«Осуществление городского плана»

В законопроекте, представленном легислатуре штата Вашингтон в 1911 году [130], предлагалось существенное расширение права регулировать использование частной собственности путем требования о том, чтобы в каждой вновь застраиваемой зоне площадью пять акров или более резервировалось 10 процентов земли под общественное открытое пространство после вычета земли, которая потребуется для уличных нужд. Очевидно, что самая либеральная интерпретация полицейского права не оправдала бы регламент, который в действительности равносилен изъятию частной собственности без компенсации.

То, что суды не санкционируют любое законодательное регулирование, очевидно из нескольких судебных решений, в которых законность постановлений, определяющих степень интенсивности использования собственности, была успешно оспорена. Верховный суд Калифорнии в 1910 году по делу Wilson et al. vs. City of Alhambra, 158 Cal. 430 наложил судебный запрет на принудительное исполнение постановления, которое обязывало владельца шести акров земли проложить по своей земле улицу шириной не менее 50 футов. Улица в этом случае являлась продолжением существующей улицы шириной всего 40 футов. Суд постановил лишь, что требование к владельцу построить улицу шире многих существующих улиц в городе является неразумным осуществлением полицейского права.

2. ДИФФЕРЕНЦИРОВАННЫЕ ЗОНЫ ОГРАНИЧЕНИЯ ВЫСОТЫ

Важнейшим вопросом для градостроителя является то, в какой степени американские муниципалитеты могут при осуществлении полицейского права копировать регламенты, распространенные в немецких городах, и предписывать различные строительные правила для различных районов города. Этот принцип не является новым в Соединенных Штатах. Многие города имеют по меньшей мере два строительных района, из одного из которых исключены несгораемые здания. Констатируемая конституционность постановлений о пожарных зонах общепризнанна.

Строительные правила в городе Кёльн приводятся в качестве иллюстрации немецкой системы, поскольку они просты по сравнению с регламентами в некоторых других немецких городах. Город разделен на четыре строительных района, первый из которых включает территорию внутри старых городских стен и содержит центральный деловой район. В этом районе здания могут иметь четыре этажа и высоту 66½ фута, а также занимать 75 процентов внутреннего участка и 80 процентов углового участка. Второй район состоит из более плотно застроенных пригородов городского характера, и здесь здания могут иметь не более трех этажей, высоту не более 52½ фута и могут занимать 75 процентов участка, если высота здания не превышает 26 футов, и только 65 процентов в противном случае. В третьем районе здания ограничены двумя этажами и высотой 38 футов, и могут занимать 65 процентов участка, если их высота не превышает 20 футов, и только 50 процентов в противном случае. Четвертый район отведен под отдельно стоящие здания или виллы в два этажа и высотой 52½ фута. Зданиями может быть покрыто только 40 процентов участка или 50 процентов, если участок угловой. В этом районе также должно быть не менее 33 футов между зданиями и 16½ футов от границы участков до зданий. Обращение к карте Кёльна покажет, что районы расположены таким образом, что как раз за старыми городскими стенами простирается широкая полоса открытой застройки виллы, а более плотно застроенные пригородные районы также разделены тем же открытым стилем застройки.

Приближение к немецкой системе наблюдается в Бостоне и Вашингтоне. Массачусетская комиссия по высоте зданий, уполномоченная в соответствии с главой 333 статутов 1904 года, была наделена полномочиями лишь разделить город Бостон на районы двух классов таким образом, чтобы те части города, в которых большая часть зданий использовалась в деловых или коммерческих целях, были включены в Район А, а остальная часть города — в Район Б. Сам статут устанавливал ограничение высоты в 125 футов для зданий в Районе А и дополнительно предусматривал, что в Районе Б ни одно здание не должно быть выше 80 футов. Согласно более позднему акту, главе 383 статутов 1905 года, комиссия была наделена полномочиями назначить ту часть Района Б, где могли возводиться здания выше 80 и не выше 100 футов; кроме того, в этом акте содержалось положение, ограничивающее высоту зданий в определенных назначенных районах до 70 футов. Первый отчет комиссии зафиксировал границы Района А, а второй отчет регулировал высоту зданий в Районе Б в соответствии с шириной улицы и шириной здания. На всех улицах шире 64 футов здания могли возводиться на высоту, в полтора раза превышающую ширину улицы, вплоть до 100 футов, при условии, что их высота не превышала их наименьшую ширину более чем в два раза.

Несколько зон Бостона дифференцированы даже сильнее, чем зоны Кёльна, однако кёльнские регламенты гораздо строже самых радикальных бостонских положений. Так, в Бостоне имеется узко ограниченная деловая зона и несколько других зон, различающихся не в соответствии с расстоянием от делового центра, а в соответствии с шириной улицы и шириной зданий. Отчет комиссии и решения как судов штата, так и федеральных судов, поддержавшие его, уникальны в Соединенных Штатах. Суд постановил, что при осуществлении полицейского права законодательный орган может установить абсолютное ограничение высоты для всех зданий в городе и делегировать комиссии право устанавливать границы строительных районов и устанавливать различные ограничения высоты в одном из этих районов. [131]

Это решение получило всеобщее признание как имеющее важное значение для проработки некоторых деталей градостроительства. В нем не затрагивается вопрос об объеме пространства, которое может быть занято зданиями в различных строительных районах, и по этой причине данное решение не является полным прецедентом для внедрения системы зонирования Германии в Соединенных Штатах, однако весьма вероятно, что суд Массачусетса поддержал бы постановление, составленное с учетом всех деталей кёльнской системы.

Если легислатура может установить два строительных района, она несомненно может установить три или даже четыре. Если ее полномочия делегировать комиссии право регулировать высоту зданий в каждом районе поддерживаются судами на том основании, что это разумный способ обеспечения достаточного количества света и воздуха, то отсюда должно следовать, что полномочия регулировать объем пространства, которое каждое здание может занимать в горизонтальном направлении, также могут быть делегированы. Строительные нормы и правила предписывают расстояние между зданиями или открытое пространство, которое должно прилагаться к каждому зданию, и это регулирование санкционировано судебными решениями. Столь же логично предусматривать большую долю открытого пространства в районах, где спрос на землю ниже, сколь и обеспечивать меньшую высоту зданий в таких районах. Постановление, предписывающее для различных строительных районов различные объемы земли, которые могут быть заняты, а также различную высоту зданий, гораздо больше рассчитано на снижение пожарного риска и охрану здоровья общины, чем то, которое действует только в зоне наибольшей стоимости земли и наиболее интенсивной застройки. Бремя доказывания того, что законодательный акт является неразумным, возложено на частного владельца. То, что суды будут не склонны объявлять законодательный вывод неразумным, установлено многочисленными решениями, и если применить этот критерий разумности к постановлению, которое включало бы принцип зонной системы Кёльна, трудно представить, как оно могло бы быть успешно оспорено.

