«Конгрессионное правительство: Исследование американской политики»

Действительно, комитеты обычно не часто открывают свои заседания для тех, кто желает быть услышанным в отношении находящихся на рассмотрении вопросов; и никто не может требовать слушания как своего права. Напротив, они наделены привилегией и имеют обыкновение проводить свои заседания в абсолютной секретности. Нарушением порядка считается, если какой-либо член палаты ссылается на полу Палаты на что-либо происходившее в комитете, «иначе как посредством письменного доклада, одобренного большинством Комитета»; и в регулярном порядке ведения дел нет места для предложения, предписывающего комитету проводить свои расследования при открытых дверях. Соответственно, аргументы перед ними выносятся только по уступке со стороны комитетов.

Более того, когда они удосуживаются позволить приблизить себя к себе, они обычно распространяют это разрешение и на других лицах, помимо своих коллег-конгрессменов. Комитет по торговле соглашается выслушать видных железнодорожных чиновников по вопросу регулирования тарифных ставок на грузоперевозки и платы за проезд; и десятки заинтересованных лиц шлют телеграфные запросы председателю Комитета путей и средств относительно времени, когда им будет разрешено представить комитету свои взгляды на пересмотр тарифов. Речи, произносимые перед комитетами на их открытых сессиях, поэтому едва ли носят такой характер, который был бы поучителен для общественности и по этой причине стоил бы публикации. Как правило, это пледоярии заинтересованных адвокатов, аргументы защитников. Они лишены какого-либо поискового, критического, освещающего характера высшего порядка парламентских дебатов, в которых люди сталкиваются друг с другом как равные и побуждаются к острой борьбе и мастерскому соперничеству вдохновением политических принципов и личного честолюбия, через соперничество партий и конкуренцию политик. Они представляют собой поединок между антагонистическими интересами, а не состязание принципов. Они вряд ли могли бы просветить или возвысить общественное мнение, даже если бы удостоились его внимания.

Для просвещения и возвышения общественного мнения в отношении национальных дел требуется нечто большее, чем особые пледоярии в пользу особых привилегий. Требуется публичное обсуждение особого рода: обсуждение самим суверенным законодательным органом, обсуждение, в котором каждая черта каждого спорного пункта политики будет отчетливо выведена наружу, а каждый значимый аргумент доведен до предела настаивания признанными лидерами в этом органе; и, прежде всего, обсуждение, от которого явно зависит нечто — что-то интересное или важное, какой-то насущный вопрос управления или права, судьба партии или успех видного политика. Общество обратит внимание только на обсуждение такого рода; никакой другой род его не впечатлит.

Поэтому не может быть более нежелательного откровения для того, кто обладает чем-то близким к государственному пониманию существенных условий разумного самоуправления, чем именно то, что неизбежно открывается каждому, кто беспристрастно исследует нашу конгрессионную систему, а именно: что при этой системе такое обсуждение невозможно. Для начала существуют физические и архитектурные причины, по которым деловое обсуждение общественных дел Палатой представителей исключено. Для тех, кто посещает галереи палаты представителей во время сессии Палаты, эти причины столь же очевидны, сколь и поразительны. Было бы естественно ожидать, что орган, собирающийся якобы для консультаций и совещаний, проводит свои заседания в комнате, достаточно малой, чтобы допускать легкий обмен мнениями и готовую согласованность действий, где его члены оказывались бы в тесном, сочувственном контакте; и не менее чем поразительно обнаруживать его распростертым в обширных пространствах такой палаты, как зал Палаты представителей, где нет тесных рядов сотрудничающих партий, но каждый член имеет просторный стол и удобное вращающееся кресло; где широкие проходы расходятся и тянутся; где просторные, покрытые мягким ковром пространства лежат вокруг просторных столов спикера и клерков; где глубокие галереи тянутся назад от внешних границ широких проходов, находящихся за «барьером»: необъятный, вместительный зал, свободно раскинувший свои гигантские размеры под огромным ровным кессонированным потолком, сквозь стеклянные панели которого вовнутрь льется полный дневной свет. Самое яркое впечатление, которое получает посетитель, оглядывая этот огромный зал, — это впечатление пространства. Оратору необходимо обладать голосом, подобным голосу О'Коннелла, склонен думать практический посетитель, сидя на галерее, чтобы заполнить даже молчаливые пространства этой комнаты; тем более чтобы преодолеть беспорядочные шумы, которые жужжат и грохочут в нем, когда собираются представители, — голос чистый, звучный, доминирующий, подобный голосу горна. Тот, кто говорит там с голосом и легкими обычного смертного, должен довольствоваться аудиторией тех членов в своем непосредственном соседстве, чьи уши он грубо атакует в яростных попытках завладеть вниманием тех, кто находится за ними, и кто поэтому не может не слышать его.

Именно с этими размерами зала представителей связаны те новостные телеграммы, в которых говорится, что интересная или остроумная речь в Конгрессе привлекла к оратору слушателей со всех концов Палаты. Как сказал бы один из наших самых известных острословов, члену палаты необходимо совершить субботнее путешествие, чтобы оказаться на расстоянии легкой слышимости оратора, обращающегося к Палате с противоположной стороны зала; ибо помимо пространства вмешиваются шумы — шумы громких разговоров и хлопанья в ладоши для вызова пажей, что делает задачу выступающего члена «очень похожей на попытку обратиться к людям в омникасах с тротуара перед отелем „Астор“» [21].

Но эти физические ограничения для дебатов, хотя и серьезные и реальные, являются одними из наименее важных, поскольку они входят в число наименее непреодолимых. Если бы эффективные и деловые публичные дискуссии считались Конгрессом необходимыми или даже желательными, нынешний зал можно было бы легко разделить на две палаты: одну — просторный читальный зал, где члены могли бы беседовать и писать в свое удовольствие, как они это делают сейчас в самой Палате, а другую — меньшего размера комнату, подходящую для дебатов и серьезных дел. Это, по сути, предлагалось несколько раз, но Палата не ощущает никакой срочности в обеспечении условий для дебатов, поскольку не видит причин желать увеличения количества речей, учитывая тот факт, что, несмотря на все ограничения, налагаемые ныне на обсуждение, ее дела движутся слишком медленно. У ранних конгрессов было время поговорить; у сегодняшних конгрессов его нет. До того как было построено то крыло Капитолия, в котором сейчас находится зал заседаний представителей, Палата заседала в гораздо меньшей комнате, ныне пустующей, за исключением статуй, для выставки которых она предназначена; и там день за днем шло много речей; там Калхун, Рэндольф, Уэбстер и Клей завоевали свою репутацию государственных деятелей и ораторов. Дебаты тех дней были настолько серьезными и интересными, что основные речи, произнесенные в Конгрессе, судя по всему, обычно печатались полностью в столичных журналах [22]. Но количество и продолжительность речей уже тогда вызывали большое сожаление; и уже в 1828 году автор в «Североамериканском обозрении» осуждает то, что он называет «привычкой конгрессионных дебатов», с видом человека, выступающего против какого-то злоупотребления, которое все признают неприятностью [23]. Одиннадцать лет спустя сотрудник «Демократического обозрения» [24] заявил, что на мистера Сэмюэла Кашмана, бывшего тогда членом двадцать пятого Конгресса от Нью-Гэмпшира, «было возведено серьезное обвинение в том, что он предлагает предыдущий вопрос. Воистину, — продолжает эссеист, — он делает это, и за одну эту услугу, если бы он больше ничего не сделал, он заслуживает памятника как общественный благодетель. Один человек, способный остановить утомительные, многословные, фракционные, убивающие время дебаты, стоит сорока тех, кто может спровоцировать их или поддерживать. Для того чтобы предложить предыдущий вопрос и предложить его именно в нужный момент времени, требуются известное моральное мужество, некоторая решимость и также определенный такт».

