«Конгрессионное правительство: Исследование американской политики»

Книги Вудро Вильсона

—————

КОНГРЕССИОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО. Исследование американской политики. 16mo, $1,25.

ЧИСТАЯ ЛИТЕРАТУРА и другие эссе, 12mo, $1,50.

ИЗДАТЕЛЬСТВО HOUGHTON MIFFLIN, БОСТОН И НЬЮ-ЙОРК

КОНГРЕССИОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО ИССЛЕДОВАНИЕ АМЕРИКАНСКОЙ ПОЛИТИКИ

АВТОР ВУДРО ВИЛЬСОН

БОСТОН И НЬЮ-ЙОРК ИЗДАТЕЛЬСТВО HOUGHTON MIFFLIN «Риверсайд пресс», Кембридж

АВТОРСКИЕ ПРАВА, 1885, ВУДРО ВИЛЬСОН ВСЕ ПРАВА ЗАЩИЩЕНЫ

Своему отцу, терпеливому поводырю его юности, доброму спутнику его зрелости, лучшему наставнику и самому снисходительному критику, эту книгу с любовью посвящает автор.

ПРЕДИСЛОВИЕ К ПЯТНАДЦАТОМУ ИЗДАНИЮ.

————

Публикация французского перевода этого небольшого тома побудила меня внимательно перечитать его — впервые с момента его выхода в свет. Перечитывание убедило меня в том, что книга не должна выходить в новом тираже без пары вводных слов об изменениях, претерпевших нашу своеобразную систему конгрессионного правительства с тех пор, как были написаны эти страницы.

Я должен попросить тех, кто читает их сейчас, помнить, что они были написаны в 1883 и 1884 годах, и поскольку они описывают живую систему, которая, как и все живое, подвержена постоянным тонким изменениям как формы, так и функции, их описание правительства Соединенных Штатов уже не так точно, каким, я верю, оно было в момент написания.

Как и следовало ожидать, это более заметно в деталях, чем в существенных вопросах. Например, сейчас в Палате представителей не триста двадцать пять, а триста пятьдесят семь членов, и это число, несомненно, возрастет еще больше в результате перераспределения мест, которое последует за переписью текущего года. Число комитетов как в Сенате, так и в Палате постоянно растет. Сейчас в Палате их обычно около шестидесяти, а в Сенате — более сорока. Произошло дальнейшее увеличение числа «расходных» комитетов в Палате представителей за счет дробления мощного Комитета по ассигнованиям. Хотя число комитетов, номинально контролирующих финансы страны, остается столь же большим, как и прежде, тенденция сейчас направлена на концентрацию всего жизненно важного дела в руках нескольких наиболее видных комитетов, которые чаще всего упоминаются в тексте. Например, ревизионные комитеты по различным департаментам уже некоторое время осуществляют лишь чисто номинальный надзор за расходами исполнительной власти.

После написания текста Закон о должностных полномочиях, пытавшийся ограничить право Президента на смещение с должности, был отменен; да и до своей отмены он фактически не действовал. После президента Джонсона, против которого он был направлен, правящая в Конгрессе партия находила мало поводов настаивать на его исполнении; его конституционность была сомнительной, и он отошел на задний план. Я не учел должным образом эти факты, когда писал одно-два предложения книги, касающиеся этого закона.

Теперь я полагаю, что я также не придавал должного значения полномочиям министра Казначейства. Какими бы детальными предписаниями, руководствами и ограничениями по закону он ни связывался, его власть в самые критические моменты нашей финансовой истории — особенно нашей недавней финансовой истории — оказывалась чрезвычайно важной. Несколько раз с момента написания этой книги страна становилась свидетелем его решающего влияния на денежные рынки благодаря использованию его полномочий в отношении правительственных выпусков облигаций и его права контролировать распоряжение средствами Казначейства. Однако в этих вопросах он осуществлял не политическую, а деловую власть. Он помогал рынкам так, как помог бы банкир. Он не менял никакой политики. Он лишь принимал меры, которые высвобождали деньги для использования и облегчали кредитование и инвестиции. Страна чувствует себя безопаснее, когда во главе Казначейства стоит опытный банкир, такой как мистер Гейдж, а не опытный политик.

Все это, однако, вопросы деталей. Есть также вопросы по существу.

Сомнительно, смог бы я сейчас сказать с такой же уверенностью, как в 1884 году, что Сенат Соединенных Штатов верно представляет различные элементы состава нации и предоставляет нам осмотрительную и нормально сформированную палату умеренности и пересмотра. Разумеется, корыстные интересы завладели Сенатом гораздо сильнее, чем казалось шестнадцать лет назад. Его политический характер также претерпел заметные изменения. Тенденция, судя по всему, заключается в том, чтобы превратить Сенат не просто в меньшую и более рассудительную Палату представителей, а в орган успешных партийных функционеров. Тем не менее эти черты его жизни могут быть временными, и их легко преувеличить. Мы пока не знаем ни того, сохранятся ли они, ни того, куда они нас приведут, если сохранятся.

Более важный вопрос — во всяком случае, более конкретный и зримый — это постепенная интеграция организации Палаты представителей. В последние годы власть Спикера приобрела новые аспекты. От него теперь как никогда ждут руководства и контроля над всем ходом дел в Палате — если не в одиночку, то по крайней мере посредством небольшого Комитета по регламенту, председателем которого он является. От этого комитета ожидают не только периодического переформулирования и пересмотра постоянного регламента Палаты, но и пристального наблюдения за ходом ее дел изо дня в день, составления его программы и фактического контроля за использованием ее времени. Комитет состоит из пяти членов; но Спикер и два других члена комитета, представляющие большинство в Палате, определяют его действия, и эти действия направляют работу Палаты. Он фактически регулирует очередность мер. Всякий раз, когда требуется, он определяет, что должно быть предпринято, а что нет. Это похоже на руководящее министерство — без публичной ответственности министерства и без права министерства говорить от имени обеих палат. Это частный механизм партийного аппарата внутри отдельной палаты, для которой он действует. Сам Спикер — не как член Комитета по регламенту, а путем осуществления своего права «предоставлять слово» в зале заседаний — берется совершенно абсолютным образом определять, какие законопроекты отдельным членам разрешено выносить на голосование в обход обычного порядка, установленного регламентом или определенного Комитетом по регламенту.

