности, на плечи тех, кто мог жаловаться, но не мог доставить много хлопот.

Конечно, существуют некоторые налоги, которые гораздо ненавистнее других, и по этой причине их приходится устанавливать более осмотрительно. Все прямые налоги искренне нелюбимы каждым, кому приходится их платить, и столь же искренне поносимы, за исключением тех, кто никогда не владел унцией или дюймом собственности и никогда не видел налогового счета. Сердце обычного гражданина питает к ним врожденное отвращение. Они столь прямолинейны и безапелляционны в своих требованиях. Они не смягчают свои поборы ни граном сочувствия. Налоговый инспектор, следовательно, никогда не почитается любимым человеком. Его методы слишком грубы, а полномочия слишком отвратительны. Он приходит к нам не с «пожалуйста», а с «должен». Его требования всегда оставляют наши карманы легче, а сердца тяжелее. Мы ни за что на свете не можем отделаться от мысли, складывая его квитанцию и убирая ее подавно, что правительство — это слишком дорогая роскошь при нынешнем ведении дел, и что эта квитанция является неоспоримым документальным доказательством невыносимого вымогательства. Чего мы не осознаем, так это того, что жизнь была бы лишена одного из главных удовольствий, если бы этот повод для ворчания был отнят.

Косвенные налоги, с другой стороны, почти никого не оскорбляют. Это один из открытых секретов финансов, что почти в любой системе налогообложения косвенные налоги превосходят прямые на многие миллионы и имеют способность обирать небольшие ресурсы незначительных лиц, чего прямые налоги никогда не научились делать. Они умеют выманивать пенни у бедняков, чьи имена никогда не фигурировали в книгах налогового инспектора. Но они весьма скрытны и имеют в своем распоряжении тысячу успешных маскировок. Высокие или сложные тарифы предоставляют им наиболее частые и обидные возможности. Большинство людей имеют очень короткие мысли, которые не простираются дальше непосредственных явлений прямого зрения и потому не узнают руку правительства в высоких ценах, взимаемых с них в магазинах. Очень немногие из нас чувствуют вкус тарифа в своем сахаре; и я полагаю, что даже весьма вдумчивые пьяницы не замечают лицензионный сбор в своем виски. Неудивительно, что финансисты всегда нервничали при обращении с прямыми налогами, но действовали уверенно и свободно при установлении косвенных.

Поэтому можно считать одним из обычных преимуществ, которыми наше федеральное правительство обладает перед правительствами штатов, то, что оно почти всегда в обычные времена получало весь свой доход за счет быстрых и легких косвенных налогов, в то время как штатам приходилось жить на запоздалый и выдаваемый с неохотой доход, получаемый от прямых сборов. С тех пор как нам пришлось содержать два правительства, было мудро решено позволить нам до тех пор, пока это возможно, ощущать тяжесть только одного из них — причем того, которое может добраться до нас наиболее легко и в то же время наиболее просто и быстро контролироваться нашими голосами. Это простое, удобное и в целом удовлетворительное разделение сфер, хотя ответственность, которую оно возлагает на легислатуры штатов, имеет свойство скорее ущемлять и оказываться хлопотной, чем та, которую оно возлагает на Конгресс. Г-н Гладстон, величайший из английских финансистов, однажды в шутку описал прямые и косвенные налоги как двух сестер — дочерей Нужды и Изобретательности, — «различающихся лишь так, как могут различаться сестры... одна более свободная и открытая, другая несколько более застенчивая, скрытная и вкрадчивая», и откровенно признался, что, будь то из-за «слабого чувства морального долга или нет», он как канцлер казначейства «считал не только допустимым, но даже долгом ухаживать за обеими». Но наши канцлеры казначейства, председатели Комитета путей и средств, связаны другими традициями ухаживания и, кроме того, обычно не проявляли восприимчивости к прелестям тупой и напористой старшей из этих двух сестер. Они были постоянными, пусть и время от времени немного своенравными, в своей преданности младшей.

Я полагаю, что никто никогда не находил тропы финансов менее тернистыми и трудными, чем наши национальные публицисты. Если их задачи сравнить с задачами европейских и английских финансистов, легко увидеть, что их жребий выпал на прекрасные места. Почти с самого начала в их распоряжении были безграничные ресурсы, и в последние дни у них определенно было свободное разрешение тратить безграничные доходы на любые экстравагантности, какие им угодно. Стало бесконечно хлопотнее тратить наш огромный национальный доход, чем собирать его. Главные затруднения возникали не из-за дефицитов, а из-за профицитов. Очень удачно, что дело обстояло именно так, ибо для наилучшего управления финансами нации, когда доходы скудны, а экономия обязательна, абсолютно необходимо, чтобы финансовое управление находилось в руках нескольких высококвалифицированных и искусных людей, действующих в условиях весьма строгой подотчетности, а это как раз то, чего наша комитетная система не позволяет. Как и в других вопросах законодательства, так и в финансах у нас много хозяев, действующих в условиях весьма туманной и недейственной подотчетности. Конечно, при таком управлении наша финансовая политика всегда была нестабильной и часто очень далеко отклонялась от путей мудрости и предусмотрительности; ибо даже когда доходы избыточны, а экстравагантность легка, безответственные, распущенные методы налогообложения и расходов должны приносить бесконечный вред. Разница лишь в том, что в такие времена нация не столь чувствительна к дурным последствиям, порождаемым небрежной политикой. Бесхозяйственность обычно не осуждается до тех пор, пока множество людей не обнаружит ее, пострадав от нее. Тем временем, однако, не менее интересно и важно изучать наше правительство с целью оценки его качеств и точного измерения его возможностей для хорошего или дурного служения; и это исследование, несомненно, может быть проведено гораздо более беспристрастно до того, как мы серьезно пострадаем от глупого, неустойчивого управления, чем после. Силы ветра можно рассчитать гораздо легче, пока они дуют лишь штормом, а не после того, как они обрушили на нас ураган.