Эта страстная и великодушная защита мистера Кашмана от гнусного обвинения в предложении предыдущего вопроса, несомненно, показалась бы изысканно забавной председателю одного из постоянных комитетов сорок восьмого Конгресса, для которого предыдущий вопрос кажется одной из самых обыденных жизненных необходимостей. Но в конце концов ему не следует смеяться над наивным эссеистом, ибо то была не золотая пора правил; тогда они просто служили Палате, а не тиранили ее. Тогда у них не было возможности империи, предоставляемой им скудостью времени, которая торопит Палату, и тяжестью дел, которая угнетает ее; и они находились в худшем положении в комнате, где ораторское искусство было возможно, чем в огромном зале, где голос оратора заглушается шумами беспорядочного невнимания. В настоящее время потенциальные дебатеры легко вытесняются из Конгресса и вынуждены прибегать к услугам типографии; вынуждены довольствоваться выступлениями со страниц «Записок» (Record), а не со своих мест в Палате. Некоторые люди, живущие очень далеко от Вашингтона, могут вообразить, что речи, которые широко представлены на страницах «Конгрессионного вестника» (Congressional Record) или которые их представитель присылает им в виде брошюр, действительно произносились в Конгрессе; но все остальные знают, что это не так; что Конгресс постоянно предоставляет своим членам разрешение включать в официальные отчеты о заседаниях речи, которых он никогда не слышал и не стремится услышать, но против печати которых за государственный счет он не возражает, если желательно, чтобы избиратели и страна в целом прочли их. Он не станет вставать между членом палаты и его избирателями, пока может потакать первому и удовлетворять вторых без каких-либо неудобств для себя или какого-либо серьезного истощения ресурсов Казначейства. Государственный печатник не возражает.

Но существуют и другие причины, еще более органические, чем эти, почему дебаты в Конгрессе при нашей нынешней системе не могут иметь той серьезной цели исследования существа политик и той определенной и решительной партийной — или, если хотите, фракционной — цели, без которой они никогда не смогут быть эффективными для просвещения общественного мнения или очищения политических действий. Главной из этих причин, поскольку она является матерью всех остальных, выступает то, что в Конгрессе нет авторитетных лидеров, являющихся признанными выразителями мнения своих партий. Власть нигде не сконцентрирована; напротив, она намеренно и по определенной политике рассредоточена среди множества мелких вождей. Она разделена, так сказать, на сорок семь сеньорий, в каждой из которых постоянный комитет является баронским судом, а его председатель — лордом-собственником. Эти мелкие бароны, некоторые из которых весьма могущественны, но ни один из которых не находится в пределах досягаемости всей полноты власти правления, могут по своему усмотрению осуществлять почти деспотическое господство в своих собственных округах и порой могут угрожать потрясти даже само королевство; но как их взаимные ревнивые чувства, так и их краткие и ограниченные возможности запрещают им объединяться, и каждый весьма далек от должности общего лидера.

Я знаю, что некоторым эта схема распределенной власти и дезинтегрированного правления кажется весьма превосходным средством, позволяющим нам избежать опасной «власти одного человека» и неблагоприятной концентрации функций; и очень легко увидеть и оценить те соображения, которые делают этот взгляд на комитетское правление столь популярным. Он основан на весьма должном и спасительном страхе перед безответственной властью; и те, кто наиболее решительно отстаивает его, всегда борются с той позиции, что любое лидерство в законодательстве трудно обуздать пропорционально его масштабу и силе его прерогатив, и что разделить его — значит сделать его управляемым. Они утверждают, кроме того, что чем меньше у человека дел — то есть чем больше он ограничен отдельными ведомствами и конкретными деталями — тем более разумной и тщательной будет его работа. Поэтому им нравятся комитеты именно потому, что они многочисленны и слабы, и они вполне готовы смириться с тем, что те деспотичны в своих узких сферах.

Однако кажется очевидным, если посмотреть на вопрос с другой точки зрения, что, как показывает факт и опыт, чем больше власть разделена, тем более безответственной она становится. Могущественный барон, который может призвать под ружье полстраны, находится под более ревнивым надзором и, следовательно, сдерживается с большей бдительной заботой, чем та, которой когда-либо удостаивается хилый хозяин одного-единственного уединенного замка. Один не может отправиться в путь для невинной увеселительной поездки, не привлекая подозрительного внимания всей округи; другой может терзать и донимать всю свою округу без страха перед препятствиями или помехами. Виноградники портят вечно маленькие лисицы. Во всяком случае, возвращаясь от иллюстрации к фактам аргументации, совершенно очевидно, что мелочный характер руководства каждого комитета способствует обеспечению его деспотизма благодаря тому, что его обязанности делают неинтересными. Сенат почти всегда обсуждает свои дела с изрядной тщательностью; и даже Палата — будь то по общему согласию или в силу столь упорного «флибустьерства» со стороны меньшинства, которое заставляет докладывающий комитет и большинство выделить время для разговоров — иногда останавливается, чтобы подробно обсудить доклады комитетов, но никто, кроме, пожалуй, редакторов газет, не находит эти дебаты интересным чтением.

