“I voted against this act. It is probable that a reduction might have been made in the rates of postage which would not have diminished the amount of revenue; but the reduction made by this act is too great, and will have the effect of throwing the Post-Office Department as a heavy charge on the general treasury, which has not been the case heretofore. The post-office tax was the only one in which the North and the East bore their share equally with the South and the West. We would all like to have cheap postage; and if that were the only consideration involved, I would have voted for the act; but there were others which influenced me to oppose it. The reduction of postage will cause a diminution in the post-office revenue, which must be supplied by the general treasury. The treasury collects the revenue which must supply this deficiency, by a duty levied on imports; so that the tax taken off of the mail correspondence will have to be collected on salt, iron, sugar, blankets, and other articles which we buy from the stores. The manufacturing States profit by this, because it aids the protective policy. I might add other objections, but deem it unnecessary at present.”—Letter of Hon. D. S. Reid, of ——, to his constituents.
[pg 018] Генеральный почтмейстер в своем отчете от 1 декабря 1845 года говорит:
“So far as calculations can be relied on, from the returns to the department, of the operation of the new postage law, for the quarter ending 30th September last, the deficiency for the current year will exceed a million and a quarter of dollars; and there is no reasonable ground to believe that, without some amendment of that law, it will fall short of a million of dollars for the next year.”
Фактический дефицит за год, закончившийся 30 июня 1846 года, составил всего 589 837 долларов; а за второй из упомянутых годов, закончившийся 30 июня 1847 года, он составил лишь 33 677 долларов. А в отчете генерального почтмейстера за декабрь 1847 года ресурсы ведомства на год, заканчивающийся 30 июня 1848 года, оцениваются в 4 313 157 долларов, а расходы — в 4 099 206 долларов, что дает фактический профицит в 213 951 доллар. Если это ожидание оправдается (а едва ли есть вероятность, что оно не будет превышено), доход превысит среднегодовые сборы за девять лет до снижения почтового тарифа на 51 467 долларов. Генеральный почтмейстер приписывает этот рост исключительно «снижению почтовых тарифов», в то время как почти миллион долларов сберегается в расходах благодаря положению закона 1845 года, предписывающему отдавать подряды лицам, предложившим наименьшую цену, без привязки к перевозкам в дилижансах. Таким образом, до сих пор триумф закона 1845 года был полным. Он доказал, что здесь существует тот же экономический закон, что и в Англии, согласно которому снижение цены ведет к увеличению потребления.
Однако в другом отношении — в удовлетворении запросов населения с тем, чтобы привлечь всю переписку страны на почту, — его успех далеко не столь удовлетворителен. Тарифы в пять и десять центов не дают эффекта подавления частной почты и незаконной пересылки писем.
Отчет Комитета Палаты представителей 1844 года заранее показал, что такое снижение не может иметь здесь эффекта, точно так же как парламентский отчет показал в 1838 году, что ничто, кроме абсолютного снижения до 1 пенса, не может подавить частную почту в Англии. «Частные лица могут вести прибыльный бизнес по пересылке писем по трем и пяти центам на всех крупных железнодорожных и пароходных маршрутах между большими городами, как и сейчас, в то время как правительство запрашивало бы почтовые сборы в пять и десяти центов». Газета «Нью-Хэмпшир патриот» Хилла писала вскоре после вступления закона в силу:
“Private expresses have not been discontinued in this quarter. Far from it. They are now doing as large a business as ever, carrying letters at half the government rates. And, strange as it may appear, they appear to be sustained by public opinion. The new postage act did not abate what is called ‘private enterprise,’ and the act itself, it is thought, will soon be found to be insufficient.”
В отчете генерального почтмейстера за 1845 год говорится о практике вложения множества писем, написанных на очень тонкой бумаге, в один конверт с оплатой почтового сбора за пол-унции и таким образом уменьшения почтовых расходов по каждому из них до грошей.
“An incident recently occurred which will forcibly illustrate the injurious effects of such a practice upon the revenues of the department. A large bundle of letters was enveloped and sealed, marked ‘postage paid, $1.60.’ By some accident in the transportation, the envelope was so much injured as to enable the postmaster to see [pg 019] that it contained one hundred letters to different individuals, evidently designed for distribution by the person to whom directed, and should have been charged ten dollars. The continuance of this practice would, in a short time, deprive the department of a large proportion of its legitimate income. The department has no power to suppress it, further than to direct the postages to be properly charged, whenever such practices are detected. This has also introduced a species of thin, light paper, by which five or six letters may be placed under one cover, and still be under the half-ounce.”
