«Конгрессионное правительство: Исследование американской политики»

Но помимо и превыше всего этого национальные суды по большей части находятся во власти Конгресса. Даже Верховный суд не свободен от его контроля; ибо в привилегиях законодательной власти — увеличивать, когда того пожелает законодательная воля, число судей верховного суда, — «разводнять Конституцию», как выразился однажды Уэбстер, «путем создания суда, который сведет на нет ее положения»; и на этот шаг она решилась в один памятный момент. В декабре 1869 года Верховный суд вынес решение против конституционности излюбленных Конгрессом законов о законных платежных средствах (Legal Tender Acts); а в марте следующего года, когда в суде вовремя открылась вакансия и была создана новая судейская должность для разрешения ситуации, Сенат дал понять Президенту, что ни один кандидат, настроенный неблагожелательно к дебатируемым законам, утвержден не будет; были назначены два судьи, разделявшие взгляды преобладающей партии, враждебное большинство суда было переголосовано, а одиозное решение отменено[16].

Однако создание дополнительных судейских должностей — не единственный способ, с помощью которого Конгресс может принуждать Верховный суд и контролировать его. Он может упредить неблагоприятное решение, лишив суд юрисдикции по делу, в отношении которого такое решение нависло[17], причем даже в то время, когда дело находится в производстве; ибо лишь очень малая часть юрисдикции даже Верховного суда проистекает непосредственно из Конституции. Большая ее часть основывается на Законе о судоустройстве 1789 года, который, будучи простым актом Конгресса, может быть отменен в любой момент, когда Конгресс сочтет это нужным. От этого же Закона о судоустройстве зависят не только полномочия, но и само существование судов низших инстанций Соединенных Штатов — окружных судов и судов общей юрисдикции (Circuit and District Courts); и их возможное будущее в случае конфликта с Конгрессом многозначительно предвосхищено в том Законе 1802 года, которым демократический Конгресс полностью уничтожил систему окружных судов, созданную в предыдущем году, но ставшую ненавистной победившим демократам, поскольку в последние часы администрации Джона Адамса она была укомплектована федералистами.

Таким образом, этот баланс судебной власти против законодательной и исполнительной оказывается еще одним из тех идеальных равновесий, которые можно найти в книгах, а не в суровых реалиях практической жизни; ибо очевидно, что власть судов находится в безопасности лишь во времена политического мира, когда партии не охвачены страстями и не искушены обладанием непреодолимыми большинством.

Что же касается некоторых других конституционных балансов, перечисленных в том отрывке из письма Джона Тейлора, который я взял в качестве эпиграфа, то их нынешняя неэффективность слишком очевидна, чтобы нуждаться в доказательствах. Избирательные округа, возможно, и были уравновешены со своими представителями во времена мистера Адамса, ибо то не было время праймериз и жесткой кокусной дисциплины. Законодательные собрания штатов также, возможно, были способны оказывать некоторое заметное влияние на действия Сената, если это были дни, когда политика являлась преобладающим соображением, определявшим выборы в Сенат, а выбор законодательного собрания не всегда сводился к искусному маневрированию, чистому личному весу или партийной целесообразности; и выборщики президента несомненно обладали некогда определенной свободой выбора при назначении главы государства, однако еще до третьих выборов президента некоторые из них были связаны обязательствами, до того как Адамс написал это письмо, большинство из них привыкли подчиняться указаниям конгрессского кокуса, а последние пятьдесят лет они просто регистрируют волю партийных съездов.

Примечательно, что мистер Адамс, возможно потому, что сам был Президентом, описывает исполнительную власть лишь как составляющую «в некоторой степени» сдержку по отношению к Конгрессу, хотя он не налагает подобных ограничений на другие балансы системы. Независимо от опыта, однако, можно было бы с полным основанием ожидать, что прерогативы Президента станут одним из наиболее эффективных ограничений власти Конгресса. Он был учрежден как одна из трех великих координированных ветвей власти; его функции были наделены высшим достоинством; его привилегии — многочисленны и существенны, — настолько велики, что некоторым авторам заблагорассудилось превозносить их, утверждая, что они превосходят прерогативы британской короны; и нет почти никаких сомнений в том, что если бы президентское кресло всегда занималось людьми выдающегося характера, признанных способностей и основательной политической подготовки, оно продолжало бы оставаться местом наивысшего авторитета и значения, истинным центром федеральной структуры, настоящим троном управления и частым источником политического курса. Вашингтон и его кабинет пользовались вниманием Конгресса и придавали форму его дебатам; Адамс, хотя его часто перечили и тормозили, придавал характер правительству; а Джефферсон, будучи Президентом не в меньшей степени, чем Госсекретарем, был истинным лидером своей партии. Но престиж президентской должности снижался по мере падения характера Президентов. А характер Президентов падал по мере того, как совершенствовалась тактика эгоистичных партий.

Иного не могло и быть. После того как независимость выбора со стороны выборщиков президента уступила место избранию кандидатов в президенты партийными съездами, для политиков стало абсолютно необходимым — и тем более необходимым по мере течения времени, — сделать целесообразность и пригодность единственными правилами отбора. Подобно тому как каждая партия, собираясь на съезд, высказывала лишь те мнения, которые казались получившими одобрение всеобщего голоса, тщательно подавляя в своей «платформе» все непопулярные политические догмы и скрупулезно упуская упоминание о любом учении, которое могло бы восприниматься как характерное и составляющее часть особой и оригинальной программы, так и при выборе кандидата в президенты признавалось крайне необходимым, чтобы его политическое прошлое было как можно более коротким, а сам он обладал чистой и безупречной незначительностью. «Господа, — сказал один выдающийся американский государственный деятель, — из меня вышел бы отличный Президент, но весьма слабый кандидат». Решительная карьера, которая создает человеку вполне понятное положение в общественном мнении, представляет собой прямую дисквалификацию для поста президента; ибо кандидатура должна предшествовать выборам, и отмели кандидатства можно преодолеть лишь на легкой лодке, которая не везет тяжелого груза и может легко поворачиваться в соответствии с хитросплетениями фарватера.

Тем не менее, я склонен думать, что падение характера Президентов не является причиной, но лишь сопутствующим проявлением снижающегося престижа президентской должности. Этот высокий пост утратил свое первоначальное достоинство потому, что его власть уменьшилась; а его власть уменьшилась потому, что власть Конгресса стала преобладающей. Ранние Президенты были, как я уже говорил, людьми такого масштаба, что при любых обстоятельствах заставили бы почувствовать свое влияние; но их возможности были исключительными. Учитывая ссоры и войны с Англией, покупку Луизианы и Флориды, возведение дамб для сдерживания потока Французской революции и вызволение страны из непрекращающихся распрей с южноамериканскими республиками, правительство, как было отмечено, в течение первой четверти века своего существования было постоянно занято урегулированием внешних отношений; а внешними отношениями Президенты, разумеется, занимались всецело, поскольку их прерогативой было ведение переговоров.

