«Гражданское управление в Соединенных Штатах с учетом его истоков»

8. Широкое развитие письменной конституции в некоторых штатах:

a. Простота ранних конституций. b. Иллюстрации законодательных тенденций более поздних конституций. c. Мотривы для такого расширения конституции. d. Трудность внесения поправок в конституцию. e. Законодательный метод внесения поправок. f. Метод конвента для внесения поправок. g. Предполагаемое преимущество воплощения законов в конституции. h. Сравнение со швейцарским референдумом. i. Возражения против швейцарского референдума. j. Другие возражения против практики внесения законов в конституцию.

ВОПРОСЫ И УКАЗАНИЯ ДЛЯ РАЗМЫШЛЕНИЯ.

1. Состоите ли вы в каком-либо обществе, у которого есть конституция? Есть ли у этого общества правила помимо конституции? Какие из них легче изменить? Почему бы не внести все правила в конституцию?

2. Прочитайте конституцию вашего штата частично или полностью. Расскажите о ее основных разделах, затрагиваемых ею темах, а также о ее объеме или полноте. Есть ли в ней поправки? Если да, назовите две-три и укажите причины их принятия. Есть ли в ней декларация прав? Если да, то каковы некоторые из провозглашенных прав и чьими они названы?

3. Где хранится подлинник конституции вашего штата? Как, по вашему мнению, выглядит этот документ? Где бы вы стали искать его копию? Если в каком-либо суде возникает вопрос о толковании конституции, обязательно ли предъявлять оригинал, чтобы урегулировать формулировку документа?

4. предпринимались ли в вашем штате попытки внести в конституцию вопросы, которые ранее являлись предметом законодательной деятельности? Если да, расскажите об этих попытках и об отношении к ним общественности.

5. Что предпочтительнее — конституция, которая пользуется одобрением народа в целом, или та, которая имеет поддержку лишь одной доминирующей политической партии?

6. Предположим, вы лично убеждены в том, что закон неконституционен, можете ли вы пренебречь им? Какие последствия могут последовать за таким пренебрежением?

7. Могут ли люди честно и мирно расходиться во мнениях относительно толкования конституции или закона в конкретном случае? Если от толкования зависят важные интересы, как можно выяснить истинное? Решает ли мнение юриста вопрос толкования? Какова ценность такого мнения? Куда люди должны обращаться за авторитетным и окончательным толкованием законов? Могут ли они получить такое толкование, просто попросив о нем?

8. Конституция Нью-Гэмпшира предусматривает, что когда губернатор не может выполнять свои обязанности, их принимает на себя председатель сената. Во время тяжелой болезни одного из недавних губернаторов председатель сената колебался и не решался действовать вместо него; было неясно, достаточно ли серьезна ситуация, чтобы оправдать такой шаг. Соответственно, генеральный прокурор штата подал иск против председателя сената за неисполнение им своих обязанностей; суд рассмотрел ситуацию, вынес решение против председателя сената и приказал ему стать исполняющим обязанности губернатора. Зачем нужен был этот иск? Велся ли он в неприятельском духе? В чем решение помогло штату? В чем оно помогло ответчику? В чем оно потенциально может оказаться полезным в будущей истории штата?

9. Назовите конкретные действия, которые губернатор, легислатура и судебная власть вашего штата совершили или могут совершить. Затем найдите в конституции вашего штата раздел, статью или формулировку, которая дает полномочия на каждое из этих действий. Например, прочтите ту конкретную часть, которая уполномочивает вашу легислатуру:

a. инкорпорировать город; b. принуждать детей посещать школу; c. покупать форму для полка солдат; d. устанавливать смертную казнь; e. направлять за рубеж комитет для изучения системы водоснабжения.

10. Проследите полномочия школьного учителя, полицейского, селекцмена, мэра или любого другого государственного служащего вплоть до какой-либо части вашей конституции.

11. Упомяните любые части вашей конституции, которые кажутся общими и несколько неопределенными и которые, следовательно, допускают большую свободу в толковании.

12. Покажите, как народ в одном отношении подчинен конституции, а в другом — превосходит ее.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКАЯ ЗАМЕТКА.

Письменные конституции. — Опубликовано крайне мало работ по истории развития идеи письменной конституции. Студент найдет несколько наводящих на размышления подсказок в первом томе труда Ханниса Тейлора «Происхождение и развитие английской конституции» (Origin and Growth of the English Constitution, Boston, 1889). См. научное и ценное эссе Генри Хичкока «Конституции американских штатов; исследование их развития» (American State Constitutions; a Study of their Growth, N.Y., 1887). См. также публикации Джона Хопкинса: I, xi, Александр Джонстон, «Зарождение штата Новая Англия (Коннектикут)» (The Genesis of a New England State [Connecticut]); III, ix-x, Хорас Дэвис, «Американские конституции» (American Constitutions); а также сборник Престона «Документы, иллюстрирующие американскую историю, 1606–1863» (Documents Illustrative of American History, 1606-1863, N.Y., 1886); Стаббс, «Избранные хартии и другие иллюстрации английской конституционной истории» (Select Charters and other Illustrations of English Constitutional History, Oxford, 1870); Гардинер, «Конституционные документы пуританской революции» (Constitutional Documents of the Puritan Revolution, Oxford, 1888).

ГЛАВА VIII.

ФЕДЕРАТИВНЫЙ СОЮЗ. Раздел 1. Происхождение Федеративного Союза.

Набросав теперь происхождение и природу письменных конституций, мы готовы понять, как посредством такого документа было вызвано к жизни правительство нашего Федеративного Союза. Мы уже описали гражданское управление в Соединенных Штатах в таком объеме, что этот рассказ может быть гораздо более сжатым, чем если бы мы начали с верха, а не с низа и принялись изображать наше национальное правительство, не сказав ни слова о штатах, округах и городах. Общая теория американского самоуправления уже по кусочкам представлена читателю. Теперь нам предстоит в заключение рассмотреть, какое великолепное созидательное сооружение было возведено в соответствии с этой общей теорией. Нам предстоит проследить построение огромной империи из строго самоуправляющихся элементов.

[Маргинальное примечание: Английские институты во всех колониях.] Всегда было одно важное обстоятельство, благоприятствовавшее объединению тринадцати американских колоний в федеративную нацию. Все жители в своей массе представляли собой единый народ. Верно, что в некоторых колониях было немало лиц неанглийского происхождения, но английский тип поглотил и ассимилировал все остальное.

