«Сельское общество и сельская жизнь»

Большая часть программы организации общины выполняется добровольными агентствами общины. Но множество ее предложений должны получить одобрение официального городского собрания, требуют ассигнований, которые могут быть выделены только городским собранием, и в конечном итоге исполняются официальными лицами города. Организация естественным образом стимулирует интерес к официальному правительству и привлекает к его поддержке все организованные агентства общины, работающие сообща.

ПРАВЛЕНИЕ ТАУНШИПОВ ЗА ПРЕДЕЛАМИ НОВОЙ АНГЛИИ Тауншип встречается как единица местного самоуправления во многих штатах за пределами Новой Англии, но в большинстве этих случаев его управление имеет полностью представительскую форму. Хотя городское собрание встречается в некоторых из этих штатов, [Сноска: Как в Нью-Йорке и Нью-Джерси; а далее на западе — в Мичигане, Висконсине, Миннесоте, Дакотах, Иллинойсе и Небраске.] оно нигде не занимает столь важного места, как в Новой Англии. Одной из причин этого являются большие размеры и более рассредоточенное население тауншипа. В штатах с общественными землями конгрессиональный тауншип размером шесть на шесть миль также является политическим тауншипом. Во главе управления тауншипа в его представительской форме стоят ТРЕСТИ (доверенные лица) (иногда три, иногда только один), которые вместе с городским клерком, констеблями, налоговым инспектором, казначеем, мировыми судьями и другими требуемыми должностными лицами избираются народом. Полномочия управления тауншипом за пределами Новой Англии различаются в разных штатах, но всегда весьма ограничены, относясь наиболее часто к содержанию дорог, школьному администрированию и заботе о бедных. При таких обстоятельствах существует по меньшей мере столь же острая нужда в общественной организации для поддержки и дополнения работы правительства, как и в городах Новой Англии.

Исследуйте и доложите о следующем:

Услуги, оказываемые правительством вашего тауншипа.

Полный список должностных лиц вашего тауншипа и обязанности каждого из них. (Ученические комитеты могут взять интервью у некоторых из наиболее важных должностных лиц, чтобы получить описание их ежедневной рутины, видов выполняемых услуг и т. д. Также обсудите это с родителями.)

Должностные лица колониального города Новой Англии, которых ныне не существует, и их обязанности.

Что такое парламентское право? (Ценную подготовку можно получить, проводя школьные собрания, собрания клубов или периодические регулярные классные занятия в соответствии с парламентской процедурой.)

Почему публичное обсуждение является сдерживающим фактором для поведения лиц, занимающих ответственные посты.

Народный интерес к общественным вопросам в вашем тауншипе.

Если в вашем тауншипе имеется финансовый комитет (стр. 399), как он служит общине? Проводит ли он слушания? (Посетите такие слушания и отчитайтесь о них.)

Планирование городов в вашей общине (что было сделано или что можно было бы сделать).

Ценность наличия плана.

Похожа ли ваша община больше на ту, что представлена на диаграмме на странице 402, или на ту, что на странице 403?

Степень, в которой добровольные организации в вашей общине сотрудничают с местным самоуправлением и через него.

Степень, в которой ваш сельскохозяйственный колледж штата содействует организации общин.

Целесообразность организации вашего города (или общины) по какому-либо плану, подобному описанному на странице 402.

Ценность общественного «форума» как средства достижения хорошего управления.

Почему официальное городское собрание следует (или не следует) поощрять в вашем штате.

Добудьте и изучите недавно опубликованные официальные отчеты управления вашего тауншипа. О чем говорят вам эти отчеты? Какова ценность таких отчетов? Читаются ли отчеты вашего тауншипа жителями тауншипа в целом? Почему? Обсудите способы, которыми отчеты вашего тауншипа могли бы быть сделаны более полезными.

ОКРУГ Другой единицей местного управления, с которой были знакомы колонисты, был округ, который в Англии охватывал ряд тауншипов. В колониях Нью-Йорк и Пенсильвания округ и тауншип развивались совместно, как в Англии; в южных колониях округ был организован без тауншипа. Сегодня округ существует в каждом штате Союза, включая штаты Новой Англии. В Луизиане он называется ПРИХОДОМ.

ТИПЫ ОКРУЖНОГО УПРАВЛЕНИЯ Существует два основных типа окружного управления. Согласно одному плану, как в Нью-Йорке, каждый тауншип избирает представителя в окружной СОВЕТ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ, который порой бывает весьма многочисленным. Согласно другому плану, как в Пенсильвании, жители округа в целом избирают небольшой СОВЕТ КОМИССАРОВ, причем тауншипы как таковые не представлены, даже если они существуют. Совет наблюдателей или комиссаров взимает налоги и производит ассигнования на различные окружные цели, такие как строительство и содержание дорог, мостов и окружных зданий, выплата жалованья окружным служащим, забота об окружных бедняках и руководство школами округа. Его иногда называют окружным законодательным органом, но он скорее является административным органом, поскольку его полномочия по изданию законов весьма незначительны.

ОКРУЖНЫЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА Среди важных должностных лиц округа — шериф, который является главным стражем порядка в округе, заведует тюрьмой, выступает главным исполнительным лицом окружного суда (см. стр. 439), а иногда исполняет обязанности сборщика налогов; окружной обвинитель (также называемый прокурором, окружным прокурором или прокурором штата), который ведет все уголовные дела в округе и представляет государственные органы в гражданских исках; окружной клерк, ведущий учетную документацию округа; регистратор актов, регистрирующий все переходы прав на имущество; коронер, расследующий причины насильственной и загадочной смерти; налоговый инспектор; казначей; аудитор, проверяющий счета должностных лиц округа; землемер; школьный инспектор; инспектор здравоохранения. Иногда бывают и другие.

ОТСУТСТВИЕ ИНТЕРЕСА К ОКРУЖНОМУ УПРАВЛЕНИЮ Хотя практически каждый гражданин Соединенных Штатов одновременно является гражданином округа, народ, как правило, проявлял удивительно малый интерес к окружному управлению. В своем обычном виде оно представляет яркий пример плохого обслуживания, проистекающего из отсутствия командной работы. Окружное управление имеет репутацию одного из самых слабых мест во всей нашей системе управления.

ВЫЖИВЕТ ЛИ ОКРУЖНОЕ УПРАВЛЕНИЕ? Мы, судя по всему, вошли в привычку не ожидать больших услуг от окружного управления. Там, где управление тауншипа сильно, как в Новой Англии, оно заменяет окружное управление. Там, где люди живут в городах, они рассчитывают на обслуживание со стороны городского правительства, а не окружного. В сельских районах люди все больше и больше обращаются к правительству штата и национальному правительству за теми услугами, которых они ждут от государства. Эти факты могут навести на вопрос о том, действительно ли нам нужно окружное управление.