Национальный доход контролируется одним комитетом Палаты и одним Сената; расходы правительства регулируются пятнадцатью комитетами Палаты и пятью Сената; а валютой ведают два комитета Палаты и один Сената; из всего этого видно, что финансовое управление страной находится в руках двадцати четырех комитетов Конгресса — механизм из многочисленных малых и великих функций, достаточно сложный, чтобы стоить тщательного изучения, возможно, слишком сложный для изучения напрямую без вспомогательного знания какой-либо более простой системы, с которой его можно сравнить. Наш собственный бюджет может быть легче прослежен во всех превратностях комитетной проверки и всех разнообразных судьбах комитетных действий после того, как кто-то проследил какой-то другой бюджет через более простые процессы какой-либо иной системы правления.

Британская система является, пожалуй, в своих главных чертах простейшей из существующих. Она к тому же представляет собой образец, по которому смоделированы финансовые системы главных правительств Европы и который мы сами в некоторой мере скопировали; так что, предваряя изучение других систем тщательным рассмотрением британской в ее нынешней форме, можно начать с великого преимущества знания характеристик того, что вполне можно назвать материнским стоком. Парламент тогда, во-первых, просто контролирует, а не зарождает меры финансового управления. Он действует через посредство и под руководством министров Короны. В начале каждой ежегодной сессии «сметы» представляются Общинам, которые, выслушивая такие заявления, заседают в Комитете всей палаты, известном как Комитет по ассигнованиям. Сметы предстают перед Палатой в поистине грозном виде. Каждое ведомство представляет свои сметы в огромном томе кварто, «набитом цифрами и минутными записями денег, запрашиваемых на предстоящий год». Но сама Палата не должна перерабатывать эту разнообразную и ошеломляющую массу цифр. Переработка проделывается в первую очередь официальными лидерами Палаты. «Министры, ведающие военно-морскими и военными службами, представляют Комитету [по ассигнованиям] свои соответствующие заявления о суммах, которые потребуются для поддержания этих служб; и несколько позже на сессии представляется также общая смета для различных гражданских служб». Эти заявления являются, так сказать, сжатыми синопсисами деталей фолиантов кварто и делаются с целью сделать совершенно понятными для Палаты, заседающей по неформальным правилам Комитета, политику предлагаемых расходов и правильность расчетов, на которых они основаны. Любой член может задать любые уместные вопросы министру, выступающему с заявлением, так что ничто, требующее разъяснения, не может быть пропущено без полного объяснения. После того как заявление завершено к удовлетворению Комитета, по предложению министра проводится голосование по каждому пункту расходов, и обязанности Комитета по ассигнованиям оказываются выполненными.

Сметы всегда представляются «на основе коллективной ответственности всего кабинета министров». «Сметы армии и военно-морского флота, как правило, рассматриваются и утверждаются на заседании кабинета до их представления в Палату; и коллективная ответственность министерства в данном случае является, таким образом, не просто формальной, а существенной». Если сметы встречают сопротивление и отвергаются Комитетом, министры, разумеется, уходят в отставку. Они «не могут смириться с отказом со стороны парламента санкционировать расходы, в отношении которых» они «взяли на себя ответственность заявить как о необходимых для содержания гражданского управления и поддержания общественного кредита внутри страны и за рубежом». Голосования в Комитете по ассигнованиям имеют, следовательно, жизненно важное значение в истории любой администрации, воспринимаясь как надежные показатели степени доверия Палаты к правительству.

Но голосования в Комитете по ассигнованиям — это лишь первые шаги в ежегодном парламентском надзоре за государственными финансами. Они представляют собой просто голосования по расходам. Чтобы рассмотреть средства, с помощью которых должны быть собраны деньги для покрытия затрат, санкционированных Комитетом по ассигнованиям, Палата превращается в Комитет всей палаты под названием Комитет путей и средств. Именно в этот Комитет канцлер казначейства представляет свой бюджет каждый год — пятого апреля или вскоре перед этой датой, когда сводятся национальные счета, а финансовый год завершается тридцать первого марта. Чтобы подготовить свой бюджет, канцлер должен, разумеется, заблаговременно располагать сметами, составленными для различных ведомств. Поэтому за несколько месяцев до того, как сметы будут внесены на рассмотрение Палаты в Комитете по ассигнованиям, Казначейство требует от различных департаментов прислать ведомости сумм, необходимых для покрытия расходов текущего года, и эти сметы тщательно изучаются канцлером не только с целью выполнения его обязанности по удержанию расходов в пределах экономии, но и для выяснения того, какой объем доходов ему потребуется обеспечить для покрытия планируемых целесообразных расходов. Он должен сопоставить расчетные потребности с расчетными ресурсами и проконсультировать Палату в Комитете путей и средств относительно мер, с помощью которых налогообложение должно обеспечить достаточный доход. Соответственно, он прибегает к помощи постоянных руководителей налоговых департаментов, которые предоставляют ему «свои сметы государственных доходов на предстоящий год при условии, что налогообложение останется неизменным».

Составив с помощью таких средств свой бюджет, канцлер выступает перед Комитетом путей и средств, будучи готовым дать четкий отчет о финансовом управлении только что завершившегося года и представить конкретные планы по корректировке налогообложения и обеспечению ожидаемых расходов только что начавшегося года. Прецеденты давней и мудрой политики запрещают ему предлагать сбор каких-либо доходов, превышающих сумму, абсолютно необходимую для поддержки правительства и поддержания общественного кредита. Поэтому он никогда не просит Комитет вводить налоги, сулящие значительный профицит. Он стремится получить лишь такое превышение доходов над расходами, которое обезопасит правительство от тех небольших ошибок в недооценке вероятных расходов или переоценке вероятных доходов, которые склонна совершать даже самая осмотрительная администрация. Если расчетные доходы значительно превышают расчетные расходы, он предлагает такое снижение налогов, которое приблизит баланс к равенству настолько, насколько позволяет благоразумие; если предполагаемые расходы выходят за рамки ожидаемых доходов, он просит ввести определенные новые налоги или увеличить некоторые из существующих налогов; если баланс между двумя сторонами прогнозного счета показывает довольно близкое приближение к равновесию, причем шкала доходов оказывается лишь немного тяжелее другой стороны, он ограничивается предложением такой перестройки существующих налогов, которая позволит более справедливо распределить налоговое бремя между налогоплательщиками или облегчить затрудненный сбор средств путем упрощения сложных методов оценки и обложения.