Почему так много интеллектуальных и патриотично настроенных людей по всей этой стране, от Вирджинии до Калифорнии, — людей, которые вне всякого сомнения любят свой штат и Союз больше, чем они любят наше кузеновское государство за морем, — подписываются на лондонские газеты, чтобы поглощать парламентские дебаты, и в то же время никогда не подумали бы утруждать себя утомительным продвижением через единственный экземпляр «Конгрессионного вестника»? Дело в том, что они очарованы старосветским достоинством королевской Англии с ее дворянством и придворным блеском, или же из вульгарного желания казаться более сведущими, чем их соседи, в иностранных делах и изображать знакомство с британскими государственными деятелями? Нет, конечно нет. Дело в том, что парламентские дебаты интересны, а наши — нет. В британской Палате общин функции и привилегии наших постоянных комитетов полностью сосредоточены в руках Министерства, у которого, кроме того, есть некоторые прерогативы лидерства, которых нет даже у наших комитетов, так что они несут всю полноту ответственности наряду с великой властью, и все дебаты носят острый личный и партийный характер. Каждое важное обсуждение представляет собой обвинение Министерства со стороны Оппозиции — обвинение большинства со стороны меньшинства; и каждое важное голосование является партийным поражением и партийным триумфом. Весь ход управления правительством вращается вокруг того, что говорится в Общинах, поскольку разоблачения в дебатах часто меняют голоса, и Министерство теряет опору во власти по мере того, как теряет опору в доверии Общин. Этот великий постоянный комитет уходит в отставку всякий раз, когда он идет наперекор воле большинства. Именно по этим очень простым и очевидным причинам парламентские дебаты читаются по эту сторону воды предпочтительнее конгрессионных дебатов. Они влияют на министров, которые являются весьма заметными персонами и к которым поэтому проявляет интерес весь мыслящий мир; и они определяют ход политики в великой империи. Сезон парламентских дебатов — это великий день смотра сил, на котором либералы и консерваторы выставляют свои полные силы друг против друга, и люди любят наблюдать за исходами состязания.

Наши конгрессионные дебаты, напротив, не имеют и десятой доли этого интереса, поскольку не имеют и десятой доли такой значимости и важности. Доклады комитетов, по которым проходят дебаты, не поддерживаются ни одной из партий; они представляют собой лишь рекомендации небольшой группы членов, принадлежащих к обеим партиям, и с равной вероятностью могут разделить голоса партии, к которой принадлежит большинство комитета, как и встретить оппозицию со стороны другой стороны зала. Если они принимаются, это не партийный триумф; если они проваливаются, это не партийное крушение. Они — не более чем предложения смешанного комитета, и могут быть отвергнуты без политических неудобств для любой из партий или упрека комитету; точно так же, как они могут быть приняты без комплиментов комитету или политической выгоды для любой из сторон Палаты. Ни у одной из партий нет большой ставки в споре. Единственное значение, которое может придаваться голосованию, должно зависеть от его связи со следующим всеобщим голосованием. Если доклад касается вопроса, который в данный момент настолько на виду у общественности, что любые действия по нему будут отмечены и запомнены к дню народных действий, партии стараются голосовать как можно более солидарно по тому, что они считают безопасной стороной; но все остальные доклады решаются без особых раздумий об их влиянии на судьбы отдаленных выборов, поскольку это влияние отдаленно и проблематично.

Одним словом, национальные партии не действуют в Конгрессе под бременем чувства непосредственной ответственности. Ответственность распределена тонко; и ни одно голосование или дебаты не могут собрать ее воедино. Она лежит не столько на партиях, сколько на индивидуумах; и она лежит на индивидуумах отнюдь не так, чтобы было справедливо или действенно возлагать на них нечестие любого законодательного акта. Глядя на правительство с практической и деловой, а не с теоретической и абстрактно-этической точек зрения — рассматривая дело управления государством как бизнес, — представляется несомненным и в высокой степени желательным, чтобы все законодательство отчетливо представляло действия партий именно как партий. Я знаю, что энтузиасты, но не слишком практичные реформаторы предлагали покончить с партиями с помощью какого-то фокуса правительственной реконструкции, сопровождаемого и дополняемого горячо желаемой реабилитацией добродетелей, наименее управляющих падшей человеческой природой; но мне кажется, что было бы труднее и менее желательно, чем эти милые люди предполагают, управлять правительством многих с помощью какого-либо иного средства, кроме партийной организации, и что великая нужда состоит не в том, чтобы избавиться от партий, а в том, чтобы найти и использовать какое-то средство, с помощью которого ими можно было бы управлять и делать их подотчетными изо дня в день общественному мнению. Очевидно, этого нельзя добиться, наказывая то тут, то там члена Конгресса, проголосовавшего за вопиюще нечестный законопроект об ассигнованиях или за одиозную меру, касающуюся тарифов. Если наказание не может быть распространено на партию — если таковую можно распознать, — с которой эти члены голосовали, то для самоуправления не выиграно никаких преимуществ и общественное мнение не одержало триумфа. Следует желать, чтобы партии действовали в рамках четких организаций, в соответствии с провозглашенными принципами, под легко узнаваемыми лидерами, с тем чтобы избиратели могли заявить своими бюллетенями не только свое осуждение любой прошлой политики путем лишения какой-либо поддержки партии, несущей за нее ответственность; но также и в особенности свою волю относительно будущего управления правительством, приведя к власти партию, обязавшуюся принять приемлемую политику.

Поэтому является фактом высочайшей важности то, что наша система конгрессионного правления не предоставляет никаких подобных средств контроля над законодательством. Вне Конгресса организация национальных партий чрезвычайно четко определена и осязаема; никто не мог бы желать, и немногие могли бы вообразить ее более таковой; но внутри Конгресса она туманна и неосязаема. Наши партии выстраивают своих сторонников со строжайшей дисциплиной для проведения выборов, но их дисциплина весьма расплывчата и неопределенна при работе с законодательством. По меньшей мере, внутри Конгресса не существует видимой, а следовательно, и контролируемой партийной организации. Единственной связью сплочения является кокус, который время от времени согоняет партию для совместных действий к моменту подачи голосов по какому-то критическому вопросу. Большинство и меньшинство, конечно, существуют всегда, но законодательство сессии не отражает политику ни того, ни другого; оно представляет собой просто совокупность законопроектов, рекомендованных комитетами, состоящими из членов с обеих сторон Палаты, и известно, что это обычно не работа людей из большинства в комитетах, а компромиссные выводы, несущие в себе некоторый оттенок или примесь каждого из разноцветных мнений и пожеланий членов комитетов обеих партий.

