[Маргиналия: Избирательное право.] Избирательное право, посредством которого избирается легислатура, является почти всеобщим. Оно предоставлено во всех штатах всем гражданам мужского пола, достигшим двадцать одного года. Во многих оно также дано иностранным подданным, заявившим о намерении стать гражданами. В некоторых оно дается без дальнейших уточнений каждому жителю мужского пола возраста избирателя. Обычно также требуется проживание в штате в течение определенного периода — от трех месяцев до двух с половиной лет; иногда предписывается определенный срок проживания в округе, тауншипе или даже в избирательном участке. Во многих штатах необходимо уплатить подушный налог. Имущественный ценз больше не существует, хотя еще недавно он был в Род-Айленде. Преступники, идиоты и умалишенные исключены из избирательного права. Некоторые штаты также исключают дуэлянтов и лиц, делающих ставки на выборах. Коннектикут и Массачусетс отсекают лиц, не умеющих читать. Ни в одной другой стране доступ к гражданству и избирательному праву не делался столь легким.
[Маргиналия: Разделение между законодательной и исполнительной властью.] Своеобразной чертой американских правительств и тем, что трудно понять европейцам, является почти полное разделение между исполнительным и законодательным ведомствами. В европейских странах высшие должностные лица исполнительной власти либо являются членами легислатуры, во всяком случае имеют право присутствовать на ее заседаниях и участвовать в обсуждениях, и поскольку у них обычно имеется определенный политический курс, с которым они связаны судьбой, они склонны инициировать законодательство и направлять ход дискуссии. Но в Америке легислатуры, не имея столь центральных точек для сплочения своих сил, ведут работу бесцельным, бессистемным образом через посредство многочисленных постоянных комитетов. Когда предлагается какая-то мера, она передается в один из комитетов для изучения, прежде чем палата станет с ней возиться. Подобное предварительное изучение, разумеется, необходимо, когда идет огромный объем законодательной работы. Однако кустарный и разобщенный характер нашей комитетской работы ведет к тому, что в палате предотвращается полноценное и поучительное обсуждение, масса законодательных актов, и без того достаточно хаотичная, становится еще более хаотичной, а различные неблаговидные приемы лоббирования и взаимной поддержки получают облегчение.
Указывая на это неудобство, сопутствующее американскому плану разделения исполнительной и законодательной ветвей власти, я не должен быть понят как сторонник европейского плана как предпочтительного для нашей страны. Зло, неизбежно проистекающее из любых коренных изменений в институтах страны, как правило, намного серьезнее зла, которое эти изменения призваны устранить. Государственное управление подобно растению: небольшой полив и обрезка идут ему на пользу, но чем меньше вторгаются в его корни, тем лучше. В американской системе правления независимость исполнительного ведомства по отношению к законодательному является фундаментальной; и в целом она крайне желательна. Одной из самых серьезных опасностей, подстерегающих демократическое правление, особенно когда оно осуществляется в больших масштабах, является риск того, что сиюминутное большинство использует свою власть тиранически и беспринципно, к чему оно всегда склонно. Против столь необузданной демократии мы стремились обезопасить себя различными конституционными сдержками и противовесами. Наши писаные конституции и Верховный суд являются важными гарантиями, как будет показано ниже. Независимость нашей исполнительной власти — еще одна важная гарантия. Но если бы наши исполнительные ведомства были простыми комитетами легислатуры — подобно английскому кабинету министров, например, — эта независимость не могла бы поддерживаться; и ее утрата несомненно повлекла бы за собой беды, намного превосходящие те, что сейчас проистекают от нехватки лидерства в наших легислатурах [11].
[Сноска 11: В двух превосходных эссе «Ответственность кабинета министров и Конституция» и «Демократия и Конституция» г-н Лоуренс Лоуэлл убедительно доказывает, что американская система наилучшим образом приспособлена к условиям этой страны. Лоуэлл, «Эссе о государственном управлении», стр. 20–117, Бостон, 1890 г.]
Мы должны помнить, что государственное управление неизбежно представляет собой громоздкое дело, как бы оно ни осуществлялось.