Таково бюджетное послание, которое Палата общин выслушивает в Комитете путей и средств. Этот Комитет может обойтись с предложениями канцлера казначейства несколько более свободно, чем Комитет по ассигнованиям может позволить себе при рассмотрении смет. Министерство не столь жестко настаивает на утверждении своего бюджета, как на одобрение своих предполагаемых расходов. Подразумевается, что оно обязуется не просить больше денег, чем ему искренне необходимо; но оно лишь советуется с Палатой относительно наилучшего способа сбора этих денег. Оно педантично требует предоставления запрашиваемых им средств, но не столь требовательно к путям и средствам их получения. Тем не менее, ни одно министерство не устоит, если бюджет будет отвергнут с ходу или если его требования о средствах покрытия дефицита встретят категорический отказ, а оппозиция не предложит никаких альтернативных средств. Подобные голосования были бы явным выражением недоверия к министерству и, разумеется, заставили бы его уйти в отставку.

Таким образом, Комитет путей и средств под руководством канцлера казначейства претворяет в жизнь резолюции Комитета по ассигнованиям. Голосования последнего Комитета, санкционирующие расходы, намеченные в сметах, воплощаются в «резолюцию, предложенную в Комитете путей и средств для выделения общего гранта из Сводного фонда «на покрытие ассигнований, предоставленных Ее Величеству»; и эта резолюция, дабы ее можно было подготовить к рассмотрению Палатой лордов и Короной, впоследствии оформляется Палатой в виде законопроекта, который проходит через обычные стадии и в надлежащем порядке становится законом. Предложения канцлера казначейства в отношении изменений в налогообложении точно так же воплощаются в резолюции в Комитете путей и средств, а впоследствии, по докладу Комитета, принимаются Палатой в виде законопроектов. «Законопроекты о путях и средствах» обычно проходят через Палату лордов без проблем. Абсолютный контроль Палаты общин над вопросами доходов и ассигнований установлен настолько давно, что верхняя палата теперь и не помышляет оспаривать его; а поскольку власть лордов представляет собой лишь привилегию принять или отвергнуть денежный законопроект в целом, не включающую права вносить поправки, пэры обычно позволяют таким законопроектам проходить без тщательного изучения.

Но до сих пор я говорил лишь о той части парламентского контроля над финансами, которая касается будущего. «Законопроекты о путях и средствах» предусматривают предстоящие расходы и предполагаемые доходы. Прошлые расходы контролируются иначе. Существует двойной процесс аудита посредством специального аудиторского отдела гражданской службы, который, разумеется, является частью постоянной организации администрации, имеющей в своем ведении задачу «проверять счета и ваучеры всех расходов», и специального комитета, назначаемого ежегодно Палатой «для проверки аудиторского отдела». Этот комитет обычно состоит из наиболее опытных деловых людей Палаты общин, и перед ним «все счета завершенного финансового года проходят процедуру рассмотрения». «Он изредка производит детальные расследования причин возникновения тех или иных статей расходов; он обсуждает претензии на компенсацию, гранты и специальные выплаты в дополнение к обычным расходам департамента — главным образом, конечно, на основе информации и советов самих департаментов, но всё же с определенной независимостью взглядов и суждений, которая не может не представлять ценности».

Строгость и четкость ведения государственных счетов, разумеется, значительно облегчают процесс аудита. Баланс, который подводится тридцать первого марта каждого года, носит самый определенный характер. Он имеет дело исключительно с фактическими поступлениями и выплатами завершенного финансового года. На эту дату все неизрасходованные кредиты аннулируются. Если расходование определенных сумм было санкционировано голосованием парламента, но часть выделенных денег остается невостребованной к наступлению апреля, они могут быть использованы только после повторного выделения Палатой общин. Следовательно, нет никаких незакрытых счетов, которые могли бы затуманить картину для аудиторских органов. Налоги и кредиты имеют один и тот же определенный период, и нет никаких задолженностей или неизрасходованных остатков, которые могли бы запутать бухгалтерский учет. Большие преимущества такой системы с точки зрения пресечения транжирства, которое в противном случае было бы возможно, можно увидеть, сравнив ее с системой, принятой во Франции, в национальном балансе которой «недоимки по налогам за один год пересекаются с недоимками других годов», а «старые кредиты соседствуют с новыми», так что, как говорят, «всегда проходит три или четыре года, прежде чем нация сможет узнать, каковы окончательные расходы за данный год».

Для завершения этого очерка финансового управления при Палате общин, конечно, необходимо добавить весьма четкое изложение того, что я могу назвать доступностью финансовых должностных лиц правительства. Они всегда присутствуют на месте, чтобы отвечать на вопросы. Департамент Казначейства, как и подобает его значимости, представлен в Палате исключительно хорошо. Канцлер казначейства, работающий руководитель этого департамента, неизменно является членом Палаты общин «и может быть призван к ответу путем запроса или ходатайства по всем вопросам, касающимся компетенции Казначейства», то есть практически «по всей сфере дисциплины и экономии Исполнительного правительства», поскольку Казначейство обладает широкими полномочиями по надзору за другими департаментами во всех вопросах, которые могут так или иначе предполагать расходование государственных средств. «И не только неизменное присутствие канцлера казначейства в Палате общин делает представительство этого департамента сугубо прямым, но через секретаря Казначейства, а по некоторым ведомственным вопросам — через младших лордов, Палата обладает особыми возможностями для выяснения и выражения своего мнения о деталях управления Казначейства». В ее распоряжении всегда находятся ответственные служащие, и она может получать те представления, какие пожелает, о внутренней работе департаментов, которые она стремится контролировать.