Более того, в отношении внутренней политики те времена также не были похожи на наши. Конгресс действовал несколько неуклюже при осуществлении своих неизведанных полномочий, его механизм был нов и лишен той тонкой настройки, которая впоследствии сделала его совершенным в своем роде. Еще не научившись искусству наилучшего самоуправления и не обладая той легкостью в законодательной работе, которую он приобрел впоследствии, Законодательный орган охотно принимал руководство и программные предложения от Исполнительной власти.

Но такое положение дел продолжалось недолго. Конгресс очень быстро и умело усвоил то, что он может делать, и пришел в превосходную форму для этого. Он очень рано разделился на постоянные комитеты, которые наделил самыми исчерпывающими и радикальными привилегиями законодательной инициативы и контроля, и через них принялся управлять государством. Конгресс (если принять описание Парламента, данное мистером Бэджхотом) «есть не что иное, как большое собрание более или менее праздных людей. По мере того как вы наделяете его властью, оно будет расследовать все, улаживать все, вмешиваться во все. При обычном деспотизме полномочия деспота ограничены его физическими возможностями и потребностями развлечений; он всего лишь один человек; в его дне только двенадцать часов, и он не склонен тратить больше небольшой части на скучные дела: остальное он берет для двора, или гарема, или для света». Но Конгресс «есть деспот, располагающий неограниченным временем, обладающий неограниченным тщеславием, имеющий или верящий, что имеет, неограниченное понимание, чье удовольствие заключается в действии, чья жизнь есть труд». Соответственно, он все глубже и глубже погружался в детали управления, пока фактически не взял в свои руки все существенные полномочия правительства. Он не тиранит самого Президента, но делает Секретарей своими скромными слугами. Не то чтобы он колебался при случае иметь дело непосредственно с главой государства; но у него мало поводов для этого, поскольку наши нынешние Президенты живут по доверенности; они являются исполнительной властью в теории, но Секретари — исполнительная власть на практике. На самой первой сессии Конгресса были предприняты шаги по распределению исполнительной работы между несколькими ведомствами в соответствии с достаточно тщательным для того времени разделением труда; и если тогдашний Президент не был способен руководить административными деталями, то современный Президент, разумеется, бесконечно менее способен делать это и должен довольствоваться тем общим надзором, на осуществление которого у него находится время. Во всех повседневных делах он защищен ответственностью своих подчиненных.

Нельзя сказать, что это изменение повысило достоинство или власть кабинета; оно лишь изменило его отношения к структуре правительства. Члены президентского кабинета всегда играли видную роль в управлении; и, конечно, первые кабинеты были не менее сильны в своем политическом влиянии, чем кабинеты наших дней; но тогда они были лишь советниками Президента, тогда как теперь они скорее являются коллегами Президента. Президент теперь едва ли является исполнителем; он — глава администрации; он назначает исполнительную власть. Разумеется, это не юридический принцип, а всего лишь факт. В юридической теории Президент может контролировать каждую операцию каждого департамента исполнительной ветви власти; но на практике для него это неосуществимо, а фактическое ограничение столь же действенно, как и законодательный запрет.

Но хотя главы исполнительных департаментов таким образом перестали быть просто советниками Президента, превратившись в весьма реальном смысле в членов исполнительной власти, их руководящая сила в ведении дел не возрастала, а неуклонно уменьшалась; ибо в то время как они становились неотъемлемыми частями механизма управления, Конгресс расширял собственную сферу деятельности, привыкая расследовать все и всем управлять. Исполнительная власть теряла, а Конгресс приобретал вес; и положение, которого кабинеты в конце концов достигли, было положением уменьшившейся и уменьшающейся власти. В истории Конгресса нет более явной тенденции, чем стремление подвергать постоянному надзору постоянных комитетов даже детали управления и их бдительному вмешательству — всю политику.

Поэтому я склонен думать, что расширенные полномочия Конгресса являются плодом скорее невероятно возросшей эффективности организации и удвоенной активности, последовавшей за облегчением процедур благодаря такой организации, нежели какого-то определенного и упорного плана сознательной узурпации. Можно с уверенностью утверждать, что Конгресс всегда стремился приложить руку к любому делу федерального правительства; но лишь постепенно он находил средства и возможности для удовлетворения этого желания, и его активность, расширяя свои границы везде, где отточенные процессы конгрессской работы сулили благоприятные перспективы, возрастала так естественно и незаметно, что почти всегда казалась имеющей нормальные масштабы и никогда — за исключением, пожалуй, одного-двух кратких периодов чрезвычайных политических потрясений — не казалась выходящей далеко за пределы своей признанной конституционной сферы.

Лишь при осуществлении тех функций общественного и формального совещания и сотрудничества с Президентом, которые составляют особые обязанности Сената, власть Конгресса становилась оскорбительной для народных представлений о конституционной пристойности, поскольку лишь при осуществлении таких функций Конгресс вынужден действовать открыто и демонстративно в своих претензиях на верховенство. Палата представителей делала очень мало шумных демонстраций своего узурпированного права на главенство; не потому, что она была робкой или неамбициозной, а потому, что могла сохранять и расширять свои прерогативы столь же успешно и без шума; тогда как агрессивная политика Сената в ходе его «закрытых заседаний» неизбежно носила открытый характер, несмотря на закрытые двери, поскольку при исполнении обязанностей совета Президента при ратификации договоров и назначении на должности его соперничество за власть было более формальным и прямым состязанием с исполнительной властью, чем те поистине более значимые законодательные акты, посредством которых он во взаимодействии с Палатой неизменно заставлял глав исполнительных ведомств подчиняться воле Конгресса на каждом важном повороте политики. Отсюда и возникает поверхностное впечатление, будто только Сенат отличался возмутительными посягательствами на исполнительные привилегии. Далеко не всегда легко разглядеть истинный конституционный смысл сугубо законодательных действий; но даже самому невнимательному очевидно, что, например, в вопросах назначения на должности сенаторы часто выходили за рамки своего юридического права давать или не давать согласие на назначения, настаивая на том, чтобы с ними предварительно консультировались и в отношении кандидатур, и тем самым ставили свое конституционное согласие на назначения в зависимость от неконституционного контроля над кандидатурами.