Очевидно, что это создает, по крайней мере в зародыше, признанное и достаточно сконцентрированное руководство внутри Палаты. Страна начинает понимать, что со Спикера и Комитета по регламенту в любые обычные периоды следует спрашивать за успех или провал сессии, по крайней мере в том, что касается Палаты. Конгрессионный кокус отошел немного на задний план. Его редко приходится созывать, за исключением тех случаев, когда большинство проявляет нетерпение или строптивость под руководством Комитета по регламенту. Однако к этому новому руководству, как и ко всему остальному, связанному с правительством комитетов, примешивается оттенок келейности. Это не руководство на открытой трибуне, открыто заявляемое, защищаемое в публичных дебатах, выставленное на обозрение и критику страны. Оно объединяет только Палату, но не Сенат; не объединяет две палаты в политике; затрагивает лишь ту палату, где меньше всего возможностей для дебатов, меньше всего шансов на то, чтобы ответственность была должным образом и эффективно возложена и заявлена. Оно имеет лишь весьма отдаленное и частичное сходство с подлинным партийным руководством.

Пожалуй, самым важным изменением, которое следует отметить, является результат войны с Испанией для размещения и осуществления власти в рамках нашей федеральной системы: значительно возросшая власть и возможности для созидательного государственного управления, предоставленные Президенту в результате погружения в международную политику и в управление отдаленными зависимыми территориями, что стало самым поразительным и судьбоносным последствием этой войны. Когда иностранные дела играют видную роль в политике и курсе нации, ее Исполнительная власть неизбежно должна быть ее проводником: она должна высказывать каждое первоначальное суждение, делать каждый первый шаг действий, предоставлять информацию, на основе которой следует действовать, предлагать и в значительной степени контролировать свое поведение. Президент Соединенных Штатов теперь, само собой разумеется, находится на переднем крае дел, как никакой президент, кроме Линкольна, не находился с первой четверти XIX века, когда впервые пришлось урегулировать внешние отношения новой нации. Теперь нет никаких проблем с тем, чтобы речи Президента печатались и читались каждое слово. От его выбора, его характера, его опыта зависят одни из самых весомых вопросов будущего. Управление зависимыми территориями должно в значительной степени находиться в его руках. Из этого своеобразного изменения могут выйти интересные вещи.

Во-первых, новые награды на государственной службе могут привлечь новый круг талантов. Нация может получить лучшую гражданскую службу просто в силу неизбежной необходимости организовать службу, способную нести новые тяготы, которые мы взвалили на себя.

Возможно также, что новое руководство Исполнительной власти, поскольку оно, судя по всему, сохранится, окажет далеко идущее влияние на весь наш метод правления. Оно может дать руководителям исполнительных департаментов новое влияние на действия Конгресса. В результате оно может привести к интеграции, которая заменит правительство митингов государственным искусством. Оно может сделать весь этот том безнадежно устаревшим.

ВУДРО ВИЛЬСОН.

PRINCETON UNIVERSITY, 15 August, 1900.

ПРЕДИСЛОВИЕ

————

Цель этих эссе не в том, чтобы исчерпать критику правительства Соединенных Штатов, а лишь в том, чтобы указать на самые характерные практические особенности федеральной системы. Принимая Конгресс за центральную и доминирующую силу системы, их цель состоит в том, чтобы проиллюстрировать все конгрессионное. Каждый видел, и бесчисленные критики говорили, что наша форма национального правительства своеобразна и обладает совершенно уникальным характером; однако имеются обильные свидетельства того, что очень немногие видели, в чем именно она наиболее существенно отличается от других правительств мира. Были и существуют другие весьма похожие федеральные системы, и едва ли какой-либо законодательный или административный принцип нашей Конституции был нов даже тогда, когда эта Конституция создавалась. Именно наш законодательный и административный механизм делает наше правительство существенно отличным от всех других великих систем управления. Самый поразительный контраст в современной политике заключается не между президентским и монархическим правительствами, а между конгрессионным и парламентским правительствами. Конгрессионное правительство — это правительство комитетов; парламентское правительство — это правительство ответственного кабинета министров. Таковы два основных типа, которые представляют интерес для современного исследователя практики в политике: управление полунезависимыми исполнительными агентами, подчиняющимися диктату легислатуры, перед которой они не несут ответственности, и управление исполнительными агентами, которые являются признанными лидерами и подотчетными слугами легислатуры, фактически верховной во всем. Поэтому моей главной целью в этих эссе был адекватный иллюстративный контраст этих двух типов правления с целью сделать как можно более ясными реальные условия федерального управления. Короче говоря, я предлагаю не комментарий, а откровенное изложение тех кардинальных фактов, которые могут послужить источниками практических идей.

ВУДРО ВИЛЬСОН

УНИВЕРСИТЕТ ДЖОНСА ХОПКИНСА, 7 октября 1884 года.

СОДЕРЖАНИЕ.

————

I.INTRODUCTORY1 II.THE HOUSE OF REPRESENTATIVES58 III.THE HOUSE OF REPRESENTATIVES. REVENUE AND SUPPLY 130 IV.THE SENATE193 V.THE EXECUTIVE242 VI.CONCLUSION294 INDEX FOOTNOTES

КОНГРЕССИОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО: ИССЛЕДОВАНИЕ АМЕРИКАНСКОЙ ПОЛИТИКИ.

————

I. ВВЕДЕНИЕ.

Законы достигают очень немногого. Как ни устраивайте правительство, бесконечно большая его часть должна зависеть от осуществления полномочий, которые целиком отданы на благоразумие и честность министров государства. Даже вся польза и действенность законов зависят от них. Без них ваше содружество — не более чем схема на бумаге, а не живая, деятельная, эффективная организация. — БЕРК

Великий недостаток политических писателей заключается в их слишком тесном следовании формам той государственной системы, которую они случайно излагают или изучают. Они останавливаются на анатомии институтов и не проникают в тайну их функций. — ДЖОН МОРЛИ

Кажется, будто какая-то весьма своенравная судьба управляла историей Конституции Соединенных Штатов, поскольку этот великий федеральный документ попеременно нарушался ее друзьями и защищался ее врагами. Создание ее далось с трудом: она с большими трудностями преодолела упорные силы инакомыслия, сплотившиеся против нее. Пока ее принятие обсуждалось, голоса критиков были многочисленны и авторитетны, голоса оппозиции — громкими и зловещими по своему объему, и федералисты в конце концов восторжествовали лишь благодаря тяжелой борьбе с противниками, грозными как по численности, так и по искусности. Но победа была полной — поразительно полной. Оказавшись созданным, новое правительство опасалось лишь усердия своих друзей. Действительно, после его организации о партии оппозиции слышно было уже очень мало; они настолько полностью исчезают из политики, что, оглядываясь назад на партийную историю того времени, склоняешься к мысли, что они были не только побеждены, но и обращены в веру. Царило почти всеобщее согласие с новым порядком вещей. Конечно, не каждый объявлял себя федералистом, но все подчинялись федералистской практике. В новом Конгрессе Союза, разумеется, были ревность и дрязги, но не было партийных линий, и разногласия, вызывавшие постоянное зарождение и бурю в первом кабинете Вашингтона, носили скорее личный, чем политический характер. Гамильтон и Джефферсон разошлись не столько потому, что один был пламенным, а другой лишь прохладным другом Конституции, сколько потому, что они были настолько различны по складу характера и темпераменту, что неизбежно рассорились бы и зашли в тупик, где и как бы ни сошлись. У одного в жилах текла горячая кровь и жила смелая проницательность, в то время как у другого отрицательная философия вполне гармонично текла по остывшим венам. Они не были созданы в упряжку.