Очевидно, именно представительство обеих партий в комитетах делает партийную ответственность нечеткой, а организованные действия партий — практически невозможными. Если бы комитеты состояли исключительно из членов большинства и таким образом являлись представителями правящей партии, весь ход конгрессионных процедур, несомненно, приобрел бы совершенно иной вид. Тогда перед лицом организованного большинства определенно встала бы компактная оппозиция. Доклады комитетов стали бы восприниматься как выражение взглядов правящей партии, и вместо разрозненной, несогласованной оппозиции без плана и лидеров, которая ныне порой подвергает предложения комитетов хлопотным помехам и задержкам, возникли бы дебаты под руководством искусных мастеров оппозиции, способных вымуштровать своих сторонников для эффективной борьбы и придать форму и смысл целям меньшинства. Но, конечно, не может быть столь четкого разделения сил до тех пор, пока эффективный механизм законодательства находится в руках обеих партий одновременно; пока партии перемешаны и запряжены вместе в общую организацию.

Таким образом, можно сказать, что очень немногие из мер, выносимых на рассмотрение Конгресса, являются партийными мерами. Во всяком случае, они не вносятся как партийные меры. Они одобряются избранными группами членов, подобранными с целью создания беспристрастного органа экспертизы для судебного и тщательного рассмотрения каждого предмета законодательства; ни один член одного из таких комитетов не имеет права разглашать какие-либо разногласия в комнате комитета или пропорции голосования там; и не предполагается придавать никакой видимости предположению, что сделанные доклады призваны продвинуть партийный интерес. Действительно, лишь весьма поверхностное изучение мер, исходящих из комитетов, необходимо для того, чтобы увидеть: большинство из них сформировано с расчетом на обеспечение их легкого принятия путем придания им максимально нейтрального и безобидного характера. Очевидная цель состоит в том, чтобы обставить их так, чтобы угодить всем фракциям.

При таких обстоятельствах ни провал, ни успех какой-либо политики, инициированной одним из комитетов, не могут быть справедливо отнесены на счет той или иной партии. Комитет действовал честно, вне всякого сомнения, и так, как считал лучшим; и, конечно же, нет никакой гарантии, что, лишив конгрессного большинства ту партию, к которой принадлежит наибольшее число членов комитета, можно было бы получить комитет, который действовал бы лучше или иначе.

Вывод из всего этого заключается в том, что общественное мнение не может быть просвещено или возвышено дебатами Конгресса, не только потому, что Конгресс предпринимает мало серьезных дебатов, но главным образом потому, что никому, кто не заинтересован профессионально в повседневном ходе законодательной работы, не хочется читать то, что говорят дебатеры, когда Конгресс все же останавливается поговорить, поскольку от исхода обсуждения ничего не зависит. Обычного гражданина невозможно заставить обращать пристальное внимание на детали или даже на основные принципы законотворчества, если в текущем решении законодателей не задействовано что-то еще более интересное, чем сам закон. Если судьбы партии или власть великого политического лидера поставлены на карту при окончательном голосовании, он будет слушать с самым острым интересом все, что могут сказать главные действующие лица, и почерпнет при этом много поучительного; но если на весах не висит ничего подобного, он не отвлечется от своих дел, чтобы послушать; и если истинные проблемы не выявляются в страстных публичных баталиях, которые привлекают его слух из-за их непосредственного личного интереса, а должны отыскиваться среди информации, которую можно сделать полной, лишь прочитав десятки газет, он, конечно, никогда их не найдет и не станет о них заботиться, и мало толку в печатании «Записок» (Record), которые он не станет читать.

Я не знаю, как лучше описать нашу форму правления одной фразой, чем назвав ее правлением председателей постоянных комитетов Конгресса. Это дезинтегрированное министерство, как оно предстает на заседании Палаты представителей, имеет много особенностей. Во-первых, оно состоит из старейшин собрания, поскольку по обычаю старшинство в конгрессиональной службе определяет распределение основных постов председателей; во-вторых, оно сформировано из эгоистичных и враждующих элементов, так как председатель борется с председателем за использование времени собрания, хотя большинство из них уступают председателю Комитета путей и средств, а все они подчиняются председателю Комитета по ассигнованиям; в-третьих, вместо того чтобы состоять из связанных между собой лидеров Конгресса, оно состоит из разобщенных глав сорока восьми «малых легислатур» (если заимствовать удачное название комитетов, данное сенатором Хоаром); и, в-четвертых, оно учреждается путем назначения со стороны г-на Спикера, который по замыслу является скорее главным судебным, нежели главным политическим должностным лицом Палаты.

Крайне интересно отметить чрезвычайную власть, переходящую к г-ну Спикеру благодаря этой знаменательной прерогативе назначения постоянных комитетов Палаты. Эта власть представляет собой, так сказать, центральное и характерное неудобство и аномалию нашей конституционной системы и по этой причине вызывает любопытство и изумление исследователя институтов. Самые уважаемые авторы, писавшие о нашей Конституции, не заметили не только того, что постоянные комитеты являются важнейшим механизмом нашей системы управления, но и того, что Спикер Палаты представителей — это самое могущественное должностное лицо данной системы. Настолько он суверенен в широкой сфере своего влияния, что можно было бы пожелать точного знания о реальных масштабах его власти. Но полномочия г-на Спикера нельзя узнать точно, поскольку они варьируются в зависимости от характера самого г-на Спикера. Все спикеры, особенно в последние годы, были мощными факторами в законодательной деятельности, но некоторые из них в силу большей энергии или меньшей совести пользовались своими возможностями больше, чем другие.

Привилегия Спикера назначать постоянные комитеты почти так же стара, как сам Конгресс. Сначала Палата испробовала план голосования по поводу своих более важных комитетов, постановив в апреле 1789 года, что Спикер должен назначать только те комитеты, которые состоят не более чем из трех членов; однако менее чем годичный опыт этого метода организации, судя по всему, предоставил убедительные доказательства его непрактичности, и в январе 1790 года было принято нынешнее правило: «Все комитеты назначаются Спикером, если Палата специально не распорядится иначе». Правила одной Палаты представителей не обязательно являются правилами следующей. Ни одно правило не живет иначе как благодаря двухгодичному принятию заново. Каждая новоизбранная Палата собирается без правил для своего управления, и среди первых актов ее первой сессии обычно бывает принятие резолюции о том, что правила ее предшественницы станут ее собственными правилами, с учетом, разумеется, таких пересмотров, которые она время от времени сочтет нужным внести. Соответственно, власть назначения г-на Спикера всегда ожидает принятия этой резолюции; но она никогда не ждет напрасно, ибо ни одна Палата, как бы глупа она ни была в других отношениях, еще не додумалась до глупости вновь испытать избрание своих комитетов. Такой способ может быть вполне хорош для хладнокровного и неторопливого Сената, но он не подходит для поспешной и бурной Палаты.

