«Гражданское управление в Соединенных Штатах с учетом его истоков»

[Сноска 4: Фриман, «Норманнское завоевание», т. v, стр. 466. Описание сотни см. выше, стр. 75–80.]

Из этого компактного и составного характера боро вытекало несколько важных результатов. Мы видели, что сотня была наименьшей территорией для отправления правосудия. Тауншип во многих отношениях самоуправлялся, но у него не было своего суда, точно так же как современный тауншип Новой Англии не имеет своего суда. Самым низшим судом был суд сотни, но поскольку боро был эквивалентен сотне, он вскоре приобрел собственный суд. И хотя ранняя история муниципального управления в Англии до сих пор окутана туманом неясности, вполне вероятно, что этот суд был представительным советом, подобно любому другому суду сотни, и что отношение боро к составляющим его тауншипам напоминало отношение современного города к составляющим его вардам.

Но теперь, по мере того как определенные боро росли и присоединяли отдаленные тауншипы или приобретали прилегающие территории, которые вскоре покрывались улицами и домами, их устройство становилось еще более сложным. Боро стал охватывать несколько тесно сплоченных сотен и тем самым стал аналогичен ширу. Таким образом он приобрел шерифа и эквивалент окружного суда. Например, согласно хартии, пожалованной Генрихом I в 1101 году, Лондон был прямо признан самостоятельным округом. Его бургеры могли избирать своего главного магистрата, который именовался портривом, поскольку Лондон является морским портом; в некоторых других городах он назывался бороривом. Он был одновременно главным исполнительным лицом и главным судьей. Бургеры также могли избирать своего шерифа, хотя во всех сельских округах отец Генриха, Вильгельм Завоеватель, незадолго до этого лишил народ этой привилегии и назначал шерифов сам. В Лондоне был свой представительный совет, или совет, который был эквивалентом окружного суда. Кроме того, каждый вард имел свой собственный представительный совет, который являлся эквивалентом суда сотни. Внутри вардов, или сотен, бургеры были объединены в тауншип, приход или манор... Таким образом, в гражданскую организацию Лондона, к особым привилегиям которой всегда стремились все меньшие города, элементы местного управления, воплощенные в тауншипе, сотне и шире, вошли как составные части [5]. Следовательно, с точки зрения устройства Лондон был маленьким мирком сам по себе, и в меньшей степени то же самое было справедливо для других городов и боро, которые впоследствии получили такое же устройство, как, например, Йорк и Ньюкасл, Линкольн и Норидж, Саутгемптон и Бристоль.

[Сноска 5: Ханнис Тейлор, «Происхождение и развитие английской конституции», т. i, стр. 458.]

В таких боро или городах все слои общества оказывались в тесном контакте — бароны и рыцари, священники и монахи, купцы и ремесленники, свободные работники и крепостные. Но торговцы и мануфактурщики, которые всегда играли столь большую роль в росте города, приобрели главную власть и контроль над управлением. С раннего периода торговцы и ремесленники сочли полезным объединяться в гильдии, или братства, чтобы защитить свои личности и имущество от оскорблений и грабежей со стороны крупных лордов и их беззаконных военных дружинников. Так появились гильдии, или «почтенные компании», бакалейщиков, торговцев рыбой, мясников, ткачей, портных, торговцев скобяными изделиями, плотников, седельников, оружейников, изготовителей игл и т. д. В крупных городах существовала тенденция среди таких торговых гильдий объединяться в «единое братство», или «городскую гильдию», и эта организация со временем приобрела полный контроль над городским управлением. В Лондоне этот процесс завершился в течение XIII века. Чтобы получить все привилегии гражданства, нужно было состоять в гильдии. Зал гильдии стал ратушей. Олдермены, или старшины различных гильдий, стали старшинами отдельных вардов. Существовал представительный совет, или общий совет, избираемый гражданами. Олдермены и общий совет проводили свои заседания в Зале гильдий, и над этими заседаниями председательствовал главный магистрат, или портрив, который к тому времени, в соответствии с царившей тогда модой, принял французский титул мэр. Поскольку Лондон стал маленьким мирком сам по себе, это городское управление в малом масштабе воспроизводило государственное управление: мэр соответствовал королю, аристократическая коллегия олдерменов — Палате лордов, а демократический общий совет — Палате общин. Быть может, еще более наглядным сравнением было бы сравнение олдерменов с нашим федеральным Сенатом, поскольку олдермены представляли варды, в то время как общий совет представлял граждан.

Устройство, столь усовершенствованное в городе Лондоне [6] шестьсот лет назад, сохранилось до сего дня без существенных изменений. Избиратели являются зарегистрированными членами компаний, представляющих древние гильдии. Каждый год они выбирают одного из олдерменов лордом-мэром. Внутри города он имеет старшинство сразу после суверена и перед королевской семьей; в других местах он ранжируется как граф, что указывает на эквивалентность города округу, и с тем же значением он является лордом-лейтенантом города и мировым судьей. Двадцать шесть олдерменов, по одному от каждого варда, избираются народом из числа тех, кто имеет право голосовать на выборах членов парламента; они являются мировыми судьями. Члены общего совета в количестве 206 человек также избираются народом, и их законодательная власть в пределах города практически верховна; парламент и не думает отменять ее. И созданное таким образом городское управление является одним из самых честных и эффективных в мире [7].

[Сноска 6: Город Лондон простирается с востока на запад от Тауэра до Темпл-Бар и с севера на юг от Финсбери до Темзы, с населением не более 100 000 человек, и представляет собой лишь малую часть огромной столичной области, известной ныне как Лондон, которая представляет собой круг радиусом двенадцать миль во всех направлениях от своего центра в Чаринг-Кросс, с населением более 5 000 000 человек. Эта обширная область представляет собой агломерацию множества приходов, маноров и т. д. и не имеет общего муниципального управления.]