Один недавний автор говорит:

Есть некоторые части страны, где я вижу, что округ полностью прекратит свое существование в очень короткое время, если он не приспособится к новым условиям. [Сноска: Х. С. Гилбертсон в University of North Carolina RECORD, № 159, октябрь 1918 г., стр. 37.]

Тот же автор говорит:

Если округ не поднимется до этого уровня, полномочия правительства и услуги, которые оно оказывает, неизбежно ускользнут из-под местного контроля и окажутся в руках какого-то более пригодного правительства, которое, вероятно, будет находиться дальше от дома.

ПОСЛЕДСТВИЯ «ДЛИННОГО БЮЛЛЕТЕНЯ» Исследователи окружного управления приписывают многие его дефекты «длинному бюллетеню». В одном округе Северной Каролины на недавних выборах было двадцать пять разных кандидатов на должности в округе по каждому из трех партийных бюллетеней, что составило семьдесят пять кандидатов, из которых каждый избиратель должен был выбирать. Должностные лица тауншипа и штата также избирались на тех же выборах, доведя число лиц, за которых предстояло голосовать, примерно до пятидесяти из 150 кандидатов. Очевидно, что среднему избирателю было бы трудно голосовать осознанно.

ПРАВИТЕЛЬСТВО БЕЗ ГЛАВЫ Длинный бюллетень приводит не только к трудностям осознанного голосования. Одним из его следствий является ПРАВИТЕЛЬСТВО БЕЗ ГЛАВЫ. Хотя совет супервайзеров или комиссаров номинально возглавляет окружное управление, ему приходится действовать через различных административных должностных лиц. Они также избираются народом и могут принадлежать к противоположной политической партии. Во всяком случае, они независимы от совета, не подотчетны ему и могут как работать, так и не работать в согласии с ним. Бывший член окружного совета в Северной Каролине говорит:

Большинство людей находятся под впечатлением, что совет комиссаров со своим председателем стоит во главе окружного управления. … Совет действительно имеет полномочия решать, как может быть потрачено около 19 центов из всего налога, но его власть над остальной частью сбора, над любым окружным должностным лицом, таким как шериф, секретарь суда, коронер, констебль, окружной судья или регистратор, равна нулю. Председатель совета действительно имеет честь… улыбаться и стараться выглядеть приветливым, когда высказываются жалобы на плохие дороги, чрезмерные налоговые сборы или халатность какого-либо окружного подчиненного, над которым ни он, ни совет не имеют никакого контроля.[Сноска: M. S. Willard, North Carolina Club Year Book, 1918, p. 87.]

ВОЗМОЖНОСТИ «БОССА» Еще одним следствием длинного бюллетеня является возможность, которую он дает политическому «боссу» контролировать подбор должностных лиц. Нередко можно услышать, как сельские жители задают такие вопросы: «Какой смысл фермерам отрываться от политики, если все равно всем заправляют политические боссы?»[Сноска: Graham Taylor, in Rural Manhood, October, 1914, p. 328.] «В таких округах стремление занять должность стало не средством достижения цели оказания услуг, а существует ради немедленной выгоды, и любая услуга, оказываемая людям, является второстепенной по отношению к этой другой цели».[Сноска: H. S. Gilbertson, Forms of County Government, in the University of North Carolina Record, No. 159, October, 1918, p. 37.]

СКВЕРНЫЕ МЕТОДЫ ВЕДЕНИЯ ДЕЛ Наряду с этими недостатками и во многом из-за них для окружного управления были характерны скверные методы ведения дел, приводящие к плохому обслуживанию и расточительному расходованию народных денег. Порочная система ведения бухгалтерского учета столь же непрактична и губительна в государственных делах, как и в частном бизнесе.

НАШИ МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ Когда я впервые оказался связан с управлением собственным округом, мне стало очень интересно узнать, обстоят ли у нас дела лучше или хуже в управлении нашими дорожными финансами; в стоимости содержания наших окружных заключенных; в содержании нашего окружного приюта и многочисленных других окружных учреждений, чем в других округах. Я очень хотел выяснить, что делается в других округах в отношении ассигнований на больницы, и выбрал двенадцать или пятнадцать округов, после чего написал письма окружным чиновникам с просьбой предоставить информацию. В ответ примерно на два моих письма я получил разумные и удовлетворительные ответы. Пожалуй, с полдюжины других привели мне какие-то цифры, которые были малопригодны для целей сравнения, а на остальные мои письма я не получил ответа, хотя за первым запросом последовало второе и третье письмо. Затем я предпринял попытку получить экземпляры газет, в которых были опубликованы финансовые отчеты округов. Мне удалось заполучить около десяти отчетов, и после безуспешной попытки сопоставить эти отчеты так, чтобы получить информацию, которая позволила бы мне узнать, действуем ли мы лучше или хуже наших соседей, я безнадежно запутался в дебрях статистики и скрепя сердце оставил это занятие как бесполезное, переключив свое внимание на то, чтобы сделать всё от меня зависящее для приведения дел нашего собственного округа в такое состояние, при котором они были бы понятны тем из наших налогоплательщиков, у которых хватит любопытства узнать, как расходуются деньги, выплачиваемые ими в виде налогов. [Сноска: M. S. Willard, County Finances in North Carolina, in the University of North Carolina RECORD, No. 159, October, 1918, p. 80.]

СИСТЕМА ГОНАРАРОВ Практика вознаграждения окружных должностных лиц из ГОНАРАРОВ, получаемых за специальные услуги, и предоставления им права оставлять себе проценты от государственных денег является одной из иллюстраций экстравагантных методов ведения дел.

За многие услуги, оказываемые окружными должностными лицами, взимаются гонорары, исходя из принципа, что обслуживаемое лицо должно платить за услугу. Людям и в голову не приходило поинтересоваться, сколько их должностные лица получают таким путем. В одном округе, где находился крупный город, расследование показало, что чистый доход шерифа от гонораров и комиссионных составлял 15 000 долларов, окружного казначея — 23 000 долларов, а окружного аудитора — более 50 000 долларов.

С точки зрения экономии и эффективности лучше выплачивать всем должностным лицам адекватную зарплату и требовать, чтобы все гонорары, комиссионные и проценты от государственных денег возвращались в окружную казну. Это сдерживает рост налоговой ставки и позволяет расширить объем услуг.