Совершенно другой вопрос заключается в том, целесообразно ли вводить такое постановление. Местные условия могут быть таковы, что собственники недвижимости будут правы, отказываясь доверить столь важный вопрос муниципальной администрации или назначенной ею комиссии. Приобретая участки, они могут с радостью подчиняться ограничениям, налагаемым земельной компанией, какими бы урезанными ни были их права. Они могут согласиться отодвинуть свои здания на 20 футов от линии своей собственности; они могут согласиться ничего не строить на земле, кроме жилого дома определенной стоимости, а остальную ее часть отвести под сады и даже представить расположение и проект своих домов, живых изгородях, заборов и ворот на одобрение небольшому комитету, представляющему продавцов участка. Такие ограничения, разработанные с учетом условий рынка недвижимости, привлекают покупателей, а не отталкивают их, поскольку эти ограничения свободы владельцев отдельных участков защищают каждого от опасности определенных вредных действий со стороны любых соседей. И все же намек на контроль со стороны муниципальных властей может вызвать сильный протест. Интересно поразмышлять о том, не увенчается ли успех в американских условиях какая-либо форма районных строительных норм и правил, подлежащих референдуму в пределах каждого района.

ОГРАНИЧЕНИЯ СТЕПЕНИ ДОПУСТИМОСТИ ВРЕДНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ

Право муниципалитета в каждом конкретном случае пресекать виды использования земли зависит от формулировок в его уставе, однако согласно положению универсального устава муниципалитет может защищать всеобщее благополучие своих жителей, и на основании этой общей власти запрещается множество видов использования земли.

1. ВИДЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ, УХУДШАЮЩИЕ СВОБОДНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ДОРОГ

Посягательства на дорогу в виде вывесок, навесов, столбов, крылец, площадок, ларьков и т. д. обычно относятся к числу тех вредных видов использования земли, которые запрещаются в рамках осуществления полицейского права. Если их использование загромождает улицу, уменьшает пространство, доступное для пешеходов, или препятствует движению транспорта, они могут быть устранены или квалифицированы как правонарушения в судебном порядке, причем не требуется, чтобы это существенно затрагивало удобство общественности. [132]

Однако право на пресечение обосновывается и другими доводами. Муниципалитет либо владеет землей под дорогой, либо обладает сервитутом на землю в целях дорожного движения и в силу этого владения может запрещать любое использование, несовместимое с данными целями. Показательным является дело компании Fifth Avenue Coach Co. против города Нью-Йорк (111 N. Y. Supp. 759). [133] Иск был подан истцом, автобусной компанией, с требованием запретить Нью-Йорку препятствовать размещению рекламных вывесок на внешней стороне их моторных омникатовов, курсирующих по Пятой авеню. Суд отклонил иск о судебном запрете на том основании, что истец не доказал наличие у него явного права, оправдывающего вмешательство суда, поскольку городское постановление, запрещающее рекламу компании-истца, являлось разумным регулированием использования улицы и не приводило к ущемлению концессии истца. Однако при обсуждении характера рекламной деятельности истца суд заявил:

«Именно вдоль подъездов к паркам и вдоль самих парков, сохраняемых для привлечения любителей природы и прекрасного, вывешиваются эти неестественные и безвкусные движущиеся рекламные ролики. Но какими бы неуместными, неприятными и оскорбительными ни были они как для гражданской гордости, так и для эстетического вкуса, и хотя тенденция судебной практики справедливости заключается в расширении юрисдикции для охвата данной ситуации, остается фактом то, что в настоящее время не существует никаких полномочий, которые оправдывали бы правовой вывод о том, что вывески истца в настоящее время представляют собой правонарушение».

Данное решение демонстрирует тенденцию уделять все большее внимание эстетическим соображениям, поскольку в нем постановление признается разумным актом регулирования улиц. Аналогичным образом, не прибегая к полицейскому праву, муниципалитет может регулировать использование улиц для размещения столбов и проводов, а также требовать прокладки проводов под землей в качестве условия предоставления концессии.

2. ВИДЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ, ПРЕДСТАВЛЯЮЩИЕ СОБОЙ ПРАВОНАРУШЕНИЕ

Использование земли, которое по своей сути является незаконным, убыточным и опасным для безопасности и здоровья либо оскорбительным для морали общества, может рассматриваться как правонарушение само по себе (per se). Испорченные или разложившиеся продукты питания либо мясо, инфицированные постельные принадлежности или одежда, бешеные собаки, животные, пораженные заразными болезнями, и неминуемо опасные сооружения являются яркими примерами правонарушений per se. Такие состояния могут быть незамедлительно устранены без предварительного уведомления. Использование земли, которое само по себе не является правонарушением, но может стать таковым в силу своего местоположения или условий поддержания, может быть полностью запрещено или ограничено определенными частями муниципалитета.

Определенные виды деятельности настолько общепризнанно относятся к категории нежелательных либо из-за запахов, либо из-за шумов, неотделимых от них даже при самом тщательном ведении дел, что они специально упоминаются в городских уставах как правонарушения, которые муниципалитет может пресекать. Так, бойни, клееварные заводы, мыловаренные заводы, консервные заводы, плавильные предприятия, предприятия по переработке животных отходов, конюшни и заводы по производству удобрений обычно включаются в эту категорию. [134] Некоторые из этих постановлений были проверены судами и признаны разумным осуществлением полицейского права:

Rendering establishments: Grand Rapids vs. Weiden, 97 Mich. 82

Meigs vs. Lister, 23 N. J. Eq. 199

Slaughterhouses: Harmison et al. vs. City of Lewiston, 46 Ill. App. 164

Ex parte Heilbron, 65 Cal. 609

Beiling vs. City of Evanston, 144 Ind. 644

Smelting works: Appeal of Pa. Lead Co., 96 Pa. 116

Stables: Shiras vs. Olinger, 50 Ia. 571

Fertilizer factories: Evans vs. Fertilizer Co., 160 Pa. 209

The emission of dense smoke: People vs. Lewis, 86 Mich. 273

Atlantic City vs. France, 74 N. J. Law 389

Harmon vs. Chicago, 110 Ill. 400

Другие суды пришли к иным выводам при применении таких же или очень похожих постановлений в иных условиях, причем суды постановили, что заявление муниципальных властей о том, что какой-либо вид деятельности является правонарушением, не делает его таковым на практике:

Slaughter houses: Wreford vs. People, 14 Mich. 41

Stables: Phillips vs. City of Denver, 19 Col. 179

The emission of dense smoke: St. Louis vs. Heitzeberg Packing Co., 141 Mo. 375

St. Paul vs. Gilfillan, 36 Minn. 298

3. ДИФФЕРЕНЦИРОВАННЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ РАЙОНОВ

Законодательство штата Массачусетс предоставляет дополнительное право, уполномочивая управления здравоохранения городов или поселков «назначать определенные места для осуществления любого ремесла или рода занятий, которые являются правонарушением или вредны для жителей, пагубны для их имущества, опасны для общественного здоровья либо сопровождаются зловонными и вредными запахами». Они также могут запрещать «осуществление таковых в пределах границ города или поселка либо в местах, не назначенных для этой цели». [135]

Не похоже, чтобы в практике управ здравоохранения Массачусетса было принято использовать право закрепления вредных видов деятельности за определенными частями города, а потому вопрос о праве общества ущемлять стоимость частной собственности путем закрепления нежелательных видов деятельности за определенными районами не проверялся на практике. Практический ответ на это возражение против сегрегации вредных видов деятельности в пределах определенных границ заключается в том, что они будут располагаться только в тех частях города, где стоимость земли или характер занятий показывают, что судебные иски со стороны собственников недвижимости, включенных в этот район, маловероятны, а в случае их предъявления они будут либо отклонены, либо присуждена номинальная сумма убытков.

Лос-Анджелес в значительной степени применил принцип отделения промышленных районов от жилых. Согласно постановлению, принятому в 1909 году, в городе было создано семь промышленных районов, а по постановлению следующего года вся остальная часть города, за незначительными исключениями, была объявлена жилым районом. Постановление далее предусматривает, что промышленная деятельность может быть разрешена в определенных исключенных частях жилого района, и сохраняется право делать исключения для других частей по мере изменения условий. Объясняется незаконным для любого лица, фирмы или корпорации «возводить, учреждать, содержать или осуществлять в пределах жилого района, описанного в разделе 1 постановления, любую дробилку камня, прокатный стан, предприятие по выколачиванию ковров, фабрику фейерверков, мыловаренный завод или любое другое предприятие либо фабрику, где для работы или в ходе ее работы используется иная энергия, кроме животной силы, а также любой сеновал, склад древесины, лесопильный склад, общественную прачечную или моечную».

Данное постановление проверялось судом по делу Ex Parte Quong Wo. [136] Истец Куонг Во, который был осужден и заключен в тюрьму за содержание общественной прачечной и моечной в жилом районе, добивался освобождения из-под стражи. Суд отклонил ходатайство о выдаче судебного приказа habeas corpus, сочтя, что ограничение деятельности по управлению общественной прачечной или моечной определенными пределами находится в рамках правомерного осуществления полицейского права. Следующие слова из судебного решения представляют особый интерес:

«Не может быть никаких сомнений в том, что право регулировать осуществление определенных законных видов деятельности в городе включает в себя право ограничивать осуществление таковых определенными пределами всякий раз, когда подобное ограничение может быть обоснованно признано необходимым для достижения целей, ради которых существует полицейское право... Прежде всего, законодательный орган, наделенный этой властью, должен определять, когда такие регламенты являются существенными, и его решение в этом отношении, с учетом его лучшего знания всех обстоятельств и презумпции того, что оно действует с надлежащим учетом прав всех сторон, не будет отменено судами, если только нельзя со всей очевидностью усмотреть, что регламент не имеет отношения к вышеуказанным целям, а представляет собой явное посягательство на личные или имущественные права под маской полицейского регулирования».

Это решение было пересмотрено и поддержано по делу по ходатайству Монтгомери о выдаче судебного приказа habeas corpus, причем единственное различие между делами заключалось в том, что истец в последнем случае был заключен в тюрьму за содержание или поддержание лесопильного склада в пределах жилого района. [137] Монтгомери выдвинул довод о том, что лесопильный склад не относится к числу тех конкретных видов деятельности, которые могут регулироваться в рамках осуществления полицейского права, поскольку он не был перечислен в уставе города. Суд прямо установил, что если постановление может быть поддержано в соответствии с общим полицейским правом города, оно не утратит силу лишь на том основании, что город обладал специальными полномочиями по своему уставу для пресечения некоторых других видов бизнеса.

Аналогичное постановление было предложено для города Сент-Луис: [138]

Раздел 2. Запрещается создавать или содержать в пределах указанного района любое предприятие по выколачиванию ковров, дробилку камня, прокатный или планово-фрезерный стан, общественную прачечную, фабрику фейерверков, мыла или сигар, механический цех, бойню или предприятие по переработке отходов, пивоварню, винокуренный завод, кожевенное, скорняжное или консервное предприятие, либо любую больницу, санаторий или приют для лиц с отклонениями в развитии, либо любое предприятие, завод или фабрику, которые по причине шума, неприятного запаха или испарений, либо антисанитарного воздействия могут быть нездоровыми, мешающими или вредными для людей или имущества в пределах указанного района.

Раздел 3. Любое лицо, нарушающее данное постановление, признается виновным в мисдиминоре и наказывается штрафом в размере не менее двадцати пяти и не более ста долларов либо лишением свободы на срок не более девяноста дней, либо одновременно штрафом и тюремным заключением. Каждый день нарушения содержащегося здесь запрета истолковывается как отдельное правонарушение. [139]

4. ВРЕДНЫЕ ВИДЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ, НЕ ПОДЛЕЖАЩИЕ МУНИЦИПАЛЬНОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ

Остается категория деятельности, которая не подвергает опасности ни безопасность, ни здоровье общества и в то же время наносит большой ущерб стоимости земли как места проживания. Бизнес, производящий мало дыма или шума либо вообще не производящий таковых и не издающий вредных для здоровья запахов, может из-за внешнего вида зданий, которые он занимает, или категории привлекаемых им лиц быть нежелательным соседом. Именно такого рода деятельность застройщики элитного жилого района исключают посредством ограничений в договоре купли-продажи, однако полицейское право никогда не распространялось на предотвращение или устранение сооружений или видов деятельности, которые лишь портят физический облик города либо сводят вместе людей, могущих быть социально несовместимыми. Считается, что охрана жизненных удобств не входит в сферу действия полицейского права.