[Сноска 7: Лофти, «История Лондона», т. i, стр. 446] [Sidenote: Английские города — оплоты свободы]

Развитие других английских городов и боро было настолько схожим с развитием Лондона, что торговые гильдии обычно добивались контроля, а управление во главе с мэром, олдерменами и общим советом стало преобладающим типом. Обладая также собственными судьями и шерифами и не будучи обязаны выходить за пределы собственных стен для отправления правосудия, обеспечения исполнения контрактов и наказания преступников, они обладали высокой эффективностью как независимые самоуправляющиеся тела, и в неспокойные времена они служили надежными оплотами английской свободы. Прочность их башенных стен с избытком дополнялась толщиной их кошельков, и ту неприкосновенность от посягательств лордов и короля, которую они не могли завоевать иным путем, они умудрялись покупать. От произвольного налогообложения они обычно спасались тем, что откупались фиксированной суммой или постоянным оброком (quit-rent), известным как firma burgi. Мы уже отмечали особую привилегию, которую Генрих I подтвердил Лондону — избирать собственного шерифа. Лондон быстро признал его права на корону, и такую поддержку в дни, когда престолонаследие было плохо урегулировано, ни один благоразумный король не мог позволить себе пропустить без существенного признания. Для любого короля никогда не было безопасным посягать на свободы Лондона, и в самые худшие времена этот город оставался истинной республикой с либеральными республиканскими настроениями. Если бы Георг III мог руководствоваться советами Лондона, выраженными его великим олдерменом Бекфордом, американские колонии не были бы загнаны в восстание.

Наиболее заметная роль, которую сыграли английские боро и города в обеспечении английской свободы, восходит к XIII веку, когда нация смутно боролась за представительное управление в национальном масштабе как средство обуздания власти короны. В той памятной борьбе, исход которой в некоторой степени предвосхитил ту форму, которую правительство Соединенных Штатов примет пятьсот лет спустя, города и боро поддержали Симона де Монфора, лидера народной партии и одного из выдающихся героев и мучеников английской свободы. Соответственно, на следующий день после его решительной победы при Льюисе в 1264 году, когда он на мгновение стал хозяином Англии, подобно тому как Кромвель стал им четыре столетия спустя, Симон созвал парламент для урегулирования дел королевства, и на этот парламент он пригласил, наряду с лордами, которые являлись по наследственному обычаю, не только двух избранных представителей от каждого сельского округа, но также двух избранных представителей от каждого города и боро. В этом парламенте, заседавшем в 1265 году, объединение сельских и городских представителей свело все части Англии вместе в единый великий представительный орган — Палату общин — с общими интересами; и таким образом народ вскоре приобрел достаточную силу, чтобы сокрушить все попытки установления безответственного правления, именуемого нами деспотизмом, со стороны короны.

[Sidenote: Олигархические злоупотребления в английских городах (ок. 1500–1835 гг.)] Если мы обратимся к более поздней истории английских городов и боро, то увидим, что, несмотря на ту блестящую работу, которую они проделали для английского народа в целом, им не всегда удавалось сохранить свои собственные свободы в неприкосновенности. Лондон действительно всегда сохранял свой характер истинно представительной республики. Но во многих английских городах в период Тюдоров и Стюартов мэр и олдермены ухитрялись обходиться без народных выборов и таким образом превращались в замкнутые корпорации или самовоспроизводящиеся олигархические тела. В период правления Якова I наблюдалась заметная тенденция к такого рода безответственному управлению, и пуритане, прибывшие к берегам Массачусетского залива, были вдохновлены чувством протеста против подобных методов. Это, несомненно, придало особую остроту тому настроению, с которым они приступили к организации самих себя в свободные самоуправляющиеся тауншипы. Олигархические злоупотребления в английских городах и боро сохранялись до тех пор, пока они не были сметены великим Законом о муниципальной реформе 1835 года.

[Sidenote: Управление города Нью-Йорка (1686–1821 гг.)] Первые городские администрации, созданные в Америке, строились по сознательному подобию соответствующих институтов в Англии. Старейшей городской администрацией в Соединенных Штатах является администрация Нью-Йорка. Вскоре после того, как город был отнят у голландцев в 1664 году, новый губернатор, полковник Николс, положил конец его голландской форме правления и назначил мэра, пять олдерменов и шерифа. Эти должностные лица назначали низших должностных лиц, таких как констебли, и народным выборам не оставалось почти ничего или вовсе ничего. Но в 1686 году, при губернаторе Донгане, Нью-Йорк был официально инкорпорирован и получил хартию как город. Его устройство обнаруживало особенно тесное сходство с устройством Нориджа, бывшего тогда третьим по величине и значению городом Англии. Город Нью-Йорк был разделен на шесть вардов. Управляющая корпорация состояла из мэра, рекордера, городского секретаря, шести олдерменов и шести ассистентов. Вся земля, не занятая частными владельцами, была пожалована в качестве общественной земли корпорации, которая взамен выплачивала в британскую казну по одной бобровой шкуре ежегодно. Это было пережитком старого постоянного оброка, или firma burgi [8]. Город был объявлен округом и тем самым получил свой суд, своего шерифа и коронера, а также верховного констебля. Другими должностными лицами были камергер, или казначей, семь младших констеблей, судебный пристав и секретарь рынка, который проверял весы и меры и наказывал за правонарушения при их использовании. Главным судьей был рекордер, который, как мы только что видели, являлся членом корпорации. Олдермены, ассистенты и констебли избирались народом ежегодно; однако мэр и шериф назначались губернатором. Рекордер, городской секретарь и секретарь рынка должны были назначаться королем, но в случае, если король пренебрегал своими обязанностями, эти назначения также производились губернатором. Верховный констебль назначался мэром, казначей — мэром, олдерменами и ассистентами, которые, судя по всему, соответствовали обычному общему совету. Мэр, рекордер и олдермены без ассистентов составляли судебный орган и проводили еженедельный суд общих исков. Когда к ним добавлялись ассистенты, вся коллегия становилась законодательным органом, уполномоченным принимать подзаконные акты.

[Сноска 8: Джеймсон, «Муниципальное управление Нью-Йорка», Журнал американской истории, т. viii, стр. 609.]

Хотя эта хартия предоставляла весьма несовершенные полномочия самоуправления, народ ухитрялся жить при ней в течение ста тридцати пяти лет, вплоть до 1821 года. До Революции их петициям удалось добиться лишь нескольких незначительных поправок [9]. Когда британская армия захватила город в сентябре 1776 года, он был немедленно переведен на военное положение и оставался таковым до ухода армии в ноябре 1783 года. В течение этих семи лет Нью-Йорк не был особо комфортным местом для жизни. После 1783 года городское управление осталось прежним, за исключением того, что штат Нью-Йорк взял на себя контроль, ранее осуществлявшийся британской короной. Мэр и рекордер, городской секретарь и шериф теперь назначались советом по назначениям, состоявшим из губернатора и четырех сенаторов. Это работало плохо, и конституция 1821 года предоставила народу право избирать своего шерифа и городского секретаря, в то время как мэр должен был избираться общим советом. В руках губернатора осталось лишь назначение рекордера. Таким образом, спустя почти сорок лет после окончания Войны за независимость город Нью-Йорк приобрел самоуправление, столь же полное, как и у города Лондона. В 1857 году, как мы увидим, это самоуправление было значительно урезано, что привело к более или менее пагубным результатам.