Эта конкретная узурпация была возведена на весьма прочную правовую основу посредством Закона о должностных полномочиях, который лишил Президента Джонсона в час партийного жара и страстей того независимого права смещения с должности, которым его наделила Конституция, но которое он использовал способом, вызвавшем раздражение Сената, не разделявшего его взглядов. Но хотя эта докучливая власть Сената в вопросах федерального патронажа достаточно противна первоначальной теории Конституции, она, судя по всему, будет полностью нивелирована той политикой реформы государственной службы, которая завоевала столь прочные и, возможно, долговечные позиции в нашем национальном законодательстве; и ни при каких обстоятельствах контроль Сената над патронажем не нарушил бы баланс федеральной системы серьезнее, чем он может быть нарушен в один прекрасный день безответственным осуществлением полуисполнительных полномочий этого органа в отношении внешней политики правительства. Не один эпизод в истории наших внешних отношений иллюстрирует эту опасность. Так, в течение всего лишь одной сессии Конгресса 1868–1869 годов договорная власть Сената была применена таким образом, что сравнительная слабость исполнительной власти стала крайне заметной и предвещала весьма серьезные последствия. Это показало исполнительную власть правой, но слабой и нерешительной; Сенат же предстал властным, хотя и неправым. Дании было предложено уступить Соединенным Штатам остров Санкт-Томас, и сначала она отвергла все условия не только потому, что мало дорожила ценой, но также и главным образом потому, что такая продажа противоречила устоявшейся политике держав Западной Европы, сохранить расположение которых Дания желала; однако в конце концов под давлением упорных и настойчивых переговоров она была вынуждена уступить; договор был подписан и направлен в Сенат; жители Санкт-Томаса формальным голосованием выразили свое согласие на уступку; и остров был фактически передан уполномоченному агенту нашего правительства в расчете — со стороны датских министров — на то, что наши представители не станут играть с ними в шутки, вступая в важную деловую сделку, в возможности завершения которой они не были уверены. Но Сенат оставил договор лежать без движения в своем комитете; предусмотренный для ратификации предельный срок истек; датское правительство, наконец решившее избежать нелепого унижения, которое последовало бы за провалом дела на этой стадии, продлило срок и даже направило одного из своих наиболее выдающихся министров иностранных дел для поощрения переговоров всеми достойными средствами; однако Сенат нисколько не заботился о чувствах датчан и мог позволить себе, как он полагал, пренебречь Президентом Грантом и мистером Фишем, а на следующей сессии отклонил договор и оставил датчанам возможность вновь завладеть островом, покупать который мы в конце концов передумали.

Именно во время этой же сессии 1868–1869 годов Сенат досаждал исполнительной власти, чиня всевозможные препятствия утверждению гораздо более важного договора с Великобританией, касающегося претензий из-за корабля «Алабама», едва не сорвав окончательно один из самых удовлетворительных успехов нашей недавней внешней политики[18]; однако нет необходимости подробно останавливаться на этих хорошо известных инцидентах нашей недавней истории, поскольку они являются лишь двумя из бесчисленных примеров, позволяющих с уверенностью утверждать: с какой бы точки зрения мы ни рассматривали отношения исполнительной и законодательной власти, очевидно, что мощь последней неуклонно возрастала за счет прерогатив первой, и что степень сбалансированности одной из этих великих ветвей власти относительно другой поисьине весьма незначительна. Ибо при осуществлении своего права вето, которое, безусловно, вне всякого сравнения является его грознейшей прерогативой, Президент действует не как исполнительная власть, а как третья палата законодательного органа. Как говорил Оливер Эллсворт на первой сессии Сената, Президент в отношении принятия законопроектов является лишь частью Конгресса; и он может быть эффективным, властным членом законодательной системы лишь в спокойные времена, когда партии сбалансированы довольно ровно и нет непреклонных большинств, способных растоптать одиозное вето.

Даже этот беглый обзорный набросок двух картин — теории и реальной практики Конституции — оказался, таким образом, достаточным, чтобы продемонстрировать наиболее заметные точки расхождения между ними и оправдать то тщательное изучение конгрессионного правления как реальной власти Союза, к которому я намерен приступить. Балансы Конституции по большей части носят лишь идеальный характер. Во всех практических целях национальное правительство верховенствует над правительствами штатов, а Конгресс преобладает над своими так называемыми координированными ветвями. Если вначале Конгресс не затмевал ни Президента, ни федеральную судебную власть, то теперь он при случае управляет обоими с легким мастерством и железной рукой; и если некогда каждый штат ревниво оберегал свои суверенные прерогативы, а немало способных людей предпочитали политическое продвижение при правительствах великих республик службе по новой федеральной Конституции, то места в законодательных собраниях штатов теперь уже не coveted (не желанны) иначе как возможный трамплин для получения мест в Конгрессе; и даже губернаторы штатов добиваются избрания в национальный Сенат как повышения, как награды за более скромные услуги, оказанные их местным органам власти.

Что делает еще более важным понимание нынешнего механизма национального управления и изучение методов конгрессионного правления в свете, незамутненном теорией, так это очевидные свидетельства того, что расширение федеральной власти будет продолжаться, и, как следствие, налицо явная необходимость четко знать, что и как делать, когда придет время общественному мнению взять под контроль силы, меняющие характер нашей Конституции. В воздухе витают голоса, которые невозможно истолковать иначе. Времена благоприятствуют такой централизации правительственных функций, которая не могла представиться возможной создателям Конституции. С тех пор как они передали свой труд миру, весь облик этого мира изменился. Конституция была принята в те времена, когда поездка из Нью-Йорка в Бостон занимала шесть дней тяжелого пути; когда пересечь Ист-Ривер означало предпринять опасное путешествие; когда люди радовались еженедельной почте; когда масштабы торговли страны исчислялись не миллионами, а тысячами долларов; когда в стране было мало городов и лишь зарождалась промышленность; когда индейцы теснили ближние рубежи; когда не было ни телеграфных линий, ни гигантских корпораций. Несомненно, насущные проблемы текущего момента касаются регулирования наших обширных систем торговли и промышленности, контроля над гигантскими корпорациями, сдерживания монополий, совершенствования финансовой системы, облегчения экономических обменов и многих других подобных общегосударственных вопросов, среди которых, возможно, может числиться и вопрос о браке и разводе; причем величайшие из этих проблем не подпадают даже под расширенную сферу деятельности федерального правительства; некоторые из них не могут быть охвачены его юрисдикцией ни при каком натяжении толкований, а большинство — лишь путем извращения Конституции для странных и пока еще непредставимых целей. И тем не менее существует отчетливое движение в пользу национального контроля над всеми вопросами политики, которые явно требуют единообразия подхода и административной мощи, не достижимых разрозненными, несогласованными действиями штатов; и многим представляется вероятным, что — посредством ли конституционной поправки или дальнейших полетов юридической мысли — в не столь отдаленном будущем федеральному правительству будет отведена еще более обширная сфера. Таким образом, становится чрезвычайно важным как для тех, кто хотел бы остановить эту тенденцию, так и для тех, кто, относясь к ней снисходительно или даже с нескрываемым одобрением, позволил бы ей идти своим чередом, критически исследовать правительство, на которое, судя по всему, ляжет этот новый груз ответственности и власти, с тем чтобы можно было определенно оценить его способность как к работе, которую оно выполняет сейчас, так и к той, к которой его могут призвать.