Окружные должностные гонорары и комиссионные в Северной Каролине составляют около одного с четвертью миллиона долларов в год, если они взыскиваются в соответствии с законом. Эта общая сумма достаточно велика, чтобы выплатить все зарплаты по крайней мере в 58 округах штата и оставить крупные остатки для направления на нужды школ, дорог, тюремных расходов, процентов и погашения госдолга. Эти крупные излишки растрачиваются в большинстве округов, где выплачивается жалованье. [Сноска: E.C. Branson, The Fee System in North Carolina, in the University of North Carolina Record, No. 159, October, 1918, p. 69.]

Подобные порочные методы ведения дел постепенно исправляются путем введения короткого бюллетеня, как в Калифорнии и других местах, внедрения деловых методов ведения бухгалтерского учета, назначения окружных и государственных аудиторов, а также обеспечения полной гласности отчетов об окружной деятельности.

ВИНА САМОГО ГРАЖДАНИНА «Но в конце концов, — говорит процитированный выше окружной чиновник, — значительную часть упущений окружных должностных лиц и немалую долю неразберихи, царящей в управлении окружными делами, можно поставить в вину самим гражданам». Другой исследователь ситуации говорит:

Среди самих сельских жителей нет спроса на лучшее местное самоуправление, или он практически отсутствует; они довольны или ограничиваются ворчанием по поводу налогов и ожесточенной партийной политикой. … Сельским жителям Америки не хватает адекватного чувства гражданской и социальной ответственности, и этот дефицит приобретает критическое, общегосударственное значение. [Сноска 2: E.C. Branson, Report of subcommittee on local government, National Country Life Conference, Baltimore Proceedings, 1919, pp. 68, 69.]

Другой говорит:

Первое, что подлежит реформированию в окружном управлении, — это не чиновники в здании суда, а наше собственное отношение к округу и особенно к государственной службе. Ибо, в конце концов, государственные должностные лица в этой стране именно такие, какими их делают люди… [Сноска 3: H.S. Gilbertson, Forms of County Government, in the University of North Carolina Record, No. 159, October, 1918, p. 38.]

Есть те, кто выступает за разделение округа на более мелкие единицы для целей местного самоуправления, как в Новой Англии. Томас Джефферсон, живший в Виргинии, где округ был единственной единицей местного самоуправления, был большим поклонником собраний общин в Новой Англии и говорил, что «общее образование и подразделение округов на округа [wards]», или тауншипы, были «теми двумя крюками», на которых должно держаться республиканское правление. С другой стороны, мы наблюдали противоположную тенденцию к концентрации управления школами, дорогами, здравоохранением и другими вопросами в окружном управлении (см. стр. 294, 325). Дело в том, что и организация централизованного управления в масштабах всего округа, и организация управления местными сообществами внутри округа имеют свое назначение. Ни одна из них не может работать наилучшим образом без другой. Задача состоит в том, чтобы определить, какими должны быть дела каждой из них, и установить между ними надлежащий баланс. Одно несомненно: управление округом не может быть эффективным, если жители различных сообществ внутри округа не организованы для сотрудничества как ради своих местных интересов, так и ради интересов округа в целом. Отчасти это может быть обеспечено через управление тауншипами, там, где они существуют, и отчасти через такие неофициальные организации, как те, что описаны для общины Новой Англии (стр. 402), или те, которые предоставляются фермерским бюро с его местными комитетами сообществ (стр. 30).

Одним из самых прогрессивных штатов в вопросах окружного управления является Северная Каролина. Одним из главных инструментов, с помощью которых был достигнут этот прогресс, является КЛУБ СЕВЕРНОЙ КАРОЛИНЫ, организованный Университетом Северной Каролины для изучения интересов штата и содействия им. С Клубом Северной Каролины аффилированы ОКРУЖНЫЕ КЛУБЫ, каждый из которых изучает свой собственный округ и содействует его интересам. В Северной Каролине работа ведется в обоих упомянутых выше направлениях: в направлении эффективного центрального окружного управления и в направлении организации всех местных сообществ для изучения потребностей и командной работы по их обеспечению. См. литературу.

ОКРУГ КАК ПОДРАЗДЕЛЕНИЕ ШТАТА Еще одним важным фактором в окружном управлении является контроль, осуществляемый над ним со стороны штата. Округ является не только единицей местного самоуправления, но и делением штата для отправления законов штата. Его полномочия самоуправления предоставлены ему штатом, и наряду с этими полномочиями на него возложены определенные обязанности в интересах штата. Прежде всего, округ является СУДЕБНЫМ ОКРУГОМ ШТАТА. Самым важным зданием в окружном центре является здание суда. ОКРУЖНОЙ СУД является одним из судов штата, описанных в следующей главе. Окружной судья иногда избирается жителями округа, но фактически он является должностным лицом штата. В Новой Англии округ является практически исключительно судебным округом, и во всех штатах его судебные задачи имеют первостепенное значение.

Но более того, окружные школы являются частью школьной системы штата и должны управляться в соответствии с законами штата, хотя и силами окружных и тауншипных должностных лиц. Должностные лица округа обязаны обеспечивать соблюдение законов штата о здравоохранении. Окружные власти не только взимают и собирают окружные налоги, но также собирают налоги штата с жителей округа.

НЕОБХОДИМОСТЬ КОНТРОЛЯ СО СТОРОНЫ ШТАТА И здесь мы снова видим иллюстрацию необходимости тщательного баланса между вопросами, должным образом подлежащими местному самоуправлению, и вопросами, должным образом подлежащими контролю со стороны штата. Округа страдали как от избыточного контроля со стороны штата в одних аспектах, так и от недостаточного в других.

Весь штат несет ущерб…, если один тауншип позволяет своим гражданам деградировать из-за невежества или пьянства, и поэтому штат имеет право заявить, что в каждом тауншипе должен быть обеспечен по меньшей мере шестимесячный учебный срок и что не должно допускаться никакой торговли виски. Или если один тауншип заражен скотными клещами, от этого страдают другие тауншипы, и поэтому штат может установить здесь минимальный стандарт…

Часто случается так, что граждане одного округа платят больше своей доли налогов штата, потому что в нем действуют лучшие методы оценки и сбора налогов и ведения бухгалтерского учета, чем в других округах штата. Одной из величайших потребностей округов, о которой меньше всего позаботились, является единообразие среди округов штата в методах ведения бухгалтерского учета (см. пример на стр. 410). Некоторые штаты установили государственные системы аудита окружных финансов.