Именно в этот момент наша собственная система финансового управления наиболее существенно отличается от систем Англии, континентальной Европы и британских колониальных владений. Конгресс не вступает в прямой контакт с финансовыми должностными лицами правительства. Исполнительная и законодательная власть разделены жесткой и непреложной чертой, которая разводит их по разные стороны в том, что задумывалось как независимость, но со временем стало изоляцией. Переписка между ними ведется посредством письменных сообщений, которые, как и все официальные бумаги, расплывчаты, либо посредством закрытых допросов должностных лиц в комитетских комнатах, куда вся Палата не может быть допущена в качестве слушателей. Любому, кто читал официальные документы, не нужно объяснять, как легко скрыть суть за кажущимися откровенными и все раскрывающими фразами объёмного и детализированного отчета; насколько ответы, даваемые пером из закрытого кабинета, отличаются от тех, что даются устно, когда выступающий смотрит в лицо собранию. Достаточно очевидно и то, что резолюции, призывающие должностных лиц дать показания перед комитетом, являются гораздо более неуклюжим и менее эффективным средством получения информации, чем непрекращающийся обстрел вопросами министров, которые всегда находятся на своих местах в Палате, чтобы публично отвечать на все запросы. Поэтому разумно заключить, что Палата представителей гораздо менее близко знакома с деталями федеральных дел Казначейства, чем такой орган, как Палата общин, с подробностями управления в Казначействе, за которым она осуществляет надзор посредством прямого и постоянного общения с главными должностными лицами Казначейства.

Это тем более серьезный недостаток нашей системы, поскольку в качестве дальнейшего следствия полного отделения от исполнительной власти Конгресс должен сам разрабатывать и совершенствовать бюджет. Он не слышит смет, переведенных и разъясненных в сжатых отчетах квалифицированными должностными лицами, которые сделали это своим делом, поскольку в их интересах досконально знать, о чем они говорят; он также не пользуется руководствами квалифицированного, практичного финансиста, когда ему приходится решать вопросы налогообложения. С Казначейством не консультируются по проблемам налогообложения, а ходатайства об ассигнованиях рассматриваются без каких-либо предложений со стороны департаментов, за исключением постатейного перечня сумм, необходимых для покрытия регулярных расходов наступающего финансового года.

В федеральном бухгалтерском учете финансовый год завершается тридцатого июня. Однако за несколько месяцев до истечения этого года сметы на следующие двенадцать месяцев подготавливаются для использования Конгрессом. Осенью каждый департамент и бюро государственной службы рассчитывает свои денежные потребности на финансовый год, который начнется первого июля (включая пояснительные примечания и кое-где вставленные в колонки цифр мольбы о необычных расходах), и направляет полученный документ секретарю Казначейства. Эти отчеты, включая, разумеется, сметы различных бюро его собственного департамента, секретарь приказывает напечатать в виде тонкого тома в четверть листа объемом около трехсот двадцати пяти страниц, который по какой-то причине, не совсем понятной, называется «Письмо секретаря Казначейства с препровождением смет ассигнований, необходимых на финансовый год, заканчивающийся 30 июня»... и который может похвастаться очень четким расположением по разделам: Гражданский штат, Военный штат, Военно-морской штат, Департамент по делам индейцев, Пенсии, Общественные работы, Почтовая служба и т. д., удобной сводкой главных статей и полным указателем.

В декабре это «Письмо» направляется в рамках ежегодного отчета секретаря Казначейства Конгрессу спикеру Палаты представителей сразу же после созыва этого органа и передается в постоянный комитет по ассигнованиям. Сама Палата не заслушивает зачтения смет; она просто передает тонкие тома в четверть листа Комитету; хотя, конечно, копии этого документа могут быть получены и изучены любым членом, который пожелает присмотреться к бросающимся в глаза страницам колонок цифр с добросовестной целью следить за тем, как используются государственные доходы. Принимая эти сметы во внимание, Комитет по ассигнованиям формирует на их основе «общие законопроекты об ассигнованиях», которые правила предписывают ему представлять Палате «в течение тридцати дней после их назначения на каждой сессии Конгресса, начинающейся в первый понедельник декабря», если только они не могут привести уважительные причины в письменной форме для невыполнения этого требования. «Общие законопроекты об ассигнованиях» отдельно предусматривают расходы на законодательную, исполнительную и судебную власть; на разные гражданские расходы; на консульские и дипломатические расходы; на армию; на военно-морской флот; на расходы департамента по делам индейцев; на выплату инвалидных и других пенсий; на содержание Военной академии; на фортификационные сооружения; на работу почтового департамента и на перевозку почты океанскими пароходами.