Судья Кули в своем превосходном труде «Принципы американского конституционного права», процитировав перечисление мистером Адамсом сдержек и противовесов федеральной системы, добавляет следующий комментарий к заключительному утверждению мистера Адамса о том, что эта система является нашим собственным изобретением: «Изобретение тем не менее было подсказано британской конституцией, в которой тогда действовала почти столь же сложная система. В своих внешних формах эта система остается прежней; однако на протяжении более чем столетия происходит постепенное изменение в направлении концентрации законодательной и исполнительной власти в народной палате Парламента, так что теперь правительство иногда называют — без особого отхода от фактов — правительством Палаты общин». Но судья Кули, судя по всему, не видит или, если видит, не подчеркивает тот факт, что наша собственная система подверглась не меньшим изменениям «в направлении концентрации» всех существенных полномочий власти в руках Конгресса; так что теперь, хотя это и значительный отход от формы вещей, «нет большого отхода от фактов», если описать наше правительство как правление постоянных комитетов Конгресса. Этот факт тем не менее выводится из очень многих мест в собственных трудах судьи Кули; ибо он вовсе не слеп к тому расширению полномочий федерального правительства и той кристаллизации его методов, которые сделали практически устаревшими ранние конституционные теории и даже ту модифицированную теорию, которой, судя по всему, придерживается он сам.

Он проверил точную настройку теоретических балансов реальными фактами и тщательно изложил результаты; однако он нигде не свел эти результаты воедино в рамках общего обзора, который мог бы послужить ясным и удовлетворительным описанием современной Конституции; не предпринял этого ни он, ни какой-либо другой способный автор, подробно и обстоятельно исследовавший внутреннюю организацию Конгресса, которая определяет его методы законодательства, формирует средства управления исполнительными ведомствами, содержит в себе весь механизм, посредством которого политика страны направляется во всех пунктах, и которая, следовательно, представляет собой важнейшую ветвь конституционного исследования. Подобно тому как Палата общин является центральным объектом рассмотрения в любом изучении английской Конституции, так и Конгресс должен быть таковым в любом изучении нашей собственной. Каждый, кто не знаком с тем, что Конгресс реально делает и как он это делает, со всеми его обязанностями и занятиями, со всеми его управленческими ухищрениями и источниками власти, далек от понимания конституционной системы, при которой мы живем; и для каждого, кто знает эти вещи, такое понимание весьма близко.

II. ПАЛАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ.

Никогда не было высказано более жизненной истины, чем та, что свобода и свободные институты не могут долго поддерживаться народом, который не понимает природы собственного правительства.

Подобно обширной картине, пестрящей фигурами равной значимости и перегруженной сложными и навязчивыми деталями, Конгресс трудно охватить взор с должным пониманием с единой точки зрения и за один раз. Его сложные формы и разнообразная структура смущают зрение и скрывают систему, лежащую в основе его состава. Он слишком сложен, чтобы быть понятым без усилий, без тщательного и систематического процесса анализа. Следовательно, очень немногие понимают его, и его двери практически закрыты для понимания широкой публикой. Если бы у Конгресса было несколько авторитетных лидеров, чьи фигуры были бы отчетливы и весьма заметны для взора всего мира и кто мог бы представлять национальный законодательный орган в мыслях того весьма многочисленного и притом весьма респектабельного класса лиц, которые способны мыслить специфически и в конкретных формах, если вообще мыслят, тех лиц, которые могут извлечь пользу из людей, но самую малость из умозрительных обобщений, — для большинства нации было бы вполне возможно следить за ходом законодательного процесса без серьезного спутывания мыслей. Полагаю, что почти каждый, кто сейчас уделяет хоть какое-то внимание политике Великобритании, даже в отношении реформы избирательного права и других подобных сугубо законодательных вопросов, думает о мистере Гладстоне и его коллегах, а не о Палате общин, слугами которой они являются. Вопрос ставится не так: «Что сделает Парламент?», а так: «Что сделает мистер Гладстон?» И нет ни малейшего сомнения в том, что легче и естественнее рассматривать законодательные планы Германии как скрытые за нахмуренными бровями Бисмарка, чем мыслить их зависящими от решений рейхстага, хотя де-факто его согласие является обязательным даже для планов властного и деспотичного Канцлера.

Но в общем сознании нет великого министра или министерства, которые олицетворяли бы волю и сущность Конгресса. Спикер Палаты представителей стоит ближе к лидерству, чем кто-либо другой; однако его воля не действует как формирующая и императивная сила в законодательстве далеко за пределами назначения комитетов, которые должны руководить Палатой и выполнять за нее ее работу, и поэтому публичному сознанию не вполне достаточно возводить все законодательство к нему. Он может играть определяющую роль в его зарождении; но он сидит в своем кресле слишком неподвижно и слишком очевидно находится вне зала заседаний того органа, над которым председательствует, чтобы обычному суждению казалось вероятным его глубокое личное участие в законодательстве после того, как оно уже запущено. Все знают, что он является стойким и открытым партийцем и что при любой возможности он любит сглаживать законодательные пути своей партии; но представляется маловероятным, чтобы все важные меры исходили от него или чтобы он был автором каждой отдельной политики. И на деле это не так. Он — крупный партийный вождь, но стесняющие обстоятельства его официального положения как председательствующего лица препятствуют ему выполнять роль активного лидера. Он назначает лидеров Палаты, но сам лидером ее не является.

Лидерами Палаты являются председатели главных постоянных комитетов. Строго говоря, у Палаты столько лидеров, сколько существует предметов законодательства; ибо столько же и постоянных комитетов, сколько имеется основных категорий законодательства, и при рассмотрении любой темы дел Палата руководствуется особым лидером в лице председателя постоянного комитета, которому поручено курирование мер того конкретного класса, к которому относится данная тема. Именно это множество лидеров, это многоглавое руководство делает организацию Палаты слишком сложной, чтобы предоставить неосведомленным людям и неискусным наблюдателям простую подсказку относительно ее методов управления. Ибо председатели постоянных комитетов не образуют координированного органа вроде министерства. Они не советщаются и не приходят к согласию в принятии однородных и взаимодополняющих мер; нет и речи о соглагласованных действиях. Каждый комитет идет своим путем в своем темпе. Невозможно обнаружить какого-либо единства или метода в разрозненных и потому бессистемных, запутанных и отрывочных действиях Палаты, равно как и никакой общей цели в мерах, которые ее комитеты время от времени рекомендуют.

