«Осуществление городского плана»

Раздел 16. Если такой собственник или какое-либо лицо от его имени в течение двух недель с момента отправки такого уведомления письменно уведомит Содружество или город о том, что такой собственник желает проведения оценки такого участка, Содружество или город обеспечивают оценку такого участка тремя компетентными и незаинтересованными лицами, одно из которых назначается Содружеством или городом, одно — указанным собственником и одно — высшим судом округа: При этом, однако, Содружество или город и указанный собственник могут письменно назначить единственного оценщика. Упомянутый оценщик или оценщики незамедлительно после своего назначения осматривают имущество и определяют справедливую стоимость такого участка, после чего составляют письменный отчет об этом для Содружества или города. Разумные гонорары и расходы оценщика или оценщиков оплачиваются Содружеством или городом. Содружество или город незамедлительно в письменной форме, отправленной по почте такому собственнику, предлагают такой участок такому собственнику по стоимости, определенной в отчете большинства таких оценщиков либо единственного оценщика в случае назначения одного оценщика.

Раздел 17. Если такой собственник письменно принимает указанное предложение в течение двух недель после даты его отправки по почте такому собственнику, Содружество или город передают такой участок такому собственнику при условии выплаты покупной цены Содружеству или городу, в зависимости от обстоятельств, в течение тридцати дней после принятия предложения. Передача оформляется документом за печатью, с обязательствами в отношении правоустанавливающих документов и гарантиями или без них, составленным и удостоверенным от имени и в интересах Содружества или города должностными лицами или советом, которые осуществили изъятие такого участка, либо их или его преемниками или преемником, и может осуществляться с учетом таких ограничений, о которых Содружество или город письменно уведомили оценщиков или оценщика во время их или его назначения как о подлежащих наложению на такой участок.

Раздел 18. Если такой собственник не примет предложение в установленный срок либо, приняв его, не произведет оплату или предложение покупной цены в течение одного месяца после этого, Содружество или город, если они не изымают указанное прилегающее имущество в соответствии с положениями раздела двадцать девять [88], могут в любое время после этого продать такой участок с публичных торгов.

Раздел 29. Если собственник имущества, примыкающего к участку, изъятому в соответствии с настоящим актом и находящемуся за пределами границ общественных работ, не принимает предложение о продаже такого участка такому собственнику, сделанное в соответствии с положениями раздела шестнадцатого, либо, приняв такое предложение, не производит оплату или предложение покупной цены в течение тридцати дней после этого, Содружество или город обеспечивают продажу такого участка с публичных торгов с соблюдением таких ограничений, которые Содружество или город могут наложить. Земля, проданная в соответствии с настоящим разделом, передается покупателю в том же порядке, что и земля, переданная в соответствии с положениями раздела семнадцатого. [90]

В Огайо [91] и Мэриленде [92] этот принцип закреплен в законодательстве о защите парков, парковых дорог и подходов к общественным зданиям, и, судя по формулировкам законов, избыточное изъятие может производиться только для этих конкретных целей. Легислатура Вирджинии в 1906 году приняла акт [93], предоставляющий право осуществлять принудительное отчуждение и изымать больше земли, чем необходимо, «когда использование предлагаемого к изъятию земельного участка ухудшило бы красоту, полезность или эффективность парков, скверов или общественного имущества либо когда в силу особой топографии это ухудшило бы удобное использование улицы или сделало бы невозможным без дополнительных расходов ее благоустройство».

Ближайшее приближение к европейской идее избыточного отчуждения содержится в актах штата Коннектикут 1907 года. [94] Формулировка этого положения не устанавливает никаких ограничений на количество земли, которое может быть изъято. Если суды не установят такого ограничения, предоставляются широкие полномочия. Город фактически получает возможность пуститься в спекуляции с недвижимостью. Согласно акту Пенсильвании № 315 от 1907 года, городам разрешается приобретать путем отчуждения частную собственность в пределах 200 футов от границы парков, парковых дорог и детских площадок. Этот акт также разрешает перепродажу излишков земли с ограничениями в акте передачи.

Массачусетский акт является единственным, направленным исключительно на приобретение остатков участков, которые становятся практически непродаваемыми из-за изъятия для общественного использования, но только на этом основании его следует отличать от другого вышеупомянутого законодательства. Во всём этом законодательстве целью является обеспечение более эффективного метода осуществления благоустройства. Первостепенной целью в каждом случае является либо прокладка или расширение общественной улицы, либо приобретение или защита парков, парковых дорог или подходов к общественным зданиям. Все эти цели несомненно являются общественными, а изъятие излишков земли представляет собой лишь сопутствующее обстоятельство по отношению к признанной общественной цели, а именно — обеспечению более полезной широкой улицы или более привлекательной парковой дороги. Ни в одном из этих законодательных актов нет никаких указаний ни прямо, ни косвенно на то, что избыточное изъятие представляет собой что-то большее, чем сопутствующий элемент общественной цели и средство обеспечения более полного и успешного достижения этой цели.

КОНСТИТУЦИОННОСТЬ ИЗБЫТОЧНОГО ИЗЪЯТИЯ

Акт штата Пенсильвания — единственный, который прошел проверку судебным решением.