Лишь благодаря усилиям возникшего позднее духа бдительной экономии была укоренена эта практика выделения ассигнований на каждую из различных отраслей государственной службы отдельным законопроектом. В первые годы существования Конституции преобладали крайне расплывчатые методы ассигнования. Все деньги на год выделялись в рамках единого законопроекта под названием «Акт об ассигнованиях на поддержку правительства»; при этом не предпринималось никаких попыток детализировать объекты, на которые они должны быть потрачены. Общая выделенная сумма могла расходоваться по усмотрению руководителей исполнительных департаментов и всегда была достаточно велика, чтобы допускать большую свободу в развертывании новых административных схем и во включении в штат сотрудников различных ведомств тех лиц, которые казались удобными руководству. Лишь в 1862 году была достигнута нынешняя практика относительно детального уточнения целей, на которые направляются выделенные средства, хотя Конгресс в течение многих лет медленными шагами приближался к такой политике. История ассигнований показывает, что «наблюдается возрастающая тенденция ограничивать усмотрение исполнительных департаментов и ставить детали расходов под более непосредственный ежегодный надзор Конгресса» — тенденция, которая особенно ярко проявилась после окончания недавней войны между штатами. [27] В этом, как и во многом другом, аппетит Конгресса к правительству рос вместе с тем совершенством организации, которое делало легким достижение его желания власти. Однако в вопросе об ассигнованиях возросшая забота, несомненно, привела к весьма решительному сокращению транжирства ведомственных расходов, хотя Конгресс часто проявлял слепое рвение к сокращению расходов, граничащее со скупостью, которому не могло бы найтись места в его законодательстве, обладай он столь адекватными средствами конфиденциального общения с исполнительными департаментами, которые позволили бы ему понять их реальные потребности и отличить истинную экономию от тех скудных пособий, которые рождают лишь дефициты и которые даже при самых благоприятных условиях служат лишь на очень короткое время для создания впечатления, обычно призванного сформировать умы: что правящая партия является партией бережливости и честности, видящей в прошлых ассигнованиях слишком много коррупционного и транжирства и желающей обратиться к добрым путям мудрости и бережливости.

Некоторые части государственных расходов не зависят от ежегодных выделений средств Конгрессом, но обеспечиваются статутами, действующими без ограничения срока. Это так называемые «постоянные ассигнования». С одной стороны, они покрывают такие неопределенные расходы, как проценты по государственному долгу, суммы, ежегодно вносимые в фонд погашения, затраты на рефинансирование, проценты по облигациям, выпущенным в пользу Тихоокеанских железных дорог; с другой стороны, такие конкретные статьи расходов, как содержание милиции, затраты на сбор таможенных доходов и проценты по завещанию в пользу Смитсоновского института. Их совокупная сумма составляет немалую часть всех государственных расходов. В 1880 году при общем объеме ассигнований около 307 000 000 долларов постоянные ассигнования отставали от ежегодного гранта всего примерно на шестнадцать с половиной миллионов. Однако в последующие годы эта доля стала меньше: один из главных пунктов — проценты по государственному долгу — закономерно уменьшается по мере погашения долга, а другие статьи достигают меньших сумм, в то время как цифры ежегодных грантов скорее растут, чем падают.

Комитет по ассигнованиям, разумеется, не имеет никакого отношения к этим постоянным грантам, за исключением того, что сметы средств, получаемых на основании таких грантов, представляются на его рассмотрение в «Письме» секретаря Казначейства наряду со сметами, по которым запрашиваются специальные ассигнования. На основе этих последних смет строятся общие ассигнования. Комитет может представлять свои законопроекты на любой стадии работы Палаты при условии, что он не прерывает выступающего члена; и эти законопроекты после представления могут в любое время большинством голосов быть объявлены специальным порядком дня. Разумеется, их рассмотрение является самой неотложной задачей сессии. Они должны быть приняты до конца июня, иначе департаменты останутся совсем без средств к существованию. Председатель Комитета по ассигнованиям является, следовательно, весьма властным авторитетом в Палате. Он может заставить ее рассмотреть дела своего Комитета почти в любое время; а задерживая свои доклады до тех пор, пока сессия не продвинется далеко вперед, он может вытеснить из повестки дня все остальные темы. Много времени уходит на каждый из «общих законопроектов об ассигнованиях». Трата денег — это одна из двух вещей, о которых Конгресс неизменно останавливается поговорить; вторая — это сбор денег. Обсуждение всегда происходит в Комитете всей палаты, в который Палата немедленно превращается всякий раз, когда предстоит рассмотреть ассигнования. Являясь членами этого органа, который можно назвать комитетом по ассигнованиям Палаты, представители имеют самую свободную за всю сессию возможность для активности, полезности или вмешательства вне сферы своей комитетской работы. Правда, «правило пяти минут» дает каждому выступающему в Комитете всей палаты мало времени для выражения своих взглядов, и Палата может отказаться предоставить полную свободу дебатов своему альтер эго — Комитету всей палаты, ограничив время, отводимое им на обсуждение переданных ему вопросов, либо предусмотрев его освобождение от дальнейшего рассмотрения любого переданного ему законопроекта после того, как он проголосует без дебатов по всем находящимся на рассмотрении или возможным к внесению поправкам; но, как правило, каждый член имеет шанс высказать любые пожелания по вопросам ассигнований, и множество часов тратится на деловые дебаты и внесение поправок в такие законопроекты — по пунктам и статьям. Палата довольно тщательно изучает содержание каждого из своих законопроектов об ассигнованиях, прежде чем отправить его в Сенат.

Но, к сожалению, действия Сената в отношении денежных законопроектов обычно сводят на нет кропотливую работу Палаты. На основе прецедента за Сенатом закрепились самые свободные привилегии по внесению поправок в отношении этих законопроектов не меньше, чем любых других. Конституция умалчивает о происхождении законопроектов, выделяющих деньги. В ней просто говорится, что «все законопроекты о сборе доходов должны исходить из Палаты представителей» и что при их рассмотрении «Сенат может предлагать поправки или соглашаться с ними, как и в отношении других законопроектов» (Ст. I, Раздел VII); но «в силу практики, столь же древней, как и само правительство, конституционная прерогатива Палаты распространяется на все общие законопроекты об ассигнованиях», [28] и право Сената вносить в них поправки получило максимально широкие рамки. Верхняя палата может добавлять к ним всё, что ей угодно; может полностью выходить за рамки их первоначальных положений и прикреплять к ним совершенно новые элементы законодательства, изменяя не только суммы, но даже объекты расходов и создавая из материалов, присланных ей народной палатой, меры почти совершенно нового характера. В том виде, в каком они принимаются Палатой представителей, законопроекты об ассигнованиях обычно предусматривают расходы, значительно меньшие, чем те, что затребованы в сметах; возвращаясь же из Сената, они обычно предлагают выделение множества дополнительных миллионов, будучи доведенными этим менее чувствительным органом почти или даже полностью до цифр, указанных в сметах.