Все говорили на английском языке, все обладали английскими институтами. За исключением развития письменной конституции, каждый элемент гражданского управления, описанный на предыдущих страницах, пришел в Америку непосредственно из Англии и ни один — из какой-либо другой страны, если только он не был предварительно отфильтрован через Англию. Наши институты были столь же английскими, как и наша речь. Поэтому людям в одной колонии было сравнительно легко понимать людей в другой — не только в том, что касалось их слов, но и в их политических идеях. Более того, в течение первой половины XVIII века общая опасность со стороны агрессивного французского врага на севере и западе внесла большой вклад в пробуждение у тринадцати колоний общего интереса. А после того как французский враг был устранен, заявление парламента о его предполагаемом праве облагать американцев налогом сразу же угрожало всем тринадцати легислатурам и тем самым фактически подтолкнуло колонии к некоторому роду федеративного союза.

[Маргинальное примечание: Конфедерация Новой Англии (1643–84).] [Маргинальное примечание: Олбанский конгресс (1754).] [Маргинальное примечание: Конгресс по поводу Закона о гербовом сборе (1765).] Конфедерации между государствами обычно были обязаны своим происхождением, в первую очередь, военным потребностям. Ранней лигой в Америке, по крайней мере среди белых людей, была конфедерация колоний Новой Англии, сформированная в 1643 году главным образом для защиты от индейцев. Она окончательно распалась среди неурядиц 1684 года, когда было свергнуто первое правительство Массачусетса. Вдоль атлантического побережья северные и южные колонии некоторое время представляли собой отдельные группы, разделенные неосвоенной частью центральной зоны. Заселение Пенсильвании, начавшееся в 1681 году, заполнило этот пробел и сделало колонии непрерывными от французской границы Канады до испанской границы Флориды. Опасность со стороны Франции стала четко осознаваться после 1689 года, и в 1698 году один из самых ранних планов союза был предложен Уильямом Пенном. В 1754 году, как раз перед началом финальной борьбы с Францией, появился знаменитый план Франклина постоянного федеративного союза; этот план был представлен конгрессу, собравшемуся в Олбани для возобновления союзов с Шестью племенами.[1] В этом конгрессе были представлены только семь колоний. Обратите внимание на слово «конгресс». Будь это законодательным органом, его, скорее всего, назвали бы «парламентом». Но он, конечно, не был ничем подобным. Это был дипломатический орган, состоявший из делегатов, представлявших правительства штатов, подобно европейским конгрессам — например, Берлинскому конгрессу, который пытался урегулировать Восточный вопрос в 1878 году. Через одиннадцать лет после Олбанского конгресса, услышав весть о том, что парламент принял Закон о гербовом сборе, конгресс из девяти колоний собрался в Нью-Йорке в октябре 1765 года, чтобы предпринять в связи с этим ответные действия.

[Сноска 1: План Франклина впоследствии был представлен различным легислатурам колоний и повсеместно был отвергнут, поскольку необходимость союза нигде не ощущалась народом остро.]

[Маргинальное примечание: Комитеты по переписке (1772–75).] Прошло девять лет без нового конгресса. Между тем политическое возбуждение с периодическими затишьями продолжало нарастать, и некое подобие сотрудничества между колониальными правительствами вошло в привычку. В 1768 году, после того как парламент принял законы Тауншенда о доходах, конгресса не было, однако Массачусетс разослал остальным колониям циркулярное письмо с приглашением сотрудничать в мерах сопротивления, и остальные колонии ответили благоприятно. В 1772 году, как мы видели, комитеты по переписке между городами Массачусетса действовали как своего рода временное правительство для содружества. В 1773 году Дабни Карр из Вирджинии развил эту идею, и комитеты по переписке были незамедлительно учреждены между отдельными колониями. Так стала формироваться привычка действовать согласованно. В 1774 году, после того как парламент принял закон, свергающий правительство Массачусетса, наряду с другими оскорбительными мерами, в сентябре в Филадельфии — городе наиболее центрально расположенном и к тому же самом крупном — собрался конгресс. Если бы протесты, принятые на этом конгрессе, были услышаны британским правительством и за этим последовал бы мир, этот конгресс, вероятно, оказался бы столь же временным делом, как и его предшественники; люди, вероятно, ждали бы, пока их не застигнет врасплох какая-нибудь другая чрезвычайная ситуация. Но поскольку за этим последовала война, конгресс снова собрался в мае 1775 года и с тех пор стал практически постоянным институтом, пока не скончался от старости вместе с 1788 годом.

[Маргинальное примечание: Континентальный конгресс (1774–1789).] Этот конгресс был назван «континентальным», чтобы отличать его от «провинциальных конгрессов», проводившихся в некоторых колониях примерно в то же время. Тринадцать колоний действительно представляли собой лишь узкую полоску на краю огромного и по большей части неисследованного континента, но слово «континентальный» было удобно для того, чтобы проводить различие между всей конфедерацией и ее отдельными членами.

[Маргинальное примечание: Отдельные штаты никогда ни в какой момент не были суверенными государствами.] [Маргинальное примечание: Статьи конфедерации] Континентальный конгресс начал осуществлять определенный объем директивных полномочий с момента своего первого заседания в 1774 году. Имевшиеся у него полномочия проистекали просто из того факта, что он представлял собой соглашение со стороны различных правительств проводить определенный курс политики. Он являлся дипломатическим и исполнительным, но пока еще едва ли законодательным органом. Тем не менее он был видимым символом некоего союза между штатами. Не было такого времени, когда какое-либо из первоначальных государств в одиночку осуществляло всю полноту суверенных прав. Ни одно из них никогда не было мелким суверенным государством, подобным Дании или Португалии. Подобно тому как они действовали совместно под общим руководством британского правительства в 1759 году, в год взятия Квебека, точно так же они действовали совместно под общим руководством этого революционного органа — Континентального конгресса в 1775 году, в год Банкер-Хилла. В том же году была организована «континентальная армия» во имя «Соединенных Колоний». В следующем году, когда была провозглашена независимость, это было сделано совместными действиями всех колоний; и тогда же Конгресс назначил комитет для составления письменной конституции. Эта конституция, известная как «Статьи конфедерации», была представлена Конгрессу осенью 1777 года и разослана по отдельным штатам для ратификации. Требовалась единогласная ратификация, и лишь в марте 1781 года было достигнуто единогласие и приняты статьи.