Однако в Конгрессе было меньше антагонизма, чем в кабинете; и ни в одном из возникших споров не проявилось серьезного стремления спорить с самой Конституцией; спор шел о том, какое послушание следует оказывать ее положениям. Никто не угрожал утаить свою преданность, хотя вскоре стали проявляться признаки стремления ограничить послушание буквой новых заповедей и осуждать любые попытки делать то, что не было четко написано в скрижалях закона. Было признано, что говорить что-либо против принципов Конституции больше не модно; но все люди не могли быть единомышленниками, и политические партии начали оформляться в антагонистические школы конституционного толкования. Сразу же возникли две соперничающие секты политических фарисеев, каждая из которых заявляла о более совершенном конформизме и претендовала на большую «церемониальную чистоту», чем другая. Сами люди, которые изо всех сил сопротивлялись принятию Конституции, при новом разделении партий стали ее поборниками как ревнители строгого, жесткого и буквального толкования.

Они были достаточно последовательны в этом, поскольку было вполне естественно, что их прежний страх перед сильным центральным правительством перерос в боязнь еще большего расширения власти этого правительства из-за слишком вольного толкования его хартии; но то, что я хотел бы подчеркнуть здесь, — это не мотивы или политика поведения партий в нашей ранней национальной политике, а тот факт, что оппозиция Конституции как конституции и даже враждебная критика ее положений прекратились почти сразу же после ее принятия; и не просто прекратились, а уступили место неразборчивому и почти слепому поклонению ее принципам, а также той тонкой двойной системе суверенитета и сложной схеме двойного управления, которую она установила. Восхищение некогда столь оспариваемым сводом законов внезапно вошло в полную моду, и критика была пресечена. С самого начала и вплоть до времени, непосредственно предшествовавшего войне, общая схема Конституции не подвергалась сомнению; даже нуллификация не всегда носила свое истинное облачение независимого государственного суверенитета, а часто маскировалась под конституционное право; и самая яростная политика заботилась о том, чтобы продемонстрировать хотя бы формальное уважение к почитаемому фундаментальному закону. Божественное право королей никогда не знало столь процветающего пути, как эта бесспорная прерогатива Конституции получать всеобщее почтение. Убеждение в том, что наши институты — лучшие в мире, более того, модель, которой рано или поздно должны соответствовать все цивилизованные государства, не могли вышутить из нас иностранные критики и не могли выбить из нас самые суровые потрясения системы.

Конечно, во всем этом нет ничего необъяснимого или даже примечательного; любой может увидеть причины этого и выгоды без особого труда; но интересно отметить то, что мы, нынешнее поколение, находимся в первом периоде свободной, откровенной, неограниченной конституционной критики. Мы — первые американцы, которые слышат, как наши соотечественники спрашивают, адаптирована ли еще Конституция для служения целям, для которых она предназначалась; первые, кто испытывает серьезные сомнения по поводу превосходства наших собственных институтов по сравнению с европейскими системами; первые, кто думает о перестройке административного механизма федерального правительства и о навязывании Конгрессу новых форм ответственности.

Очевидное объяснение этого изменения отношения к Конституции заключается в том, что суровое потрясение войны и последующее развитие политики заставили нас осознать произошедшие масштабные изменения в условиях правления; что сдержки и противовесы, которые действовали некогда, более не эффективны; и что мы действительно живем при конституции, существенно отличной от той, которой мы так долго поклонялись как нашему собственному исключительному и несравненному достоянию. Короче говоря, это образцовое правительство больше не соответствует своему собственному первоначальному образцу. Пока мы защищали его от критики, оно ускользнуло от нас. Благородная хартия фундаментального закона, данная нам Конвентом 1787 года, по-прежнему остается нашей Конституцией; но теперь она является нашей формой правления скорее по названию, чем на деле: форма Конституции представляет собой тонко настроенные, идеальные балансы, в то время как фактическая форма нашего нынешнего правительства — это просто схема конгрессионного верховенства. Национальное законодательство, разумеется, черпает силу ныне, как и прежде, из авторитета Конституции; но было бы легко насчитать десятки актов Конгресса, которые никоим образом не укладываются в очевидную теорию этого великого документа. Мы продолжаем мыслить, правда, в соответствии с давно принятыми конституционными формулами, и в серьезных обсуждениях дел по-прежнему политически неортодоксально отходить от старинной фразеологии; но тем, кто оглядывается по сторонам, очевидно, что большинство общепринятых мнений относительно федеральных конституционных балансов и административных договоренностей отстают на много лет от реальной практики вашингтонского правительства, и что мы находимся дальше, чем большинство из нас осознает, от времен и политики создателей Конституции. Общим местом историков является наблюдение, что в развитии конституций названия гораздо более устойчивы, чем функции, на которые они изначально возлагались; что институты постоянно претерпевают существенные изменения характера, сохраняя при этом названия, присвоенные им в их первом состоянии; и история нашей собственной Конституции — лишь еще одна иллюстрация этого универсального принципа институциональных изменений. Шел постоянный рост законодательной и административной практики и неуклонное накопление прецедентов в управлении федеральными делами, которые расширили сферу и изменили функции правительства, не затронув заметно словарный запас нашего конституционного языка. Наша система, едва ли меньше британской, является живой и плодородной. Она действительно не пускает корни столь широко в скрытую почву неписаного закона; ее стержневой корень, по крайней мере, — Конституция; но Конституция теперь, подобно Великой хартии вольностей и Биллю о правах, является лишь сердцевиной системы правления, гораздо более масштабной, чем ствол, от которого она ответвилась, — системы, некоторые формы которой имеют лишь весьма смутные и зачаточные истоки в простой субстанции Конституции и которая выполняет множество функций, кажущихся совершенно чуждыми первоначальным свойствам, содержащимся в фундаментальном законе.