И дела Палаты кажутся сумбурными и лишенными понятных правил не только неаналитическому уму рядового наблюдателя со стороны; их не сразу легко понять и тогда, когда они подвергаются тщательному изучению в ходе их повседневного продвижения на открытых заседаниях со стороны того, кто находится внутри Палаты. Новоизбранный член, впервые переступающий ее порог и обладающий не большим знанием ее правил и обычаев, чем наиболее образованные из его избирателей, всегда испытывает большие трудности при согласовании своих предвзятых представлений о конгрессионной жизни с теми странными и неожиданными условиями, в окружении которых он оказывается после того, как принял присягу и стал частью великой законодательной машины. Действительно, с его карьерой в Вашингтоне обычно связано множество вещей, способных разочаровать и деморализовать новоиспеченного члена, если не ущемить его самолюбие. Прежде всего, его местная репутация не следует за ним в федеральную столицу. Возможно, члены из его собственного штата знают его и принимают в полное товарищество; но никто другой не знает его иначе как приверженца той или иной партии либо как новичка из такого-то штата. Он обнаруживает, что его статус ничтожен, а индивидуальность неразличима. Но это социальное унижение, которое он испытывает в кругах, где звание конгрессмена само по себе не приносит отличия, поскольку означает лишь быть одним из многих, вероятно, не идет ни в какое сравнение с досадой и разочарованием, приходящими вместе с неизбежным открытием того, что он столь же лишен веса и права на уважение в самой Палате. Ни один человек, избранный в состав органа, обладающего великими полномочиями и высокими прерогативами, не любит обнаруживать, что его активность подавляется, а он сам зажимается императивными правилами и прецедентами, которые, кажется, были сформулированы с умышленной целью сделать полезность недостижимой для отдельных членов. И тем не менее именно такими находит новый член правила и прецеденты Палаты. Для него не имеет значения — поскольку это неочевидно с первого взгляда, — что эти правила и прецеденты выросли не из преднамеренного намерения урезать привилегии новых членов как таковых, а из очевидных потребностей дела; остается фактом то, что он страдает под их ууздой, и лишь когда «обычай превращает это для него в свойство легкости», он подчиняется им с чем-то вроде доброй воли.

Разумеется, не все новые члены страдают одинаково от этой суровой дисциплины; ибо не каждый новичок приходит на свое место с серьезными намерениями честной, усердной и исполнительной работы. Существует множество уловок и лазеек, быстро усваиваемых и легко применяемых, с помощью которых самые праздные и самовлюбленные члены могут с легкостью создать видимость столь образцового усердия, что это вполне удовлетворит, если не откровенно порадует, избирателей в Банкомбе. Но число конгрессменов, которые сознательно ищут бесполезности и имитируют бурную деятельность, вероятно,невелико. Подавляющее большинство, несомненно, обладает достаточно острым чувством своего долга и не колеблясь желает его исполнить; и можно с уверенностью принимать за аксиому, что рвение новых членов обычно пылко и настойчиво. Если поначалу оно не пылко, то рискует стать таковым из-за трения о правила, ибо такие люди неизбежно должны страдать от путей ограничения, накладываемых на них неумолимыми порядками Палаты.

Часто новый член отправляется в Вашингтон в качестве представителя определенного политического курса, будучи избран, возможно, в качестве сторонника свободной торговли или поборника протекционизма; и вполне естественно, что его первейшей заботой по вступлении в должность становится поиск немедленной возможности для выражения своих взглядов и немедленных средств придания им конкретной формы и навязывания их вниманию Конгресса. Его разочарование оказывается поэтому весьма глубоким, когда он обнаруживает, что ему отказано и в возможности, и в средствах. Он может внести свой законопроект; но это все, что он может сделать, и сделать это он должен в определенное время и определенным образом. Об этом он, вероятно, узнает на горьком опыте, если не проявит осторожности и не расспросит заранее о деталях практики. Он рискует совершить опрометчивый старт в предположении, что Конгресс соблюдает обычные правила парламентской процедуры, к которым он привык в дискуссионных клубах своей юности и на массовых митингах своего более зрелого опыта. Его законопроект, несомненно, готов к представлению в начале сессии, и в один прекрасный день, воспользовавшись паузой в процедуре, когда в Палате, кажется, нет никаких дел, он встает, чтобы зачитать его и предложить принять. Но он обнаруживает, что добиться слова — задача трудная и рискованная. Обязательно найдутся и другие желающие получить его; и его негодование вызывает тот факт, что Спикер даже не поворачивается в его сторону, хотя не мог не слышать его призыва, а легко и как само собой разумеющееся предоставляет слово кому-то другому. Если он будет шуметь и настойчиво кричать «Мистер Спикер», он может привлечь внимание этого великого должностного лица на мгновение — лишь для того, однако, чтобы услышать, что он нарушает регламент и что его законопроект может быть внесен на данной стадии только с единогласного согласия: тут же раздаются автоматически произносимые, но категоричные возгласы возражения, и он вынужден сесть на свое место, смущенный и разочарованный. Сам того не ведая, он вторгся в «обычный порядок ведения дел» и в результате был смят, так до конца и не поняв, как именно произошел этот инцидент.

Побуждаемый болью и растерянностью этого первого опыта уважать правила, если не бояться их, новый член палаты начинает путем изучения или расспросов выяснять, если это возможно, характер и повод своих привилегий. Он узнает, что его единственный безопасный день — понедельник. В этот день происходит перекличка штатов, и члены палаты могут вносить законопроекты по мере того, как до них доходит очередь при перекличке. Итак, в понедельник он предпринимает новую попытку совладать с правилами, будучи на сей раз уверенным, что находится на их безопасной стороне, — но, возможно, опрометчиво и неудачно самоуверенно. Ибо если он предполагает, как это естественно, что после того, как его законопроект будет отправлен на зачтение клерку, он сможет сказать несколько слов в его защиту, и в этой уверенности приступает к своим тщательно обдуманным замечаниям, правила сокрушат его так же верно, как и в тот первый раз, когда он получил слово на короткое мгновение. Удар молотка микэ-спикера является резким, немедленным и непререкаемым. Ему сухо сообщают, что никакие дебаты не уместны; законопроект может быть передан только в соответствующий комитет.