[Сноска 9: Особенно в так называемой хартии Монтгомери 1730 года.]

[Sidenote: Городское управление в Филадельфии (1701–1789 гг.)] Следующими городскими администрациями, организованными в американских колониях после Нью-Йорка, были администрации Филадельфии, инкорпорированной в 1701 году, и Аннаполиса, инкорпорированного в 1708 году. Эти управления были сформированы по скверному образцу, столь распространенному тогда в Англии. В обоих случаях мэр, рекордер, олдермены и общий совет составляли замкнутую самоизбирающуюся корпорацию. Вытекающие отсюда злоупотребления были не столь велики, как в Англии, вероятно, потому, что города были столь малы. Но с течением времени, особенно в Филадельфии по мере роста ее населения, порочность этой системы проявилась более чем наглядно. Поскольку народ не мог избирать управляющую корпорацию или кого-либо из ее членов, он вполне естественно и разумно не доверял ей и через законодательное собрание ухитрялся так ограничить ее полномочия по налогообложению, что она действительно оказалась неспособной содержать улицы в исправном состоянии, освещать их по ночам или содержать адекватные силы полиции. Была предпринята попытка восполнить эти нужды путем создания различных независимых комиссий: одной — по мощению и дренажу, другой — по уличным фонарям и ночным сторожам, третьей — по городским колонкам и т. д. Таким образом, ответственность оказалась настолько раздробленной и рассредоточенной, а между различными комиссиями и корпорацией возникало столько ревности и дрязг, что в результате воцарился хаос. Государственные деньги регулярно растрачивались, а временами и присваивались, и царило всеобщее недовольство. В 1789 году замкнутая корпорация была упразднена, и впредь олдермены и общий совет стали избираться гражданами, мэр выбирался олдерменами из их собственного числа, а рекордер назначался мэром и олдерменами. Таким образом Филадельфия обрела представительное правление.

[Sidenote: Отсутствие традиций хорошего управления] Эти примеры Нью-Йорка и Филадельфии достаточно иллюстрируют начала городского управления в Соединенных Штатах. В каждом случае эта система была скопирована с Англии в то время, когда городское управление в Англии было плачевно деморализовано. Копировалась не свободная республика Лондон с ее благородными традициями гражданской чести и проницательного общественного духа, а несовершенные республики или олигархии, в которые погружались меньшие английские боро на фоне грязных политических интриг и коррупции, характеризовавших период Стюартов. Управление американскими городами в наше время всеми признается далеко не удовлетворительным. Интересно отметить, что города, имевшие муниципальное управление еще до Революции, хотя в них всегда было сполна способных и высококонсолидированных граждан, не обладают даже традицией хорошего правления. И трудность в те колониальные времена очевидно заключалась в недостатке адекватного самоуправления, в недостатке ответственности государственных служащих перед своими нанимателями — народом.

ВОПРОСЫ ПО ТЕКСТУ. 1. Каково было происхождение casters и chesters, которые встречаются в современной Англии?

2. Проследите развитие английского боро до тех пор, пока оно не стало своего рода сотней.

3. Сравните это боро с сотней в отправлении правосудия.

4. Проследите дальнейшее развитие боро в тех случаях, когда оно становилось округом.

5. Проиллюстрируйте это развитие на примере Лондона, показав, как элементы управления тауншипа, сотни и шира входят в его гражданскую организацию.

6. Объясните происхождение и цели различных гильдий.

7. Расскажите о «городской гильдии» по следующим пунктам:

a. Ее состав и власть. b. Ее отношение к гражданству. c. Место ее заседаний. d. Олдермены. e. Общий совет. f. Главный магистрат.

8. Сравните управление Лондона с управлением Великобритании или Соединенных Штатов.

9. Расскажите о лорде-мэре, олдерменах и членах совета Лондона.

10. Различайте Лондон-город и Лондон-метрополию.

11. Покажите, как английские города и боро стали оплотами свободы благодаря (1) своим возможностям получения правосудия, (2) прочности своих стен и (3) толщине своих кошельков.

12. Противопоставьте власть Лондона власти престола.

13. Какой заметный шаг вперед в управлении был сделан под руководством Симона де Монфора?

14. Какие злоупотребления закрались в управление многих английских городов?

15. Каково было отношение пуритан к таким злоупотреблениям?

16. Расскажите об управлении города Нью-Йорка:

a. Хартия 1686 года. b. Управляющая корпорация. c. Общественная земля. d. Привилегии города как округа. e. Должностные лица выборные и назначаемые. f. Судебные функции. g. Военное положение. h. Хартия 1821 года.

17. Расскажите об управлении Филадельфии:

a. Образцы, по которым оно строилось. b. Пороки принятой системы. c. Вызванное этим вмешательство законодательной власти. d. Разделение ответственности и результаты такого разделения. e. Характер изменений, произведенных в 1789 году.

18. Почему в старых американских городах отсутствуют традиции хорошего правления?

Раздел 3. Управление городами в Соединенных Штатах.

[Sidenote: Некоторые особенности управления наших городов] В настоящее время муниципальные управления Америки в основном построены по одному общему плану, хотя и с множеством детальных вариаций. Существует исполнительный департамент во главе с мэром. Мэр избирается избирателями города и занимает должность обычно в течение одного года, но иногда двух или трех лет, а в Сент-Луисе и Филадельфии — даже четырех лет. В подчинении у мэра находятся различные руководители департаментов — комиссары по улицам, оценщики, надзиратели за бедными и т. д., — которые иногда избираются гражданами, а иногда назначаются мэром или городским советом. Этот городской совет представляет собой законодательный орган, обычно состоящий из двух палаты: олдерменов и общего совета, избираемых гражданами; но во многих небольших городах и в некоторых крупнейших — таких как Нью-Йорк, Бруклин, Чикаго и Сан-Франциско — имеется лишь одна такая палата. Кроме того, имеются городские судьи, иногда назначаемые губернатором штата для работы пожизненно или во время хорошего поведения, но обычно избираемые гражданами на короткие сроки.

Все ассигнования денег на городские нужды производятся городским советом; и, как правило, этот совет осуществляет определенный контроль над руководителями исполнительных департаментов посредством комитетов. Так, может существовать комитет по улицам, по общественным зданиям, по паркам или богадельням, или по любым другим вопросам, которыми занимается муниципальное управление. Руководитель департамента в той или иной степени зависит от своего комитета, и на практике это, как обнаруживается, разделяет и ослабляет ответственность. Руководители департаментов склонны быть независимыми друг от друга и не несут никакой общей ответственности ни перед кем одним. Мэр, назначая их, обычно делает это при условии одобрения городским советом или одной из его палат. Мэр обычно не является членом городского совета, но может накладывать вето на его постановления, которые, однако, могут быть приняты вопреки его вето большинством в две трети голосов.