Сама Конституция не является завершенной системой; она предпринимает лишь первые шаги в организации. Она делает немногим больше, чем закладывает фундамент принципов. Она со всей возможной краткостью предусматривает создание правительства, обладающего в нескольких различных ветвях исполнительной, законодательной и судебной властью. Она наделяет исполнительной властью единого главу государства, для выборов и инаугурации которого предусматривает тщательно определенные положения, а его привилегии и прерогативы определяет с лаконичной ясностью; она наделяет конкретно перечисленными полномочиями законодательства представительский Конгресс, обрисовывая организацию двух палат этого органа и четко предусматривая выборы его членов, число которых она регулирует и условия выбора которых называет; и она учреждает Верховный суд с широкими полномочиями конституционного толкования, предписывая порядок назначения его судей и условия пребывания их в должности. На этом работа Конституции по организации заканчивается, и тот факт, что она не пытается делать ничего большего, является ее главной силой. Выход за рамки элементарных положений означал бы потерю гибкости и способности к адаптации. Рост нации и следующее за ним развитие правительственной системы разорвали бы на части конституцию, которая не могла бы приспособиться к новым условиям развивающегося общества. Если бы она не могла растянуться до масштабов времени, ее пришлось бы отбросить и оставить позади как устаревшее устройство; и поэтому не может быть сомнений в том, что наша Конституция оказалась долговечной благодаря своей простоте. Это краеугольный камень, а не готовое здание; или, скорее, возвращаясь к старому образу, это корень, а не совершенная лоза.

Поэтому главным фактом нашей национальной истории является то, что из этого мощного стержневого корня выросла огромная конституционная система — система, ветвящаяся и расширяющаяся в статутах и судебных решениях, а также в неписаном прецеденте; и одним из самых поразительных фактов, как мне кажется, в истории нашей политики является то, что эта система никогда не получала полного и компетентного критического рассмотрения со стороны кого-либо, даже самых проницательных из наших конституционных писателей. Они рассматривают ее, так сказать, сзади. Их мысли, судя по всему, доминируются теми несравненными статьями «Федералиста», которые, хотя они были написаны лишь для влияния на избирателей 1788 года, до сих пор со странным, упорным долголетием власти формируют конституционную критику сегодняшнего дня, затушевывая многое из того развития конституционной практики, которое произошло с тех пор. Действующая Конституция очевидно сильно отличается от Конституции из книг. «Наблюдатель, смотрящий на живую реальность, будет поражен контрастом с бумажным описанием. Он увидит в жизни многое, чего нет в книгах; и он не найдет в грубой практике многих тонкостей литературной теории». [1] Поэтому сложной задачей того, кто хотел бы написать одновременно практично и критически о нашем национальном правительстве, является уход от теорий и обращение к фактам, не позволяя себе сбиваться с толку знанием того, чем это правительство должно было быть, или уводиться в сторону догадками о том, чем оно может однажды стать, но стремясь уловить его текущие фазы и сфотографировать хрупкий организм во всех его характерных частях ровно такими, каков он сегодня; предприятие тем более трудное и сомнительное по исходу, что оно должно начинаться без руководства со стороны писателей с признанным авторитетом.

Главный вопрос при исследовании любой системы правления должен касаться в первую очередь реальных держателей и существенного механизма власти. Всегда существует центр власти: где в этой системе находится этот центр? в чьих руках сосредоточена самодостаточная власть и через какие агентства эта власть говорит и действует? Ответы, получаемые на эти и подобные вопросы из авторитетных пособий по конституционному толкованию, неудовлетворительны главным образом потому, что они опровергаются самоочевидными фактами. Говорят, что в нашей федеральной схеме нет единой или центральной силы; и ее действительно нет в федеральной схеме, а есть лишь баланс сил и точная настройка взаимодействующих сдержек, как говорят все книги. Однако как обстоят дела на практике в федеральном правительстве? В ней, несомненно, доминирующей и контролирующей силой, центром и источником всякого побуждения и всей регулирующей власти является Конгресс. Все тонкости конституционных ограничений и даже многие широкие принципы конституционных ограничений были преодолены, и была создана тщательно организованная система конгрессионного контроля, которая дает весьма резкий отпор некоторым теориям баланса и некоторым схемам распределения полномочий, но которая хорошо согласуется с удобством и не нарушает ни одного из принципов самоуправления, содержащихся в Конституции.

Этот факт, однако, хоть и достаточно очевиден, лежит не на поверхности. Он не навязывается наблюдению мира. Он проходит по подводным течениям правительства и обретает форму только во внутренних каналах законодательства и управления, которые не открыты для общего обозрения. Его легче всего разглядеть, сравнивая «литературную теорию» Конституции с фактическим механизмом законодательства, особенно в тех точках, где этот механизм регулирует отношения Конгресса с исполнительными департаментами, а также с отношением палат к Верховному суду в те случаи, к счастью не многочисленные, когда легислатура и судебная власть сталкивались лицом к лицу в прямом антагонизме. «Литературная теория» достаточно отчетлива; каждый американец знаком с бумажными картинами Конституции. Наиболее видное место на таких картинах занимают идеальные сдержки и противовесы федеральной системы, которые можно найти описанными даже в самых свежих книгах в терминах, в основном тех же, что использовались в 1814 году Джоном Адамсом в его письме Джону Тейлору. «Есть ли, — говорит мистер Адамс, — на учете конституция, более сложная по балансам, чем наша? Во-первых, восемнадцать штатов и некоторые территории уравновешены против национального правительства... Во-вторых, Палата представителей уравновешена против Сената, Сенат против Палаты. В-третьих, исполнительная власть в некоторой степени уравновешена против законодательной. В-четвертых, судебная власть уравновешена против Палаты, Сената, исполнительной власти и правительств штатов. В-пятых, Сенат уравновешен против Президента во всех назначениях на должности и во всех договорах... В-шестых, народ держит в своих руках баланс против собственных представителей посредством раз в два года... выборов. В-седьмых, легислатуры нескольких штатов уравновешены против Сената посредством выборов раз в шесть лет. В-восьмых, выборщики уравновешены против народа в выборе Президента. Вот сложная утонченность балансов, которая, насколько я помню, является нашим собственным изобретением и уникальна для нас». [2]

Все эти балансы считаются существенными в теории Конституции; но ни один из них не является столь квинтэссенциальным, как баланс между национальным правительством и правительствами штатов; это поворотная точка системы, указывающая на ее главный, а именно федеральный признак. Цель этого баланса тридцати восьми штатов «и некоторых территорий» против полномочий федерального правительства, как и некоторых других перечисленных балансов, заключается не в том, чтобы предотвратить вторжение национальных властей в те сферы законодательства, которые явным выражением или по смыслу зарезервированы за штатами — такие как регулирование муниципальных институтов, наказание за обычные преступления, принятие законов о наследовании и контрактах, создание и поддержание общего механизма образования и контроль за другими подобными вопросами социальной экономики и повседневного управления, — а в том, чтобы сдерживать и подрезать национальную политику по национальным вопросам, отвращать Конгресс от путей опасного посягательства на средние или сомнительные сферы юрисдикции, сохранять резкой линию разграничения между прерогативами штатов и федеральными прерогативами, когда она грозила стать размытой, перераспределять веса юрисдикции всякий раз, когда чаша весов штата или федеральная чаша грозила перевесить. Никогда не было большой вероятности того, что национальное правительство захочет отнять у штатов их более очевидные прерогативы, но всегда была бурная вероятность того, что оно тут и там украдет марш за границы, где территория, подобная его собственной, манила его к присвоению; и именно для взаимной защиты таких приграничных земель двум правительствам было дано право призывать друг друга к остановке. Предполагалось охранять не от революции, а от необузданного осуществления сомнительных полномочий.