Между тем Война за независимость перешла в свою последнюю стадию, ведясь с самого начала под общим руководством Континентального конгресса. Читая об этом периоде нашей истории, учащийся должен остерегаться заблуждений из-за названия «конгресс» и не рассуждать так, будто между тем органом и конгрессом, созданным нашей Федеративной Конституцией, существует хоть какое-то сходство. Континентальный конгресс не был родителем нашего Федерального конгресса; первый умер бездетным, а второй имел совершенно иное происхождение, как мы вскоре увидим. Первый просто завещал второму имя, и не более того.

[Маргинальное примечание: Характер и полномочия Континентального конгресса] Континентальный конгресс представлял собой собрание делегатов от тринадцати штатов, которое с 1774 по 1783 год заседало в Филадельфии.[2] Оно не владело никакой федеральной собственностью, даже зданием, в котором заседало, и после того как в июне 1783 года его выдворила на улицу толпа пьяных солдат, оно кочевало с места на место, заседая то в Трентоне, то в Аннаполисе, и наконец в Нью-Йорке.[3] Каждый штат отправлял туда столько делегатов, сколько пожелает, хотя после принятия статей ни один штат не мог отправить менее двух или более семи. Каждый штат имел один голос, и для проведения любой важной меры требовалось девять голосов, или две трети от общего числа. Один из делегатов избирался президентом или председателем конгресса, и эта должность пользовалась большим авторитетом и значительным влиянием, но по сути мало чем отличалась от должности любого другого делегата. Каких-либо четких исполнительных должностей не существовало. Важные исполнительные дела поначалу возлагались на комитеты, такие как Финансовый комитет и Военный совет, хотя в самые трудные времена финансовый комитет представлял собой комитет из одного человека в лице Роберта Морриса, которого обычно называли Финансистом. Работа финансового комитета заключалась главным образом в попытках решить проблему выплаты счетов без траты денег, поскольку денег для трат почти никогда не было. Конгресс не мог облагать народ налогами или набирать армию. Когда ему требовались деньги или войска, он мог лишь просить об этом правительства штатов; и обычно он получал от одной пятой до четверти необходимых войск, а денег — куда меньшую долю. Иногда он занимал деньги у Голландии или Франции, но зачастую единственным его ресурсом было выпускать бумажные обещания выплаты или так называемые континентальные бумажные деньги. Федеральных судов не существовало,[4] как и маршалов для исполнения федеральных декретов. Конгресс мог издавать распоряжения, но у него не было средств принудить к повиновению.

[Сноска 2: За исключением нескольких дней в декабре 1776 года, когда он бежал в Балтимор; и снова с сентября 1777 по июнь 1778 года, когда Филадельфия находилась во владении британцев; в тот промежуток времени Конгресс заседал в Йорке в Пенсильвании.]

[Сноска 3: См. мою книгу «Критический период американской истории» (Critical Period of American History), с. 112, 271, 306.]

[Сноска 5: За исключением «Апелляционного суда по делам о захвате призов», прекрасный отчет о котором см. в труде Джеймсона «Эссе по конституционной истории Соединенных Штатов» (Essays in the Constitutional History of the United States), с. 1–45.]

[Маргинальное примечание: Он не был наделен суверенитетом в полной мере.] Таким образом, Континентальный конгресс в полном смысле слова не являлся суверенным органом. Правительство не является по-настоящему правительством, пока оно не может вводить налоги и тем самым распоряжаться деньгами, необходимыми для поддержания его существования. Тем не менее Конгресс осуществлял некоторые из наиболее неоспоримых функций суверенитета. «Он провозгласил независимость Соединенных Штатов; он заключил наступательный и оборонительный союз с Францией; он набрал и организовал Континентальную армию; он занял крупные суммы денег и заложил то, что кредиторы понимали как национальный кредит для их погашения; он выпустил неконвертируемую бумажную валюту, выдал каперские свидетельства и построил военно-морской флот». [6] Наконец, он ратифицировал мирный договор с Великобританией. Так что Конгресс действительно во многих отношениях и в глазах широкой общественности был суверенным органом. Время вскоре показало, что дальнейшее осуществление таких полномочий несовместимо с отсутствием права облагать народ налогами. По правде говоря, положение Континентального конгресса было нелогичным. Пытаясь сбросить суверенитет Великобритании, народ этих штатов строил федеративный союз быстрее, чем осознавал это. Их теория ситуации не поспевала за фактами, и их первая попытка воплотить свою теорию в Статьях конфедерации, вполне закономерно, оказалась неудачной.

[Сноска 6: Critical Period, p. 93.]

[Маргинальное примечание: Упадок Континентального конгресса.] Поначалу полномочия Конгресса были расплывчатыми. Это были так называемые «подразумеваемые военные полномочия»; иными словами, у Конгресса шла война с Великобританией, и предполагалось, что он обладает полномочиями делать все необходимое для успешного завершения войны. Кроме того, поначалу, когда он только начал выпускать бумажные деньги, возникло мимолетное ощущение процветания. Военные успехи добавляли ему видимости силы, и репутация Конгресса достигла своего пика в начале 1778 года после взятия армии Бергойна и заключения союза с Францией. После этого по мере затягивания войны, роста государственного долга и краха бумажной валюты его репутация неуклонно падала. Кроме того, предстояло проделать большую работу по реорганизации правительств штатов, и это удерживало дома, в легислатурах штатов, многих способнейших людей, которые в противном случае были бы отправлены в Конгресс. Таким образом, с точки зрения интеллектуального потенциала последний орган в 1783 году явно уступал тому, каким он был при своем первом созыве девятью годами ранее.

[Маргинальное примечание: Анархические тенденции.] Наступление мира не помогло Конгрессу, а только ухудшило положение дел. Когда исчезла абсолютная необходимость демонстрировать единый фронт перед лицом общего врага, слабость союза проявилась во многих тревожных отношениях. Настроение в пользу союза было слабым. Несмотря на общность языка и институтов, столь благоприятную для союза, у жителей различных штатов имелось множество местных предрассудков, которые стремились разрушить союз в зародыше. Человек быстрее вспоминал, что он житель Нью-Йорка или Массачусетса, чем то, что он американец и гражданин Соединенных Штатов. Соседние штаты вводили друг против друга таможенные пошлины, или отказывались допускать на свои рынки продукцию друг друга, или вели территориальные споры, доходившие до грани войны. Дела ухудшались с каждым годом, пока к осени 1786 года, когда Конгресс оказался абсолютным банкротом, а большинство штатов — почти банкротами, когда в Новой Англии и на Юге зазвучали угрозы сецессии, когда в нескольких штатах вспыхнули беспорядки, а Массачусетс был занят подавлением вооруженного мятежа, когда в Европе начали задаваться вопросом, не будет ли нам суждено быть захваченными Францией или завоеванными Великобританией по частям, не стали считать необходимым предпринять какие-то изменения.