Конечно, всем думающим и опытным людям всегда должно было казаться весьма желательным, чтобы г-н Спикер был не более чем судебным руководителем и модератором заседаний Палаты, держась в стороне от жарких споров партийной борьбы и оказывая лишь беспристрастное влияние на ход законодательного процесса; и вероятно, когда он был впервые наделен полномочиями назначения, считалось возможным, что он сможет осуществлять эту великую прерогативу, не позволяя своим личным взглядам на вопросы государственной политики контролировать или даже затрагивать его выбор. Но очень скоро должно было выясниться, что слишком многого требовать от человека, в чьих силах было направлять дела, чтобы он подавил в себе всякое намерение делать это и производил все назначения с оглядкой на любые предпочтения, кроме собственных; и когда это стало очевидным, правило, несомненно, сохранилось лишь потому, что нельзя было придумать ничего лучшего. К тому же в первые годы существования Конституции комитеты были очень далеки от того влияния, которым они обладают сейчас. Дела тогда не двигались слишком быстро для обсуждения, и Палата имела обыкновение изучать отчеты комитетов гораздо более критически, чем она теперь делает вид. Она обсуждала вопросы как на открытых заседаниях, так и в закрытых кабинетах комитетов, и должностное лицо, которое назначало ее комитеты, было просто номинантом ее советников, а не, как сегодняшний Спикер, номинантом ее правителей.

Поэтому очевидно, что должность Спикера Палаты представителей в ее нынешнем состоянии представляет собой конституционный феномен первостепенной важности, заслуживающий весьма тщательного и критического рассмотрения. Если в том, что я уже сказал, мне удалось прояснить чрезвычайную власть комитетов в руководстве законодательным процессом, то теперь само собой разумеется, что тот, кто назначает эти комитеты, является автократом первого масштаба. Не может быть более четкого доказательства огромного политического веса высокого полномочия Спикера в этом отношении, чем ожесточенная борьба, которая каждые два года разворачивается вокруг выборов на пост спикера, и тот живой интерес, который возбуждается по всей стране в отношении предстоящего выбора. В последние годы газеты писали почти столько же о соперничающих кандидатах на этот пост, сколько о кандидатах на самое президентство, начав рассматривать сделанный выбор как верный показатель политики, ожидаемой в законодательстве.

Спикер, разумеется, выбирается партией, обладающей большинством в Палате, и некоторые интриганы и карьеристы из числа этого большинства иногда пытались обеспечить возвышение какого-нибудь своего друга или орудия на этот пост, с которого он может оказать им наиболее существенную и желанную услугу. Но хотя эти интриги время от времени приводили к избранию человека ничтожных достоинств и сомнительного характера, выбор обычно падал на какого-нибудь представительного партийного деятеля с хорошо известными прошлыми заслугами и четко заявленными взглядами; ибо Палата не может и не станет добровольно мириться с невыносимым неудобством слабого Спикера, а большинство побуждается чувством собственного достоинства и всеми весомейшими соображениями целесообразности, а также заботой об интересах государственных дел, чтобы усадить в кресло одного из своих аккредитованных лидеров. Если внутри партии существуют расхождения во мнениях, выбор между лидерами становится выбором между политическими курсами и приобретёт величайшее значение. Ожидается, что Спикер сформирует комитеты в соответствии со своими собственными политическими взглядами, и тот или иной кандидат предпочитается его партией вовсе не из-за какого-то предполагаемого превосходства знаний прецедентов и законов парламентской практики, а из-за его более популярных взглядов на ведущие вопросы дня.

Г-н Спикер также обычно использует свои полномочия столь же свободно и властно, сколь от него ожидают. Он без колебаний выступает в качестве законодательного главы своей партии, организуя комитеты в интересах той или иной политики, не скрытно и исподтишка, как тот, кто делает что-то, чего стыдится, а открыто и уверенно, как тот, кто исполняет свой долг. Не прекращается и его официальная связь с комитетами после их назначения. Он заботится о том, чтобы облегчить им контроль над делами Палаты: признавая во время рассмотрения отчета только тех членов, с которыми отчитывающийся член комитета согласился поделиться своим временем, и удерживая всех выступающих перед Палатой в строжайших рамках правил относительно продолжительности их речей, а также пресекая все те прочие ограничения, которые запрещают самостоятельные действия отдельных членов. Он должен следить за тем, чтобы комитеты шли своим путем. Поступая так, он не осуществляет произвольные полномочия, которые обстоятельства и привычки собрания позволяют ему безопасно присвоить; он просто приводит в исполнение прямую букву и удовлетворяет очевидный дух правил.

Исследователь римского права и институтов, глядящий на Правила Палаты представителей через очки, не привыкшие отыскивать что-либо, кроме древностей, был бы извинен за утверждение, что он находит в обычаях Палаты поразительное воспроизведение римских законодательных методов. Римское собрание, напомнил бы он нам, не могло голосовать и дебатировать одновременно; оно не имело привилегий внесения поправок, но должно было принимать каждый закон в целом или отвергать его в целом; и ни один частный член не имел права внести законопроект, каковое являлось исключительной прерогативой магистратов. Но хотя он мог бы установить удовлетворительную для себя параллель между магистратами Рима и комитетами в Вашингтоне, а также между не подлежащими обсуждению и изменению законами древней и не обсуждаемыми, неизмененными законами современной республики, он вряд ли смог бы найти в более поздней системе то компенсационное преимущество, которое ученые отмечали как придающее римскому законодательству ясность и техническое совершенство, не встречающиеся ни в одном из современных кодексов. Поскольку римские законы не могли изменяться при их прохождении и должны были нести свой смысл ясно для понимания простого народа, ясное и краткое составление культивировалось как первейшая необходимость при подготовке мер, которые должны были сначала завоевать одобрение народа, а затем преуспеть или потерпеть неудачу в достижении своих целей в зависимости от того, окажутся ли они жизнеспособными или невыполнимыми.