«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ» ДЛЯ ОКРУГОВ С другой стороны, правительства штатов часто вмешиваются в дела, которые лучше было бы оставить на усмотрение местных властей. Обычно все округа штата имеют абсолютно одинаковую форму правления, с абсолютно одинаковыми должностными лицами, исполняющими абсолютно одинаковые обязанности. Тем не менее некоторые округа внутри штата носят почти исключительно сельский характер, некоторые — почти исключительно городской, а другие имеют смешанный характер. Форма правления, подходящая для одного, может не подойти для другого. Поэтому возник спрос на большую степень «местного самоуправления» в округах. В Иллинойсе округа получили право самостоятельно определять, следует ли придавать тауншипу видное значение в местном самоуправлении и какую схему управления использовать — «супервайзерскую» или «комиссарскую». В Калифорнии теперь действует закон, согласно которому округа могут подавать заявки на получение «уставов» [charters] так же, как это делают города во всех штатах. «Устав», подобно конституции, определяет форму и полномочия власти и разрабатывается самими жителями округа, хотя затем он должен получить одобрение легислатуры штата.

РОСТ ГОРОДСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ Мы уже отмечали, как рост городов с их сложной организацией обслуживания имеет тенденцию отвлекать внимание от менее заметного окружного управления. Хотя примерно половина округов Соединенных Штатов не содержит ни одного города, или «тауна», или деревни с населением в 2500 человек, почти в каждом тауншипе имеется по меньшей мере одно компактное поселение, выросшее вокруг торгового центра. Иногда их несколько в тауншипе и множество в округе. В таких компактных поселениях становится необходимым сотрудничество для обеспечения потребностей, которые не ощущаются в более сельских районах, таких как мощеные улицы, канализация, общественное водоснабжение, пожарная и полицейская охрана и так далее. Возникает необходимость в отдельном управлении. Жители таких поселений могут обратиться к властям тауншипа, округа или штата с просьбой о наделении их статусом деревни, боро, тауна или города. «Деревня» и «боро» — это просто два названия, используемые в разных местностях для одного и того же явления. Разница между ними и инкорпорированным тауном или городом заключается главным образом в размерах и соответствующей сложности организации.

УПРАВЛЕНИЕ ДЕРЕВНЯМИ И ИНКОРПОРИРОВАННЫМИ ТАУНАМИ Главным руководящим органом деревни, боро или инкорпорированного тауна является небольшой совет, или правление, избираемый народом. Он обладает законодательными полномочиями в небольшом масштабе, издавая ПОСТАНОВЛЕНИЯ [ordinances] для регулирования деятельности местных должностных лиц и в интересах общественности.

В Мичигане… они могут устанавливать сроки и условия лицензирования трактиров, разносчиков и общественного транспорта. Они осуществляют контроль над улицами, мостами и общественными землями; имеют полномочия строить мосты и мостовые, а также регулировать использование шоссе и предотвращать их загромождение. Они могут создавать и поддерживать канализацию и водостоки. Они могут строить общественные причалы и управлять ими, а также регулировать работу паромных переправ и выдавать на них лицензии. Они могут создавать рынки и регулировать их работу. Они могут содержать полицию и пожарную службу. Они могут строить или приобретать водопроводы и осветительные установки и управлять ими. Они могут владеть кладбищами, общественными загонами для скота, общественными зданиями и парками.[Сноска: John A. Fairlie, Local Government in Counties, Towns, and Villages, pp. 207, 208.]

Совет также обладает ограниченными полномочиями по введению налогов и заимствованию денег на общественные нужды.

Существует высшее должностное лицо исполнительной власти, иногда называемое МЭРОМ, иногда президентом или иначе. Ему подчиняются различные другие должностные лица, такие как начальник полиции, комиссар по делам улиц, начальник пожарной охраны, налоговый инспектор, казначей, секретарь и так далее. В более крупных деревнях существуют советы по здравоохранению и другие советы и комиссии для управления различными видами общественных услуг. В деревне также может быть свой мелкий суд, возглавляемый мировым судьей.

ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ Когда деревни или тауны достигают определенной численности населения, обычно устанавливаемой законом штата, они могут быть инкорпорированы в качестве городов. Происходящее при этом изменение сводится просто к усложнению управленческого аппарата и наделению его более широкими полномочиями, соответствующими возросшим потребностям городской жизни. Сложные проблемы городского управления мы не будем пытаться изучать в этой книге.

ИЗМЕНЕНИЯ В ГОРОДСКОМ УПРАВЛЕНИИ В ЦЕЛЯХ УЛУЧШЕНИЯ ОБСЛУЖИВАНИЯ И КОНТРОЛЯ В последние годы были достигнуты большие успехи в управлении таунами и городами. Последним планом управления, который был принят и распространился на значительное число таунов и городов в Соединенных Штатах, является форма правления УПРАВЛЯЮЩЕГО ГОРОДОМ (city manager или town manager). Согласно этому плану избиратели выбирают небольшой совет, или совет директоров, который в свою очередь назначает УПРАВЛЯЮЩЕГО, исполняющего обязанности суперинтенданта по делам города или тауна. Он является квалифицированным специалистом, зачастую инженером, и города и тауны порой ищут по всей стране лучшего человека, доступного для этой должности. Управляющий назначает руководителей различных департаментов управления, таких как здравоохранение, полиция, общественные работы и т. д., и несет перед советом ответственность за их работу. Это применение к управлению тауном методов, давно используемых успешными коммерческими корпорациями.

Исследуйте и подготовьте доклад о следующем:

Как получилось, что округ в Луизиане стали называть «приходом» (parish).

Организация и полномочия вашего окружного совета.

Список должностных лиц вашего округа и их обязанности.

Настроения в вашем округе в отношении эффективности вашего окружного управления. Обоснованы ли эти настроения?

Признанные недостатки в управлении вашим округом.

Длинный (или короткий) бюллетень в вашем округе.

Степень, в которой жители вашего округа изучают отчеты вашего окружного управления (посоветуйтесь дома и со старшими друзьями).

Что интересного вы находите в отчетах вашего округа?

Публикуются ли отчеты вашего округа в газетах? Понимаете ли вы их? Попросите отца объяснить их вам.

Степень, в которой ваш окружной совет осуществляет контроль над другими окружными должностными лицами.

Степень, в которой фермеры вашего округа интересуются политикой.

Мог ли опыт чиновника, процитированного на стр. 410, повториться в вашем штате или нет.

Система гонораров в вашем округе.

Как и почему государственные должностные лица «именно такие, какими их делают люди».

Смысл замечания Джефферсона о том, что «общее образование и подразделение округов на округа [wards] — это те два крюка, на которых должно держаться республиканское правление».

Целесообразность создания «окружного клуба» в вашем округе, аналогичного тем, что существуют в Северной Каролине.

Баланс между окружным управлением и управлением тауншипом в вашем округе.

Контроль штата за управлением вашего округа — слишком много его или слишком мало? Объясните.

Разница между уставом и конституцией.