[Sidenote: Похоже, они работают неудачно] [Sidenote: некоторые трудности, подлежащие изложению] Сформированные таким образом городские управления чем-то напоминают государственные управления в миниатюре. Отношения мэра с городским советом отчасти похожи на отношения губернатора с законодательным собранием штата и президента с национальным конгрессом. Теоретически ничто не может быть более республиканским или более непохожим на такие городские управления, какими были управления Нью-Йорка и Филадельфии до Революции. И тем не менее на практике это, по-видимому, работает неудачно. В Нью-Йорке и Филадельфии, судя по всему, в XIX веке звучало не меньше жалоб, чем в XVIII, причем жалоб того же рода: на чрезмерное налогообложение, растраченные или присвоенные государственные деньги, плохо замощенные и грязные улицы, неэффективную полицию и так далее до бесконечности. В большинстве наших крупных городов наблюдались схожие беды, а во многих из меньших городов проблемы кажутся аналогичными по своему характеру, лишь меньшими по масштабу. Наше республиканское правление, которое, при внесении всех необходимых поправок, судя по всему, работает на редкость хорошо в сельских районах, в штатах и в нации, безусловно, оказалось гораздо менее успешным применительно к городам. Соответственно, наши города стали давать пищу для размышлений, на темы которых писатели и ораторы, любящие хвастаться непревзойденным совершенством американских институтов, упоминать не любят. Пятидесятилетие назад мы имели обыкновение говорить о гражданском управлении в Соединенных Штатах так, будто оно свалилось с небес или было создано каким-то чудом на американской почве; и мы были склонны думать, что в простых республиканских формах заключена какая-то мистическая добродетель, делающая их панацеей от всех политических бед. Наш более поздний опыт с городами грубо потревожил этот излишне самоуверенный склад ума. Он предоставил факты, которые никак не вписываются в нашу самодовольную теорию, так что теперь наши писатели и ораторы склонны вымещать свою злобу на злосчастных городах, возможно, слишком не сдерживая себя. Мы слышим, как их называют «зловонными сточными канавами коррупции» и «язвенными пятнами на нашем государственном теле». И все же по всей вероятности наши города суждено множиться и расти все больше и больше; так что, пожалуй, вполне уместно рассмотреть их спокойно как представляющие проблемы, о которых и не думали, когда наша общая теория управления была впервые разработана сто лет назад, но которые, после того как опыт нас в достаточной мере научит, мы можем надеяться успешно решить, точно так же как мы до сих пор успешно справлялись с другими вещами. Общее обсуждение этого вопроса не входит в рамки этого краткого исторического очерка. Но наш рассказ был бы весьма неполным, если бы мы оборвали его на полуслове, не упомянув о некоторых недавних попытках, предпринятых в направлении перестройки наших теорий городского управления и улучшения его практической работы. И во-первых, давайте укажем на несколько специфических трудностей этой проблемы, чтобы мы могли понять, почему следовало ожидать, что до настоящего времени мы будем менее успешны в управлении нашими крупными городами, чем в управлении нашими сельскими общинами, нашими штатами и нашей нацией.

[Sidenote: Стремительный рост американских городов] Во-первых, эта проблема сравнительно нова и застала нас врасплох. Во время инаугурации Вашингтона на пост президента в Соединенных Штатах не было крупных городов. Население Филадельфии составляло 42 000 человек; в Нью-Йорке было 33 000; Бостон, шедший следом с 18 000 жителей, еще не был городом. Затем шел Балтимор с 13 000; в то время как Бруклин был деревней с 1 600 душами. Теперь эти пять городов имеют население более 4 000 000 человек, то есть больше, чем все население Соединенных Штатов в 1789 году. И подумайте о том, как стремительно пополнялся список новыми городами. Едва ли стоит упоминать самые яркие случаи, такие как Чикаго с 4 000 жителей в 1840 году и по меньшей мере 1 000 000 в 1890 году; или Денвер с его милями красивых улиц и магазинов и без единого коренного жителя, достигшего своего тридцатилетнего возраста. Подобные факты суммируются в общем утверждении, что если в 1790 году население Соединенных Штатов едва достигало 4 000 000 человек, и из каждых 100 жителей только 3 проживали в городах, а остальные 97 — в сельской местности; то, с другой стороны, в 1880 году, когда население превысило 50 000 000 человек, из каждых 100 жителей 23 проживали в городах и 77 — в сельской местности. Но чтобы по достоинству оценить стремительность этого роста городов, мы должны заметить, что большая его часть пришлась на период после 1840 года. В 1790 году в Соединенных Штатах было шесть городов, которые по своему размеру могли классифицироваться как таковые, хотя для получения этого числа мы должны включить Бостон. В 1800 году это число было тем же. К 1810 году число возросло с 6 до 11; к 1820 году оно достигло 13; к 1830 году эта цифра тринадцать удвоилась и составила 26; а в 1840 году городов насчитывалось уже 44. Городское население увеличилось с 210 873 человек в 1800 году до 1 453 994 человек в 1840 году. Но в период между 1840 и 1880 годами возникло 242 новых города, а городское население увеличилось до 11 318 547 человек. Ничего подобного прежде не было известно ни в одной части света, и, пожалуй, нет ничего странного в том, что столь грандиозное развитие не застало наши методы управления полностью готовыми к работе с ним.