Законодательное собрание штата Миссури в 1891 году наделило муниципалитеты полномочиями исключать путем издания постановлений «учреждение и поддержание любого делового занятия на собственности, выходящей фасадом на бульвары... и устанавливать красную линию застройки, которой должны соответствовать все здания и сооружения». Постановления, основанные на этом законодательстве, проверялись по нескольким делам в верховном суде и в каждом случае объявлялись неконституционными на том основании, что законодательство лишало собственников имущества без надлежащей правовой процедуры и не предусматривало компенсации. Адвокаты города выдвинули теорию о том, что постановление было принято во исполнение полицейского права, но это предположение было признано судом совершенно несостоятельным. [140]

Постановление города Балтимор запрещало возведение новых зданий без разрешения и предписывало, чтобы разрешение не выдавалось, если по мнению апелляционного налогового суда «размер, общий характер и внешний вид здания не будут соответствовать общему характеру зданий, ранее возведенных в данной местности, и не будут способствовать обесценению стоимости окружающей благоустроенной и неблагоустроенной недвижимости». В тщательно обоснованном решении данное постановление было признано ultra vires. [141]

Постановление города Бэй-Сент-Луис в штате Миссисипи запрещало строительство домов, лачуг, хижин или палаток между дорогой и морем без специального разрешения, за исключением тех, которые известны как летние домики исключительно для тени, причем «все дома, построенные без разрешения, являются правонарушениями». Упомянутая в постановлении дорога активно использовалась прогулочными транспортными средствами, а на стороне суши находилось много дорогих домов. Постановление очевидно было направлено на сохранение вида на залив с дороги и предотвращение преграждения прохладных ветров с воды. Суд признал постановление неконституционным и, обсуждая теорию о том, что его можно защитить в рамках осуществления полицейского права, заявил: «Едва ли имеется какое-либо предположение о том, что целью постановления является что-либо иное, кроме как придание большей красоты улице». [142]

Посягательства на органы обоняния и слуха пресекаются на основании охраны здоровья, однако медицинское сообщество не убедило юридическое сообщество в том, что посягательства на органы зрения наносят ущерб здоровью. Составление медицинско-юридического меморандума, который убедил бы авторитетный трибунал в необходимости придать более широкое значение фразе «общественное благополучие», должно стать весьма интересной задачей, и мы получили бы решение, которое было бы столь же влиятельным, как дело Welch против Swasey в Массачусетсе. Один из величайших авторитетов в области полицейского права говорит: «Признается, что полицейское право достаточно для сдерживания вредных шумов и запахов. Подобная защита глаза, как полагается, не создала бы нового принципа, а перенесла бы признанный принцип на дальнейшее применение». [143] Этот же авторитет признавал трудность применения такого расширения полномочий к ликвидации нежелательных вывесок: «Такое регулирование должно было бы определять, какие вывески запрещены, и должен был бы быть найден какой-то критерий, с помощью которого можно было бы отличать то, что является чисто неэстетичным, от того, что является столь оскорбительным, что подпадает под действие полицейского права, поскольку запрещение всех рекламных вывесок было бы исключено».

Некоторые формы рекламы, которые в настоящее время разрешены практически в каждом городе Соединенных Штатов, могут быть запрещены на основании угрозы общественному здоровью. Например, обычай закрывать всю сторону или фасад здания рекламой с изображениями или надписями из электрических ламп может быть запрещен как вред для здоровья, поскольку по меньшей мере яркий свет мешает сну жильцов зданий, выходящих окнами на такую вывеску. Но, говоря в целом, решения по этому аспекту общей темы полицейского права, иллюстрируемые делами о рекламных щитах, которые мы собираемся обсудить, являются окончательными в том отношении, что какими бы ни были последствия для судебной системы от роста эстетических настроений, подавляющее большинство мнений в настоящее время выступает против применения полицейского права для сдерживания той формы использования земли, которая является оскорбительной исключительно для органов зрения.

Рекламные щиты. Злоупотребления с рекламными щитами являются классическим примером посягательства даже на самый слаборазвитый художественный вкус. Предпринимались попытки изжить их с помощью тех или иных постановлений законодательного характера. Парковые комиссии пытались защитить окрестности парков и парковых дорог посредством постановления об исключении. Но каждая радикальная мера успешно пресекалась неоднократными судебными решениями. [144]

Совсем недавнее дело в штате Миссури [145] общепринято понимается как провозглашающее иное правило и поддерживающее запрет рекламных щитов в качестве осуществления полицейского права. Дело возникло на основании постановления города Сент-Луис, основными положениями которого являются следующие:

1. Ни один рекламный щит, возводимый впредь, не должен превышать четырнадцати футов в высоту над уровнем земли.

2. Все рекламные щиты должны иметь открытое пространство в нижней части высотой не менее четырех футов.

3. Площадь ни одного рекламного щита не должна превышать пятисот футов.

4. Ни один рекламный щит не должен приближаться к линии улицы ближе чем на пятнадцать футов или к боковой линии участка, на котором он стоит, ближе чем на шесть футов.

Помимо этих требований к конструкции, наблюдается дискриминация в вопросе лицензионных сборов в отношении сооружений, используемых в качестве рекламных щитов; ибо хотя за заборы, которые могут использоваться для расклейки объявлений, плата не взимается, за возведение рекламных щитов взимается сбор; и хотя за изменение или возведение зданий стоимостью менее 1 000 долларов взимается сбор всего в 1,00 доллар, за рекламный щит длиной 50 футов, общая стоимость которого может не превышать 100 долларов, взимается сбор в 100 долларов. Такие же несоразмерные сборы взимаются за возведение или изменение вывесок на крышах зданий.