[Маргинальное примечание: Федеральный конвент (1787).]

Люди крайне неохотно пришли к этому выводу, поскольку привыкли к своим ассамблеям штатов и не боялись их, но они страшились расширения полномочий любого правительства, стоящего выше штатов, опасаясь тем самым породить неуправляемую тиранию. Они верили, что даже анархия, хотя это и ужасное зло, не так страшна, как деспотизм, и в этом мнении есть немало резону. После бесконечных хлопот в мае 1787 года в Филадельфии наконец удалось собрать конвент, и после четырех месяцев работы за закрытыми дверями он смог предложить стране новую Федеральную Конституцию. Как по своему составу, так и по проделанной работе этот Федеральный конвент, председателем которого был Вашингтон, а членами — Франклин, Мэдисон и Гамильтон, являлся одним из самых замечательных совещательных органов, известных в истории.

Мы видели, что фундаментальная слабость Континентального конгресса заключалась в том, что он не мог облагать народ налогами. Следовательно, хотя он и мог какое-то время осуществлять другие высокие функции суверенитета, он был способен делать это лишь до тех пор, пока деньги поступали к нему из иных источников, нежели налогообложение: от взносов, сделанных штатами в ответ на его «запросы», от иностранных займов и от бумажной валюты. Но такие ресурсы не могли длиться долго. Это было похоже на попытку человека жить за счет собственных долговых расписок, а также даров и незасвидетельствованных займов от друзей. Когда запас денег истощился, Конгресс вскоре обнаружил, что больше не может вести себя как суверенная держава; он не мог поддерживать порядок дома, а ситуацию за рубежом можно проиллюстрировать тем фактом, что Георг III удерживал гарнизоны в нескольких наших северо-западных пограничных городах и отказывался присылать министра в Соединенные Штаты. Этот пример показывает, что среди суверенных полномочий правительства право налогообложения является фундаментальным, от которого зависят все остальные. Без денег ничего не может функционировать.

Но жители отдельных штатов никогда бы не согласились предоставить право налогообложения такому органу, как Континентальный конгресс, в котором они не были представлены. Конгресс не был легислатурой, но являлся дипломатическим органом; он представлял не народ, а правительства штатов; и такой крупный штат, как Пенсильвания, не имел в нем большего веса, чем маленький штат Делавэр. Если и должна была существовать какая-то центральная ассамблея для всего союза, наделенная правом налогообложения, это должна была быть ассамблея, представляющая американский народ точно так же, как ассамблея отдельного штата представляла народ этого штата.

Как только этот пункт стал ясен, выяснилось, что необходимо выбросить Статьи конфедерации за борт и построить новое национальное правительство. Как было сказано выше, наш Федеральный конгресс не ведет свое происхождение от Континентального конгресса. Его истоки следует искать в легислатурах штатов. Наше федеративное правительство было построено по общей модели правительств штатов с некоторыми элементами, заимствованными из британских обычаев, и некоторыми пунктами, которые были оригинальными и новыми.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ.

1. Каковы причины оставления Конституции Соединенных Штатов на заключительную главу?

2. Обстоятельства, благоприятствовавшие объединению колоний:

a. Происхождение их жителей. b. Все детали их гражданского управления. c. Легкость, с которой они понимали друг друга. d. Их общие опасности, две в особенности.

3. Более ранние союзы между колониями:

a. Конфедерация Новой Англии — ее время, цель и продолжительность. b. Французская опасность и планы по ее преодолению. c. Олбанский конгресс — его природа и непосредственная цель. d. Конгресс по поводу Закона о гербовом сборе.

4. Комитеты по переписке:

a. Циркулярное письмо Массачусетса 1768 года. b. Городские комитеты по переписке в Массачусетсе в 1772 году. c. Колониальные комитеты по переписке в 1773 году. d. Привычка, сформировавшаяся через эти комитеты.

5. Континентальный конгресс:

a. Непосредственные причины, приведшие к нему. b. Как он мог оказаться временным. c. Как он стал постоянным. d. Его дата, место заседания и продолжительность. e. Почему «континентальный», в отличие от «провинциальных»? f. Природа и объем его полномочий. g. Представленные в нем штаты никогда не были полностью суверенными.

6. Расскажите о «Статьях конфедерации».

7. Различайте Континентальный конгресс и Федеральный.

8. Полномочия Континентального конгресса: a. Его бездомность и скитания. b. Его делегаты и их право голоса. c. Его председательствующее лицо. d. Его руководство исполнительными делами. e. Финансовый комитет и его проблемы. f. Сбор денег. g. Принуждение к повиновению.

9. Континентальный конгресс не является суверенным органом:

a. Природа реального правительства. b. Некоторые функции суверенитета, осуществляемые Конгрессом. c. Нелогичность ситуации.

10. Объясните «подразумеваемые военные полномочия» Конгресса.

11. Когда Конгресс находился на пике своей репутации и почему?

12. Объясните спад в его репутации с 1778 по 1783 год.

13. Тревожная слабость союза после 1783 года:

a. Влияние мира на союз. b. Местные предрассудки. c. Антагонизм между штатами. d. Мрачные перспективы в 1786 году.

14. Федеральный конвент в 1787 году:

a. Нежелание совершать изменение, которое ощущалось необходимым. b. Некоторые факты о Конвенте. c. Характер его делегатов. d. Фундаментальная слабость Континентального конгресса. e. Фундаментальная власть сильного правительства. f. Возражение против наделения Континентального конгресса правом налогообложения. g. Сродство собрания, требуемого для осуществления права налогообложения. h. Модель, на которой было построено федеративное правительство.

Раздел 2. Федеральный конгресс.

[Маргинальное примечание: Палата представителей.] Федеральная Палата представителей ведет свое происхождение через палаты представителей штатов от колониальных ассамблей. Она представляет собой собрание, представляющее все население страны так, будто оно целиком находится в одном великом штате. Она состоит из членов, избираемых каждые два года народом штатов. Лица в любом штате, обладающие правом голоса на выборах представителей штата, имеют право голоса и на выборах федеральных представителей. Это устройство оставило право регулирования избирательного права в руках отдельных штатов, где оно остается и поныне, за исключением ограничения, введенного в 1870 году для защиты южных освобожденных рабов. Кандидат на выборы в Палату представителей должен достичь двадцати пяти лет, быть гражданином Соединенных Штатов в течение семи лет и являться жителем того штата, в котором он избирается.