[Сноска: Отсутствие практической дальновидности.] Эта быстрота роста повлекла за собой некоторые важные последствия. Прежде всего, она заставляет город производить крупные денежные затраты ради получения немедленных результатов. Общественные работы приходится предпринимать с расчетом на быстроту, а не на основательность. Мостовые, канализация и те или иные водохранилища должны быть получены сразу, пусть даже они будут неадекватно спроектированы и несовершенно построены; и поэтому спустя совсемн недолгое время работу приходится переделывать. Подобные условия вынужденной спешки усиливают соблазн нечестности, а также вероятность ошибок в суждениях со стороны лиц, распоряжающихся общественными средствами.[10] Затем, быстрый рост города, особенно нового города, требующий немедленного возведения определенного объема общественных работ, почти неизбежно влечет за собой заимствование денег, а долг означает тяжелые налоги. Это похоже на случай с молодым человеком, который ради обеспечения жильем своей быстро растущей семьи покупает дом под крупную ипотеку. Дважды в год приходит крупный счет на проценты, и чтобы оплатить его, он должен экономить на еде или время от времени отказывать себе в новом костюме. Так, если город вынужден облагать тяжелыми налогами ради выплаты своих долгов, он должен где-то урезать свои текущие расходы, и результаты обязательно станут заметны в виде большей или меньшей неопрятности и неэффективности. Мистер Лоу говорит нам, что «очень немногие из наших американских городов еще полностью оплатили стоимость своих первоначальных водопроводов». Наконец, значительная расточительность проистекает от недостатка дальновидности. Нелегко предсказать, как будет расти город или каков будет характер его потребностей через несколько лет. Более того, даже когда предсказать результат довольно легко, нелегко обеспечить практическую дальновидность со стороны городского совета, избираемого на текущий год. Его члены боятся сделать налоги слишком тяжелыми в этом году, а соображения о десяти годах в будущем склонны отметать как «фантастические». Нам всегда трудно осознать, как ужасно скоро наступят эти десять лет в будущем. Привычку делать все наполовину часто отмечали (и, возможно, даже больше наши собственные писатели, чем иностранцы) как нечто особенно заметное в Америке. Она, несомненно, подпитывалась условиями, которые во многих случаях делали абсолютно необходимым прибегать к временным паллиативам. Эти условия выработали определенный склад ума.

[Сноска 10: Это и некоторые из последующих соображений были мастерски изложены и проиллюстрированы достопочтенным Сетом Лоу, президентом Колумбийского колледжа и недавно мэром Бруклина, в докладе в Университете Джонса Хопкинса, опубликованном в издании: J. H. U. Studies, Supplementary Notes, no. 4.]

[Сноска: Рост сложности управления в городах.] Теперь отметим, что по мере увеличения городов в размерах объем управления, который необходим, в некоторых отношениях имеет тенденцию возрастать. Там, где есть толпа, неизбежно возникает некоторая потребность в правилах и предписаниях. В сельской местности человек может строить свой дом практически так, как ему хочется; но в городе ему могут запретить строить его из дерева, и, возможно, даже толщина брандмауэров или расположение дымоходов могут подлежать некоторому контролю со стороны правительства. В качестве дополнительной предосторожности против распространения пожаров город имеет организованный отряд людей с дорогостоящими насосами, пожарными депо и конюшнями. В сельской местности у правления здравоохранения сравнительно мало работы; в городе оно часто сталкивается со сложными санитарными проблемами, которые требуют высокооплачиваемого профессионального мастерства со стороны врачей и химиков, архитекторов и сантехников, каменщиков и инженеров. Точно так же водоснабжение крупного города оказывается сложным делом, а полиция вполне может нуждаться в таком же управлении, как небольшая армия. Короче говоря, для города увеличение размеров неизбежно влечет за собой увеличение сложности организации, а это означает колоссальное увеличение числа должностных лиц для выполнения работы и деталей, подлежащих надзору. Например, давайте перечислим исполнительные органы и должностные лица города Бостона в настоящее время.

[Сноска: Муниципальные чиновники в Бостоне.] Имеются три дорожных комиссара с полномочиями прокладывать улицы и оценивать причиненный этим ущерб. Они избираются народом. Следующие должностные лица назначаются мэром с согласия олдерменов: superintendent улиц, инспектор зданий, по три комиссара по пожарной части и здравоохранению, четыре опекуна бедных, помимо правления из девяти директоров для управления богадельнями, исправительными домами, психиатрической больницей и т. д.; правление городской больницы из пяти членов, пять попечителей публичной библиотеки, по три комиссара по паркам и водопроводу; пять главных оценщиков для оценки стоимости имущества и начисления городских, окружных и государственных налогов; городской сборщик, superintendent общественных зданий, пять попечителей кладбища Маунт-Хоуп, шесть комиссаров фонда погашения долга, два регистратора архивов, три регистратора избирателей, регистратор рождений, смертей и браков, городской казначей, городской аудитор, городской стряпчий, корпоративный адвокат, городской архитектор, городской землеустроитель, superintendent рынка Фанеул-Холл, superintendent уличного освещения, superintendent канализации, superintendent печати, superintendent мостов, пять директоров паромных переправ, гаваньмейстер и десять помощников, водный регистратор, инспектор продовольствия, инспектор молока и уксуса, клеймильщик и четыре заместителя клеймильщика весов и мер, инспектор извести, три инспектора керосина, пятнадцать инспекторов прессованного сена, сортировщик обручей и клепок, три инспектора заборов, десять погонщиков скота и содержателей загонов, три оценщика мрамора, девять superintendents весов для сена, четыре мерщика верхней кожи, пятнадцать мерщиков древесины и коры, двадцать мерщиков зерна, три весовщика говядины, тридцать восемь весовщиков угля, пять весовщиков котлов и тяжелого оборудования, четыре весовщика балласта и лихтеров, девяносто два распорядителя похорон, 150 констеблей, 968 избирательных должностных лиц и их заместителей. Некоторые из этих должностных лиц служат без жалованья, некоторым платят жалованье, установленное советом, некоторым — пошлины. Помимо этого, имеется клерк общего совета, избираемый этим органом, а также городской клерк, городской курьер и клерк комитетов, в избрании которых участвуют обе ветви городского совета. Школьный комитет из двадцати четырех членов, избираемых народом, отделен от остального городского самоуправления, и точно так же полиция управляется советом, состоящим из трех комиссаров, назначаемых исполнительной властью штата.[11]

[Сноска 11: Багби, «Городское самоуправление Бостона», J.H.U. Studies, V., iii.]

[Сноска: Как городское самоуправление становится загадкой.] Этот длинный список может послужить для того, чтобы дать некоторое представление о самом объеме административной работы, необходимой в большом городе. Очевидно, при таких обстоятельствах городское управление должно стать в большей или меньшей степени загадкой для преобладающей массы граждан. Они не могут следить за его деятельностью так, как жители небольшой деревни могут следить за ходом работы своего тауншипа и окружного самоуправления. Множество работы должно происходить так, что ее даже невозможно разумно критиковать без таких специальных знаний, каких было бы праздным ожидать от среднего избирателя, а возможно, и от любого избирателя. Плательщику налогов становится чрезвычайно трудно понять, на что именно идут его деньги или насколько можно было бы разумно сократить городские расходы; и становится соответственно легко зародиться муниципальной коррупции и набрать значительный ход, прежде чем ее удастся обнаружить и пресечь.