Постановление подверглось нападкам по всем возможным основаниям: во-первых, как изъятие собственности без надлежащей правовой процедуры; во-вторых, как лишение равной защиты закона путем установления ограничений в отношении сооружений, на которых вывешивается реклама, но не в отношении аналогичных сооружений, столь же возразимых по своей конструкции — иными словами, дискриминация в отношении вида использования, которому подвергается сооружение; в-третьих, как изъятие собственности без компенсации и без общественной необходимости. Дело было первоначально заслушано судьей верховного суда, и его вывод о том, что постановление является разумным осуществлением полицейского права, был поддержан полным составом судей при двух несогласных голосах. На довод, выдвинутый адвокатами компании рекламных щитов о том, что статут дискриминационен, суд возразил, что никакой дискриминации быть не может, поскольку рекламные щиты в силу своего временного характера и вытекающей отсюда дешевой и ненадежной конструкции неизбежно образуют отдельную категорию. Различая их с другими сооружениями на крышах зданий, такими как резервуары, дымоходы, башни, столбы и т. д., суд говорит: «Если бы от них (рекламных щитов) требовалось быть построенными с той же долговечностью (как резервуары, башни и т. д.), один этот факт уничтожил бы их коммерческую стоимость и лишил бы их возможности вести бизнес, поскольку стоимость строительства значительно превысила бы сумму дохода, которую можно было бы извлечь из него». Именно вывод о том, что рекламные щиты являются «правонарушениями по своему характеру», отличающимися от всех остальных внешне похожих сооружений своей дешевизной и ненадежностью, отличает решение суда Миссури от тех решений, которые признавали аналогичные постановления недействительными как неоправданное осуществление полицейского права.

Решение по делу в штате Миссури находит в рекламных щитах нечто более опасное, чем бумага на них, содержащая рекламу. Решение сводится к следующему: все рекламные щиты склонны падать; безопасное их строительство потребовало бы затрат, которые сделали бы их возведение невозможным; все рекламные щиты склонны служить убежищем для правонарушений; все рекламные щиты увеличивают пожарную опасность. Одной из форм регулирования было бы требование спецификаций к конструкции, но столь же разумно отодвинуть их назад от красной линии застройки и ограничить их высоту таким образом, чтобы опасность от них была устранена. Также разумно требовать наличия открытого пространства в нижней части и по бокам участка, чтобы пресекать правонарушения, которые имеют тенденцию возникать за этим барьером, и снижать риск пожара.

Это дело из Сент-Луиса было передано в Верховный суд США по жалобе в порядке судебного надзора, но оно поступает туда с тем преимуществом для города, что высший суд штата признал его действительным осуществлением полицейского права. Верховный суд не спешит отменять такое решение, и велика вероятность создания прецедента независимо от аргументации суда. Решение не может цитироваться как подтверждающее осуществление полицейского права в эстетических целях, но вполне обоснованным является обвинение в том, что эстетические соображения плохо замаскированы за предлогом охраны безопасности, морали и здоровья народа.

Полагают, что в качестве метода значительного пресечения злоупотреблений с рекламными щитами радикальное постановление Сент-Луиса будет эффективным, поскольку бремя, возложенное на содержание таких сооружений, скорее всего, сведет на нет большую часть приносимой ими прибыли. Но весьма сомнительно, что метод Сент-Луиса будет повсеместно применяться в качестве метода пресечения этого зла. Разумеется, в тех юрисдикциях, где было уделено пристальное внимание постановлениям аналогичного характера, не стоит ожидать иных выводов, чем прежде. В городах, где этот вопрос является новым, суды вряд ли последуют примеру суда Миссури в утверждении того, что рекламные щиты не могут быть возведены безопасно ввиду их временного характера. До тех пор пока хороший вкус общественности, ее чувство порядка, гармонии и красоты не будут поставлены примерно на один уровень с ее здоровьем, безопасностью и моралью, либо пока врачи не докажут наличие реального вреда здоровью через орган зрения, мы не можем рассчитывать на защиту от неприглядных сооружений посредством осуществления полицейского права.

ДРУГИЕ МЕТОДЫ КОНТРОЛЯ

Хотя та степень контроля над интенсивными и вредными видами использования земли, которая желательна при разработке плана города, не может быть достигнута в рамках осуществления полицейского права, муниципалитет может достичь некоторых из тех же целей путем покупки или изъятия в порядке принудительного отчуждения сервитута на землю, которую желательно контролировать. Если решение по делу о Копли-сквер, как оно обычно интерпретируется и обсуждается в главе I, является надлежащим правом и повсеместно соблюдается, оно послужит поддержкой недавнему законодательству в Миссури, Индиане и Колорадо, которое исключает нежелательные виды занятий на земле, выходящей фасадом на парки и бульвары, путем покупки или принудительного отчуждения права собственников использовать свою землю для таких целей. [146] Конституционность актов штата Массачусетс, разрешающих установление линий застройки, за пределы которых не может быть возведено ни одно здание, никогда не ставилась под сомнение; но во всем таком законодательстве предусмотрена выплата компенсации землевладельцам за убытки. В Денвере было внесено постановление, предусматривающее изъятие таких сервитутов на землю, прилегающую к паркам и парковым дорогам, путем принудительного отчуждения и обложение стоимости изъятия налогом района, получившего выгоду. Эта идея наводит на мысль о больших возможностях, но пока еще не прошла проверку.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение следует отметить, что полицейское право постоянно признается обосновывающим вмешательство в использование частной собственности. Единственным пределом такого вмешательства является судебное определение того, что конкретное постановление не является разумным средством защиты безопасности, здоровья и морали общества. Законодательный орган должен в первую очередь определять разумность этих средств. Это прочный судебный принцип, проведенный исключительно далеко в деле штата Миссури, цитируемом на странице 162, согласно которому суды не спешат отменять решения законодательного органа.

СНОСКИ:

[128] См. Приложение, стр. 242.

[129] См. стр. 146 и след. для дальнейшего обсуждения этого закона.

[130] Законопроект палаты представителей № 81, 12-я сессия. (Законопроект не был рассмотрен в комитете.)

[131] For text of the acts, see Appendix, pp. 221, 223.

For text of the decisions, see Appendix, pp. 219, 226 ff.

[132] State vs. Berdetta, 73 Ind. 185.

[133] Подтверждено в 194 N. Y. 19.

[134] Устав города Даллас, разд. 5, пар. 12. Устав Детройта, гл. 7, разд. 44. Устав Портленда, шт. Орегон, ст. 4, разд. 73, пар. 27.