Степень, в которой полагались на сдерживающую власть штатов во времена Конвента и принятия Конституции, ярко иллюстрируется в нескольких самых известных статьях «Федералиста»; и нет лучшего средства осознать разницу между реальной и идеальной конституциями, чем встать на точку зрения государственных деятелей 1787–1789 годов. Они испытывали отвращение к бессильной и жалостной Конфедерации, которая ничего не могла делать, кроме как просить и совещаться; они жаждали уйти от эгоистичных распрей «разделенных, несогласных, воинственных штатов», и их надежды были сосредоточены на создании сильного и прочного союза, способного обеспечить такое согласие и легкость совместных действий, в которых только и могла быть безопасность и согласие. Однако они вовсе не были уверены в том, что смогут реализовать свои надежды, как бы ни старались свести штаты вместе в более совершенную конфедерацию. Бывшие колонии лишь недавно стали компактно организованными, самоуправляющимися штатами и стояли несколько наособицу, будучи группой самонадеянных суверенитетов, ревниво оберегавших свои добытые кровью прерогативы и быстро выказывавших недоверие к любой власти, поставленной над ними или притязающей на контроль над их неугомонной волей. Нельзя было ожидать, что крепкие, уверенные в себе, властные люди, которые завоевали независимость для своих родных колоний, пройдя через пламя битвы и через столь же свирепые пожары утрат и финансового краха, легко перенесут свою привязанность и преданность от новоиспеченных штатов, которые были их домами, к федеральному правительству, которое должно было быть лишь искусственным творением и которое ни для кого не могло стать родным правительством. Тогда казалось праздным опасаться слишком большого уменьшения прав штатов: напротив, были все основания бояться, что любой союз, о котором удастся договориться, будет лишен как жизнеспособности, так и способности устоять против ревнивого самоутверждения суверенных содружеств, входящих в его состав. Гамильтон лишь выразил общее убеждение всех мыслящих людей того времени, когда сказал: «Правительствам штатов всегда будет намного проще посягать на национальные власти, чем национальному правительству — на власти штатов»; и он, казалось, подкрепил это мнение, добавив, что «доказательство этого положения проистекает из большей степени влияния, которое правительства штатов, если они управляют своими делами честно и благоразумно, обычно будут иметь на людей; обстоятельство, которое в то же время учит нас тому, что во всех федеральных конституциях заложена присущая им внутренняя слабость и что нельзя прилагать слишком много усилий при их организации, чтобы придать им всю мощь, совместимую с принципами свободы». [3]

Прочитанные в свете сегодняшнего дня, такие взгляды представляют собой самый яркий комментарий к нашей конституционной истории. Очевидно, что от зарезервированных за штатами полномочий ожидали служения в качестве весьма реального и мощного сдерживающего фактора против федерального правительства; и тем не менее теперь мы ясно видим, что этот баланс властей штатов против национальных властей оказался наименее эффективным из всех конституционных сдержек. Доказательство правильности пудинга — в его еде, и сегодня мы не можем уловить в нем никакого сильного аромата суверенитета штатов, который его повара, как они думали, ему придавали. Он отдает скорее федеральным всемогуществом, которое они думали примешать лишь в очень малых и разумных количествах. «В силу природы вещей, — как говорит судья Кули, — было невозможно, чтобы полномочия, зарезервированные за штатами, составляли сдерживание роста федеральной власти в той степени, в какой это ожидалось сначала. Федеральное правительство неизбежно было сделано окончательным судьей собственной власти и исполнителем собственной воли, и любое эффективное сдерживание постепенного расширения его юрисдикции должно поэтому находиться в толковании, даваемом теми, кто им управляет, грантам Конституции, и в их собственном чувстве конституционного обязательства. И поскольку истинная линия разделения между федеральными полномочиями и полномочиями штатов с самого начала была предметом споров и честных расхождений во мнениях, должно часто случаться, что продвижение и занятие какой-то оспариваемой территории покажется партии, обладающей властью сделать это, простым вопросом конституционного долга». [4]

В первые годы нового национального правительства воля штатов обладала несомненно большой силой; и если бы федеральные полномочия и полномочия штатов сошлись лицом к лицу тогда, до того как Конгресс и Президент успели преодолеть свою первую неловкость и робость и обнаружить самые безопасные пути своей власти и самые эффективные средства осуществления своей власти, вполне вероятно, что прерогативы штатов восторжествовали бы. Центральное правительство, как все помнят, поначалу не сулило великой карьеры. Оно унаследовало часть презрения, которое прилагалось к слабому Конгрессу Конфедерации. Два из тринадцати штатов держались в стороне от Союза, пока не смогли убедиться в его стабильности и успехе; многие другие штаты вошли в него неохотно, все с острой болью от жертвы, и нельзя было сказать, что существовало какое-то широкое или несомненное убеждение в его окончательном выживании. Члены первого Конгресса тоже собирались очень медленно и совсем не в сердечном или уверенном духе сотрудничества; а после того как они собрались, они в течение многих месяцев были мучительно смущены вопросом о том, как и по каким предметам осуществлять свои новые и неизведанные функции. Президенту было отказано в формальном старшинстве в достоинстве со стороны губернатора Нью-Йорка, и он сам, должно быть, чувствовал склонность подвергать сомнению значение своего официального положения, когда обнаружил, что среди главных вопросов, с которыми ему приходилось иметь дело, были некоторые, касавшиеся не более великих вещей, чем мелкие пункты этикета и церемониала; как, например, будет ли достаточно одного дня в неделю для приема визитов вежливости, «и что скажут, если его иногда увидят на тихих чаепитиях». [5] Но эта первая слабость нового правительства была лишь преходящим этапом в его истории, и федеральные власти не вызывали прямого столкновения со штатами до тех пор, пока у них не было времени подсчитать свои ресурсы и обрести легкость действий. Прежде чем Вашингтон покинул президентское кресло, федеральное правительство было полностью организовано, и оно быстро набирало силу и уверенность, обращаясь год за годом к улаживанию внешних связей, к защите западных границ и поддержанию внутреннего мира. В течение двадцати пяти лет у него не было шансов думать о тех вопросах внутренней политики, которые в более поздние дни будут искушать его растянуть свою конституционную юрисдикцию. Установление общественного кредита, возрождение торговли и поощрение промышленности; ведение сначала ожесточенного спора, а в конечном итоге неравной войны с Англией; избегание сначала слишком большой любви, а затем слишком яростной ненависти к Франции; эти и другие подобного рода вопросы великой важности давали ему слишком много работы, чтобы оставлять время на размышления о тонких точках конституционной теории, затрагивающих его отношения со штатами.