Количество инкорпорированных таунов и городов в вашем округе.

Кооперация (или трения) между городскими и сельскими районами в вашем округе.

Организация управления деревней, боро или тауном в вашем округе.

Разница между «тауном», о котором говорится в последней части этой главы, и «тауном», описанным в первой части.

Услуги в инкорпорированных таунах и деревнях вашего округа, которые не выполняются окружным управлением или управлением тауншипов для сельских жителей.

Как деревня или таун инкорпорируются в вашем штате.

Форма правления управляющего тауном в вашем штате. Ее преимущества.

СПИСКИ ЧТЕНИЯ Конституция штата.

County Government and County Affairs in North Carolina, North Carolina Club Year Book 1917-1918 (The University of North Carolina Record, Extension Series No 30, Chapel Hill, N.C.).

County Government, ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, Vol XLVII, May, 1913. (36th and Woodland Ave, Philadelphia.)

Publications of the New York Short Ballot Association, 381 Fourth

Ave, New York City.

Fairlie, J.A., Local Government in Counties, Towns, and Villages (The Century Co.).

Mobilizing the Rural Community, by E.L. Morgan, Extension Bulletin No. 23, Massachusetts Agricultural College, Amherst, Mass.

В издании LESSONS IN COMMUNITY AND NATIONAL LIFE:

Серия B: Урок 19, Комиссионная форма правления и управляющий городом.

Hart, A.B., Actual Government, Part IV, Local government in action.

Reed, T.H., Form and Functions of American Government, Part iv, Local government.

ГЛАВА XXVI

ПРАВИТЕЛЬСТВА НАШИХ ШТАТОВ ИСТОЧНИК ВЛАСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА Когда тринадцать первоначальных штатов были колониями, они получали свои правящие полномочия из УСТАВОВ [charters], пожалованных им королем, подобно тому как городам и некоторым округам штаты жалуют уставы. Когда они завоевали свою независимость, жители каждого штата заменили устав КОНСТИТУЦИЕЙ; разница между уставом и конституцией заключается в том, что первый дается народу вышестоящей властью, в то время как вторая принимается самим народом. Все наши штаты без исключения, созданные до или после образования Союза, являются самоуправляющимися на основе конституций собственного сочинения.

Округа и тауншипы, города и деревни не имеют никаких полномочий самоуправления, кроме тех, которые предоставлены им ШТАТОМ. Национальный конгломерат [национальное правительство] также может осуществлять лишь те полномочия, которые переданы ему народом, ГОЛОСУЮЩИМ КАК ШТАТЫ. Каждый штат, с другой стороны, является самоуправляющимся по своему собственному праву и может осуществлять через свое правительство любые полномочия вообще, за исключением лишь тех, от которых он добровольно отказался при вступлении в Союз. (См. стр. 94, 449; а также Конституцию, ст. I, разд. 10 и ст. IV).

КОНСТИТУЦИЯ ШТАТА Конституция штата является высшим законом штата и призвана выражать прямой голос народа. После образования Союза конституции штатов разрабатывались конвентами делегатов, избиравшихся специально для этой цели, и в большинстве случаев выносились на ратификацию народом. Поправки могут предлагаться либо такими конвентами, либо легислатурами штатов, но они также должны быть ратифицированы народом. Некоторые штаты полностью пересматривали свои конституции по несколько раз, и поправки были весьма многочисленными.

ПРИЧИНА ПРОТЯЖЕННОСТИ КОНСТИТУЦИЙ ШТАТОВ Конституции штатов представляют собой длинные документы, содержащие множество деталей относительно организации и полномочий власти. В этом отношении они отличаются от национальной Конституции, которая кратка и говорит широкими, общими терминами. Недавние конституции длиннее более ранних отчасти потому, что существует большее разнообразие проблем, с которыми приходится иметь дело, а также из-за растущей тенденции ограничивать полномочия легислатур и административных должностных лиц.

РЕСПУБЛИКАНСКАЯ ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ После ДЕКЛАРАЦИИ ПРАВ, которую содержат все конституции штатов, конституция касается главным образом организации, полномочий и обязанностей правительства. Каждый штат может организовывать свое правительство так, как сочтет нужным, при единственном условии, чтобы оно имело «республиканскую» форму, как того требует федеральная Конституция (ст. IV, разд. 4). Это означает, что оно должно быть формой представительного самоуправления.

РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ Хотя правительства штатов отличаются друг от друга в деталях, общий план у всех одинаков. Каждое состоит из трех ветвей: законодательной ветви для принятия законов; исполнительной ветви для обеспечения исполнения законов и управления; и судебной ветви для толкования законов и отправления правосудия в соответствии с законом. Эти три ветви организованы на принципе РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ, чтобы предотвратить посягательство одной ветви на полномочия других и сделать каждую из них сдерживающим фактором для полномочий остальных.

В управлении этого содружества [commonwealth] законодательный департамент никогда не должен осуществлять исполнительную и судебную власть или любую из них; исполнительная власть никогда не должна осуществлять законодательную и судебную власть или любую из них; судебная власть никогда не должна осуществлять законодательную и исполнительную власть или любую из них; с тем чтобы это было правление законов, а не людей. [Сноска: Constitution of Massachusetts, Part I, Art. XXX.]

Исследуйте и подготовьте доклад о:

Значении выражения «правление законов, а не людей».

Вступлении вашего штата в Союз.

Истории действующей конституции вашего штата.

Полномочиях, от которых ваш штат отказался при вступлении в Союз.

Сравните объем конституции вашего штата с объемом федеральной Конституции.

Основные части, из которых состоит ваша конституция.

Количество поправок к конституции вашего штата. Когда были приняты последние поправки и почему.

Декларация прав в конституции вашего штата.

Сдержки, осуществляемые легислатурой в отношении исполнительной и судебной ветвей; исполнительной властью в отношении законодательной и судебной ветвей; судебной властью в отношении законодательной и исполнительной ветвей.

ГУБЕРНАТОР Высшим должностным лицом исполнительной власти штата является губернатор, который избирается народом на срок, варьирующийся в разных штатах от одного до четырех лет. В его обязанности входит следить за тем, чтобы законы штата добросовестно исполнялись. Конституция делает его главнокомандующим ополчением штата, которое он может призвать для обеспечения исполнения законов или подавления беспорядков. Она также наделяет его правом помилования лиц, осужденных за преступления, при осуществлении которого ему иногда помогает специальный совет по помилованию, а иногда легислатура; однако рассмотрение прошений таких лиц и их друзей о помиловании часто отнимает много времени у него.