Никакое подобное сравнение нашей системы с другими не может, однако, найти никакого одобрения в глазах определенного класса американцев, которые гордятся тем, что они кто угодно, только не непатриоты, и которые, следовательно, не могут найти более высокой похвалы для своеобразных устройств комитетного правления, кроме той, что они являются нашим собственным изобретением. «Дурная вещь, сэр, но своя». Однако никто легко не поверит, что конгрессмены — даже те из них, кто принадлежит к этому исполнительному классу — питают самую нежную любовь и восхищение к той дисциплине, которой они нынче подвергаются. Как заявил искусный библиотекарь Конгресса, «существует всеобщее убеждение в том, что при колоссальном контроле над законодательством и текущими делами со стороны Спикера и мощного Комитета по ассигнованиям в сочетании со строгостью Правил Палаты остается все меньше возможностей для отдельных членов оставить какой-либо влиятельный след в законодательстве. Независимость и способности подавляются тиранией правил, и практически власть народной ветви Конгресса сосредоточена в руках Спикера и нескольких — совсем немногих — экспертов-парламентариев». И члены Конгресса, конечно, видят это. «В этой Палате у нас всего три силы, — воскликнул шутливый член от Тихоокеанского побережья, — брахманы Комитета путей и средств — не мозги, но брахманы Палаты; мандарины с белыми пуговицами из Комитета по ассигнованиям; почтенная олигархия, именуемая Комитетом по правилам; Спикер Палаты и прославленный джентльмен из Индианы». Естественно, все люди независимого духа тяготятся произвольными ограничениями такой системы, и было бы гораздо более философским заключить, что они оставляют ее в силе, потому что не могут придумать ничего лучше, чем то, что они привержены ее неудобным практикам из-за восхищения ею как американским изобретением.

Как бы то ни было, число тех, кто злоупотребляет правилами, больше числа тех, кто стремится их реформировать. Одним из наиболее поразительных среди распространенных злоупотреблений является поспешное принятие законопроектов при приостановлении действия правил, — уловка, «посредством которой, — говорит сенатор Хоар, — проводится большая часть, возможно, большинство законопроектов, проходящих через Палату». Эту практику можно очень четко понять, следуя далее собственным словам г-на Хоара: «Каждый понедельник после утреннего часа и в любое время в течение последних десяти дней сессии движения за приостановление действия правил находятся в порядке. В это время любой член может предложить приостановить действие правил и принять любой предложенный законопроект. Для принятия такого предложения требуется две трети голосующих членов. Никакие дебаты или поправки по нему не допускаются. Таким способом, если две трети состава согласны, законопроект одним голосованием, без обсуждения и без изменений, проводится через все необходимые стадии и становится законом, насколько это под силу Палате представителей; и таким образом сотни мер жизненной важности получают к концу изнурительной сессии без обсуждения, без поправок, без печати и без понимания конституционное согласие представителей американского народа».

Один весьма очевидный комментарий, который можно сделать к столь явно пагубным привычкам процедуры, заключается в том, что ничто не может быть более естественным при правилах, которые с таким упорством подавляют индивидуальные действия. Кроме того, известно, что жернова комитетов мелют медленно, и очень быстрый и легкий способ избавиться от второстепенных вопросов бизнеса — позволить определенным законопроектам с вроде бы невинным смыслом или благими намерениями проскочить без передачи в комитет. Должен существовать и какой-то выход, через который воды задержанных и накопившихся дел могут быть спущены по мере приближения конца сессии. Члены, которые знают, как застать Палату в снисходительный момент и могут в нескольких словах составить prima facie дело для действий, на которых они настаивают, почти всегда могут обеспечить приостановление действия правил.

Говоря совсем прямо, удивительно, что при такой системе правления законодательство не оказывается чаще в полном беспорядке, чем это происходит на самом деле. Бесконечно разнообразные интересы пятидесяти миллионов деятельных людей было бы достаточно трудно согласовать и обслужить, казалось бы, даже если бы партии были эффективно организованы в преследовании определенных, устойчивых и последовательных политических курсов; и поэтому просто поразительно обнаружить, как мало возмутительно и фатально глупых, как мало дурных или гибельных вещей было совершено с помощью наших дезинтегрированных методов законодательства. Комитеты Палаты, которым распределены основные темы законодательства, насчитывают более тридцати. Мы управляемся полутора с лишним десятками «малых легислатур». Наше законодательство конгломератно, а не гомогенно. Деяния одного и того же Конгресса глупы по частям и мудры местами. Они никогда, кроме как случайно, не могут иметь никаких общих черт. Некоторые комитеты состоят из сильных людей, большинство же — из слабых, и слабые столь же влиятельны, сколь и сильные. Страна может получить совет и руководство своих наиболее способных представителей лишь по одному или двум предметам; по остальным она должна довольствоваться бессильной услугой слабых. Лишь очень малая часть ее важнейших дел может быть сделана хорошо; система предусматривает выполнение остальной их части из рук вон плохо, а всей их совокупности в целом — наобум. Не могло бы быть более интересной проблемы в теории вероятностей, чем исчисление вероятностей наличия каких-либо общих черт принципа в законодательстве открывающейся сессии. Это могло бы скрасить и развлечь досуг какого-нибудь остроумного математика, вздумай он предпринять такой расчет.

Вероятно, именно такие размышления навели на предложение, сделанное не так давно в Палате, о том, чтобы наряду с обычными постоянными комитетами был назначен новый комитет, который следовало бы именовать Исполнительным комитетом Палаты и наделить полномочиями рассматривать и сортировать все законопроекты, одобренные другими постоянными комитетами, и представлять их в порядке, который мог бы показаться ему порядком их важности; комитет, который должен был бы, короче говоря, перерабатывать находящиеся на рассмотрении меры и руководить Палатой в определении порядка ее работы. Но серьезно сомнительно, стоит ли такое дополнение к нынешней организации чего-либо иного, кроме как ужесточения тирании комитетного правления и еще большего ограничения свободы дебатов и действий. Комитет по надзору за комитетами добавил бы очень немного к эффективности Палаты и, безусловно, не внес бы никакого вклада в унификацию законодательства, если только новому комитету не будут предоставлены еще не мыслившиеся полномочия пересмотра работы нынешних постоянных комитетов. Такой исполнительный комитет — совсем не то устройство, которое необходимо.

По-видимому, комитетное правление — лишь один из многих экспериментов в направлении реализации идеи, лучше всего выраженной — насколько позволяет мое чтение — Джоном Стюартом Миллем; и оно слишком похоже на другие эксперименты, чтобы быть столь же оригинальным и уникальным, каким некоторым хотелось бы его считать. Существует, говорил г-н Милль, «различие между функцией создания законов, для которой многочисленное народное собрание радикально не приспособлено, и функцией побуждения к созданию хороших законов, которая является его надлежащей обязанностью и не может быть удовлетворительно выполнена никакой другой властью»; и имеется, следовательно, «потребность в законодательной комиссии как постоянной части конституции свободной страны, состоящей из небольшого числа высококвалифицированных политических умов, на которых, когда парламент определил, что закон должен быть создан, должна быть возложена задача его создания; причем парламент сохраняет полномочие принимать или отвергать законопроект в составленном виде, но не изменять его иначе как путем направления предлагаемых поправок для рассмотрения комиссией». Как я уже говорил, кажется, что комитетное правление представляет собой одну из форм усилий, предпринимаемых ныне всеми самоуправляющимися народами с целью создания удовлетворительной законодательной комиссии примерно такого порядка; и некоторым может показаться, будто предлагаемый исполнительный комитет является слабым приближением к той форме усилий, которая типична для законодательных функций британского кабинета. Конечно, нельзя утверждать, что сорок восемь законодательных комиссий Палаты представителей всегда отвечают своей цели, когда Палата хочет добиться создания хороших законов, или что каждая из них неизменно состоит из «небольшого числа высококвалифицированных политических умов»; но каждый видит, что сказать, будто они не дотягивают до воплощения идеала, было бы не чем иным, как гиперкритицизмом.