Пройдя через горнило тщательного изучения и внесения поправок в Сенате, законопроекты об ассигнованиях возвращаются в Палату с новыми цифрами. Но когда они возвращаются, уже слишком поздно для Палы снова подвергать их проверке в Комитете всей палаты. Можно считать само собой разумеющимся, что сессия уже перевалила за середину, когда они были первоначально внесены комитетом Палаты по ассигнованиям; после того как они достигли Сената, они были переданы в соответствующий комитет этого органа; и отчет этого комитета по ним обсуждался с неторопливой обстоятельностью, характерной для более весомых процедур верхней палаты; так что к моменту их передачи в Палату с результатами работы Сената уже стремительно приближаются последние дни сессии. Палата естественным образом не склонна соглашаться с радикальными изменениями, внесенными Сенатом, но времени на споры с коллегой нет, если только она не решит заседать в разгар летней жары или отвергнуть законопроект и принять неудобства внеочередной сессии. Если же сессия короткая и завершается в силу конституционного требования 4 марта, альтернативой становится еще более неприятный вариант — оставить принятие ассигнований на усмотрение следующей Палаты.

Поэтому обычной практикой является урегулирование таких разногласий посредством согласительной комиссии между двумя палатами. Палата отклоняет поправки Сената, не слушая их зачтения; Сенат упорно отказывается уступать; возникает согласительная процедура, проводимая комитетом из трех членов от каждой палаты; и достигается компромисс путем такого смешения несогласных предложений, при котором ни одна из сторон спора не одерживает победу и которое обычно оставляет ассигнования чуть ниже сумм, запрашиваемых департаментами. Как правило, согласительный комитет состоит со стороны Палаты из председателя ее Комитета по ассигнованиях, какого-либо другого хорошо осведомленного члена этого комитета и представителя меньшинства. Его доклады относятся к числу высших прерогатив. Они могут быть внесены даже тогда, когда выступает другой член. Гораздо лучше заставить выступающего замолчать, чем задерживать хоть на мгновение на этой стадии сессии насущный, повелительный вопрос об обеспечении поддержки правительства. Поэтому отчет принимается немедленно и в целом, и, как правило, утверждается без дебатов. Спешка столь велика, что отчет принимается до его печати и без предоставления кому-либо, кроме членов согласительного комитета, времени понять, что он действительно содержит. Нет ни шанса на замечания или поправки. Он получает немедленное одобрение или отклонение в целом; и шансы, конечно, на стороне его принятия, поскольку отклонение означало бы лишь новую согласительную процедуру и новые задержки.

Очевидно поэтому, что после всех тщательных и исчерпывающих дебатов и поправок Комитета всей палаты в Палате представителей и всех серьезных обсуждений в Сенате, которым подвергаются общие ассигнования, в конечном итоге они принимаются в весьма хаотичном состоянии, изобилуя положениями, которые не нравятся ни Палате, ни Сенату, и будучи совершенно расплывчатыми и непонятными для всех, кроме членов согласительного комитета; так что может показаться, будто щедрые порции времени, добросовестно уделенные их рассмотрению на более ранних стадиях, были просто выброшенным на ветер временем.

Результатом недофинансирования, к которому Конгресс, по-видимому, пристрастился в силу многолетней привычки при работе со сметами, является, разумеется, добавление еще одного законопроекта к числу регулярных ежегодных грантов. Столь же регулярно, как открывается ежегодная сессия, возникает необходимость рассмотрения законопроекта о дефиците. Несомненно, дефициты часто возникают из-за просчетов или транжирства со стороны департаментов; но наиболее серьезными являются те дефициты, которые проистекают из скупости Комитета Палаты по ассигнованиях и компромиссных сокращений, исторгаемых из Сената согласительными комитетами. Следовательно, каждый декабрь вместе со сметами на следующий финансовый год или на более позднем этапе сессии в специальных сообщениях приходят сметы дефицита ассигнований на текущий год, и мнимую экономию грантов предыдущего сеанса приходится компенсировать в дарах неизбежного законопроекта о дефиците. Это выглядит так, будто Конгресс умышленно установил план осуществления полугодовых ассигнований. На каждой сессии он выделяет часть денег, которые будут потрачены после первого июля следующего года, и такие суммы, которые необходимы для дополнения расходов, ранее разрешенных к осуществлению после первого июля предыдущего года. Он отпускает своим подопечным — департаментам — их пособия порциями.

Обычной практикой для комитетов по ассигнованиям обеих палат при подготовке ежегодных законопроектов является получение показаний руководящих должностных лиц департаментов о реальных потребностях государственной службы по всем основным статьям расходов. Не имея мест на трибуне Палаты и в результате будучи лишены возможности делать полные публичные заявления относительно смет, руководители различных исполнительных департаментов вынуждены ограничиваться частными беседами с комитетами Палаты и Сената. Являясь перед этими комитетами лично или обращаясь к ним более официально в письменной форме, они объясняют и отстаивают ассигнования, запрошенные в «Письме», содержащем сметы. Их письменные сообщения, хотя и адресованы только председателю одного из комитетов, часто доходят до самого Конгресса, зачитываясь на открытом заседании кем-либо из членов комитета с целью оправдать или истолковать статьи ассигнований, предложенные в находящемся на рассмотрении законопроекте. Нередко глава департамента прилагает усилия для обеспечения желаемых поставок путем переговоров с отдельными членами комитета и посредством неоднократных и настойчивых личных обращений к их председателю.