Единственный случай, когда губернатор является частью легислатуры, — это когда он подписывает законопроект или налагает на него вето. Тогда он фактически сам по себе представляет третью палату [12]. Как исполнительное должностное лицо губернатор гораздо менее могуществен, чем в колониальные времена. Мы увидим причину этого после того, как перечислим некоторые из главных должностей в исполнительном департаменте. Всегда имеется государственный секретарь, чья главная обязанность заключается в составлении и ведении записей о государственных сделках. Всегда имеется государственный казначей и обычно государственный аудитор или ревизор для проверки публичных счетов и выдачи ордеров, без которых казначей не может выплатить ни пенни из государственных денег. Почти всегда имеется генеральный прокурор, представляющий штат в Верховном суде по всем делам, в которых штат выступает стороной, и во всех судебных преследованиях за тяжкие преступления. Он также осуществляет определенный надзор за окружными прокурорами и выступает в качестве юридического советника губернатора и легислатуры. Во многих штатах также имеется суперинтендант просвещения; а в некоторых существуют советы по образованию, здравоохранению, делам умалишённых и благотворительности, бюро сельского хозяйства, комиссариаты тюрем, железных дорог, шахт, гаваней, иммиграции и так далее. Иногда такие советы назначаются губернатором, но такие должностные лица, как государственный секретарь, казначей, аудитор и генеральный прокурор, почти во всех штатах избираются народом. Они подотчетны не губернатору, а избравшему их народу. Они не подчиняются губернатору, а являются скорее его коллегами. Строго говоря, губернатор не является главой исполнительного департамента, а входит в его состав. Исполнительный департамент разбит на несколько частей, и его часть — лишь одна из них.
[Сноска 12: Исполнительная власть штата.]
[Маргинальное примечание: Функции губернатора: 1. Советник легислатуры. 2. Главнокомандующий ополчением штата. 3. Королевская прерогатива помилования. 4. Право вето.] Обычные функции губернатора подразделяются на четыре вида. 1. Он направляет послание легислатуре в начале каждой сессии, рекомендуя те меры, которые он хотел бы видеть воплощенными в законодательстве. 2. Он является главнокомандующим ополчением штата и в качестве такового может оказывать помощь шерифу округа в подавлении беспорядков или Президенту Соединенных Штатов в случае войны. В таких случаях губернатор может стать лицом огромной важности, как, например, во время нашей Гражданской войны, когда требования президента Линкольна о предоставлении войск встретили столь быстрый отклик со стороны людей, которые войдут в историю как великие «военные губернаторы». 3. Губернатор наделен королевской прерогативой помилования преступников или смягчения вынесенных им судами приговоров. Эта власть принадлежит королям в соответствии со старым феодальным представлением о том, что король был источником или началом правосудия. При надлежащем использовании это дает возможность исправить некоторую несправедливость, которую обычные судебные механизмы не могут устранить, или учесть те чрезвычайные обстоятельства, которые суд не мог должным образом принять во внимание. В нашей стране это слишком часто используется ненадлежащим образом, чтобы позволить худшим преступникам избежать заслуженного наказания, просто потому, что вешать их — неприятная обязанность. Такая неуместная снисходительность приятна убийцам, но она делает жизнь менее безопасной для честных мужчин и женщин, а в менее цивилизованных регионах нашей страны поощряет суд Линча. 4. Во всех штатах, кроме Род-Айленда, Делавэра, Огайо и Северной Каролины, губернатор обладает правом вето на акты легислатуры, как объяснено выше; и в обычное время эта власть, которая является не исполнительной, а законодательной, представляет собой, пожалуй, самую важную и значительную власть губернатора. В тринадцати штатах губернатор может наложить вето на отдельные статьи законопроекта о выделении государственных средств, одновременно одобряя остальную часть законопроекта. Это важнейшая гарантия против коррупции, поскольку там, где губернатор не обладает этой властью, возможно включать ассигнования на недостойные или скандальные цели наряду с ассигнованиями на дела абсолютной необходимости, а затем сваливать их все вместе в один и тот же законопроект, так что губернатор должен либо принять плохое вместе с хорошим, либо отвергнуть хорошее вместе с плохим. Это большое достижение, когда губернатор может выбирать статьи и накладывать вето на одни, одобряя другие. В таких вопросах губернатор часто бывает более честен и разумен, чем легислатура, хотя бы потому, что он один человек, и ответственность на него можно возложить гораздо более определенно, чем на двести или триста человек.