Это, поистине, обескураживает; это его первый урок комитетского правления, и розга учителя жжет; но чем быстрее он усвоит прерогативы и полномочия постоянных комитетов, тем быстрее он постигнет тайны правил и избежит боли от дальнейшего соприкосновения с их колючей стороной. Привилегии постоянных комитетов — это начало и конец правил. И Палата представителей, и Сенат ведут свои дела с помощью того, что можно образно, но вполне точно назвать странным приемом дезинтеграции. Палата фактически как обсуждает, так и принимает законы небольшими секциями. Ей не хватило бы времени на обсуждение всех вносимых законопроектов, ибо их число каждую сессию исчисляется тысячами; и сомнительно, чтобы даже при наличии времени обычные процессы дебатов и поправок были достаточны для того, чтобы отделить плевелы от пшеницы в тех бунтах законопроектов, которые каждую неделю громоздятся на столе клерка. Соответственно, не предпринимается никаких тщетных попыток сделать что-либо подобное. Работа распределяется по частям: большая ее часть — между сорока семью постоянными комитетами, составляющими регулярную организацию Палаты, а некоторая часть — между специальными комитетами, назначаемыми для особых и временных целей. Каждый из почти бесчисленных законопроектов, которые потоком идут по понедельникам, «прочитывается в первый и второй раз» — то есть просто формально зачитывается по названию клерком и проходит молчаливым согласием свои первые формальные стадии с целью доведения его до надлежащей стадии передачи на рассмотрение — и без дебатов направляется в соответствующий постоянный комитет. Практически ни один законопроект не избегает передачи в комитет — за исключением, конечно, законопроектов, внесенных комитетами, и тех немногих, которые время от времени могут быть протащены в обход правил на основе предоставленного голосованием двух третей голосов разрешения, — хотя точное распоряжение, которое должно быть сделано в отношении законопроекта, не всегда определяется легко и само собой разумеющимся образом. Помимо великого Комитета путей и средств и столь же великого Комитета по ассигнованиям, существуют постоянные комитеты по банковскому делу и валюте, по претензиям, по торговле, по государственным землям, по почтам и почтовым дорогам, по судебным делам, по государственным расходам, по обрабатывающей промышленности, по сельскому хозяйству, по военным делам, по делам военно-морского флота, по рудникам и горному делу, по образованию и труду, по патентам и по еще двум десяткам других отраслей законодательной деятельности; но сколь бы тщательным и дифференцированным ни было тематическое разделение предметов законодательства, представленное в названиях этих комитетов, не всегда очевидно, в какой именно комитет должен отправиться тот или иной законопроект. Многие законопроекты затрагивают предметы, которые можно рассматривать как лежащие в юрисдикции как одного, так и другого из комитетов; ибо никакие жесткие и незыблемые границы не разделяют различные категории дел, руководство которыми поручено комитетам. Их юрисдикции пересекаются во многих пунктах, и часто должно случаться так, что зачитываются законопроекты, охватывающие именно эту общую почву. Из-за передачи таких законопроектов в комитеты часто происходят ожесточенные и интересные стычки. За них идет активная борьба, причем обычный тихий порядок автоматической передачи прерывается соперничающими предложениями, стремящимися придать самое разное направление распоряжению, которое должно быть с ними сделано. В какой комитет следует отправить законопроект «об установлении и фиксации максимальных ставок тарифов железных дорог Юнион Пасифик и Сентрал Пасифик» — в Комитет по торговле или в Комитет по тихоокеанским железным дорогам? Должен ли законопроект, запрещающий рассылку определенных категорий писем и циркуляров, поступить в Комитет по почтам и почтовым дорогам, поскольку он касается почтовых отправлений, или в Комитет по судебным делам, поскольку он предлагает объявить любое нарушение этого запрета преступлением? Каково надлежащее распоряжение в отношении любого законопроекта, который таким образом кажется лежащим в сфере юрисдикции двух различных комитетов?

Судьба переданных в комитеты законопроектов в целом неопределенна. Как правило, переданный в комитет законопроект — это обреченный законопроект. Когда он отправляется со стола клерка в комнату комитета, он пересекает парламентский мост вздохов в мрачные подземелья молчания, откуда он уже никогда не вернется. Средства и время его гибели неизвестны, но его друзья больше никогда его не видят. Разумеется, ни один постоянный комитет не наделен привилегией брать на себя всю полноту полномочий представляемой им Палаты и формально и решительно отвергать переданный ему законопроект; его неодобрение, если он не одобряет законопроект, должно быть доложено Палате в форме рекомендации о том, чтобы законопроект «не принимался». Но легко, а потому и обычно сделать так, чтобы сессия прошла без какого-либо доклада по законопроектам, считающимся нежелательными или неважными, и заменить доклады по ним несколькими законопроектами собственной разработки самого Комитета; так что тысячи законопроектов истекают с истечением срока полномочий каждого Конгресса, будучи не отвергнутыми, а просто заброшенными. На то, чтобы доложить по ним, не хватило времени.

Разумеется, само собой разумеется, что практическим следствием такой комитетской организации Палаты является возложение на каждый из постоянных комитетов всего руководства законодательной деятельностью по тем вопросам, которые поступают на его рассмотрение. По этим вопросам он имеет право законодательной инициативы, и все законодательные действия в отношении них находятся под его определяющим руководством. Однако в одном отношении его инициатива ограничена. Даже постоянный комитет не может доложить о законопроекте, предмет которого не был передан ему Палатой «в соответствии с правилами или иным образом»; он не может добровольно давать советы по тем вопросам, по которым его совета не спрашивали. Но это не является серьезным или даже действующим ограничением его функций предложения и руководства; ибо это очень простое дело — добиться передачи ему любого вопроса, который он желает вынести на внимание Палаты. Его председатель или один из ведущих членов разрабатывает законопроект, охватывающий тот пункт, по которому Комитет желает предложить законодательные меры; вносит его в качестве рядового члена в понедельник, когда проводится перекличка штатов; добивается его передачи в свой Комитет и тем самым обеспечивает возможность для подготовки желаемого доклада.

Именно благодаря этой властной авторитетности постоянных комитетов новый член палаты задерживается и пресекается всякий раз, когда он стремится принять активное участие в делах Палаты. Куда бы он ни повернулся, какая-нибудь привилегия комитетов встает у него на пути. Правила сформулированы так, чтобы поставить все дела под их управление; и одно из открытий, которое новый член палаты непременно делает — хотя и после многих тяжелых испытаний и отрезвляющих приключений и по мере приближения к концу своей первой сессии, — заключается в том, что при их господстве свободе дебатов не находится места и что его долго откладываемая речь должна остаться невысказанной. Ибо даже долгая сессия Конгресса слишком коротка, чтобы выделить время для полного рассмотрения всех докладов сорока семи комитетов, и дебаты по ним должны быть жестко сокращены, если не полностью исключены, если значительная часть необходимых дел должна быть завершена до adjournment. Есть некоторые темы, которым Палата всегда должна уделять оперативное внимание; поэтому доклады комитетов по печати и по выборам всегда находятся в порядке дня; и есть некоторые темы, которым всегда должно уделяться тщательное рассмотрение; поэтому Комитет путей и средств и Комитет по ассигнованиям наделены чрезвычайными привилегиями; и законопроекты о доходах и ассигнованиях могут быть внесены в докладе и обычно рассматриваются в любое время. Но эти четыре комитета — единственные особо привилегированные. Остальные должны соблюдать очередь в фиксированном порядке по мере их вызова спикером, довольствуясь теми крохами времени, которые падают со столов четырех комитетов высшей прерогативы.