Он добавляет:
“The practice of sending packages of letters through the mails to agents, for distribution, has not entirely superseded the transmission of letters, over post roads, out of the mails, by the expresses. The character of this offence is such as to render detection very uncertain, full proof almost impossible, conviction rare. The penalties are seldom recovered after conviction, and the department rarely secures enough to meet the expenses of prosecution. If the officers of the department were authorized in proper cases to have the persons engaged in these violations of the law arrested, their packages, trunks, or boxes, seized and examined before a proper judicial officer, and, when detected in violating the law, retained for the examination of the court and jury, it is believed that the practice could be at once suppressed.”
В своем последнем отчете за декабрь 1847 года он также говорит, что «частные курьеры по-прежнему продолжают курсировать между крупными городами и серьезно подрывают доходы ведомства из-за отсутствия адекватных полномочий для их пресечения». Жалобы на отсутствие надлежащих полномочий для пресечения этой практики раздаются постоянно. Закон 1845 года зашел так далеко, как только можно было пожелать, в суровости наказаний и степени их применения, включая в тяжелые штрафы каждого человека, который отправит или получит письма; и каждый дилижанс, железнодорожный вагон, пароход или иное транспортное средство или судно — их владельцев, кондукторов и агентов, которые могут быть заведомо задействованы в перевозке писем или перевозке любого лица, занятого в такой перевозке, под штрафом в 50 долларов за каждое перевезенное письмо. Какими почтовое ведомство сочло бы «адекватные полномочия» для пресечения незаконной доставки писем, видно из следующей выдержки из законопроекта, который действительно был внесен комитетом по почтовым делам Палаты представителей и «напечатан по распоряжению Палаты»:
“And it shall be lawful for the agents of the post-office, or other officers of the United States government, upon reasonable cause shown, to arrest such person or persons, and seize his or their boxes, bags, or trunks, supposed to contain such mailable matter, and cause the same to be opened and examined before any officer of the United States; and if found to contain such mailable matter, transported in violation of the laws of the United States, shall be held to bail in the sum of five thousand dollars, to appear and answer said charge before the next United States Court to be held in said State, or district of said State; and upon conviction thereof, shall be fined as aforesaid, one hundred dollars for each letter, newspaper, or printed sheet so transported as aforesaid, and shall be held in the custody of the marshal until the fine and costs are paid, or until otherwise discharged by due course of law.”
В отчете 1845 года высказывается мнение, что нет «никаких веских причин, почему частные лица, занимающиеся контрабандой писем и грабящие ведомство в пользу законных доходов, не должны наказываться так же и в той же мере, как лица, виновные в контрабанде товаров; и почему Почтовому ведомству не должны быть предоставлены те же средства обнаружения, которые ныне предоставлены Казначейству». То есть право задержания и досмотра во всех случаях подозрения со стороны агента в том, что лицо перевозит письма. Каков будет эффект от претворения в жизнь этой системы в деле искоренения практики, на которую жалуются, или каков будет объем неудобств для путешественников и бизнеса от твердой решимости ведомства исполнять такой закон в соответствии с его духом, каждый может судить сам. Британское ведомство, как мы видели, не осмелилось рассматривать подобное предложение. Я без колебаний заявляю, что такая система принуждения никогда не сможет быть успешно осуществлена здесь. Лучше разрешить трудность так, как это сделало британское ведомство, способом, делающим почту сразу самым популярным средством пересылки и величайшим благодеянием, которое ведомство может даровать народу. Нью-йоркская вечерняя почта писала много лет назад:
“Congress yields, and passes such a law. What then? Is Hydra dead? By no means, its ninety-nine other heads still rear their crests, and bid defiance to the secretary and his law. In Pearl street, there will yet hang a bag for the deposit of the whole neighborhood's letters,—at Astor House, and at Howard's, at the American, and at the City Hotels, still every day will see the usual accumulation of letters,—all to be taken by some ‘private,’ trustworthy, obliging wayfarer, and by him be deposited in some office at Boston, Philadelphia, Albany, Baltimore.”