РАЗНООБРАЗНЫЕ ОБЯЗАННОСТИ ГУБЕРНАТОРА Большое количество времени губернатора также уходит на обязанности, возлагаемые на него как на официального представителя штата в торжественных случаях, таких как закладка краеугольных камней общественных зданий, посещение ярмарок штата и произнесение речей на публичных собраниях всех видов. В силу своей должности он также является членом многих советов и комиссий, чьи заседания он обязан посещать.

УЧАСТИЕ ГУБЕРНАТОРА В ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ Губернатор также принимает некоторое участие в законотворчестве. Во всех штатах, кроме Северной Каролины, он обладает правом ВЕТО на законопроекты, принятые легислатурой. Этот сдерживающий фактор в отношении легислатуры не является абсолютным, поскольку легислатура может преодолеть вето губернатора, повторно приняв законопроект, обычно квалифицированным большинством в две трети голосов. Губернатор может также влиять на законодательство посредством своих посланий к легислатуре, в которых он рекомендует меры, которые, по его мнению, должны быть оформлены в виде законов. В случае противодействия со стороны легислатуры губернатор часто обращается со своими предложениями напрямую к народу, который быстро дает понять, поддерживает ли он его. Губернатор может созывать внеочередные сессии легислатуры для рассмотрения мер особой важности.

РАСТУЩЕЕ ВЛИЯНИЕ ГУБЕРНАТОРА Сегодня губернатор является более влиятельным должностным лицом, чем в ранний период нашей истории. В колониальные времена он был прямым представителем короля или колониального владетеля, и народ всячески стремился ограничить его полномочия. После того как колонии стали штатами, этот привычный страх перед губернатором сохранился, и он был поставлен под контроль легислатуры. Однако с течением времени легислатура попала под подозрение народа, в то время как на губернатора все больше и больше смотрели как на своего лидера. Так, например, ему было предоставлено право вето, что увеличило его влияние и одновременно сдерживало влияние легислатуры.

СЛАБОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ШТАТА Но власть и влияние губернатора отнюдь не так велики по отношению к правительству штата, как полномочия Президента по отношению к национальному правительству. Фактически исполнительная ветвь власти наших штатов была отмечена печальной слабостью, и эта слабость того же рода, что и отмеченная в окружном управлении: отсутствие эффективной, ответственной главы.

СРАВНЕНИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ШТАТА С НАЦИОНАЛЬНОЙ В нашем национальном правительстве исполнительная власть сосредоточена в руках одного человека. Конституции штатов, по-видимому, наделяют теми же полномочиями губернатора. Конституция Индианы гласит: «Исполнительная власть штата возлагается на Губернатора»; а конституция Пенсильвании гласит: «Высшая исполнительная власть возлагается на Губернатора». Но конституция Пенсильвании также гласит: «Исполнительный департамент состоит из Губернатора, Вице-губернатора, Секретаря Содружества, Генерального атторнея, Генерального аудитора, Казначея штата, Секретаря внутренних дел и Суперинтенданта общественного просвещения» (ст. IV, разд. I). Четыре из этих должностных лиц, помимо губернатора, избираются народом.

ГОЛОВОКРУЖИТЕЛЬНАЯ СЛОЖНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ Во всех штатах губернатор «должен заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись» (конституция Пенсильвании). Однако для исполнения законов он зависит не только от ряда главных должностных лиц исполнительной власти, подобных тем, что названы выше, но также от большого числа менее важных административных должностных лиц. Губернатор Лоуден из Иллинойса несколько лет назад говорил:

Административные ведомства размножились в головокружительной путанице. Они были созданы без учета их способности экономически и эффективно администрировать законы. Отдельные советы управляют пенитенциарными учреждениями, исправительными учреждениями и учебными заведениями. Несколько советов и комиссий заведуют вопросами, затрагивающими интересы сельского хозяйства. Управление законами, затрагивающими труд, рассредоточено по многочисленным ведомствам, включая несколько советов, имеющих юрисдикцию над проблемами горнодобывающей промышленности, и несколько бесплатных агентств по трудоустройству, каждое из которых независимо от другого. Наше финансовое управление хаотично, нелогично и запутано.

Управление законами о здравоохранении разделено между советами и комиссиями без каких-либо эффективных средств координации. Наши образовательные структуры несогласованны. Более ста должностных лиц, советов, ведомств, комиссий, учреждений и департаментов отвечают за исполнение наших законов. Систематическая организация отсутствует, и никакой адекватный контроль осуществляться не может… При существующей системе губернатор не может осуществлять тот надзор и контроль, на которые народ имеет право рассчитывать. [Сноска: Charles E. Woodward, "The Illinois Civil Administrative Code," reprinted from Proceedings, Academy of Political Science, July, 1918.]

ГУБЕРНАТОРУ НЕ ХВАТАЕТ ВЛАСТИ ДЛЯ НЕСЕНИЯ СВОЕЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ Это положение дел характерно для правительств штатов в целом. Некоторые из многочисленных должностных лиц назначаются губернатором, но многие из них избираются народом или назначаются легислатурой. Сроки их полномочий не совпадают со сроком полномочий губернатора, так что он обнаруживает на должностях много людей, которых он не назначал и которых он не может сместить. Часто они могут принадлежать к противоположной политической партии. Таким образом, сама организация исполнительного департамента штата такова, что делает невозможным для губернатора выполнение возложенной на него конституцией обязанности следить за тем, чтобы законы добросовестно исполнялись. Следует также помнить, что исполнение законов во многом зависит от множества местных должностных лиц, над которыми штат осуществляет слабый контроль. Очевидно, сколь несовершенной должна быть командная работа народа через эту организацию.

БЕЗУСПЕШНЫЕ ПОПЫТКИ НАРОДНОГО КОНТРОЛЯ Почему люди мирятся с подобным положением вещей? Во-первых, они не поняли, в чем кроется проблема. Здесь также прослеживается влияние политического «босса», который процветает в условиях этой неразберихи. Но среди причин — желание народа сохранить контроль над правительством. Они попытались в своих конституциях не только четко заявить, какие именно услуги должны оказываться для них, но и указать, какой именно аппарат должен использоваться для их оказания. Для каждой новой услуги они создавали новый и независимый механизм. Затем, чтобы сделать свой контроль полным, как им казалось, они сделали большинство своих новых должностных лиц выборными. Опыт показал, что такой контроль был достигнут лишь ценой эффективного обслуживания из-за неумения обеспечить подготовленное руководство и эффективную организацию. Более того, опыт также показал, что контроль такого рода в значительной степени является иллюзией; ибо народ не может поддерживать связь со своим множеством чиновников и во многих случаях уступает свой контроль, зачастую не ведая того, политическому «боссу».