[Маргинальное примечание: Компромисс трех пятых.] Поскольку Федеральный конгресс является налоговым органом, представители и прямые налоги распределяются между отдельными штатами по одному и тому же правилу, то есть пропорционально численности населения. В этот момент на Конвенте возникла трудность относительно того, следует ли учитывать рабов при подсчете населения. Если бы их учитывали, относительный вес рабовладельческих штатов во всех вопросах национального законодательства значительно бы возрос. Северные штаты справедливо полагали, что этот вес увеличился бы чрезмерно. Трудность была урегулирована путем компромисса, согласно которому пять рабов приравнивались к трем лицам. С момента отмены рабства это положение устарело, но до 1860 года оно было важнейшим фактором американской истории.[7]

Во федеральной Палате представителей крупные штаты, разумеется, имеют гораздо больший вес, чем мелкие. В 1790 году четыре крупнейших штата имели 32 представителей, в то время как остальные девять — лишь 33. Самый крупный штат, Вирджиния, имел 10 представителей против 1 от Делавэра. Эти диспропорции возросли. В 1880 году из тридцати восьми штатов девять крупнейших обладали большинством в палате, а самый крупный штат, Нью-Йорк, имел 34 представителей против 1 от Делавэра.

[Сноска 7: См. мою книгу «Критический период» (Critical Period), с. 257–262.]

[Маргинальное примечание: Коннектикутский компромисс] Эта особенность Палаты представителей заставила меньшие по размеру штаты на Конвенте выступить против всей схемы построения нового правительства. Они были полны решимости добиться того, чтобы большие и малые штаты имели равный вес в Конгрессе. Их упорное сопротивление грозило разрушить все, когда к счастью был найден компромиссный метод. Предполагалось, что национальная легислатура по подобию легислатур штатов будет иметь верхнюю палату, или сенат; и поначалу сторонники сильного национального правительства предлагали, чтобы сенат также представлял население, отличаясь от нижней палаты лишь тем образом, которым, как мы видели, он обычно отличался в отдельных штатах. Но так получилось, что в штате Коннектикут существовал особый обычай. Там всегда было принято избирать губернатора и верхнюю палату большинством голосов всего народа, в то время как для каждого тауншипа устанавливалось равное представительство в нижней палате. Поэтому делегаты от Коннектикута на Конвенте, будучи знакомы с легислатурой, в которой две палаты формировались по разным принципам, предложили компромисс. Пусть Палата представителей, говорили они, представляет народ, а Сенат представляет штаты; пусть все штаты, большие и малые, будут представлены в федеральном Сенате на равных началах. Таков был знаменитый «Коннектикутский компромисс». Без него Конвент, вероятно, распался бы, ничего не добившись. Когда он был принят, половина работы по созданию нового правительства была завершена, поскольку малые штаты, чей страх был таким образом развеян уверениями в том, что они будут представлены в Сенате на равных правах, перестали противиться делу и стали сотрудничать в нем с величайшим усердием.

[Маргинальное примечание: Сенат] Так получилось, что верхняя палата нашей национальной легислатуры состоит из двух сенаторов от каждого штата. Поскольку они представляют штат, они избираются его легислатурой, а не народом; но когда они занимают свои места в сенате, они не голосуют по штатам, подобно делегатам в Континентальном конгрессе. Напротив, каждый сенатор имеет один голос, и два сенатора от одного и того же штата могут голосовать — и часто голосуют — по разные стороны.

В соответствии с представлением о том, что верхняя палата должна быть несколько менее демократичной, чем нижняя, срок полномочий сенаторов был сделан более долгим, чем у представителей. Существует тенденция к тому, чтобы Сенат реагировал на изменения народных настроений более медленно, и зачастую это является преимуществом. Общественное мнение в определенные моменты бывает весьма ошибочным, но со временем оно склонно исправлять свои ошибки. Мы обычно подвергаемся большей опасности пострадать от поспешного законодательства, нежели от запаздывающего законодательства. Сенаторы избираются сроком на шесть лет, и треть сроков истекает каждые два года, так что, хотя весь Сенат может обновиться по истечении шести лет, «нового Сената» никогда не возникает. Таким образом, Сенат обладает непрерывным существованием и постоянной организацией; в то время как каждая Палата представителей истекает в конце своего двухлетнего срока и сменяется «новой Палатой», которая до приступления к делам требует организации путем избрания своих должностных лиц и т. д. Кандидат в сенаторы должен достичь тридцатилетнего возраста, быть гражданином Соединенных Штатов в течение девяти лет и являться жителем того штата, который он представляет.

Конституция оставляет определение времени, мест и порядка проведения выборов сенаторов и представителей на усмотрение законодательного органа каждого штата; однако она предоставляет Конгрессу право изменять такие регламенты, за исключением места избрания сенаторов.

Здесь мы видим пережиток изначальной теории, согласно которой Сенат должен был стать особо излюбленным оплотом прав штатов.

[Маргинальное примечание: Избирательные округа.] [Маргинальное примечание: Джерримендеринг.] В формировании Палаты представителей легислатуры штатов играют важнейшую роль. Для целей выборов штат делится на округа, соответствующие числу представителей, которых штат имеет право направить в Конгресс. Эти избирательные округа размечаются легислатурой, причем это деление нередко осуществляется преобладающей партией с бесстыдной и смехотворной несправедливостью. Цель, разумеется, состоит в том, чтобы разметить округа так, чтобы обеспечить в наибольшем возможном их числе большинство для той партии, которая проводит эту операцию. Иногда это делается путем сведения наибольшего возможного числа враждебных избирателей в округ, который в любом случае заведомо враждебен, а иногда — путем присоединения к округу, где партии разделены поровну, какого-либо места, где большинство дружественных избирателей достаточнео, чтобы склонить чашу весов. В Миссисипи существует округ (так называемый округ «Шнурок от ботинка») длиной в 250 миль и шириной в 30, а в Пенсильвании — другой, напоминающий гантель... В Миссури был придуман округ, который, если измерять его по извилинам, длиннее самого штата, и в него было загнано как можно большее число чернокожих избирателей.[8] Эта уловка называется «джерримендеринг» по имени Элбриджа Герри из Массачусетса, бывшего вице-президентом Соединенных Штатов с 1813 по 1817 год. По-видимому, она была впервые изобретена в 1788 году противниками Федеральной Конституции в Вирджинии, дабы воспрепятствовать избранию Джеймса Мэдисона в первый Конгресс, и, к счастью, потерпела неудачу.[9] Несколько лет спустя она была внедрена в Массачусетсе. В 1812 году, в бытность Герри губернатором этого штата, республиканская легислатура перераспределила округа таким образом, что очертания городов, составлявших единый округ в округе Эссекс, придали округу несколько драконоподобный контур. Это было показано на карте Массачусетса, которую Бенджамин Рассел, ярый федералист и редактор газеты «Сентинел» (Centinel), повесил над столом в своем кабинете. Знаменитый живописец Гилберт Стюарт, зайдя однажды в кабинет и заметив эту причудливую фигуру, пририсовал карандашом голову, крылья и когти и воскликнул: «Это сойдет для саламандры!» — «Лучше скажи джерримандерер!» — прорычал редактор; и это вычурное словечко, таким удачно придуманное, вскоре получило всеобщее распространение.