[Сноска: В некоторых отношениях это большая загадка, чем государственное и национальное управление.] В некоторых отношениях за городским управлением сложнее следить разумно, чем за управлением штата или нации. Ибо эти более широкие органы власти в некоторой степени ограничены работой общего надзора. По сравнению с городом они больше озабочены установлением и исполнением определенных общих принципов и в меньшей степени — администрированием бесконечно усложненных деталей. Я не хочу сказать, что в государственном и национальном управлении нет множества запутанных деталей. Я просто сравниваю одно с другим, и мне кажется, что одна из главных трудностей городского управления заключается в ошеломляющей огромности и многообразии деталей, с которыми оно имеет дело. Современный город превратился в огромную корпорацию для ведения огромного бизнеса со многими ветвями, большинство из которых требуют специальных способностей и подготовки.

[Сноска: Сначала у мэра было слишком мало полномочий.] Поскольку эти моменты постепенно навязывались общественному вниманию, во многих наших крупных городах проявилась тенденция к реорганизации их управления на новых принципах. Наиболее заметной чертой этой тенденции является расширение полномочий мэра.

Сто лет назад наши законодатели и создатели конституций очень боялись того, что называлось «властью одного человека». Почти во всех колониях поддерживалась хроническая ссора между губернаторами, назначаемыми королем, и законодателями, избираемыми народом, и это сделало «власть одного человека» крайне непопулярной. Кроме того, это было нечто непопулярное в древней Греции и Риме, и считалось, что по своему принципу это в корне антиреспубликанско. Соответственно, наши прапрадеды предпочитали доверять исполнительную власть комитетам, а не отдельным лицам; и когда они поручали важную должность отдельному лицу, они обычно старались урезать его власть и влияние. Эта склонность была видна в наших ранних попытках организовать городские самоуправления как маленькие республики. Во-первых, в лице совета олдерменов и общего совета мы имели двухпалатный законодательный орган. Затем, чтобы мэр не стал опасным, право вето ему поначалу в основном не предоставлялось, и его назначения должностных лиц исполнительной власти должны были утверждаться по меньшей мере одной ветвью городского совета. Эти должностные лица исполнительной власти, кроме того, как уже отмечалось, подвергались большему или меньшему контролю или надзору со стороны комитетов городского совета.

[Сноска: Распыление и ослабление ответственности.] Теперь эта система, лишая мэра власти, лишала его и ответственности, а ответственность оставляла неизвестно где. При назначениях мэр и совет шли на какой-то компромисс друг с другом и обменивались услугами. Возможно, по личным соображениям назначались некомпетентные или нечестные чиновники, и если граждане осмеливались жаловаться, мэр говорил, что назначил столь хороших людей, каких совет удалось склонить утвердить, а совет заявлял о своей готовности утвердить хороших кандидатов, если бы только мэра удалось уговорить их назначить.

[Сноска: Комитеты неэффективны для исполнительных целей.] Затем отсутствие подчиненности различных исполнительных ведомств делало невозможным обеспечение единства управления или проведение какой-либо последовательной и в целом понятной политики. Между различными исполнительными должностными лицами и инспектирующими комитетами происходил более или менее обширный обмен услугами, или то, что называется «бревнокатанием» (взаимной поддержкой); и суммы денег голосовались советом лишь для того, чтобы улетучиться в начинаниях, уместность или необходимость которых, возможно, было трудно определить. Не было ответственного руководителя, с которого можно было бы быстро и строго спросить. Руки каждого чиновника были настолько связаны, что при любом неблагоприятном исходе он мог заявить, что это не его вина. Путаница усиливалась практикой передачи исполнительной работы комитетам или правлениям, а не отдельным должностным лицам. Бенджамин Франклин бывало говорил: если вы хотите быть уверены, что дело сделано, идите и сделайте его сами. Человеческий опыт определенно доказывает, что это единственный абсолютно безопасный путь. Следующий лучший путь — послать кого-нибудь компетентного сделать это за вас; и если нет никого компетентного, кого можно было бы привлечь, вы делаете следующее лучшее и доверяете работу наименее некомпетентному человеку, которого только можете найти. Если вы доверяете ее комитету, ваши шансы на ее выполнение уменьшаются, и они уменьшаются еще больше, если вы увеличиваете свой комитет. К тому времени, когда у вас набирается группа комитетов, независимых друг от друга и работающих вразрез друг с другом, у вас появляется знаменитое Офис кружных путей Диккенса, где великой целью в жизни было «как этого не делать».

[Сноска 1: Увеличение городских долгов.]

[Сноска 2: Попытка исправить зло посредством вмешательства штата; опыт Нью-Йорка.]

На фоне всеобщего недовольства расточительностью и неэффективностью наших городских управлений внимание людей впервые привлекло быстрое и тревожное увеличение городской задолженности в различных частях страны. Крупный долг может разорить город так же верно, как и отдельного человека, ибо он поднимает ставку налога и тем самым, как отмечалось выше, имеет тенденцию отпугивать людей и капитал от города. Сначала стремились обуздать безрассудство городских советов в совершении щедрых расходов путем наделения мэра правом вето. Также принимались законы, ограничивающие сумму долга, которую городу разрешалось бы навлечь при любых обстоятельствах. Наделение мэра правом вето теперь видится мудрым шагом; а произвольное ограничение суммы долга, хотя и является неуклюжей мерой, признается необходимой. Но помимо этого, в некоторых случаях предпринимались попытки забрать управление некоторыми ведомствами городского бизнеса из рук города и передать их в руки легислатуры штата. Наиболее ярким примером этого был Нью-Йорк в 1857 году. Результаты там и в других местах обычно расцениваются как неудовлетворительные. После тридцати лет испытаний опыт Нью-Йорка доказал, что легислатура штата не способна должным образом заботиться об управлении городами. Ее члены недостаточно знают детали каждой местности, и в результате местное самоуправление оставляется на откуп представителям каждой местности, с неизбежным результатом в виде «бревнокатания». Человек, только что приехавший со своей фермы на окраине Адирондака, ничего не знает о проблемах, касающихся электрических проводах на Бродвее или скоростного транспорта между Гарлемом и Бэттери; и его согласие на желательное законодательство по таким пунктам вполне может быть получено только путем оказания благосклонности какой-либо мере, которая, по его мнению, повысит ценность его фермы, или, возможно, путем оказания ему помощи в развращении гражданской службы через назначение какого-нибудь соседа на должность, к которой он не квалифицирован. Все это усугубляется тем фактом, что члены правительства штата, как правило, в меньшей степени руководствуются чувством ответственности перед гражданами конкретного города, чем даже худшее местное правительство, которое может быть создано в таком городе.[12]

[Сноска 1: Не предполагается отрицать, что могут быть случаи, когда правительство штата может с выгодой участвовать в управлении городами. Можно утверждать, что в случае крупных городов, таких как Нью-Йорк или Бостон, многие люди, не являющиеся резидентами, либо ведут бизнес в городе, либо имеют там огромные деловые интересы, и поэтому могут быть столь же глубоко заинтересованными в его благополучии, как и любой из избирателей. Можно также сказать, что положения штата об управлении городами не всегда работают плохо. Есть много компетентных судей, которые одобряют назначение комиссаров полиции исполнительной властью Массачусетса. У любого вопроса обычно есть две стороны; а доводить доктрину до крайности — значит скорее оказаться доктринером, чем мудрым гражданином. Но опыт ясно показывает, что во всех сомнительных случаях безопаснее позволить весам склониться в пользу местного самоуправления, чем наоборот.]