И все же, даже в те напряженные времена международных споров, когда зловещий свет Французской революции затмевал все остальные, и когда умы людей были полны тех призраков 76-го года, которые принимали форму британских посягательств и не могли быть изгнаны никакими чарами, известными дипломатии, — даже в те времена, занятые другими делами, были предчувствия неравного состязания между властями штатов и федеральными властями. Покупка Луизианы придала новую форму и поразительное значение утверждению национального суверенитета, Законы об иностранцах и подстрекательстве к мятежу вызвали прямолинейные и решительные протесты Кентукки и Виргинии, а эмбарго озлобило Новую Англию до угроз сецессии.

И эти открытые присвоения сомнительных прерогатив со стороны национального правительства не были самыми значительными или недвусмысленными указаниями на гарантированный рост федеральной власти. Гамильтон в качестве министра Казначейства с самого начала позаботился о том, чтобы направить национальную политику по путям, которые неизбежно привели бы к почти неопределенному расширению сферы федерального законодательства. Осознавая свою потребность в руководстве в тех вопросах финансового управления, которые очевидно требовали его немедленного внимания, первый Конгресс Союза незамедлительно поставил себя под руководство Гамильтона. «Забавно отметить, — говорит мистер Лодж, — как жадно Конгресс, который способно и честно боролся с доходами, торговлей и тысячей деталей, будучи скован во всем неловкостью, присущей законодательному органу, обратился за помощью к новому секретарю». [6] Его совещания спрашивали и принимали практически во всем, и его мастерство в качестве партийного лидера облегчило многие из более сложных путей нового правительства. Но как только полномочия этого правительства начали осуществляться под его руководством, они начали расти. В его знаменитом Докладе о мануфактурах были заложены основы той системы протекционистских пошлин, которой суждено было повесить всю промышленность страны на полы федеральной власти и сделать каждый промысел и ремесло в стране чувствительными к любому ветру партии, который мог подуть в Вашингтоне; и в его столь же знаменитом Докладе в пользу создания Национального Банка впервые была востребована эта мощная доктрина «подразумеваемых полномочий» Конституции, которая с тех пор была главным динамическим принципом в нашей конституционной истории. «Эта великая доктрина, воплощающая принцип либерального толкования, — по выражению мистера Лоджа, — была самым грозным оружием в арсенале Конституции; и когда Гамильтон завладел ею, он знал, и его противники чувствовали, что здесь есть нечто, способное наделить федеральное правительство полномочиями практически любого масштаба». [7] Она служила сначала санкцией для хартии Банка Соединенных Штатов — учреждения, которое было центральным столпом замечательной финансовой администрации Гамильтона и вокруг которого впоследствии, как и тогда, играло столько молний партийных споров. Но Банк Соединенных Штатов, хотя и великий, не был величайшим из творений этой буйной и соблазнительной доктрины. Выдвинутая в конце концов с санкции федерального Верховного суда [8] и содержащая, как она содержала в своем явном характере как доктрины законодательной прерогативы, весьма энергичный принцип конституционного роста, она быстро сделала Конгресс доминирующей, нет, непреодолимой властью федеральной системы, отводя некоторые из главных балансов Конституции незначительную роль в «литературной теории» наших институтов.

Ее влияние на статус штатов в федеральной системе было многообразным. Во-первых, она явно поставила конституции штатов в крайне невыгодное положение, поскольку в них не было подобного принципа роста. Их стационарный суверенитет никоим образом не мог поспевать за проворным прогрессом федерального влияния в открывшихся для него новых сферах. Доктрина подразумеваемых полномочий очевидно была как простой, так и непреодолимой. Она касалась политического усмотрения национальной законодательной власти и поэтому могла ускользнуть от всех препятствий судебного вмешательства; ибо Верховный суд очень рано объявил себя не имеющим полномочий ставить под сомнение привилегию легислатуры определять природу и степень собственных полномочий при выборе средств для реализации своих конституционных прерогатив, и долгое время существовал в качестве принятого канона судебной деятельности принцип, согласно которому судьи должны очень медленно противопоставлять свои мнения законодательной воле в тех случаях, когда демонстративно не ясно, что имело место явное нарушение какого-то несомненного конституционного принципа или какого-то эксплицитного конституционного положения. Однако в большинстве случаев федеральные власти являются единственными, а во всех случаях — окончательными судьями посягательств как на полномочия штатов, так и на федеральные полномочия. Штаты абсолютно лишены даже какой-либо эффективной защиты своих ясных прерогатив, поскольку не они, а национальные власти уполномочены определять с решающей и несомненной авторитетностью, какие полномочия штатов должны признаваться в каждом случае спора или конфликта. Короче говоря, одной из привилегий, которые штаты передали в руки федерального правительства, является всеобъемлющая привилегия определять, что они сами могут делать. Федеральные суды могут аннулировать действия штатов, но суды штатов не могут остановить рост конгрессионной власти. [9]

Но это лишь доктринальная сторона дела, просто его изложение с «если» и «но». Ее практический исход иллюстрирует еще более наглядно изменившийся и снижающийся статус штатов в конституционной системе. Одним очень практическим итогом стало приближение власти федерального правительства к порогу каждого человека, в качестве не менее непосредственного сюзерена, чем его собственное правительство штата. Разумеется, каждая новая провинция, в которую Конгресс был увлечен принципом подразумеваемых полномочий, требовала для своего управления большего или меньшего расширения национальной гражданской службы, которая теперь через своих сто тысяч служащих несет в каждую общину страны ощущение федеральной власти как власти из властей и фиксирует федеральную власть, так сказать, в самих привычках общества. Это не чужое, а знакомое и домашнее правительство, чиновник которого — ваш сосед по лестничной площадке, с чьими представителями вы имеете дело каждый день на почте и таможне, чьи суды заседают в вашем собственном штате и посылают своих судебных приставов в ваш собственный округ, чтобы арестовать вашего согражданина или вызвать вас самих по повестке на их свидетельские трибуны. И кто может не уважать чиновников, о которых он знает, что они подкреплены авторитетом и даже властью всей нации при исполнении обязанностей, в которых он видит их занятыми каждый день? Кто не чувствует, что маршал представляет большую власть, чем шериф, и что опаснее докучать почтальону, чем сбить с ног полицейского? Этот личный контакт каждого гражданина с федеральным правительством — контакт, который заставляет его чувствовать себя гражданином более великого государства, чем то, которое контролирует его повседневные контракты и утверждает завещание его отца, — с лихвой перевешивает его чувство зависимой лояльности к местным властям путем создания осязаемой связи преданности с тем, что недвусмысленно предстает как более великая и суверенная власть.