Таков вкратце каркас государственного устройства американских штатов. Но наш рассказ был бы весьма неполным без упоминания трех моментов, каждый из которых особенно характеристичен для американского штата и легко может быть упущен из виду или неверно понят европейцами.
[Маргинальное примечание: При создании штата местное самоуправление было оставлено нетронутым.] Во-первых, хотя в процессе создания нашего государства мы быстро построили одну из величайших империй, когда-либо виденных на земле, мы оставили наше самоуправление в существенной части нетронутым. Это находит выражение двумя способами: во-первых, в отношении штата к его тауншипам и округам, и, во-вторых, в его отношении к федеральному правительству. Над управлением тауншипами и округами штат осуществляет общий надзор; более того, именно он наделяет их властью. Тауншипы и округа не обладают суверенитетом; штат же, с другой стороны, обладает многими элементами суверенитета, но он не использует их для того, чтобы уничтожить или чрезмерно ограничить контроль тауншипов и округов над их собственной административной работой. Он позволяет местным органам власти управлять самими собой. Как правило, существует лишь ровно столько государственного надзора, сколько необходимо для гармонизации работы стольких местных администраций. Такая система управления максимально приближает нас к тому, чтобы все американские граждане принимали активное участие в управлении общественными делами. Она порождает и питает общественный дух и всеобщее знакомство с вопросами общественного интереса, каких, пожалуй, никогда раньше не наблюдалось ни в одной великой стране. Общественный дух равной или большей интенсивности можно было наблюдать в небольших и высокообразованных сообществах, таких как древние Афины или средневековая Флоренция, но в Соединенных Штатах он распространен на площади, равной всей Европе. Среди ведущих стран мира Англия ближе всего подходит к Соединенным Штатам по всеобщему распространению просвещенного общественного духа и политических способностей во всех классах общества.
[Маргинальное примечание: Поучительный контраст с Францией.] Весьма примечательный контраст с самоуправлением, которое привело к столь замечательным результатам, можно наблюдать во Франции, и, поскольку контрасты часто бывают поучительны, позвольте мне упомянуть одну-две особенности французского управления. Там нет ничего похожего на ту нерегулярность и спонтанность, которые мы наблюдали в нашем обзоре Соединенных Штатов. Все симметрично. Франция разделена на восемьдесят девять департаментов, большинство из которых больше штата Делавэр, а некоторые почти так же велики, как Коннектикут, и управление одним департаментом точно такое же, как во всех остальных. Главным должностным лицом департамента является префект, назначаемый министром внутренних дел в Париже. Префект является казначеем, вербовщиком призывников, школьным суперинтендантом — все в одном лице, и он назначает почти всех нижестоящих должностных лиц. В департаменте есть совет, избираемый всеобщим голосованием, но он не имеет полномочий по установлению налогов. Центральная легислатура в Париже решает за него, сколько денег он должен использовать и как он должен их собирать. Департаментскому совету даже не разрешается выражать свои взгляды по политическим вопросам; он может заниматься исключительно чисто местными деталями управления.
Наименьшей гражданской единицей во Франции является коммуна, которая может быть либо сельской, либо городской. В коммуне есть муниципальный совет, который избирает мэра; но будучи избранным, мэр становится непосредственно ответственным перед префектом департамента и через него — перед министром внутренних дел. Если этим высшим должностным лицам не нравится то, что делает мэр, они могут отменить его действия или даже отстранить его от должности; либо по их жалобе Президент Республики может сместить его.
[Маргинальное примечание: Во Франции, будь то номинально деспотическая империя или республика наверху, внизу практически нет никакого самоуправления. Отсюда управление там покоится на шатком фундаменте.] Таким образом, во Франции люди не управляют своими собственными делами, но ими управляет иерархия чиновников с ее главой в Париже. Эта система была разработана Учредительным собранием в 1790 году и доведена до совершенства Наполеоном в 1800 году. Люди, разработавшие ее в 1790 году, искренне полагали, что они открывают эру системы политической свободы (!), и, несомненно, это было огромным шагом вперед по сравнению с жалкой системой, которую она вытеснила; но по сравнению с американскими методами и институтами ее трудно назвать иначе как высокоцентрализованным деспотизмом. Она продолжала действовать без существенных изменений через все революции, постигшие Францию после 1800 года. Народ время от времени свергал непопулярное правительство в Париже, но он никогда не брал на себя прямой контроль над собственными делами.