Более того, даже если бы легислатуры были в остальном компетентны управлять местными делами городов, у них нет достаточного времени посреди давления других обязанностей, чтобы уделить должное внимание таким вопросам. В 1870 году число актов, принятых легислатурой Нью-Йорка, составляло 808. Из них 212, или более четверти от общего числа, касались городов и поселков. 808 актов в напечатанном виде заняли около 2000 страниц формата ин-октаво; и из них 212 актов заняли более 1500 страниц. Это иллюстрирует то, что я говорил выше об огромном количестве деталей, которые приходится регулировать в муниципальном управлении. Здесь мы имеем более трех четвертей объема законодательства штата, посвященного местным делам; и едва ли нужно добавлять, что значительная часть этих постановлений была хуже чем бесполезна, поскольку они принимались поспешно и без должного рассмотрения — хотя, пожалуй, не всегда без того, что юристы называют встречным удовлетворением (consideration).[13]

[Сноска 13: Ничто не может быть дальше от моих мыслей, чем бросать какую-либо особую тень на нью-йоркскую легислатуру, которая, вероятно, представляет собой вполне средний образец законотворческих органов. Теория законодательных органов, как она изложена в учебниках, заключается в том, что они собираются с целью принятия законов для благополучия общества в целом. На деле они редко поднимаются до столь возвышенной высоты бескорыстия. Законодательство обычно представляет собой безумную свалку, в которой конечный результат, будь он хорошим или плохим, рождается из компромиссов и сделок среди роя сталкивающихся местных и личных интересов. «Встречное удовлетворение» может быть чем угодно — от бревнокатания до взяточничества. В американских легислатурах, будем надеяться, откровенное взяточничество встречается редко. Что касается бревнокатания или обмена услугами, то существует много его фаз, в которых то, что может быть абсолютно невинным, почти незаметными степенями переходит в то, что неприлично, бесчестно или даже преступно; и именно в этой туманной области Сатана любит расставлять свои ловушки для беспечного пилигрима.]

[Сноска: Клан Твида в Нью-Йорке.] Таким образом, опыт Нью-Йорка доказал, что вмешательство штата и специальное законодательство не исправили положение. Это не предотвратило позорное правление клана Твида с 1868 по 1871 год, когда небольшая банда заговорщиков добилась своего избрания или назначения на главные городские должности и, добившись избрания своих коррумпированных креатур судьями городских судов, принялась грабить налогоплательщиков на досуге. К тому времени, когда их обнаружили и привлекли к ответственности, их кражи исчислялись многими миллионами долларов, а ставка налогообложения поднялась более чем до двух процентов.

[Сноска: Новые эксперименты.] Обнаружение этих масштабных грабежей и других злодеяний меньшего масштаба в других городах привело к широкому обсуждению проблем муниципального управления и ко многим попыткам практической реформы. Настоящее время является периодом экспериментов в особенности, однако в этих экспериментах можно различить общую тенденцию мнений. Люди, кажется, начинают рассматривать города скорее как огромные деловые корпорации, чем как маленькие республики. Был усвоен урок, что в исполнительных вопросах слишком большое ограничение власти влечет за собой уничтожение ответственности; «клана» теперь боятся больше, чем «власти одного человека»; и соответственно наблюдается явная тенденция бороться со злом путем концентрации власти и ответственности в руках мэра.

[Сноска: Новое управление Бруклина.] Первым крупным городом, принявшим этот метод, стал Бруклин. Прежде всего, городской совет был упрощен и превращен в однопалатный совет, состоящий из девятнадцати олдерменов. Помимо этого совета олдерменов, народ избирает только трех городских должностных лиц — мэра, ревизора (comptroller) и аудитора. Ревизор является главным финансовым должностным лицом и бухгалтером города; а аудитор должен одобрять счета к городу, большие или малые, прежде чем они смогут быть оплачены. Мэр назначает без утверждения советом всех исполнительных руководителей департаментов; и эти исполнительные руководители являются отдельными лицами, а не советами. Таким образом, имеется один комиссар полиции, один комиссар пожарной охраны, один комиссар здравоохранения и так далее; и каждый из этих руководителей назначает своих собственных подчиненных; так что принцип четко определенной ответственности пронизывает городское управление сверху донизу.[14] В редких случаях, когда выполняемая работа носит скорее усмотренческий, чем исполнительный характер, она поручается правлению; так, имеется правление оценщиков, правление по делам образования и правление по выборам. Все они назначаются мэром, но на сроки, не совпадающие с его собственным сроком; «так что в большинстве случаев никакой мэр не стал бы назначать весь состав любого такого правления, если только его не изберет народ дважды». Но исполнительные должностные лица назначаются мэром на сроки, совпадающие с его собственным сроком, то есть на два года. «Мэр избирается на всеобщих выборах в ноябре; он вступает в должность первого января следующего года, и в течение одного месяца крупные департаменты города управляются за него назначенцами его предшественника. Первого февраля становится его обязанностью назначить собственных руководителей департаментов, и таким образом каждый вновь вступающий в должность мэр получает возможность сформировать администрацию, во всех ее частях сочувствующую ему самому».

[Сноска 14: Сет Лоу о «Муниципальном управлении» в «Американском содружестве» Брайса, т. I, стр. 626.]

Однако при всей этой огромной исполнительной власти, доверенной мэру, он не держит в своих руках кошелек. Он является членом правления по смете, остальными четырьмя членами которого являются ревизор и аудитор вместе с окружным казначеем и супервайзером. Это правление рекомендует суммы, подлежащие сбору посредством налогообложения на предстоящий год. Эти сметы затем представляются совету олдерменов, который может урезать отдельные статьи по своему усмотрению, но не имеет полномочий увеличивать какую-либо статью. Мэр должен следить за тем, чтобы административная работа года не израсходовала больше денег, чем ему таким образом разрешено.