В большинстве вещей эта связь преданности не связывает его угнетающе и не терзает болезненно; но в некоторых вещах она затянута довольно болезненно туго. В то время как федеральные почтмейстеры ценятся, а федеральным судьям беспрекословно подчиняются, и в то время как очень немногие люди осознают тяжесть таможенных пошлин и столь же немногие, пожалуй, сожалеют о лицензионных налогах на виски и табак, все довольно с беспокойством смотрят на федеральных наблюдателей на избирательных участках. Это преимущественно страна частых выборов, и немногие штаты заботятся об увеличении частоты путем отделения выборов штата от выборов национальных должностных лиц. Следовательно, федеральный наблюдатель, который надзирает за голосованием за конгрессменов, практически руководит и выборами должностных лиц штата; ибо за должностных лиц штата и конгрессменов обычно голосуют в одно и то же время и в одном и том же месте по бюллетеням, несущим в общем весь «партийный список»; и любая авторитетная проверка этих бюллетеней после того, как они были брошены, или любая императивная власть оспаривания тех, кто предлагает их бросить, должна действовать как вмешательство в выборы штата не меньше, чем в федеральные выборы. Власть Конгресса регулировать порядок выбора федеральных представителей задевает, когда она заставляется включать в себя также надзор за теми выборами штата, которые даже по какому-либо подразумеваемому полномочию не входят в сферу федеральной прерогативы. Наблюдатель представляет самую уродливую сторону федерального верховенства; он принадлежит к наименее любимой ветви гражданской службы; но его существование очень четко говорит о нынешнем балансе властей, и его весьма ненавистные привилегии при нынешней системе смешанных выборов должны привести к подрыву самоуважения должностных лиц выборов штата путем привнесения в них яркого чувства подчинения властям в Вашингтоне.

Совсем иная и гораздо более масштабная сторона федерального преобладания прослеживается в истории политики внутренних улучшений. Мне нет необходимости излагать эту политику здесь. Она обсуждалась достаточно часто и понимается уже достаточно давно, чтобы не нуждаться в пояснениях. Ее практика очевидна, а ее преемственность несомненна. Но ее влияние на статус и курс штатов не всегда ясно прослеживается или четко обозначается. Ее главными результатами, разумеется, стали то расширение национальных функций, которое неизбежно было связано с применением национальных средств силами национальных служащих для расчистки внутренних водных путей и улучшения гаваней, а также создание весьма сомнительного прецедента расходования в пользующихся благосклонностью местностях средств, собранных за счет налогообложения, которое в равной степени ложится на плечи жителей всех частей страны; однако эти главные результаты отнюдь не исчерпывают собой всего ее влияния. Едва ли менее значительны и реальны, например, ее моральные последствия, выражающиеся в том, что государственное управление штатов становится менее самостоятельным и эффективным, менее осмотрительным и бережливым, поскольку оно привыкает принимать субсидии на внутренние улучшения из федеральной казны; полагаться на национальные доходы, а не на собственные энергию и предприимчивость в деле изыскания средств для развития тех ресурсов, сделать которые доступными и прибыльными должно быть особой сферой деятельности администрации штата. Едва ли приходится сомневаться в том, что именно благодаря моральным последствиям этой политики штаты теперь обращаются к общему правительству за помощью в таких делах, как образование. Ожидая помощи, они не помогают себе сами. Достоверно известно, что существует не один штат, который, хотя и обладает достаточными средствами для поддержания системы образования наивысшей эффективности, не делает этого и довольствуется несовершенными временными суррогатами по той причине, что в национальной казне ежегодно образуются огромные излишки, которые, согласно слухам и неофициальным обещаниям, могут быть распределены между штатами в качестве помощи образованию. Если бы федеральное управление более тщательно воздерживалось от вмешательства в любые строго локальные проекты благоустройства, эта предосудительная и деморализующая политика штатов вряд ли могла бы существовать. Штаты перестали бы желать, поскольку перестали бы надеяться, быть на иждивении правительства Союза, и усердно занялись бы своими надлежащими обязанностями, что принесло бы большую пользу как им самим, так и федеральной системе. Это вовсе не означает, что политика внутренних улучшений была неизбежной, неконституционной или неразумной, но лишь то, что она зашла слишком далеко; и что, независимо от того, зашла она слишком далеко или нет, она в любом случае представляла и представляет собой значительный перевес на федеральной чаше весов.

Другие полномочия федерального правительства, которые выросли настолько за пределы своих первоначальных пропорций, что весьма серьезно нарусили симметрию «литературной теории» нашей федеральной системы, укрепились в тени юрисдикции Конгресса в отношении торговли и поддержания почтовой службы. Например, Верховный суд Соединенных Штатов заявил, что полномочия, предоставленные Конгрессу Конституцией регулировать торговлю и учреждать почтовые отделения и почтовые дороги, «идут в ногу с прогрессом страны и приспосабливаются к новым веяниям времени и обстоятельствам. Они простираются от коня с всадником до дилижанса, от парусного судна до парохода, от экипажа и парохода до железной дороги и от железной дороги до телеграфа, по мере того как эти новые средства последовательно вводятся в употребление для удовлетворения запросов растущего населения и богатства. Они предназначены для руководства той деятельностью, к которой они относятся, во все времена и при любых обстоятельствах. Поскольку они были вверены общему правительству на благо нации, Конгресс не только имеет право, но и обязан следить за тем, чтобы сношения между штатами и передача информации не создавали препятствий или излишних затруднений со стороны законодательства штатов»[10]. Это категорическое решение было призвано поддержать право телеграфной компании, учрежденной одним штатом, прокладывать свою линию вдоль всех почтовых дорог в других штатах без согласия этих штатов и даже против их воли; однако очевидно, что многие другие корпоративные компании могли бы подданным этого широкого мнения претендовать на аналогичные привилегии вопреки сопротивлению штатов, и что подобные решения ведут к тому, что полномочия штатов по инкорпорации теряют ценность по сравнению с федеральными полномочиями по контролю.