[135] Пересмотренные законы Массачусетса, глава 75, раздел 91.

[136] 161 Cal. 220.

[137] 163 Cal. 457.

[138] Также см. Акты штата Миннесота, 1913 г., гл. 98 и 420; Акты штата Нью-Йорк, 1913 г., гл. 774; Акты штата Висконсин, 1913 г., гл. 743.

[139] Дальнейшие ссылки см. у Вейллера, Лоуренса: «Модельный закон о жилищном строительстве», стр. 62 и след. Также см. «Защита жилых районов», доклад, зачитанный Лоуренсом Вейллером на Шестой национальной конференции по планированию городов, Торонто, 1914 г.

[140] For cases see St. Louis vs. Hill, 116 Mo. 527. St. Louis vs. Dorr, 145 Mo. 466.

[141] Bostock vs. Sams, 95 Md. 400.

[142] Questini vs. Bay St. Louis, 64 Miss. 483.

[143] Фройнд, Эрнст: Полномочия полиции, стр. 166. Чикаго, Каллахан энд Ко., 1904.

[144] Приложение, стр. 246.

[145] St. Louis Gunning Advertising Co. против St. Louis.

[146] Текст см. в Приложении, стр. 219.

ГЛАВА VI РАБОТА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ В ХОДЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПЛАНА ГОРОДА

До сих пор мы рассматривали то, каким образом муниципальные власти могут осуществлять план путем приведения в исполнение тех прав, которые были делегированы им законодательным органом в качестве представителей народа. Посредством владения землей и осуществления полицейского права город может полностью контролировать проработку многих деталей плана. Однако город сталкивается с серьезными трудностями при использовании каждого из этих методов контроля. Приобретение земли любым методом стоит дорого, а метод принудительного отчуждения является одновременно дорогостоящим и медленным. Для приведения в исполнение полицейского постановления требуется судебный запрет после судебного слушания, а обычный административный орган не спешит обращаться с требованием о судебном запрете, и обычный суд не спешит его удовлетворять. По крайней мере некоторые детали плана города будут осуществляться, как в будущем, так и в прошлом, простым направлением развития, предпринимаемого по частной инициативе без прибегания к юридическому принуждению.

План роста города, в целом одобренный деловыми кругами, коммунальными корпорациями и общественностью и управляемый тактичным органом, который выступает за осуществление надлежащих элементов плана в нужное время, несет в себе убедительность правильной деловой политики. Войти в число сторонников такого плана становится общепринятой нормой.

КОНТРОЛЬ ПЛАНА УЛИЦ ПОСРЕДСТВОМ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДАВЛЕНИЯ

В растущем сообществе, даже если государственные власти проявляют абсолютную пассивность в этом вопросе, частная инициатива будет постоянно увеличивать количество жилых участков и приводить к созданию улиц, необходимых для обеспечения доступа к ним. Эти улицы могут быстро стать общественными дорогами или долгое время оставаться частными проездами; но в совокупности они образуют важнейший отдельный элемент в плане города, в значительной степени контролирующий все прочие особенности. Наиболее очевидным и, пожалуй, наиболее важным шагом в разумном направлении роста города является стремление сделать так, чтобы улицы, возникающие таким образом благодаря частной инициативе, служили не просто сиюминутным эгоистичным целям торговца недвижимостью, а постоянным интересам всего сообщества. Попытка контролировать частное развитие осуществляется посредством надзора за всеми планами, предлагаемыми для регистрации, дополняемого в некоторых городах созданием официального плана улиц, соответствия которому ожидают от всех частных разбивок на участки.

Право муниципалитета осуществлять надзор за всеми планами подразделов хорошо признано в Соединенных Штатах, однако осуществление этого права отнюдь не носит всеобщего характера. Оно варьируется от чисто формального надзора до реальной попытки контролировать частное развитие. От улицы, которая должна стать общественной дорогой, часто требуется соответствие стандартным спецификациям по ширине, пространству тротуаров, дорожному покрытию и т. д. В некоторых городах достигается значительная степень сотрудничества, и собственников недвижимости убеждают изменить даже количество и направление предполагаемых улиц по предложению муниципальных властей.

Наиболее распространенным методом обеспечения соблюдения права надзора является отказ в регистрации любого плана предлагаемых улиц и участков, который не был одобрен надлежащими муниципальными органами. Собственники, упорствующие в своем плане, лишаются возможности описывать участки посредством краткой ссылки на зарегистрированный план и при каждой передаче прав должны давать описание по межам и границам. Неудобства значительны, хотя тяжесть этого ложится скорее на инспектора по оформлению прав на недвижимость, которому платят за его труд, и на покупателя, чем на продавца. В городах, где обычай иметь дело с участками путем ссылки на зарегистрированный план вместо описания по межам и границам является практически повсеместным, потенциальный покупатель может заупрямиться при покупке участка, который не соответствует принятому стандарту в этом отношении.

Другим методом контроля, также довольно широко распространенным, является отказ признать улицу, не соответствующую требованиям, в качестве общественной дороги. Вместо того чтобы пользоваться преимуществами сотрудничества муниципалитета при строительстве водопроводных магистралей, канализационных труб и других коммунальных сетей и вместо полного освобождения от расходов на их содержание, затраты как на строительство, так и на содержание дороги и различных инженерных коммуникаций общественного пользования ложатся на собственников участков, примыкающих к частной улице. К сожалению, эти собственники редко являются нарушителями-застройщиками объекта; обычно они являются невинными покупателями, которые приобрели участки в расчете на то, что они находятся на принятой или приемлемой улице. Вместо того чтобы отстаивать свои права против земельной компании, осуществившей продажу, они с большей вероятностью уговорят муниципальные власти отказаться от требований и принять улицу в качестве общественной дороги.

Опыт по меньшей мере одного города выработал вариацию этих методов давления. Города Массачусетса посредством принятия Главы 191 актов 1907 года могут уполномочить совет селекторов действовать в качестве инспекции по планированию с полномочиями требовать представления всех планов размещения улиц или дорог на их утверждение. [147] Было обнаружено, что, хотя девелоперские компании обычно весьма охотно представляют планы и принимают предложения, когда земля нарезалась на улицы и участки, планы, принятые инспекцией по планированию, часто не соблюдались. Вследствие этого город принял следующий регламент:

Всякий раз, когда собственник или собственники земельного участка обращаются к селекторам, действующим в качестве инспекции по планированию, с заявлением об утверждении плана, показывающего схему улиц на указанной земле, такой собственник или такие собственники предоставляют обязательство под залог, обусловливающее скорейшее строительство указанной улицы или улиц в соответствии с уклонами и схемой, утвержденными инспекцией по планированию...