Сенатор Хоар из Массачусетса, чьей долгий опыт работы в Конгрессе дает ему право говорить авторитетно, подсчитывает [19], что, «если предположить, что две сессии, составляющие жизнь Палаты, длятся десять месяцев», большинство комитетов имеют в своем распоряжении во время каждого Конгресса лишь по два часа каждое на то, «чтобы доложить по всем предметам общего законодательства, возложенным на их попечение, обсудить их и распорядиться ими». Ибо, конечно, много времени теряетсяпусто. Ни один Конгресс не приступает к работе сразу же по своем первом сборе. Ему нужно избрать своих должностных лиц, и после их избрания должно пройти некоторое время, прежде чем его организация будет окончательно завершена назначением комитетов. Он также прерывается на праздники и обычно щадит себя долгими заседаниями. Кроме того, есть много вещей, прерывающих вызов комитетов, от которого зависит большинство дел. Этот вызов может осуществляться только в утренние часы — часы сразу после чтения «Журнала», — по вторникам, средам и четвергам; и даже тогда он может подвергнуться отсрочке из-за незавершенных дел предыдущего дня, которые имеют право на первоочередное рассмотрение. Вызов не может производиться по понедельникам, поскольку утренний час понедельников неизменно посвящен перекличке штатов для внесения законопроектов и резолюций; и не по пятницам, ибо пятница — это «день частных законопроектов», и он всегда занят Комитетом по претензиям или другими авторами законопроектов, попавших в «частный календарь». По субботам Палата заседает редко.

Доклады, сделанные в эти скудные утренние часы, предписывается напечатать для последующего рассмотрения в положенное время, а законопроекты, внесенные комитетами, распределяются по надлежащим календарям, чтобы их рассматривали по порядку в положенное время. Когда утренний час истекает, Палата спешит перейти к делам на столе спикера.

Таковы некоторые из более очевидных моментов правил. Они полны сложности и путаницы для непосвященных, причем путаница на практике больше, чем путаница в правилах. Ибо регулярный порядок ведения дел постоянно прерывается внесением резолюций, предлагаемых «по единогласному согласию», и законопроектов, допускаемых в порядке «приостановления действия правил». Тем не менее, очевидно, что сквозь каждую стадию процедуры проходит один принцип, который никогда не отвергается и не отменяется, — принцип того, что комитеты правят без помех и препятствий. И это принцип чрезвычайной формирующей силы. Он является матрицей всего законодательства. Во-первых, ускорение дел под руководством комитетов определяет характер и объем обсуждения, которому будет подвергнуто законодательство. Палата сознает, что время поджимает. Она знает, что, как бы она ни спешила, она вряд ли осилит и одну восьмую часть дел, запланированных на сессию, и что останавливаться для долгих дебатов означает позволить недоделкам накапливаться. Кроме того, большинство членов индивидуально стремятся ускорить принятие каждой находящейся на рассмотрении меры, поскольку каждый член Палаты является членом одного или нескольких постоянных комитетов и вполне естественно желает, чтобы законопроекты, подготовленные его комитетами и в которых он, конечно, лично заинтересован в силу того особого внимания, которое он был вынужден им уделять, достигли слушания и голосования как можно скорее. Поэтому неизбежно должно получаться так, что комитетом, владеющим словом в любой конкретный момент, является тот комитет, предложения которого большинство желает рассмотреть столь суммарно, сколь позволяют обстоятельства, с тем чтобы остальные сорок два непривилегированных комитета, к которым принадлежит большинство, могли получить более ранний и честный шанс на слушание. Докладывающий комитет, кроме того, обычно так же рад тому, что его подгоняют, как и большинство радо подгонять его. У него, вероятно, есть несколько созревших законопроектов, и он хочет увидеть их рассмотренными до того, как его краткие часы возможностей [20] пройдут и минуют.

Следовательно, в Палате сложился обычай предоставлять слово на один час члену докладывающего комитета, который заведует рассматриваемым делом; и этот час делается главным часом дебатов. Член докладывающего комитета редко, если вообще когда-либо, использует весь час целиком для своих вступительных замечаний; он использует часть его и сохраняет контроль над остальной его частью; ибо по бесспорному праву она принадлежит ему для распоряжения, находится ли он сам на трибуне или нет. Никакая поправка не является уместной в течение этого часа, если он не дает согласия на ее представление; и он, разумеется, не уступает свое время без разбора любому, кто пожелает высказаться. Он действительно уступает, как и подобает по справедливости, как противникам, так и сторонникам находящейся в его ведении меры; но обычно никому не предоставляется доля его времени, кто не получил его предварительного обещания слова; и те, кто действительно выступает, не должны выходить за рамки числа минут, которое он согласился им разрешить. Таким образом, он тщательно держит ход как дебатов, так и поправок под собственным надзором, как хороший тактик, и прежде чем окончательно уступить слово по истечении своего часа, он непременно предлагает предыдущий вопрос. Пренебречь этим означало бы потерять всякий контроль над находящимся в руках делом; ибо если предыдущий вопрос не востребован, дебаты могут продолжаться по произволу, и шанс его Комитета провести свои меры ускользнет; а это было бы не чем иным, как его позором. Он заслуживал бы тем большего порицания, что ему стоило лишь попросить о предыдущем вопросе, чтобы получить его. Как я уже говорил, Палата так же стремится поторопить дела, как и он, и согласится практически на любое ограничение обсуждения, которого он потребует; хотя, возможно, если бы он пустил дело на самотек, она пустилась бы во все тяжкие из чистого баловства, с презрением к такому водителю. Как только предыдущий вопрос поставлен, все поправки исключаются, и остается один час для подведения итогов тем же привилегированным членом комитета до того, как будет проведено окончательное голосование и с законопроектом будет покончено.

Таковы обычаи, которые ставят в тупик, озадачивают и потрясают нового члена палаты. В этих прецедентах и правилах, когда он в конце концов начинает их понимать, новичок выискивает объяснение тому некогда столь сбивавшему с толку и казавшемуся необъяснимым факту, что когда он вскочил на ноги, чтобы потребовать слова, другие члены, вставшие после него, получали предпочтение перед ним со стороны Спикера — хладнокровно и безжалостно. Разумеется, теперь совершенно очевидно, что мистер Спикер заранее знал, кому представитель докладывающего комитета согласился уступить слово; и кому-либо другому не было смысла кричать, требуя признания. Всякий, кто хотел высказаться, должен был, если возможно, договориться с Комитетом до того, как дело дойдет до слушания, и позаботиться о том, чтобы уведомить мистера Спикера о том, что ему должно быть предоставлено слово на несколько минут.