Говоря, что наше комитетное правление в зародыше имеет некоторые черты британской системы, в которой министры короны, кабинет, выбираются из числа лидеров парламентского большинства и действуют не только как советники суверена, но и как великий постоянный комитет или «законодательная комиссия» Палаты общин, руководящий ее делами и перерабатывающий ее более серьезные вопросы законодательства, я, конечно, имею в виду лишь то, что обе системы отражают общую необходимость выделения какого-то небольшого органа или органов законодательных руководителей, посредством которых «большое собрание» может добиться создания законов. Разница между нашим устройством и британским заключается в том, что у нас есть постоянный комитет, набираемый из обеих партий для рассмотрения каждой темы законодательства, в то время как у наших английских кузенов есть лишь один постоянный комитет, которому поручено зарождение законодательства, — комитет, состоящий из лиц, признанных лидерами партии, доминирующей в государстве, и выполняющих одновременно роль политических глав исполнительных ведомств правительства.

Британская система — это совершенное партийное правление. В Общинах не делается никаких попыток, подобных тем, что предпринимаются в Палате представителей при формировании комитетов, дать меньшинству долю в законотворчестве. Наши меньшинства широко представлены в постоянных комитетах; меньшинство в Общинах совсем не представлено в кабинете. Именно эта особенность тесно организованного партийного правления, при которой ответственность за законодательство возлагается на большинство, как я уже отмечал, придает дебатам и действиям парламента интерес, совершенно недоступный заседаниям Конгресса. Все законодательство превращается в борьбу за партийное верховенство, и если законодательство идет не так или большинство становится недовольным ходом политики, не остается ничего иного, кроме как министрам подать в отставку и уступить место лидерам оппозиции, если только новые выборы не обеспечат им пополненную группу сторонников. При такой системе простое молчаливое голосование исключено; дебаты — первостепенная необходимость. Они ставят представителей народа и министров короны лицом к лицу. Основные меры каждой сессии исходят от министров и воплощают политику администрации. В отличие от отчетов наших постоянных комитетов, которые призваны быть просто переработанной сутью наиболее разумных законопроектов, внесенных частными членами, законопроекты, вносимые в Палату общин кабинетом, воплощают определенные планы правительства; а тот факт, что министерство состоит из лидеров большинства и всегда представляет принципы своей партии, заставляет меньшинство еще больше стремиться получить шанс раскритиковать его предложения. Кабинетное правление — это устройство для приведения исполнительной и законодательной ветвей в гармонию и сотрудничество без объединения или смешения их функций. Это выглядит так, будто большинство в Общинах уполномочило своих лидеров действовать в качестве советников Короны и руководителей общественных дел, дабы они могли иметь преимущество административных знаний и подготовки при консультировании по вопросам законодательства и составлении проектов законов, представляемых парламенту. Это устройство привлекает большинство на сторону успешного управления, не наделяя министров никакой властью принуждать или произвольно влиять на законодательные действия. Каждая сессия лордов и общин становится великим расследованием дел империи. Два сословия заседают, так сказать, в комитете по управлению общественными делами — заседают при открытых дверях и не жалеют усталости, чтобы обеспечить для каждого представленного интереса полное, справедливое и беспристрастное слушание.

Очевидно, почему публичные дебаты — это самое дыхание жизни для такой системы. Срок пребывания министерства у власти зависит от успеха продвигаемого им законодательства. Если какие-либо из их предложений отвергаются парламентом, они обязаны принять свое поражение как знак того, что их администрация более не приемлема для представляемой ими партии, и ожидается, что они подадут в отставку или обратятся, если предпочитают это, к стране за вердиктом, воспользовавшись своим правом посоветовать суверену распустить парламент и издать предписания для новых выборов. Следовательно, неизбежно, что министерство должно подвергаться самым решительным нападкам и острейшей критике оппозиции и каждый день сессии ставиться перед задачей оправдания своего курса и подтверждения заново своих претензий на доверие своей партии. Уклоняться от обсуждения означало бы признать слабость; позволить одолеть себя в обсуждении — серьезно поставить под угрозу свою власть. Поэтому они должны следить не только за тем, чтобы их политика была защитима, но и за тем, чтобы она доблестно защищалась.

Как и следовало ожидать, министерство редко находит задачу руководства Палатой легкой. Их планы подвергаются непрекращающемуся обстрелу критикой с обеих сторон Палаты; ибо за министрами есть независимые снайперы, а перед ними — тяжелые батареи; и среди их заявленных сторонников немало тех, кто оказывает помощь и поддержку врагу. Время от времени сыплются градом жгучие вопросы как от друзей, так и от врагов — вопросы большие и малые, прямые и косвенные, уместные и неуместные, касающиеся каждой детали управления и каждой тенденции политики.

Но хотя инициатива в законодательстве и общее руководство делами парламента являются бесспорными прерогативами «правительства», как называют министерство, в их распоряжении, конечно, находится не все время Палаты. Во время сессии определенные дни каждой недели отводятся под внесение и обсуждение законопроектов, вносимых частными членами, которые при открытии сессии бросают жребий, чтобы определить очередность своих законопроектов или предложений в порядке дня. Если желающих много, те, кому достается последний выбор времени, обнаруживают, что сессия близка к завершению, а дни частных членов поглощены запоздалыми правительственными мерами до того, как представилась их возможность, и должны довольствоваться надеждой на лучшую удачу в следующем году; но время обычно находится для весьма справедливого и полного рассмотрения большого числа законопроектов частных членов, и ни одному члену не отказывается в шансе проветрить свои любимые мнения в Палате или испытать терпение товарищей по палате ежегодными повторениями одного и того же предложения. Однако частные члены обычно на основе должного опыта обнаруживают, что они могут оказать более действенное влияние на законодательство путем продвижения поправок к правительственным схемам и достичь более непосредственных и удовлетворительных результатов, постоянно напоминая министерству об определенных фазах общественного мнения, нежели они могли бы надеяться оказать или достичь, самостоятельно внося меры, на объединение вокруг которых их партия могла бы побояться пойти. Живя при системе, которая делает мудрейшей политикой министра допущение максимальной свободы дебатов, каждый член может играть в процедуре Палаты столь заметную роль, на какую дают ему право его способности. Если у него есть что сказать, что не является просто легкомысленным, у него будут повторяющиеся возможности высказать это; ибо Общины заглушают кашлем только зануд и болтунов ради болтовни.