В ногу с этим ростом федеральной активности с самого начала шел неуклонный и несомненный рост национальных настроений. Разумеется, именно тяжесть войны окончательно и решительно нарушила баланс между полномочиями штатов и федеральными полномочиями; и очевидно, что многие из наиболее ярких проявлений тенденции к централизации стали заметны уже после войны. Но история войны — это лишь летопись торжества принципа национального суверенитета. Война была неизбежна, потому что этот принцип стремительно развивался; и война закончилась так, как закончилась, потому что этот принцип стал преобладающим. Принятый поначалу просто в силу настоятельной необходимости, союз формы и права превратился в союз настроений и был призван стать союзом институтов. То чувство национального единства и общности судьбы, которое Гамильтон стремился взлелеять, но которое было слабым в его эпоху больших расстояний и медленной связи, когда пульс нации был столь же неспешным, как дилижанс и почтальон, стало достаточно сильным, чтобы править континентом, когда умер Уэбстер. Война между штатами стала высшей и окончательной борьбой между теми силами дезинтеграции, которые все еще оставались в крови политического организма, и теми другими силами здоровья, союза и слияния, которые постепенно укрепляли этот организм по мере перехода системы от юности к зрелости, а ее конституция закалялась и крепла с преклонными годами.

История той решительной политики «реконструкции», которая последовала непосредственно за окончанием войны как ее логический результат и знаковый комментарий, содержит яркую картину измененного баланса конституционной системы, представляющую собой нечто вроде утрированной миниатюры, едва ли не карикатуры на предшествующие конституционные тенденции и федеральную политику. Волна федеральной агрессии достигла, вероятно, своего наивысшего предела в законодательстве, которое наделило федеральные суды правом наказывать судью штата за отказ в рамках его официального усмотрения включать негров в состав присяжных своего суда[11], а также в тех статутах, которые предоставили федеральным судам юрисдикцию в отношении правонарушений против законов штатов, совершенных должностными лицами штатов[12]. Но эта волна часто поднималась очень высоко и, как бы ни колеблясь порой, уже давно стала почти непреодолимой для любых дамб конституционных привилегий штатов; так что судья Кули может без страха быть опровергнутым заявить, что «Эффективные сдержки против посягательств федеральной власти на власть штатов следует искать не в способности штатов к сопротивлению, а в выборе представителей, сенаторов и президентов, разделяющих верные конституционные взгляды, и в федеральном верховном суде, обладающем достаточными полномочиями для ограничения всех ведомств и всех должностных лиц в пределах их законных полномочий, поскольку их действия могут стать предметом судебного рассмотрения»[13].

Действительно, совершенно очевидно, что если федеральная власть и не является полностью безответственной, то именно федеральная судебная власть служит единственным эффективным балансиром всей системы. Федеральные судьи держат в своих руках судьбу полномочий штатов, и их авторитет — единственный, способный придержать стремительный бег Конгресса. Если их власть окажется неэффективной, то время должно казаться прискорбно расстроенным тем, кто придерживается «литературной теории» нашей Конституции. Словом Верховного суда должно держаться или падать все законодательство, пока закон пользуется уважением. Но, как я уже отмечал, существует по меньшей мере одна обширная область юрисдикции, в которую Верховный суд, несмотря на призывы и, возможно, наличие привилегии присвоить ее, тем не менее отказался вступать, и отказавшись вступать в нее, он оставил всякие попытки охранять одну из главных, легких и очевидных дорог к федеральному верховенству. Он заявил об отсутствии у него полномочий вмешиваться в политическое усмотрение как Конгресса, так и Президента и отклонил любые попытки принудить эти свои координированные ведомства к совершению какого-либо, даже самого конституционно императивного акта[14]. «Когда же Президент превышает свои полномочия или узурпирует то, что принадлежит одному из других ведомств, его распоряжения, приказы или ордера никого не защищают, и его агенты становятся лично ответственными за свои действия. Сдержка со стороны судов, следовательно, заключается в их способности удерживать исполнительную власть в сфере ее полномочий путем отказа придавать силу закона всему, что он может совершить за ее пределами, и привлечения агентов или орудий его незаконных действий к строгой ответственности»[15]. Но такое наказание, налагаемое не непосредственно на главного виновника, а опосредованно на его агентов, может последовать лишь тогда, когда весь ущерб уже нанесен. Суды не могут опередить Президента и предотвратить причинение вреда. Они не обладают правом инициативы; они должны ждать, пока закон будет нарушен и добровольные участники спора оформлят свои исковые требования; должны ждать порой много месяцев, а часто и много лет, пока эти иски дойдут до рассмотрения в обычном порядке разбора перегруженного судебного реестра.

Кроме того, в обычные времена агрессивных посягательств следует опасаться вовсе не со стороны исполнительной власти. Законодательный орган — вот кто исполнен агрессивного духа. Он является движущей силой правительства, и если судебная власть не может обуздать его, суды представляют собой сравнительно малую ценность в качестве балансиров системы. Именно тонкие, скрытые, почти незаметные посягательства политического характера, политических действий служат прецедентами, на которых обычно надстраиваются дополнительные прерогативы; и в то же время это те самые посягательства, с которыми судам труднее всего бороться и в отношении которых федеральные суды объявили себя не уполномоченными иметь какие-либо суждения. Им нечего сказать по вопросам политики. Сам Конгресс должен судить о том, какие меры могут законно использоваться для дополнения или обеспечения действенности его признанной юрисдикции, какие законы являются «необходимыми и надлежащими для приведения в исполнение» его собственных особых полномочий, «и всех других полномочий, возложенных» «Конституцией на правительство Соединенных Штатов либо на какое-либо его ведомство или должностное лицо». Суды также весьма быстро и проницательно усматривают прерогативы политического усмотрения в законодательных актах и чрезвычайно медленно берутся различать то, что является и что не является нарушением духа Конституции. Конгресс должен злонамеренно зайти очень далеко за пределы ясного и несомненного смысла Конституции, должен напрямую столкнуться лбом со всяким правом и прецедентом, должен идти против рожна всех прочно устоявшихся толкований и интерпретаций, прежде чем Верховный суд выразит ему хоть какое-то явное порицание.

Затем, сам Верховный суд, сколь бы честными и безупречными ни были его члены, обычно имел и несомненно будет продолжать иметь определенный политический оттенок, заимствованный от колорита той эпохи, в которую выбиралось его большинство. Скамья судей, председателем которой был Джон Маршалл, отличалась, как всем известно, твердыми и открыто федералистскими взглядами; но в течение десятилетия, последовавшего за 1835 годом, федералистские судьи быстро вытеснялись демократами, и взгляды Суда соответственно менялись. Действительно, можно с полным основанием сказать, что, рассматривая нашу политическую историю «в целом», конституционные интерпретации Верховного суда менялись — медленно, но верно — вместе с изменившимся соотношением сил между национальными партиями. Федералисты опирались на федералистскую судебную власть; период демократического господства ознаменовался торжеством демократических принципов в судах; а республиканское преобладание вытеснило из высшего судебного органа страны всех представителей демократических доктрин, кроме одного. Лишь в относительно короткие периоды переходного характера, когда общественное мнение переходило от одного политического кредо к другому, решения федеральной судебной власти резко противостояли принципам правящей политической партии.