[Иллюстрация]

[Сноска 8: Tyler's Patrick Henry, p. 313.]

[Сноска 9: Winsor's Memorial History of Boston, vol. iii. p. 212; см. также Bryce, loc. cit. Это слово иногда неправильно произносят как «джерримандер». Мистер Уинсор отмечает, что задняя линия тела существа образует профильную карикатуру лица Герри, причем нос находится в Миддлтоне.]

[Маргинальное примечание: Выборы по списку штата в целом.] Когда после увеличения числа своих представителей штат не проводил перераспределение округов, за дополнительного члена или членов голосуют по общему списку штата, и они именуются «представителями от штата в целом» (representatives at large). В Мэне, где перепись 1880 года сократила число представителей и возникла некоторая задержка с перераспределением, Конгресс в 1882 году разрешил штату избирать всех своих представителей по общему списку. Преимущество окружной системы заключается в том, что кандидаты, вероятнее всего, лучше известны соседям, однако выборы по списку в целом, пожалуй, с большей вероятностью обеспечивают прохождение способных людей.[10] В США принято выдвигать кандидатами в Палату представителей исключительно жителей соответствующего округа. Житель Олбани, например, не был бы выдвинут по округу, в котором расположен Буффало. В британской же практике, напротив, если выдающийся человек не может получить выдвижение в собственном графстве или боро, ничто не мешает ему баллотироваться в любом другом графстве или боро. Эта система кажется более благоприятной для независимости законодателя, чем наша система. Некоторые из ее преимуществ достигаются путем выборов по списку в целом.

[Сноска 10: Это различие аналогично различию между французскими scrutin d'arrondissement и scrutin de liste.]

[Маргинальное примечание: Время созыва.] Конгресс должен собираться по меньшей мере раз в год, и конституция назначает первым понедельником декабря время заседания; однако Конгресс может, если сочтет нужным, принять закон, изменяющий это время. Устоявшимся обычаем является проведение выборов представителей в тот же день, что и выборы президента — во вторник после первого понедельника ноября. Поскольку период новой администрации начинается лишь четвертого числа следующего марта, новая Палата представителей не собирается до декабря, следующего за этой датой, если только новый президент не созовет внеочередную сессию Конгресса в какой-либо более ранний момент. Таким образом получается, что обычно представители нации не встречаются в течение более чем года после их избрания; и поскольку их дело заключается по меньшей мере в том, чтобы дать законодательное выражение народному мнению, которое их избрало, эта задержка во многих случаях расценивается как неудобная и неблагоразумная.

Каждая палата является судьей выборов, квалификаций и результатов выборов собственных членов; определяет собственные правила процедуры и может наказывать своих членов за бесчинное поведение или же большинством в две трети голосов исключить члена. Отсутствующие члены могут быть принуждены к присутствию под угрозой наказания. Каждая палата обязана вести журнал своих заседаний и через надлежащие промежутки времени публиковать его, за исключением тех частей, которые по соображениям государственной политики лучше держать в секрете. По требованию одной пятой присутствующих членов результаты голосования поименно за и против должны заноситься в журнал. Во время сессии Конгресса ни одна палата не может без согласия другой откладывать заседание более чем на три дня или переносить его в какое-либо иное место, кроме того, где заседает Конгресс.

[Сноска: Привилегии членов.] Сенаторы и представители получают фиксированное законом жалование, и поскольку они являются федеральными должностными лицами, им платят из федеральной казны. Во всех случаях, за исключением государственной измены, уголовного преступления или нарушения общественного порядка, они обладают иммунитетом от ареста во время участия в работе Конгресса, а также по дороге на него и обратно домой; «и за любую речь или дебаты в любой из палат они не могут быть привлечены к ответу в каком-либо другом месте». Эти положения представляют собой пережитки тяжелых времен, когда король всеми правдами и неправдами стремился вмешиваться в свободу слова в парламенте; и они достаточно важны, чтобы быть включенными в верховный закон страны. Ни одно лицо не может одновременно занимать какую-либо гражданскую должность на службе правительства Соединенных Штатов и быть членом любой из палат Конгресса.

[Сноска: Спикер.] Вице-президент является председательствующим в Сенате, причем он имеет право голоса только в случае разделения голосов поровну. Палата представителей избирает своего председательствующего, который называется спикером. В ранней истории Палаты общин ее председательствующий вполне естественно был ее выразителем мнений. Он мог говорить от ее имени при обращении к корону. Генри из Кигли обратился таким образом к корону в 1301 году, и в течение того столетия были и другие примеры, пока в 1376 году титул спикера не был окончательно присвоен сэру Тому Хангерфорду, и с этой даты перечень председательствующих не прерывался. Этот титул давался председательствующим в американских колониальных ассамблеях, а оттуда перешел в законодательные органы штатов и федеральный законодательный орган. Спикер председательствует на дебатах, ставит вопрос на голосование и решает вопросы о соблюдении процедуры. Он также назначает комитеты Палаты представителей, и поскольку подготовительная работа в нашем законодательном процессе в настоящее время в столь значительной степени выполняется комитетами, это делает его самым могущественным должностным лицом правительства после президента.