У меня нет сомнений в том, что дешевая пересылка писем вне почтовых каналов в настоящее время систематизируется и расширяется между нашими крупными городами, а также колоссальный объем переписки осуществляется между крупными городами и окрестными селениями. Бостонский путеводитель содержит список из 240 «экспрессов», как их называют, то есть частных перевозчиков, которые регулярно отправляются из Бостона в другие города на расстоянии от трех до трехсот миль. Большинство этих людей перевозят «почтовые отправления» в больших объемах в карманах или шляпах в виде поручений, записок, квитанций или заметок, иногда на клочках бумаги, иногда в письмах, завернутых в оберточную бумагу и перевязанных веревкой, и нередко в виде регулярно запечатанных писем. Если мы предположим, что каждый из них перевозит в среднем по десять писем в день — оценка весьма заниженная, — то за год в Бостон по этому единственному каналу доставляется 750 000 писем. Все, что привлекает внимание общественности к вопросу почтовых отправлений, любое увеличение деловой активности, вызывающее рост переписки между любыми двумя местами, каждый газетный параграф, описывающий чудесный рост числа писем в Англии, будет пробуждать новые стремления к дешевой почте; и эти стремления будут удовлетворяться незаконным путем, если вовремя не применить единственное надежное средство. При разделении труда и умножении конкуренции существует множество видов бизнеса, вся прибыль которых складывается из чрезвычайно мелких сбережений. В них стоимость почтовых услуг становится существенной; и такие предприятия не будут платить пять центов за свои письма, когда могут добиться того, чтобы их приняли, перевезли и доставили за два цента. Причины, породившие незаконную пенни-почту в Англии, в значительной степени действуют и здесь вместе с ростом и систематизацией мануфактур и торговли; и они производят и будут производить те же результаты, пока на лучших маршрутах не станет так, что менее шестой части писем будет перевозиться почтой, если только вовремя не будет создана истинная система. Зла подобного положения дел здесь обрисовывать не требуется. Одно из величайших зол, которое не бросается в глаза каждому, — это деморализация общества, выражающаяся в ослаблении уважения к закону и чувства благодарности и чести к правительству.
[pg 021] В этом отношении — привлечения всей переписки на почту, предоставления всех условий и поощрений для переписки, которых требует долг ведомства, вытеснения незаконных перевозок и завоевания патриотических симпатий народа к почте как к другу каждого человека — закон 1845 года потерпел полную неудачу. Он не только опроверг прогнозы каждого из нас относительно своей доходности с одной стороны, но даже убедил высшую официальную власть в том, что он не сумел доказать свою пригодность в качестве той ДЕШЕВОЙ ПОЧТЫ, в которой страна нуждается и которую она поддержит. В своем последнем ежегодном отчете генеральный почтмейстер говорит:
“The favorable operation of the act of 1845, upon the finances of this department, leads to the conclusion that, by the adoption of such modifications as have been suggested by this department for the improvement of its revenues, and the suppression of abuses practised under it, the present low rates of postage will not only produce revenue enough to meet the expenditures, but will leave a considerable surplus annually to be applied to the extension of the mail service to the new and rapidly increasing sections of our country, or would justify a still further reduction of the rates of postage. In the opinion of the undersigned, with such modifications of the act of 1845 as have been suggested, an uniform less rate might, in a few years, be made to cover the expenses of the department; but by its adoption the department would be compelled to rely upon the treasury for a few years. At this time, during the existence of a foreign war, imposing such heavy burdens upon the treasury, it might not be wise or prudent to increase them, or to do anything which would tend to impair the public credit; and, ON THIS ACCOUNT alone, recommendation for such a reduction is not made.
“Postage is a tax, not only on the business of the country, but upon the intelligence, knowledge, and the exercise of the friendly and social feelings; and in the opinion of the undersigned, should be reduced to the lowest point which would enable the department to sustain itself. That principle has been uniformly acted on in the United States, as the true standard for the regulation of postage, and the cheaper it can be made, consistently with that rule, the better.