Несомненно, это, помимо того, что является очень интересным, представляет собой весьма новый и значимый метод ограничения дебатов и ускорения законодательных действий — метод чрезвычайно серьезной важности и, очевидно, чреватый далеко идущими конституционными последствиями. Практика дебатов, преобладающая в его законодательном собрании, очевидно имеет первостепенное значение для самоуправляющегося народа; ибо то законодательство, которое не обсуждается тщательно законодательным органом, практически делается в углу. Конгресс сам по себе не может разумно делать то, что он делает столь поспешно; а избиратели не могут понять то, что Конгресс сам не останавливается рассмотреть. Прерогативы комитетов представляют собой нечто большее, чем просто удобное разделение труда. Есть лишь одна часть его дел, которой Конгресс в целом уделяет внимание — а именно та часть, которая охвачена привилегированными предметами доходов и ассигнований. Палата никогда не принимает предложения Комитета путей и средств или Комитета по ассигнованиям без должного обсуждения, но она позволяет почти всем остальным своим постоянным комитетам фактически принимать законы за себя. Формально комитеты лишь перерабатывают различные материалы, внесенные отдельными членами, и подготавливают их с заботой и после тщательного расследования для окончательного рассмотрения и действия Палаты; но в действительности они диктуют курс, которого следует придерживаться, не только предписывая решения Палаты, но и отмеряя по собственной воле возможности для дебатов и обсуждений. Палата заседает не для серьезного обсуждения, а для того, чтобы одобрять выводы своих комитетов как можно быстрее. Она принимает законы в своих комитетных комнатах; не по решениям большинства, а по резолюциям специально уполномоченных меньшинств; так что недалеко от истины утверждение о том, что заседающий Конгресс — это Конгресс на публичном показ, в то время как Конгресс в своих комитетных комнатах — это Конгресс за работой.

Привычка быстро укореняется даже у нетрадиционного американца, и природа Палаты представителей долгим обычаем была сформирована в духе ее правил. Представители достигли путем суровой самодисциплины совершенного роста закона, в котором они живут, очистив свои сердца настолько полно, насколько это возможно, от всякого желания делать то, что является главной целью этого закона запрещать, отказавшись от тщетной страсти к публичным обсуждениям. Полное отсутствие у них инстинкта дебатов и их кажущееся незнакомство с идеей борьбы с предложением посредством аргументов недавно проиллюстрировал инцидент, который был довольно болезненно забавен. Демократическое большинство Палаты сорок восьмого Конгресса желало скорейшего принятия пенсионного законопроекта весьма внушительных пропорций; но республиканское меньшинство с большим энтузиазмом не одобряло этот законопроект, и когда Комитет по пенсиям поздно во второй половине дня в полупустой Палате предложил приостановить действие правил и назначить ранний день для рассмотрения законопроекта, республиканцы занялись решительным и упорным «флибустьерством», чтобы воспрепятствовать принятию мер. Сначала они отказались голосовать, оставив демократов без действующего кворума; затем всю ночь напролет они заставляли Палату проводить перекличку по затягивающим и обструкционистским предложениям, причем унылое тянутое время время от времени сменялось забавой выслушивания оправданий членов, пытавшихся ускользнуть в постель, или волнением гневного спора между лидерами двух партий по поводу ответственности за тупик. Лишь с возвращением утра, приведшего отступников для пополнения рядов демократов, дело продвинулось хоть на шаг. Примечательным фактом в этой замечательной сцене является то, что меньшинство маневрировало не ради получения возможности или времени для дебатов, чтобы страна была проинформирована об истинной природе одиозного законопроекта, а просто вело борьбу с предварительным предложением с помощью молчаливой, упрямой обструкции. После того как вся ночь была потрачена на противодействие принятию мер, Палата, как говорят, была «не в настроении для тридцатиминутных дебатов, разрешенных правилами», и окончательное голосование было проведено при всего лишь сказанных одном или двух словах. Было проще и естественнее, как все видели, привлечь внимание к сомнительному характеру того, что пыталось сделать большинство, создав несколько скандальную «сцену», о которой будет говорить каждый, чем произнося речи, которые никто не станет читать. Это был примечательный комментарий к характерным методам нашей системы конгрессионного правления.

Одним из весьма примечательных результатов этой системы является перенос театра дебатов по законодательству с пола Конгресса в уединение комнат комитетов. Провинциальные джентльмены, читающие депеши Ассошиэйтед Пресс в утренних газетах за утренним кофе, несомненно, часто бывают крайне озадачены некоторыми пунктами, которые иногда появляются в кратких телеграфных заметках из вашингтона. Что они могут извлечь, например, из такого: «Комитет Палаты представителей по торговле заслушал сегодня аргументы конгрессменов-делегатов от» таких-то штатов «в защиту ассигнований на улучшение рек и гаваней, которые члены желают включить в законопроект об ассигнованиях на реки и гавани»? Они, вероятно, не понимают, что для членов не из Комитета по торговле было бы бесполезно ждать какой-либо возможности высказать свои предложения на полу Конгресса, где мера, в которую они хотят внести дополнения, находилась бы под властным контролем Комитета и где, следовательно, они могли бы добиться слушания только благодаря вежливому снисхождению члена комитета, руководящего докладом. Все, что должно быть сделано, должно быть сделано комитетом или через комитет.

Поэтому кажется, что практически Конгресс, или во всяком случае Палата представителей, делегирует своим постоянным комитетам не только законодательные, но и совещательные функции. Те немногие публичные дебаты, которые возникают в силу суровых и неотложных правил Палаты, носят скорее формальный, чем эффективный характер, и именно дискуссии, происходящие в комитетах, придают форму законодательству. Несомненно, эти просеивания законодательных вопросов комитетами имеют большую ценность для того, чтобы позволить Палате получить «незатемненный совет» и интеллектуальные предложения из авторитетных источников. Всякий трезвый, целенаправленный, деловой разговор по вопросам государственной политики — происходит ли он в Конгрессе или только перед комитетами Конгресса — имеет большую ценность; и споры, возникающие в комнатах комитетов как среди самих членов комитетов, так и между теми, кто предстает перед комитетами в качестве защитников специальных мер, не могут не способствовать приданию ясности и определенной последовательности докладам, представляемым в Палату.

Однако существуют несколько вполне очевидных причин, почему самый тщательный анализ дел комитетами и самое исчерпывающее и дифференцированное обсуждение всех его деталей в их комнатах не могут заменить или выполнить функции поправок и дебатов Конгресса на открытой сессии. Во-первых, заседания комитетов являются закрытыми, а их обсуждения — неопубликованными. Главной и, несомненно, самой существенной целью всякого обсуждения общественных дел является просвещение общественного мнения; и конечно, поскольку оно не может слышать дебаты комитетов, нация не склонна извлекать из них много уроков. Просвещаются только комитеты. Существует убедительное возражение против публикации заседаний комитетов, которое признается само собой разущимся всеми парламентариями, а именно то, что эти заседания не имеют никакой силы до тех пор, пока не будут подтверждены Палатой. Комитет уполномочен не просвещать общественность, а просвещать и направлять Палату.