[Сноска: Импичмент в Англии] Положения об импичменте государственных должностных лиц заимствованы из английской практики. Начиная с XIV века Палата общин время от времени пользовалась правом привлечения к импичменту министров короля и других высших должностных лиц, и хотя это право не использовалось в течение XVI века, впоследствии оно было возрождено и окончательно утверждено. В 1701 году было постановлено, что королевское помилование не может служить возражением против импичмента, и этот акт окончательно закрепил ответственность королевских министров перед парламентом. Импичмент представляет собой своего рода обвинение или обвинительный акт, выдвигаемый против должностного лица Палатой общин. Судом, в котором рассматривается дело, является Палата лордов, при этом соблюдаются обычные правила судебного процесса. Постоянным председателем Палаты лордов является лорд-канцлер, который выступает высшим судебным должностным лицом в королевстве. Простое большинство голосов обеспечивает вынесение обвинительного приговора, после чего Палата общин решает, следует ли выносить приговор или нет.

[Сноска: Импичмент в Соединенных Штатах.] В Соединенных Штатах Палата представителей обладает исключительным правом предъявлять обвинение в порядке импичмента, а Сенат обладает исключительным правом судить при всех импичментах. Когда суду предается президент Соединенных Штатов, председательствовать должен председатель Верховного суда. В качестве меры предосторожности против использования импичмента в партийных целях для вынесения обвинительного приговора требуется две трети голосов; и эта предосторожность оказалась действенной (к счастью, как признает теперь большинство людей) в знаменитом деле президента Джонсона в 1868 году. В случае вынесения обвинительного приговора наказание не может простираться далее «отстранения от должности и дисквалификации в отношении занятия и получения любой почетной, ответственной или доходной должности на службе Соединенных Штатов»; однако осужденное лицо впоследствии подлежит суду и наказанию в общем судебном порядке.

[Сноска: Право вето президента] Положения Конституции, касающиеся законодательной деятельности, восхитительно просты. Все законопроекты о повышении доходов должны исходить из нижней палаты, но верхняя палата может предлагать поправки или соглашаться с ними, как и по другим законопроектам. Это положение было унаследовано от парламента через законодательные органы колоний. После того как законопроект принят обеими палатами, он должен быть направлен президенту для утверждения. Если он одобряет его, он подписывает его; если нет, то возвращает в палату, в которой он был инициирован, с письменным изложением своих возражений, и это изложение должно быть полностью внесено в журнал заседаний палаты. Затем законопроект пересматривается, и если он получает две трети голосов, он направляется вместе с возражениями в другую палату. Если он и там получает две трети голосов, он становится законом вопреки возражениям. В противном случае он отклоняется. Если президент удерживает законопроект дольше десяти дней (исключая воскресенья), не подписывая его, он становится законом без его подписи; если только Конгресс не прерывает работу до истечения десяти дней, и в этом случае законопроект не становится законом, точно так же, как если бы на него было наложено вето. Этот способ наложения вето на законопроект непосредственно перед окончанием работы Конгресса путем удержания его у себя, так сказать, в кармане, был назван «карманным вето» и впервые применен президентом Джексоном в 1829 году. Право президента вето представляет собой ограниченную форму того права, которое ранее принадлежало английскому монарху, но теперь, как уже отмечалось, стало практически устаревшим. В качестве средства защиты страны от неразумного законодательства оно оказалось одной из ценнейших особенностей нашей федеральной Конституции. В дурных руках оно не может причинить большого вреда, оно может лишь на короткое время задержать необходимый закон. Но при надлежащем использовании оно способно избавить страну от законов, которые будучи однажды приняты посеяли бы семена бедствий, поддающиеся искоренению с величайшим трудом; и оно неоднократно делало это. Один человек часто будет действовать разумно там, где группа людей действует опрометчиво, и, как уже отмечалось, он, как правило, обладает более острым чувством ответственности.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ.

Что следует сказать в отношении следующих тем?

1. Палата представителей:—

a. Ее отношение к народу. b. Срок полномочий. c. Цензы для тех, кто может голосовать за представителей. d. Цензы для членства. e. Компромисс трех пятых.

2. Коннектикутский компромисс.

a. Полномочия различных штатов в Палате. b. Оппозиция плану нового правительства. c. Что сторонники сильного правительства хотели, чтобы Сенат представлял. d. Своеобразная коннектикутская система. e. Предложение делегатов от Коннектикута. f. Эффект компромисса.

3. Сенат:—

a. Количество сенаторов. b. Способ избрания сенаторов. c. Голосование сенаторов. d. Срок полномочий. e. Поддержание непрерывного существования. f. Сравнение с Палатой в отношении близости к народу. g. Цензы для членства.

4. Выборы сенаторов и представителей:—

a. Время, места и порядок проведения выборов. b. Полномочия Конгресса в отношении регламентов штатов. c. Избирательные округа. d. Соблазн несправедливости при нарезке избирательных округов. e. Иллюстрации несправедливого деления. f. «Джерримендеринг». g. Представители от штата в целом. h. Преимущество окружной системы. i. Британская система и ее преимущество.

5. Созыв Конгресса:—

a. Время созыва. b. Промежуток времени между избранием члена Конгресса и началом его работы. c. Недостаток этого длительного промежутка.

6. Каковы обязанности каждой из палат в отношении (1) своего состава, (2) своего регламента, (3) своих протоколов и (4) своего перерыва в работе.

7. Расскажите (1) о жаловании члена Конгресса, (2) о его освобождении от ареста, (3) о его ответственности за слова, сказанные в дебатах, и (4) о его праве занимать другие должности.

8. Расскажите (1) кто председательствует в Конгрессе, (2) как возникло название спикер, (3) каковы обязанности спикера и (4) какова его власть в правительстве.

9. Импичмент государственных должностных лиц:—

a. Староанглийская практика. b. Проведение судебного процесса по импичменту в Англии. c. Проведение судебного процесса по импичменту в Соединенных Штатах. d. Наказание в случае осуждения.

10. Положения Конституции о законодательной деятельности:—

a. Законопроекты о повышении доходов. b. Как законопроект становится законом. c. Право президента вето. d. Преодоление вето президента на законопроект. e. «Карманное вето». f. Право вето в Англии. g. Ценность права вето.

Раздел 3. Федеральная исполнительная власть.

[Сноска: Титул «Президент».] Подписывая или налагая вето на законопроекты, принятые Конгрессом, президент участвует в законодательной деятельности и фактически является третьей палатой. В своих остальных качествах он является главным исполнительным должностным лицом Федерального Союза; и поскольку он назначает других крупных должностных лиц исполнительной власти, он действительно является главой исполнительного ведомства, а не — подобно губернатору штата — лишь его членом. Его титул «Президент», вероятно, является наследием от президентов Континентального конгресса. В плане союза Франклина 1754 года глава исполнительного ведомства именовался «генерал-губернатором», но этот титул неприятно звучал для американского уха. Нашим прапрадедам больше нравился «президент», отчасти так же, как римляне в восьмом веке своего города предпочитали «император» титулу «рекс». Затем, поскольку он служил для того, чтобы резко разграничить главу Союза и глав штатов, он вскоре вышел из употребления в правительствах штатов, и таким образом «президент» стал гораздо более величественным титулом, чем «губернатор», точно так же, как «император» стал более величественным титулом, чем «король». [11]

[Сноска 11: См. выше, стр. 163.]