Эта практика представляется эффективной по меньшей мере в тех случаях, когда застройщик желает получить одобрение инспекции по планированию, однако ситуация по-прежнему остается безрезультатной там, где застройщик готов разделить свою землю на участки без представления своих планов муниципальным органам, а также строить и содержать улицы за свой собственный счет.

Возможности официального надзора не были реализованы в полной мере, отчасти из-за слишком частого использования политического влияния, отчасти из-за приверженности старым методам, а также из-за полного отсутствия научного подхода к проблеме и отсутствия продуманного плана города. Собственник недвижимости часто обоснованно возражает против произвольных спецификаций, требуемых как в отношении ширины улицы, так и в отношении выделения пространства для тротуаров и полос для парковки. Даже в тех городах, где было достигнуто наибольшее продвижение в планировании системы улиц, не уделялось достаточного внимания различиям в использовании улиц, влияющим на их ширину и поперечное сечение. Многие города требуют, чтобы все улицы имели определенную минимальную ширину — 40, 50 или 60 футов между линиями собственности, тогда как в некоторых случаях ширина, меньшая этого стандартного минимума, была бы гораздо более подходящей. Часто ширина улицы делается равной 70 футам просто потому, что она является продолжением улицы шириной 70 футов, хотя эта ширина как для старой, так и для новой улицы может быть как слишком большой, так и слишком малой. Тротуарам во многих городах придается фиксированная ширина пропорционально ширине всей улицы, хотя эта ширина может оказаться избыточной или недостаточной для целей обустройства тротуаров в особых случаях.

Но в лучшем случае надзор с помощью этих средств не будет иметь большой эффективности, поскольку слишком многое зависит от убеждения и слишком мало возможностей для правового давления. Собственник недвижимости может заблокировать самые продуманные планы муниципалитета. Чтобы получить реальный контроль над развитием недвижимости, необходимо произвести отчуждение земли или прав на землю, а за это город должен заплатить.

С целью упреждения частного развития несколько городов создали бюро для подготовки официального плана улиц, соответствия которому ожидают от частных разбивок на участки. Средство, включенное в законодательство о создании некоторых из таких бюро планирования улиц, призванное поставить размещение и проектирование улиц под абсолютный контроль муниципалитета, содержится в положении о том, что собственники, возводящие здания в пределах границ предлагаемого проезда, как они обозначены на официальном плане, не получат никакой компенсации за ущерб своим зданиям при строительстве улицы. [148]

Но во всех штатах, принявших это положение, кроме Пенсильвании, такое вмешательство в частную собственность рассматривается как изъятие собственности без компенсации и, следовательно, является неконституционным, либо было прямо признано таковым верховным судом. [149] С давних времен статуты Пенсильвании наделяли надлежащим образом сформированные муниципальные власти полномочиями определять заранее местоположение всех улиц без компенсации за вмешательство в права собственников недвижимости. Согласно закону от июня 1836 года комиссары были уполномочены выделить определенный земельный участок и расчертить его на улицы и площади. Затем соответствующим собственникам недвижимости направлялось уведомление, и после заслушивания возражений план с поправками или без них регистрировался и становился официальным, «и улицы, проулки и переулки, утвержденные таким образом, отныне и навсегда должны считаться, оцениваться и приниматься за общественные дороги». В 1841 году суд общей юрисдикции отказался удовлетворить ходатайство об утверждении этого плана на основании неконституционности статута. Дело по жалобе в порядке certiorari было передано в верховный суд, который отменил решение нижестоящего суда и установил, что

Само по себе прокладывание улиц нельзя назвать изъятием собственности частных лиц, на которой они проложены, для общественного пользования в какой-то день в будущем, а скорее обозначением того, что впоследствии может потребоваться для этой цели, с тем чтобы собственники имущества могли своевременно быть полностью осведомлены о том, что предполагается, и соответствующим образом регулировать последующие улучшения, которые они будут на нем производить... До фактического открытия владельцы продолжают не только сохранять за собой тот же интерес в них, но и обладать правом пользоваться ими тем же образом, что и прежде. [150]

Тридцать лет спустя, в 1871 году, верховный суд еще больше расширил этот принцип, постановив, что если здания возводились в пределах линии улицы после уведомления плана собственникам, ущерб такому зданию при открытии такой улицы не подлежит возмещению, «иначе карта или план были бы совершенно ничтожными». [151] Этот же вопрос рассматривался в 1893 году, и принцип был признан прочно установившимся. [152] Как ни странно, первое дело в Пенсильвании было решено на основе аргументации по делу в Нью-Йорке, решенному в 1836 году (Furman St., 17 Wend. 649) [153], но это решение в Нью-Йорке было отменено в 1892 году по делу Forster против Scott (136 N. Y. App. 577) [154], причем суд постановил, что

Всякий раз, когда закон лишает собственника выгоды, использования и свободного владения его собственностью либо налагает ограничения на такое использование или владение, которые существенно влияют на ее стоимость, без судебной процедуры или компенсации, он лишает его собственности в значении конституции.

Эта способность определять линии улицы без немедленного строительства улицы позволила расширить некоторые из узких деловых улиц Филадельфии способом, невозможным в городе любого другого штата. В 1870 году было решено увеличить ширину Честнат-стрит с 40 до 50 футов за счет добавления пяти футов с каждой стороны. Земля, примыкающая к этой улице, имеет большую ценность и была занята дорогостоящими зданиями, и если бы были начаты процедуры принудительного отчуждения для приобретения дополнительных 10 футов, расходы на благоустройство могли бы оказаться непомерными. Но закон 1870 года предусматривал, что компенсация не выплачивается до тех пор, пока здание не будет перестроено и отодвинуто назад к новой линии застройки, и таким образом расходы на получение улицы шириной 50 футов были распределены на многие годы, и за здания ничего не платили. Тот же процесс был принят по меньшей мере для двух других центральных улиц Филадельфии, однако эта способность не применялась для увеличения ширины улиц в застроенных районах ни в каком другом городе Пенсильвании.