ЭКСПЕРИМЕНТ НЕОБХОДИМ ДЛЯ ПРОГРЕССА Отмечая эти недостатки, не следует делать вывод, что правительства наших штатов потерпели неудачу во всех отношениях. Отнюдь нет. Был достигнут заметный прогресс в направлении идеалов, к которым мы стремились. Мы испробовали один эксперимент за другим, некоторые из которых оказались весьма успешными, в то время как другие не выдержали проверки новыми условиями. Однако важно то, что мы должны прямо смотреть в глаза нашим неудачам и извлекать из них уроки.

РЕОРГАНИЗАЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В настоящее время наблюдаются заметные усилия по преодолению только что отмеченных нами недостатков, и в некоторых штатах на этом пути был достигнут значительный прогресс. Одним из наиболее прогрессивных штатов в этом отношении является Иллинойс, который недавно принял закон о реорганизации исполнительной ветви своего правительства.

Согласно новому «Кодексу гражданского администрирования» Иллинойса, исполнительная ветвь власти организована в девять департаментов: департаменты финансов, сельского хозяйства, труда, горнорудной промышленности и полезных ископаемых, общественных работ и зданий, общественного благосостояния, общественного здравоохранения, торговли и коммерции, а также регистрации и просвещения.

Во главе каждого департамента стоит директор, который назначается губернатором, подотчетен ему, а срок его полномочий совпадает со сроком полномочий губернатора.

Каждый департамент организован в различные бюро или другие подразделения с ответственными лицами, которые непосредственно подотчетны директору департамента. Так, в департаменте сельского хозяйства имеются помощник директора, генеральный управляющий ярмарки штата, суперинтендант по делам продовольствия и молочной промышленности, суперинтендант животноводства, суперинтендант растениеводства, главный ветеринарный врач, главный инспектор по охране диких животных и рыболовства, а также комиссия по пищевым стандартам из трех членов.

Все подчиненные сотрудники во всех департаментах назначаются в соответствии с законом о государственной службе, который требует проведения конкурсных экзаменов.

С большинством департаментов связаны «консультативные советы», состоящие из граждан, работающих на общественных началах. Так, при департаменте сельского хозяйства имеется совет сельскохозяйственных советников в составе пятнадцати человек и совет советников по делам ярмарки штата в составе девяти человек, причем не более трех из них должны назначаться от какого-либо одного округа.

Целями данной реорганизации являются: (1) закрепление ответственности за всю организацию обслуживания в одном месте — за губернатором; (2) ответственное, квалифицированное руководство в каждом департаменте обслуживания; (3) подотчетность руководства запросам народа, как это предусмотрено консультативными советами; (4) система учета и отчетности, которая будет способствовать повышению эффективности и экономии, а также информировать как народ, так и должностных лиц правительства.

Исследуйте и подготовьте доклад о:

Имени губернатора вашего штата, его политической партии, когда он избран и на какой срок.

Преимуществах и недостатках длительного срока полномочий губернатора.

Конституционных полномочиях губернатора вашего штата.

Влиянии губернатора вашего штата на народ.

Основных исполнительных и административных должностных лицах вашего штата. Те из них, которые являются выборными, и те, которые являются назначаемыми.

Полном списке административных бюро, советов, комиссий и других государственных ведомств с указанием их обязанностей.

Применимости заявления губернатора Лоудена об Иллинойсе к вашему штату.

Любой предлагаемой реорганизации исполнительной ветви власти вашего штата.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЕТВЬ Законодательная ветвь власти во всех штатах состоит из легислатуры («генеральная ассамблея», «законодательная ассамблея» или «генеральный суд»), состоящей из двух «палат» — палаты представителей и сената. Сенат является «верхней палатой» и обычно составляет от одной трети до половины размера «нижней палаты»; в Массачусетсе — всего одну шестую.

ДВЕ ПАЛАТЫ Законопроект, чтобы стать законом, должен пройти обе палаты по отдельности, причем каждая палата служит сдерживающим фактором для другой, обеспечивая тем самым большее обсуждение при законотворчестве. Предполагается, что сенат является, и обычно является, более консервативным, или осторожным, органом, чем палата представителей, отчасти из-за меньшего размера, который делает возможным более тщательное рассмотрение дел. Его члены избираются от более крупных округов, что увеличивает возможность подбора способных людей. К членству в сенате предъявляются более высокие возрастные требования, чем в палате представителей; кроме того, при каждых выборах переизбирается лишь часть сената, так что он является постоянно действующим органом, в котором всегда есть опытные члены, в то время как нижняя палата может почти полностью смениться при каждых выборах.

НЕДОСТАТКИ В РАСПРЕДЕЛЕНИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА Теорией нашего представительного правления является то, что представительство должно быть пропорционально численности населения. Для достижения этого результата каждый штат делится на избирательные округа, предположительно с возможно более равным населением, причем сенатские округа являются более крупными. Однако на практике эти округа не всегда имеют представительство, пропорциональное их населению. Единицей представительства часто является округ, а в Новой Англии — таун, и эти округа сильно различаются по численности населения. Предпринимается попытка выровнять разницу путем установления правила, согласно которому ни один округ не должен иметь менее одного представителя, а часто — что ни один не должен иметь более определенного числа. Тем не менее неравенство существует. В Коннектикуте тридцать четыре наиболее густонаселенных тауна и города имеют шестьдесят восемь членов в нижней палате, тогда как если бы распределение производилось на основе численности населения, они имели бы право на 186 членов. С другой стороны, четыре наименьших тауна Коннектикута с общим населением 1567 человек имеют пять членов; четыре наиболее густонаселенных города с 309 982 жителями имеют всего восемь членов, хотя на основе численности населения они имели бы право на восемьдесят семь. [Сноска: C.A., Beard, America Government and Politics, p. 521.]

Партийные влияния часто вмешиваются в нарезку округов штатов для представительства: правящая партия пытается установить границы так, чтобы обеспечить сохранение своего большинства в легислатуре.

Исследуйте и подготовьте доклад о следующем:

Количестве членов в нижней и верхней палатах легислатуры вашего штата.

Требованиях к членству и сроке полномочий в каждой палате.

Именах ваших собственных представителей в нижней и верхней палатах.

Добудьте карту с изображением избирательных округов вашего штата. Найдите на ней свой собственный.

Является ли представительство в легислатуре вашего штата пропорциональным численности населения.

«Джерримендеринг» [gerrymander]: что это такое и применялся ли он в вашем штате?

Легислатура контролирует нашу жизнь практически на каждом шагу.