[Сноска: Коллегия выборщиков.] Ни один вопрос не вызывал в Федеральном Конвенте больших затруднений, чем вопрос о наилучшем способе избрания президента. Существовало всеобщее недоверие к народным выборам на столь высокий пост. В какой-то момент Конвент решил, чтобы президента избирал Конгресс, но против этого имелось серьезное возражение: это могло бы подорвать его независимость и сделать его орудием Конгресса. В конце концов было принято устройство коллегии выборщиков. Каждый штат имеет право на такое количество выборщиков, которое равно числу его представителей в Конгрессу плюс два, то есть числу его сенаторов. Таким образом, сегодня Делавэр с 1 представителем имеет 3 выборщиков; Миссури с 14 представителями имеет 16 выборщиков; Нью-Йорк с 34 представителями имеет 36 выборщиков. Никакой федеральный сенатор или представитель, равно как и любое лицо, занимающее гражданскую должность на службе Соединенных Штатов, не может исполнять обязанности выборщика. Каждый штат может назначать или выбирать своих выборщиков тем способом, который сочтет нужным; поначалу они чаще всего избирались легислатурами, теперь же они всегда избираются народом. День выборов должен быть одинаковым во всех штатах.

Согласно акту Конгресса, принятому в 1792 году, требуется, чтобы он приходился на 34 дня, предшествующие первой среде декабря. Последующий акт 1845 года назначил днем выборов вторник, следующий за первым понедельником ноября.

Согласно акту 1792 года, выборщики, избранные в каждом штате, должны собраться в первую среду декабря в каком-либо месте внутри штата, которое определяется легислатурой. До этой даты губернатор штата должен обеспечить составление заверенного списка имен выборщиков в трех экземплярах и передачу его выборщикам. Собравшись вместе, они голосуют за президента и вице-президента, составляют опечатанное свидетельство своего голосования в трех экземплярах и прилагают к каждому экземпляру копию заверенного списка своих имен. Один экземпляр должен быть доставлен курьером председателю Сената в федеральной столице до первой среды января; второй направляется тому же должностному лицу по почте; третий должен быть сдан федеральному судье того округа, в котором собираются выборщики. Если к первой среде января свидетельство не поступило в федеральную столицу, государственный секретарь должен отправить курьера к окружному судье и получить сданный ему экземпляр. Месячный интервал допускался для того, чтобы успеть собрать бюллетени, ибо то были не времена железных дорог и телеграфа. Курьерам выплачивалось по двадцать пять центов за милю, и за неисполнение служебных обязанностей они подлежали штрафу в одну тысячу долларов. Во вторую среду февраля Конгресс обязан заседать, и поступившие голоса подсчитываются, а результат объявляется.[12]

[Сноска 12: См. примечание на стр. 278.]

[Сноска: Двенадцатая поправка (1804 г.).] Сначала в голосах выборщиков не указывалось, являются ли названные в них кандидаты претендентами на пост президента или вице-президента. Каждый выборщик просто записывал два имени, причем только одно из них могло быть именем гражданина его собственного штата. При официальном подсчете кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов, при условии, что они составляли большинство от общего числа, объявлялись президентом, а кандидат, набравший следующее по величине количество голосов, объявлялся вице-президентом. Естественный результат этого проявился на первых оспариваемых выборах 1796 года, которые сделали президентом Адамса, а его оппонента — вице-президентом. На следующих выборах в 1800 году это дало Джефферсону и его коллеге Берру абсолютно одинаковое количество голосов. В таком случае Палата представителей должна производить выборы, и за этим последовали такие интриги с целью провалить Джефферсона, что страна оказалась на краю гражданской войны. Таким образом возникла необходимость изменить метод. Согласно двенадцатой поправке к конституции, объявленной вступившей в силу в 1804 году, был принят нынешний метод. Выборщики подают раздельные бюллетени за президента и за вице-президента. При официальном подсчете в первую очередь проверяются голоса за президента. Если ни один из кандидатов не получает большинства, Палата представителей должна немедленно выбрать президента из трех кандидатов, занимающих первые места в списке. При этом выборе палата голосует по штатам, причем каждый штат имеет один голос; кворум для этой цели должен состоять по меньшей мере из одного члена от двух третей штатов, а для избрания необходимо большинство от общего числа штатов. Затем, если ни один из кандидатов в вице-президенты не получает большинства, Сенат делает свой выбор из двух кандидатов, занимающих первые места в списке; кворум для этой цели состоит из двух третей от общего числа сенаторов, а для избрания необходимо большинство от общего числа. С момента принятия этой поправки был один случай избрания президента Палатой представителей — это Джон Куинси Адамс в 1825 году; и был один случай избрания вице-президента Сенатом — это Ричард Ментор Джонсон в 1837 году.

[Сноска: Избирательная комиссия (1877 г.).] Одна серьезная трудность еще не была предусмотрена и урегулирована — это трудность выбора между двумя противоречащими друг другу протоколами, присланными двумя враждебными группами выборщиков из одного и того же штата, причем каждый список был заверен одним из двух соперничавших губернаторов, претендовавших на власть в этом штате. Такой случай произошел в 1877 году, когда Флорида, Луизиана и Южная Каролина стали ареной борьбы между соперничающими правительствами. Бюллетени за Тилдена и бюллетени за Хейса были присланы из этих штатов одновременно, и при отсутствии каких-либо признанных средств определения того, какие бюллетени следует учитывать, две партии в Конгрессе передали этот вопрос на арбитраж. Специально для этого случая была создана «избирательная комиссия», состоящая из пяти сенаторов, пяти представителей и пяти судей Верховного суда; и этот орган решил, какие голоса следует учесть. Это было неуклюжее средство, но бесконечно предпочтительнее гражданской войны. Вопрос о противоречащих друг другу протоколах был наконец окончательно решен актом 1887 года, который устанавливает, что никакие голоса выборщиков не могут быть отклонены при подсчете иначе как в результате совместных действий обеих палат Конгресса.