ПЛАНИРОВОЧНЫЕ КОМИССИИ В РАЗЛИЧНЫХ ГОРОДАХ

Филадельфия. Официальное планирование в Филадельфии осуществляется бюро изысканий. Комиссия состоит из четырнадцати окружных инспекторов под председательством главного инженера и инспектора города. Каждый окружной инспектор руководит определенным участком города, имея в своем непосредственном подчинении штат инженеров и помощников. Он является единственным лицом, имеющим полномочия производить официальную съемку государственной или частной собственности в своем округе. Все сборы за работу, выполненную для частных лиц, поступают в городскую казну от того лица, для которого была выполнена работа. Такая система дает каждому окружному инспектору практическое знание земли и землевладельцев, и доверие, которое испытывают к окружному инспектору, сделало больше для предотвращения нарушений плана улиц, чем санкции, содержащиеся в законодательстве. Город имеет готовый план улиц для каждого округа до того, как землевладельцы будут готовы разделить свою землю. Когда один или несколько землевладельцев начинают рассматривать вопрос о разбивке своей земли на участки, необходимо проконсультироваться с окружным инспектором, и город оказывается в стратегическом положении для реализации своего собственного официально принятого плана.

Бостон. Инспекция по планированию в Бостоне была создана в 1891 году [155] с полномочиями составлять планы такой территории, «какую инспекция сочтет целесообразной, отображая на них расположение таких улиц или дорог, независимо от того, проложены они уже или нет, относительно которых инспекция придерживается мнения, что нынешние или будущие интересы общественности требуют или будут требовать таковых». В течение пяти лет деятельность инспекции привела к планированию 6 000 акров относительно незастроенной территории. В 1896 году инспекция по планированию была сменена, и ее обязанности перешли к давно существующей и консервативной комиссии по уличным дорогам. С тех пор наблюдалась гораздо меньшая активность, если объем территории, охваченной планом улицы, является точным показателем. Пятнадцать лет работы уличной комиссии привели к разбивке на участки примерно такого же объема территории, который был охвачен инспекцией по планированию за пять лет. Разница может быть обусловлена нехваткой достаточных ассигнований. Акт 1891 года влек за собой специальные ассигнования на работу по разбивке новых улиц, и городской совет во время существования инспекции по планированию был очень щедр на ассигнования для этой цели. В последующей истории комиссаров по улицам единственной суммой, доступной для целей разбивки на участки, было то, что удавалось выделить из общих ассигнований на дорожные работы. Также правомерно сделать вывод, что энтузиазма по поводу разбивки на участки при комиссии по уличным дорогам было меньше, чем при инспекции по планированию, созданной для этой конкретной цели.

Положение в акте об инспекции по планированию, подобное тем, что содержатся в актах Пенсильвании, удерживает выплату компенсации собственникам недвижимости, возводящим сооружения на улицах, предлагаемых для новых районов, однако верховный суд постановил, что это положение об отсутствии возмещения является вмешательством в использование собственности и что, поскольку владельцу не предоставляется компенсация, это является неконституционным вмешательством. [156] Хотя это мнение не было необходимым для принятия решения по делу, нет практически никаких сомнений в том, что этому принципу последуют в Массачусетсе, и в соответствии с этим принципом юридический департамент города Бостона уведомил комиссаров по улицам, что линии застройки не могут быть принудительно установлены без выплаты компенсации.

Предположительно, насколько сильно это решение ослабило эффективность актов об инспекции по планированию в качестве инструментов создания адекватной уличной системы, неизвестно, поскольку не ведется учет нарушений линий, проложенных инспекцией по планированию. Официальный план имеет авторитет среди уважаемых собственников недвижимости, которые признают реальную экономичность планируемой уличной системы. Консервативные банки Бостона отказываются выдавать ссуды под залог недвижимости, на которую распространяется линия инспекции по планированию, если только строительные планы не показывают соблюдение этих линий. Осмотрительные специалисты по оформлению прав при изучении титула в Бостоне интересуются, имеется ли на имуществе линия инспекции по планированию. Практика в Бостоне заключается в выдаче из мэрии сертификата, отображающего все муниципальные претензии к любому конкретному земельному участку, и на этом сертификате отмечается существование линии инспекции по планированию. На владельцев, не соблюдающих требования, все еще можно оказать давление путем отказа со стороны города сотрудничать с ними в строительстве и обслуживании систем водоснабжения, канализации и освещения. Среди тех, кто наиболее близко знаком с работой по проложению улиц, бытует общее впечатление, что нарушения линий улиц происходят нечасто.

В соответствии с Главой 191 актов 1907 года города Массачусетса могут уполномочить своих селекторов действовать в качестве инспекции по планированию с теми же полномочиями по проложению официальных улиц, что и у бостонских комиссаров по улицам. Несколько городов штата приняли этот акт, и в очень немногих случаях на конкретные улицы были наложены линии планирования, однако общего расширения плана улиц на незастроенные территории не произошло.

Нью-Йорк. В Нью-Йорке существовало топографическое бюро в течение четырех лет, начиная с первого устава Большого Нью-Йорка от 1 января 1898 года, но в течение этих формирующих лет наблюдалось мало прогресса или полное его отсутствие в отношении официальных планов. 1 января 1902 года измененный устав передал топографические работы в каждом из пяти боро под контроль президента боро, и с тех пор пять отдельных бюро ведали завершением карты города и плана канализации. Недостаток раздельных бюро планирования, особенно когда территории двух боро примыкают друг к другу, очевиден. Тем не менее, имеется одна возможность для обеспечения координации при планировании улиц. Все планы должны представляться президентами боро в совет по сметным ассигнованиям и распределению расходов, и они не становятся официальными без одобрения этого совета. На Манхэттене и в Бруклине представленные планы состоят почти исключительно из изменений на официальной карте, которая практически завершена для обоих боро. В следующей таблице показана работа топографических бюро в других боро с 1902 года:

ТАБЛИЦА 7. ПРОГРАСС, ДОСТИГНУТЫЙ В КАРТОГРАФИРОВАНИИ БОРО БРОНКС, КУИНС И РИЧМОНД ГОРОДА НЬЮ-ЙОРК ПО СОСТОЯНИЮ НА 1 ЯНВАРЯ 1913 ГОДА [157]

BOROUGH

The Bronx Queens Richmond