Лишь очень малая часть отношений между комитетами и департаментами регулируется правилами. Каждый раз, когда сметы поступают на рассмотрение, комитеты должны специально запрашивать, а департаменты — по собственной инициативе предлагать информацию и советы. Тем не менее, кажется, что теперь комитеты реже обращаются за советом, чем секретари предлагают его сами. В первые годы существования правительства было, по-видимому, не редкостью, когда председатели расходных комитетов разыскивали должностных лиц департаментов, чтобы получить необходимое просвещение относительно таинств смет, хотя часто проще было запросить нужную информацию, чем получить ее. Забавный пример трудностей, с которыми тогда сталкивался член комитета в поисках таких знаний, можно найти в личной переписке Джона Рэндольфа из Роанока. До 1865 года Комитет путей и средств Палаты представителей, являющийся одним из старейших постоянных комитетов, ведал ассигнованиями; поэтому в 1807 году в качестве председателя этого комитета в обязанности г-на Рэндольфа входило изучение смет, и вот как он описывает в интересном и чрезвычайно характерном письме своему близкому другу и корреспонденту Николсону этот жалкий опыт, который выпал на его долю при исполнении этой обязанности: «Некоторое время назад я заглянул в военно-морское ведомство, чтобы попросить объяснений по поводу определенных пунктов сметы на этот год. Секретарь вызвал своего главного клерка, который знал о деле чуть больше своего господина. Я задал вопрос главе департамента; он повернулся к клерку, как мальчик, не выучивший урок, и с умоляющим выражением лица взмолился о помощи; клерк с большой уверенностью пробормотал какую-то банальную галиматью, которую я не мог принять за чистую монету; потребовалось объяснение, и оба онемели. Эта пантомима повторялась на каждом пункте, пока я, испытав отвращение и стыд за униженное положение руководителя, не удалился, не продолжая тему, видя, что моя цель не может быть достигнута. Не было ни единого вопроса, касающегося департамента, на который секретарь мог бы ответить». [29] Остается надеяться, что нынешние секретари разбираются в делах своих ведомств несколько лучше, чем почтенный Роберт Смит, или, во всяком случае, что у них есть главные клерки, способные предоставить любознательным председателям нечто лучшее, чем банальную галиматью, которую ни один проницательный человек не может принять за достоверную информацию; и представляется вполне вероятным, что подобная сцена, описанная выше, в наши дни была бы совершенно невозможна. Бухгалтерский учет последних лет стал гораздо более строгим и тщательным, чем в младенческий период департаментов; сметы гораздо подробнее дифференцированы и разбиты по статьям; а мелкое разделение труда в каждом ведомстве среди многочисленного штата клерков делает сравнительно легким для высших исполнительных должностных лиц быстрое и точное ознакомление с деталями управления. Поэтому в общем и целом они не ждут, пока их разыщут и станут допрашивать комитеты, а сами проявляют активность, чтобы добраться до ушей членов комитетов и особенно обеспечить, если возможно, влияние председателей в интересах выделения адекватных ассигнований.

Эти нерегулярные и в целом неформальные обращения между комитетами по ассигнованиям и руководителями департаментов, принимающие форму то частных просьб секретариатских работников к отдельным членам комитетов, то тщательных писем, попадающих в доклады, представляемые Конгрессу, заменяют в нашей системе ежегодные финансовые отчеты, которые в британской практике представляются министрами парламенту в условиях, составляющих весьма полные и удовлетворительные публичные объяснения и свободнейшие ответы на все уместные вопросы как неотъемлемые черты надзора Палаты общин за финансами. Наши министры излагают свои доклады обеим палатам косвенно и по частям — через посредство комитетов. Они являются простыми свидетелями и никоим образом не несут ответственности за ежегодные ассигнования. Их гарантированный четырехлетний срок пребывания в должности совершенно не зависит от того, как Конгресс отнесется к сметам. Видеть, как наши члены кабинета уходят в отставку из-за того, что в ассигнованиях было отказано на полную сумму, запрошенную в «Письме» секретаря Казначейства, было бы столь же ново для нас, сколь для наших английских кузенов было бы зрелище министерства Короны, остающегося у власти при аналогичных обстоятельствах. Действительно, если бы наши кабинеты ставили свое положение в зависимость от судеб смет, представляемых Конгрессу, мы, вероятно, страдали бы от утомительного неудобства ежегодных отставок; ибо даже когда главы департаментов напрягают все свои силы и пускают в ход все средства убеждения для получения щедрых грантов от комитетов, комитет Палаты урезает суммы по привычке, комитет Сената увеличивает их, как и раньше, а согласительный комитет выводит дефицитный компромиссный баланс в соответствии с освященным веками обычаем.

В Палате имеется еще один комитет по ассигнованиям помимо Комитета по ассигнованиям. Это Комитет по рекам и гаваням, созданный в декабре 1883 года сорок восьмым Конгрессом в качестве соучастника чрезмерных прерогатив, которыми до тех пор обладал Комитет по торговле. Комитет по рекам и гаваням представляет, разумеется, недавно обретенную постоянство политики внутренних улучшений. До 1870 года эта политика существовала крайне шатко. Решительно лишенная всякой терпимости со стороны строго конституционных президентов ранних дней, она не решалась открыто заявлять о себе в виде отдельных ассигнований, представлявших легкую добычу для бдительного вето, а скрывалась под непритязательным видом статей общих грантов, находясь в безопасности под прикрытием респектабельных соседних статей. Вето никогда не позволялось выискивать отдельные элементы в актах, представляемых на суд исполнительной власти, и даже такие люди, как Мэдисон и Монро, сколь бы жесткими и бескомпромиссными они ни были в отстаивании своих убеждений и исполнении того, что они считали своим конституционным долгом, и как бы они ни осуждали растягивание Конституции на такие цели, как национальная помощь местным и внутренним улучшениям, они были не против позволить какому-нибудь разовому выделению денег на такие цели пройти без запрета, нежели отвергнуть общий законопроект об ассигнованиях, к которому оно было пристегнуто. Тем не менее, Конгресс не прибегал слишком часто или слишком вопиюще к этой уловке, и планы внутренних улучшений и вовсе зашли в тупик, столкнувшись с властным нерасположением президента Джексона. В течение многих лет устоявшейся практикой Конгресса было предоставление штатам на побережье разрешения вводить пошлины в своих портах для улучшения гаваней, а самому брать на себя расходы по строительству общественных работ только на территории, фактически принадлежащей Соединенным Штатам. Но в последующие годы ослабление президентской оппозиции и прием новых штатов, расположенных вдали от моря и потому совершенно не желающих платить пошлины, которые развивали гавани их восточных соседей без всякой компенсационной выгоды для них самих, не имевших гаваней, возродили планы, отвергнутые вето прошлых лет, и ассигнования из национальной казны начали свободно выделяться для открытия великих водных путей и совершенствования морских ворот торговли. Внутренние штаты были заставлены молчать, поскольку их удовлетворяла доля в выгодах национальной помощи, которая, перестанув быть косвенной, не ограничивалась санкционированием пошлин штатов, от которых могли выиграть лишь прибрежные содружества, но которые приходилось платить потребителям повсеместно.