Она обладает контролем над всей сферой гражданского права; [Сноска 2: См. ниже, стр. 437.] то есть она устанавливает правила, регулирующие контракты, недвижимое и личное имущество, наследование, корпорации, ипотеку, брак и развод, а также другие гражданские вопросы. Она дает определение преступлению; то есть она предписывает те действия гражданина, которые должны наказываться штрафом, тюремным заключением или смертью. Она затрагивает имущество гражданина не только регулированием его использования, но и возложением на него налогового бремени. Наконец, она осуществляет контроль над обширной областью, известной как полицейская власть, в рамках которой она издает правила, касающиеся общественного здравоохранения, нравов и благосостояния, разрабатывает правила ведения бизнеса и профессий и иным образом ограничивает свободу гражданина поступать так, как ему вздумается. [Сноска 3: C.A. Beard, America Government and Politics, p. 516.]

ОТНОШЕНИЕ НАРОДА К СВОИМ ЛЕГИСЛАТУРАМ Учитывая такую важность, можно было бы ожидать, что народ проявит живейший интерес к легислатурам своих штатов и величайшее уважение к ним. Так бывает не всегда. Как выразился один автор, «стало почти модным» пренебрежительно отзываться о легислатурах и их членах, говорить о них так, будто они насквозь коррумпированы и бесчестны. Если для сложной и ответственной работы законотворчества не всегда выбираются самые лучшие люди из тех, что есть в сообществе, народ должен винить только себя. Более того, члены наших легислатур в среднем очень похожи на своих соседей, и большинство из них искренне стремятся служить своему штату и делают это в максимально возможной степени в существующих условиях.

Поистине настало время занять иное отношение к этим органам. … Знакомство с реальными легислатурами сразу же выявит тот факт, что они вполне представляют американский народ и что в них силно стремление честно справляться со сложными проблемами законодательства. … Прежде всего, должны быть приложены постоянные усилия для поддержки людей, которые с честными намерениями борются за справедливое и эффективное законодательство… [Сноска: Paul S. Reinsch, American Legislatures and Legislative Methods, p. 126.]

ТРУДНОСТИ МУДРОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Большая часть неразумного и вредного законодательства объяснялась не дурными намерениями со стороны законодателей, а трудностями, с которыми сталкивается группа людей со средним интеллектом и небольшим опытом решения общественных вопросов при получении информации, необходимой для того, чтобы принимать мудрые решения в отношении множества сложных проблем, возникающих перед ними во время краткой сессии легислатуры.

В нижней палате одного типичного легислатура лишь 19 из 252 членов раньше состояли в легислатуре, 123 были фермерами, 6 юристами, 10 врачами, 48 купцами и промышленниками, 3 банкирами, 5 проповедниками, 6 страховыми агентами, 2 владельцами гостиниц, 3 содержателями конюшен, 14 чернорабочими или ремесленниками, 6 «видимо, не имевшими никакой профессии, кроме общего политиканства и домогательства должностей».

Из тридцати членов сената той же легислатуры 9 были фермерами, 4 юристами, 4 врачами и 13 купцами. Семеро из них получили образование в «академиях», в то время как 13 не продвинулись дальше государственных школ.

Этим людям приходилось решать в течение нескольких недель поразительное разнообразие проблем, некоторые из которых отличались высочайшей сложностью и все они тем или иным образом затрагивали жизнь граждан штата. Неудивительно, что иногда совершаются серьезные ошибки. [Сноска: C. A. Beard, American Government and Politics, p. 525 (из S. P. Orth, "Our State Legislatures," Atlantic Monthly, vol. xciv, pp. 728 ff.)]

Само составление законопроекта на языке, который передает точный предполагаемый смысл и не влечет за собой нежелательных и неожиданных результатов, представляет собой сложную задачу, требующую навыков специально подготовленных людей.

БЮРО СУДЕБНО-ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СПРАВОК В ряде штатов были предприняты попытки справиться с этими естественными трудностями путем создания библиотек или бюро законодательных справок под руководством высококвалифицированных специалистов, которые собирают всю доступную информацию по каждому возможному предмету законодательства, ведут учет законов в других штатах и представляют этот материал в удобной форме в распоряжение членов легислатур. Иногда они предоставляют экспертные услуги по составлению законопроектов в надлежащей форме. Говорят, что такие бюро законодательных справок уже значительно улучшили качество законодательства в некоторых штатах.

Для легислатуры, действующей в качестве единого органа, было бы невозможно уделить внимание более чем небольшой части законопроектов, поступающих на ее рассмотрение.

Говорят, что на одной сессии нередко вносится более 2500 законопроектов. Легислатуры заседают от 40 до 90 дней. Если бы сессия длилась 60 дней, а рабочий день составлял 10 часов, на каждый из 2500 законопроектов оставалось бы всего по 15 минут. Это время пришлось бы разделить между двумя палатами. Кроме того, необходимо выполнять огромный объем работы, не связанной с рассмотрением и принятием законопроектов.

КОМИТЕТСКАЯ СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Чтобы сделать возможной обработку всего этого объема работы, каждая палата организуется в постоянные комитеты. По мере внесения законопроектов они передаются в соответствующие комитеты, в которых и выполняется большая часть работы по созданию законов. Большинство переданных таким образом законопроектов никогда не возвращаются в легислатуру вообще, а те, что возвращаются, в большинстве случаев рассматриваются легислатурой в соответствии с отчетами комитетов без долгих общих обсуждений. Процедура направления законопроектов в комитеты и их рассмотрения по возвращении определяется сложным комплексом правил, которые сбивают с толку постороннего наблюдателя и не могут быть подробно описаны здесь. Но их заявленная цель — сэкономить время и позволить законодательному процессу протекать гладко. Небольшие комитеты могут работать более эффективно, чем большая масса людей в любой из палат. Работа разделена так, что немногие члены каждого комитета могут сосредоточить свое внимание на нескольких предметах и приобрести опыт в решении особых видов проблем.

НЕВИДИМОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО С другой стороны, именно этой организации мы обязаны некоторыми из дурных законов, в которых обвиняют наши легислатуры. Она имеет тенденцию выводить законодательство из-под контроля народа и приводит к тому, что часто называют «невидимым правительством» — правительством, которое осуществляется вне поля зрения народа. Это открывает дверь для партийных влияний и контроля со стороны политических «боссов» и преследующих собственные интересы «групп влияния». В нижней палате комитеты назначаются спикером, который является председательствующим лицом и всегда выбирается членами партии большинства в палате из их собственного числа. Комитеты сената иногда назначаются председательствующим в сенате, которым часто является вице-губернатор, а иногда избираются самим сенатом. Но председатели и большинство членов всех комитетов в обеих палатах принадлежат к партии большинства, что позволяет ей при желании контролировать законодательство в партийных целях, и она часто делает это.