Отсюда часто отмечают, что, хотя общая образованность французского народа очень высока, их осведомленность в политических вопросах, сравнительно говоря, очень низка. Некоторые пытаются объяснить это ссылками на расовые особенности. Но если бы мы, американцы, взялись поручать государственным органам штатов делать то, что лучше делать округам и городам, и поручать федеральному правительству делать то, что лучше делать штатам, потребовалось бы немного поколений, чтобы притупить остроту наших политических способностей. Мы утратили бы их так же неизбежно, как самый искушенный пианист теряет беглость пальцев, если перестает практиковаться. Поэтому важнейшим фактом является то, что в Соединенных Штатах местным органам управления тауншипа, округа и города предоставлено право самоуправления, вместо того чтобы ими управляло крупное бюро с главой в столице штата. В политическом обществе, изначально устроенном таким образом, оказалось возможным построить наш Федеральный Союз, в котором штаты, будучи в определенных целях неразрывно объединенными, в то же время во многих других целях сохраняют свое самоуправление в неприкосновенности. Как и в случае других совокупностей, природа американской политической совокупности определялась природой ее политических единиц.
[Маргинальное примечание: Огромность функций, сохраняемых за штатами в Американском Союзе.] Во-вторых, давайте отметим, насколько велики функции, сохраняемые нашими штатами в условиях нашего Федерального Союза. Полномочия, предоставленные нашему федеральному правительству, такие как контроль над международными вопросами, войной и миром, вооруженными силами, чеканкой монет, патентами и авторскими правами, а также регулирование торговли между штатами и с зарубежными странами, — все это полномочия, относящиеся к вопросам, которые затрагивают все штаты, но не могут гармонично регулироваться раздельными действиями штатов. Чтобы еще более надежно воспрепятствовать штатам вмешиваться в такие вопросы, им прямо запрещено вступать в соглашения друг с другом или с иностранной державой; они не могут вступать в войну, за исключением случаев реального вторжения или столь неизбежной опасности, которая не терпит отлагательств; без согласия Конгресса они не могут содержать вооруженные силы или военно-морской флот в мирное время или вводить таможенные пошлины. Помимо всего этого, им запрещено жаловать дворянские титулы, чеканить монету, выпускать кредитные билеты, делать законным платежным средством для уплаты долгов что-либо, кроме золотой и серебряной монеты, принимать биллы об опале (bills of attainder), законы с обратной силой (ex post facto laws) или законы, нарушающие исполнение обязательств по контрактам. Сила этих последних ограничений будет объяснена ниже. Таковы ограничения суверенитета, наложенные на штаты в рамках Федерального Союза.
По сравнению с огромными прерогативами легислатур штатов эти ограничения кажутся весьма незначительными. Все гражданские и религиозные права наших граждан зависят от законодательства штатов; образование народа находится в ведении штатов; за ними остается регулирование избирательного права; они предписывают правила брака, юридические отношения мужа и жены, родителей и детей; они определяют полномочия хозяев над слугами и весь закон о принципале и агенте [поручителе и поверенном], который имеет столь жизненно важное значение во всех деловых транзакциях; они регулируют партнерство, долг и кредит, страхование; они учреждают все корпорации, как частные, так и муниципальные, за исключением тех, которые специально выполняют финансовые или иные конкретные функции федерального правительства; они контролируют владение, распределение и использование собственности, осуществление профессий и все контрактные отношения; и они формулируют и применяют все уголовное право, за исключением лишь того, которое касается преступлений, совершенных против Соединенных Штатов, в открытом море или против норм международного права. Не хватило бы места, чтобы перечислить детали этого огромного спектра полномочий; детальное описание их частей означало бы перечисление всех социальных и деловых отношений, исследование всех основ закона и порядка [13].