Наибольший рост ассигнований этого класса произошел сразу после 1870 года. С тех пор они занимали весьма заметное место в законодательстве, колеблясь от каких-то двенадцати миллионов в сессии 1873-4 годов вверх и вниз по различным показателям до восемнадцати миллионов семисот тысяч в сессии 1882-3 годов, составляя в течение этого десятилетия основное занятие Комитета по торговле и в конце концов добившись создания для своего надзора специального постоянного комитета. Таким образом, они достигли своего апогея вместе с кульминацией защитного тарифа, и так называемая «американская система» защитных тарифов и внутренних улучшений наконец принесла свои плоды. Этому новому комитету по ассигнованиям предоставлены те же прерогативы, которые были закреплены за более крупным комитетом, занимающимся сметами. Его доклады могут вноситься в любое время, когда член Палаты не выступает, и во всех отношениях стоят наравне с законопроектами, предлагающими ежегодные гранты. Это специальный расходный комитет со своим собственным ключом от Казначейства.

Но комитеты по ассигнованиям обеих палат, хотя, строго говоря, и являющиеся единственными комитетами по снабжению, видят увеличение и дополнение своей работы многочисленными комитетами, которые тратят время и энергию на создание требований к Казначейству. В сметах есть пенсионный список, для выплаты которого Комитет по ассигнованиям должен ежегодно выделять средства; но Комитет по пенсиям постоянно порождает новые претензии на государственные доходы. [30] Должны найтись деньги на строительство новых кораблей, затребованных отчетом Комитета по военно-морским делам, и на покрытие расходов по оснащению и реформированию армии, рекомендованных Комитетом по военным делам. В бюджетном пироге участвует бесчисленное множество рук.

Главным образом в связи с ассигнованиями происходит то, что в нашем политическом жаргоне стало известным как «взаимная поддержка (парламентский торг)» («лог-роллинг»). Разумеется, главной сценой этого действа является отдельная комната Комитета по рекам и гаваням, а временем наибольшего возбуждения — часы, проведенные при принятии Закона о реках и гаванях. «Лог-роллинг» — это обмен услугами. Представитель А. очень стремится обеспечить выделение гранта на расчистку небольшого водотока в своем округе, а представитель Б. столь же озабочен своими планами по привлечению денег в руки подрядчиков своего собственного избирательного округа; в то время как представитель С. происходит из портового города, чья скромная гавань заброшена из-за коварной отмели в устье, а представителя Д. обвиняют в недостаточной активности в интересах схем улучшений, задуманных предприимчивыми гражданами его родного места; поэтому этим господам вполне по силам объединить усилия и заключить взаимное соглашение: каждый проголосует в Комитете всей палаты за гранты, желательные для остальных, в обмен на обещание, что те закричат «за», когда дойдет очередь до рассмотрения его статьи. Исключить возможность заручиться расположением отчитывающегося комитета нельзя, и с законопроектом можно проделать массу манипуляций после того, как он попадет в руки Палаты. Лоббирование и парламентский торг идут рука об руку.

Столько о сметах и ассигнованиях. Все вопросы доходов на их начальных стадиях находятся в руках Комитета путей и средств Палаты представителей, а на заключительных — в ведении Комитета Сената по финансам. Название комитета Палаты явно заимствовано из языка британского парламента; однако английский Комитет путей и средств — это сама палата общин, заседающая в качестве Комитета всей палаты для рассмотрения отчета и предложений канцлера казначейства, тогда как наш представляет собой постоянный комитет Палаты, состоящий из одиннадцати членов и отвечающий за подготовку всего законодательства, связанного со сбором доходов и обеспечением путей и средств для поддержки правительства. Мы, выражаясь английской парламентской фразой, передали наше министерство финансов в ведение комиссии. Председатель Комитета выступает в роли нашего министра финансов, но он, разумеется, лишь представляет комиссию из одиннадцати человек, которую возглавляет.

Все отчеты департамента Казначейства направляются в этот Комитет путей и средств, который также, подобно Комитету по ассигнованиям, время от времени проводит другие, более прямые контакты с должностными лицами налоговых бюро. Ежегодные отчеты секретаря Казначейства обычно полны подробной информации по пунктам, наиболее тесно связанным с прямыми обязанностями Комитета. Они содержат четкие сведения относительно сбора и распределения доходов, состояния государственного долга и работы всех законов, регулирующих финансовую политику департаментов. С одной стороны, они представляют собой великие ежегодные балансовые отчеты, демонстрирующие поступления и расходы правительства, его обязательства и кредиты; с другой — общие обзоры состояния промышленности и финансового механизма страны, суммирующие информацию, собранную бюро статистики в отношении состояния обрабатывающей промышленности и внутренней торговли, а также положения денежного обращения и национальных банков. Они, разумеется, совершенно отличны от «Писем» секретаря Казначейства, которые содержат сметы и направляются не в Комитет путей и средств, а в Комитет по ассигнованиям.