[Сноска: Некоторые из его достоинств.] Эта бруклинская система имеет большие достоинства. Она обеспечивает единство управления, поощряет оперативность и экономичность, локализует и определяет ответственность и настолько проста, что ее может понять каждый. Народ, имея для избрания лишь немногих должностных лиц, с большей вероятностью будет кое-что знать о них. Особенно поскольку все понимают, что успех управления зависит от характера мэра, предпринимаются чрезвычайные усилия для обеспечения хороших мэров; а возросший интерес к городской политике проявляется в том, что в Бруклине за мэра голосует больше людей, чем за губернатора или президента. Пятьдесят лет назад такое сокращение числа выборных должностных лиц сильно шокировало бы всех хороших американцев. Но на деле, в то время как в небольших тауншипах, где каждый знает каждого, народный контроль лучше всего обеспечивается избранием всех государственных должностных лиц, в крупных городах все обстоит совершенно иначе, где для рядовых избирателей невозможно знать многое о квалификации длинного списка кандидатов. В таких случаях граждане склонны голосовать вслепую за имена, о которых они ничего не знают, кроме того, что они фигурируют в республиканском или демократическом бюллетене; хотя, если целью муниципальных выборов является просто обеспечение честного и эффективного муниципального управления, избирать городского магистрата потому, что он республиканец или демократ, примерно так же разумно, как избирать его за то, что он верит в гомеопатию или имеет вкус к хризантемам.[15] Голосовать за кандидатов, о которых никогда не слышал, — значит не обеспечивать народный контроль, а подвергать его опасности. Гораздо лучше проголосовать за одного человека, репутацию которого мы знаем, а затем строго спрашивать с него за те назначения, которые он делает. Бруклинская система кажется шагом к тому, чтобы вытащить городское управление из трясины партийной политики.

[Сноска 15: Разумеется, с точки зрения партийного политика все совсем иначе. У каждой партии есть своя сложная «машина» для избрания государственных и национальных должностных лиц; и чтобы поддерживать ее на максимальном уровне эффективности, машину необходимо заставлять работать во всех случаях, независимо от того, касаются ли такие случаи должным образом различий в партийной политике или нет. Для партийного политика, конечно, имеет огромное значение, является ли городской магистрат республиканцем или демократом. Для него даже политическая окраска его почтальона имеет значение. Но эти иллюстрации лишь показывают, что партийная политика может доводиться до крайностей, несовместимых с наилучшими интересами общества. Время от времени становится необходимым научить партийные организации знать свое место и напомнить им, что они не господа и хозяева, а слуги и инструменты народа.]

Эта система вступила в действие в Бруклине в январе 1882 года и, судя по всему, вызвала всеобщее удовлетворение. С тех пор изменения в схожем направлении, хотя и с вариациями в деталях, были произведены в других городах, и в особенности в Филадельфии.

[Сноска: Представление о том, что избирательное право должно быть ограничено.] Говоря о трудностях, преследующих городское управление в Соединенных Штатах, часто (и, пожалуй, слишком исключительно) упоминают огромную массу невежественных избирателей, главным образом иностранцев без опыта самоуправления, без понимания американских принципов и традиций и с небольшим количеством имущества или вовсе без него, которое могло бы пострадать от чрезмерного налогообложения. У таких людей естественно будут легкие угрызения совести по поводу голосования за чужие деньги; более того, они склонны думать, что «Правительство» спрятало лампу Аладдина где-то в несгораемом сейфе и могло бы сделать практически все, что требуется, если бы только захотело. В руках демагогов такие люди могут быть опасны, считается, что к ним особенно легко применить обман и взятки, и их голоса, несомненно, использовались для поддержания и увековечения самых вопиющих злоупотреблений. Мы часто слышим утверждение, что единственный способ получить хорошее управление — это лишить таких людей голоса и ограничить избирательное право лицами, у которых на кону стоит какая-то собственность. Такая мера серьезно рекомендовалась в Нью-Йорке, однако в целом ощущается, что это невозможно без революции.

[Сноска: Свидетельство Муниципальной комиссии Пенсильвании.] Возможно, в конце концов, это не так желательно, как кажется. Невежественный голос принес много вреда, но не весь вред. В 1878 году Муниципальная комиссия Пенсильвании сообщила как о примечательном, но общеизвестном факте, что накопление долгов в Филадельфии и других городах штата было вызвано не неимущим, безответственным элементом среди избирателей, а стремлением к спекуляциям среди самих собственников недвижимости. Крупные земельные участки за пределами застроенной части города были скуплены, заключены союзы среди состоятельных людей, и советы осаждались до тех пор, пока их не принудили делать ассигнования на открытие и благоустройство улиц и проспектов, в значительной степени опережая реальные потребности города. Как бы ни казалось это утверждение странным на первый взгляд, опыт прошлого ясно показывает, что зачастую собственники недвижимости нуждаются в защите от самих себя больше, чем от неимущего класса.[16] Это утверждение глубочайшего значения, и над ним следует как следует задуматься сторонникам ограниченного избирательного права.

[Сноска 16: Аллисон и Пенроуз, «Филадельфия, 1681–1887: история муниципального развития», стр. 278.]

[Сноска: Опасности ограниченного избирательного права.] Следует также иметь в виду, что хотя невежественные и нуждающиеся избиратели, ведомые неразборчивыми в средствах демагогами, способны причинить много вреда своими голосами, отнюдь не очевидно, что зло будет устранено лишением их избирательного права. Крайне небезопасно иметь в любом обществе большой класс людей, которые чувствуют, что политические права или привилегии удерживаются от них другими людьми, превосходящими их в богатстве или знаниях. Такие бедные люди склонны иметь преувеличенные представления о том, что может сделать голос; очень вероятно, они думают, что они бедны именно потому, что у них нет голосов; таким образом, они готовы воспринять революционные или анархические идеи и, вероятно, представляют собой более опасный материал в руках демагогов, чем если бы им разрешили голосовать. Всеобщее избирательное право имеет свои пороки, но оно несомненно действует как предохранительный клапан. Единственное лекарство от пороков, проистекающих от невежества и праздности, — это искоренение невежества и праздности; а это дело медленное. Церковь и школа находят здесь достаточно работы, чтобы быть занятыми; но сам голос, пусть даже часто используемый не по назначению, является мощным воспитателем; и нам не нужно сожалеть о том, что ограничение избирательного права стало практически невозможным.