“As our country expands, and its circle of business and correspondence enlarges, as civilization progresses, it becomes more important to maintain between the different sections of our country a speedy, safe, and cheap intercourse. By so doing, energy is infused into the trade of the country, the business of the people enlarged, and made more active, and an irresistible impulse given to industry of every kind; by it wealth is created and diffused in numberless ways throughout the community, and the most noble and generous feelings of our nature between distant friends are cherished and preserved, and the Union itself more closely bound together.”
Ничто не может быть более верным, чем положение о том, что «почтовый сбор — это налог» и что долг ведомства состоит в том, чтобы сделать этот «налог» как можно более легким, насколько это совместимо с другими и столь же обязывающими функциями. Ничто не может быть более здравым, чем доктрина о том, что в корне неверно облагать почтовый сбор чем-то большим, кроме его собственных надлежащих расходов. Ничто не может быть справедливее данной здесь оценки преимуществ дешевой почты. Блага, которые он описывает, столь велики, столь реальны, столь соответствуют тону и благодетельному замыслу самого гражданского ведомства и особенно функциям и обязанностям республиканского ведомства, что я не думаю, будто само существование и затруднения военного положения, подобные нынешним, служат какой-либо причиной для отсрочки начала столь славной меры. Если бы ее удалось осуществить при администрации должностного лица, столь сердечно и разумно высказавшегося в пользу дешевой почты и чья способность и честность в экономном управлении делами столь хорошо известны, это стало бы достойным откликом на процитированные выше государственные настроения.
[pg 022] Теперь я должен показать, что на основе строжайших принципов справедливости, точнейшего математического расчета, самой расширенной и в то же время жесткой трактовки долга, возложенного на федеральное ведомство нашей конституцией, два цента за полунцию — это наиболее справедливый и равный почтовый тариф.
IV. Каково справедливое правило, которому следует следовать при установлении почтовых тарифов?
Отправку писем можно рассматривать либо как контракт между ведомством и частными лицами, которые отправляют и получают письма, либо как простое осуществление ведомственных функций при исполнении ведомственного долга. Надлежащий размер взимаемой платы должен рассматриваться в каждом из этих аспектов, ибо ведомство обязано поступать правильно в обоих этих отношениях.
Рассматриваемая просто как контракт или услуга, оказанная за эквивалент, какова будет взимаемая плата? Разумеется, не та сумма, которая стоила бы частному лицу отправки его собственного конкретного письма. Экономия, достигаемая за счет разделения и объединения труда, является общественным благом, а не исключительным правом, присваиваемым кем-то одним. С этой точки зрения ведомство выступает лишь в качестве стороны в контракте, точно так же как государство, город или отдельное лицо. Никакое право или монопольная власть не могут войти в расчет. Мы можем проиллюстрировать этот вопрос, вообразив случай некоего города примерно в тридцати милях от Бостона, куда до сих пор не было частного перевозчика. Жители решают учредить экспресс и для этой цели вступают в переговоры с одним из своих соседей, в которых они соглашаются передать ему свое дело при его согласии установить разумный тариф цен за его услугу. Если число покровителей очень невелико, они не смогут сделать для этого человека выгодным курсирование его фургона, если они не согласятся платить хорошую цену за посылки. И чем многочисленнее посылки, тем ниже будет тариф в определенных пределах, то есть до тех пор, пока фургон этого человека не будет заполнен или у него не появится столько дел, сколько он может разумно обслужить. Это основано на предположении, что все дела должны идти из одного места. Но если имеются промежуточные или смежные места, чье покровительство можно получить для увеличения объема дел, должно происходить справедливое распределение этого преимущества: часть должна достаться перевозчику за его дополнительные хлопоты и справедливую прибыль, а часть — пойти на снижение общего тарифа сборов. Если, однако, перевозчик заинтересован в некоем месте на пять миль дальше, которое, как он считает, может развиться благодаря учреждению экспресса из Бостона, хотя текущий объем дел слишком мал, чтобы окупить расходы, и если из соображений собственной выгоды он решает пустить свой фургон в это место с постоянным убытком на настоящее время, рассчитывая на рост стоимости своего имущества для окончательного возмещения, для него было бы несправедливо настаивать на том, чтобы люди, которые намереваются учредить экспресс и содержать его для себя, тем не менее платили повышенную или exorbitant цену за свои собственные посылки ради того, чтобы оплатить ему приданое к предприятию, в котором они не нуждаются и которое он сам предпринимает из соображений собственной выгоды.