Палата общин, как и наша Палата представителей, имеет свои комитеты, даже свои постоянные комитеты, но они старинного толка, которые лишь расследуют и докладывают, а не нового американского типа, которые зарождают законодательство и проводят его. И они не назначаются Спикером. Они тщательно отбираются «Комитетом по отбору», состоящим из членов обеих партий. Спикер тщательно огражден от политики во всех своих функциях, действуя как беспристрастный судебный президент органа. «Достоинство присутствия, учтивость манер, великая физическая выносливость, мужество и беспристрастность суждения, безупречный такт и знакомство, “рожденное многолетним опытом”, с писаными и неписаными законами Палаты» — таковы качества идеального Спикера. Когда он занимает кресло, он поворачивается спиной к партийным союзам и служит обеим партиям одинаково беспристрастной рукой. Таковы традиции должности, что занимающий ее чувствует себя столь же строго обязанным беспристрастному суждению, как и верховный судья королевства; и стало обычным делом, когда Спикер с проверенными способностями председательствует в течение нескольких последовательных парламентов, независимо от того, остается ли у власти партия, голосам которой он первоначально был обязан своим возвышением, или нет. Его политические принципы не влияют на его пригодность к судебным функциям.

Общины в сессии представляют интересную картину. Стесненные своими привычками дебатов заседать в помещениях, подходящих для этой цели, они теснятся в зале несколько тесных пропорций. Это место кажется приспособленным для рукопашных схваток. Мягкие скамьи, на которых сидят члены, поднимаются рядами по обе стороны от широкого центрального прохода, лицом к которому они находятся. В одном конце этого прохода возвышается кресло Спикера, ниже и перед которым, вторгаясь в пространство прохода, находятся столы клерков в париках и мантиях. На передних скамьях ближе к Спикеру и по его правую руку сидят министры кабинета, лидеры правительства; напротив, на передних скамьях по левую руку Спикера, сидят лидеры оппозиции. Позади и справа от министров собирается большинство; позади и слева от их лидеров — меньшинство. Над задними скамьями и над внешними проходами Палаты, за «барьером», висят глубокие галереи, откуда внешний мир может смотреть вниз на жаркие состязания двух партий, сидящих таким образом лицом к лицу с единственным проходом между ними. С этих галерей счастливчики слушают слова лидеров, чьи имена гремят по всему миру.

Организация французского Собрания в основном схожа с организацией британских Общин. Его лидеры являются исполнительными должностными лицами правительства и выбираются из рядов законодательного большинства Президентом Республики, примерно так же, как английские кабинеты выбираются английскими суверенами. Они также несут ответственность за свою политику и акты своей администрации перед Палатой, которой руководят. Они, подобно своим британским прототипам, являются исполнительным комитетом законодательного органа, и от его воли зависит срок их полномочий.

Однако нельзя сказать, чтобы заседания французского Собрания очень сильно напоминала заседания британских Общин. В зале депутатов нет тесных скамей, обращенных друг к другу, и нет двух однородных партий, борющихся за господство. Там есть партии и партии, фракции и фракции, кружки и кружки. Есть бонапартисты и легитимисты, республиканцы и клерикалы, упрямые реакционеры и опрометчивые радикалы, косные консерваторы и мстительные разрушители. Слышишь о Центре, Правом Центре и Левом Центре, Правых, Левых, Крайне Правых и Крайне Левых. Некоторые из них, конечно, являются простыми фракциями, простыми группами непримиримых; но несколько из них, с другой стороны, представляют собой многочисленные и мощные партии, от взаимного притяжения и отталкивания которых зависят формирование, авторитет и продолжительность существования кабинетов.

Разумеется, в столь разнородном органе имеется множество горючего материала, который малейшее обстоятельство способно воспламенить внезапным пламенем. Собрание не было бы французским, если бы оно не было всегда возбудимым, а временами и шумным. Абсолютная турбулентность является столь вероятной непредвиденной случайностью в его экономике, что для ее исправления предусмотрено весьма простое и быстро применяемое средство. Если депутаты полностью теряют головы и становятся неуправляемыми, Президент может надеть шляпу, и по этому знаку, если не воцарится немедленное спокойствие, заседание откладывается на один час, по истечении которого предполагается, что члены смогут возобновить дела дня в более хладнокровном расположении духа. В Палате соблюдаются и другие правила процедуры, которые на первый взгляд кажутся иностранному глазу весьма новыми; но при более внимательном рассмотрении можно увидеть, что они отличаются от некоторых практик нашей собственной Палаты представителей скорее по форме, чем по существу. Во Франции индивидуальным членам разрешается большая свобода слова, чем это возможно при комитетном правлении, но признание дается не просто кому попало, кто первому достался пол и кто поймал взгляд председательствующего, как это принято в Палате общин, где никому, кроме министров, не предоставляется никакого права преимущественного получения слова. Желающие высказаться по любому вопросу на рассмотрении «записывают» свои имена заранее в список, хранящийся у Президента, и обсуждение обычно ограничивается теми членами, которые «записались». Когда этот список исчерпан, Президент выясняет мнение Палаты относительно того, следует ли прекратить дебаты. Палата не обязана, однако, ждать заслушивания всех джентльменов, внесших свои имена в список. Если une portion notable из нее быстрее утомляется от обсуждения или считает себя достаточно информированным до того, как высказались все желающие ее информировать, она может потребовать прекращения дебатов. Конечно, такое требование не будет принято во внимание, если оно исходит лишь от нескольких изолированных членов, и даже une portion notable не может прерывать оратора этим безапелляционным призывом к тому, что мы назвали бы предыдущим вопросом, но что французскому парламентарию известно как clôture. Требование clôture не подлежит обсуждению. Против него может быть произнесена одна речь, но ни одной в его пользу. Если оно не встретит очень мощного сопротивления, ожидается, что оно пройдет силой собственной тяжести. Однако даже clôture должно уступить, если член министерства заявляет право на выступление; ибо министра необходимо всегда выслушать, и после его выступления, к тому же, всегда должна быть разрешена одна речь в ответ. Не может clôture объявляться и в случае отсутствия большинства депутатов; а в случае сомнений относительно воли Палаты по данному вопросу, после того как было проведено два голосования без выявления отчетливого и несомненного согласия, обсуждению молчаливо позволяют продолжаться.