В июле 1912 года городской совет Филадельфии санкционировал изъятие излишков земли в соответствии с законодательством 1907 года в связи с предполагаемым строительством парковой дороги от Сити-холла до Фэрмаунт-парка. Вопрос о конституционности акта был поставлен напрямую, и суд нижней инстанции вынес решение в пользу его законности, однако это решение было отменено верховным судом штата. [95]

На то, что «закон об остатках» штата Массачусетс был бы признан конституционным, указывает ответ верховного суда Массачусетса на запрос законодательного собрания в 1910 году. Вопрос возник в связи с необходимостью создания транспортной магистрали между северным и южным вокзалами в Бостоне. Законодательному собранию казалось невозможным построить прямую магистраль между этими станциями, если не будут предоставлены полномочия по праву принудительного отчуждения, которые позволили бы приобрести и заново размежевать землю, примыкающую к магистрали, на участки, пригодные для коммерческих зданий. В представленном суду виде вопрос звучал следующим образом:

«Входит ли в конституционные полномочия легислатуры уполномочить город Бостон или иной государственный орган по выбору легислатуры проложить такую магистраль и задние улицы и изъять не только землю или сервитуты, необходимые для этого, но также такое количество земли по обе стороны от указанной магистрали или между ней и указанными задними улицами, которое может быть разумно необходимым для целей, изложенных выше, с целью последующего использования частными лицами той части изъятого имущества, которая расположена по обе стороны от указанной магистрали, на основе передач, аренды или соглашений, которые должны содержать надлежащие положения о строительстве на указанной земле зданий, соответствующих целям и задачам, изложенным выше, а также об использовании, управлении и контроле указанной земли и зданий таким образом, чтобы обеспечить и наилучшим образом содействовать общественным интересам и целям, упомянутым выше; при условии, что акт предусматривает справедливую компенсацию для всех лиц, понесших убытки в результате указанных изъятий». [96]

Верховный суд кратко истолковал этот вопрос как означающий: «Может ли земля изыматься с целью ее последующего использования частными лицами?», и его позиция заключается в том, что если целью избыточного изъятия в первую очередь является создание участков, пригодных для использования частными лицами, такое изъятие явно неконституционно. Суд, по-видимому, проводит различие ближе к концу заключения между случаями, когда избыточное изъятие носит лишь сопутствующий характер по отношению к основной цели, и приводит закон об остатках в качестве такого примера. Таким образом, у нас есть предположение, что закон об остатках может быть признан конституционным осуществлением полномочий. Это предположение, конечно, не имеет ценности в качестве прецедента, но полезно для понимания настроений судей верховного суда Массачусетса.

Сомнительная конституционность актов, содержащих принцип избыточного изъятия, и неудовлетворенность ограничениями на осуществление полномочий по праву принудительного отчуждения привели к попыткам изменить ограничения полномочий, содержащиеся в настоящее время в конституциях штатов, путем внесения поправки в конституцию. Как легислатура Массачусетса, так и легислатура Нью-Йорка приняли такие поправки, которые были вынесены на голосование жителей обоих штатов осенью 1911 года. [97] Поправка Нью-Йорка была отклонена [98], но она представляет ценность для целей сравнения. Поправка Массачусетса была принята подавляющим большинством голосов, и на сессии легислатуры 1912 года специальный акт предоставил городу Вустер право изымать излишки земли для расширения улицы. [99] Жители Висконсина и Огайо в 1912 году приняли поправки, содержащие аналогичные широкие полномочия [100] по избыточному отчуждению.

Поправка Нью-Йорка предусматривала, что при изъятии частной собственности для общественного использования муниципальной корпорацией «дополнительная примыкающая и соседняя собственность может быть изъята на условиях, предписанных легислатурой посредством общих законов; имущество, таким образом изъятое, считается изъятым для общественного использования».

С точки зрения сторонника избыточного изъятия как простого средства исправления несовершенной уличной системы и как помощника реконструкции, поправка, предложенная в 1911 году и не принятая жителями Нью-Йорка, была сформулирована идеально. Любое избыточное изъятие, которое легислатура сочла бы нужным разрешить, признавалось конституционным, независимо от того, было ли такое изъятие лишь сопутствующим элементом лучшей реализации общественной цели или же оно представляло собой прежде всего спекуляцию с целью возмещения инвестиций города в реконструкцию. Возражение о том, что легислатура, вероятно, ограничила бы полномочия по избыточному изъятию рамками определенных ограничений, не является ответом на крайний радикализм поправки. Радикальное законодательство даже в Нью-Йорке вполне возможно, и самый радикальный акт радикальной легислатуры получил бы печать конституционности благодаря этой поправке, если бы жители ее приняли.

С другой стороны, поправка Массачусетса ограничивает как применение этого принципа, так и масштабы избыточного изъятия. Она применяется только к «прокладке, расширению или переносу шоссе», а количество избыточной земли, которое может быть изъято, составляет «не больше по площади, чем достаточно для создания пригодных строительных участков по обе стороны такого шоссе или улицы». Поправка оставляет открытым для споров вопрос о том, что считать «пригодным строительным участком», но это лучше всего определяется специальным актом при рассмотрении особых потребностей каждого отдельного благоустройства.

Поправка Висконсина делает конституционным избыточное изъятие соседней собственности для улиц, площадей, общественных парков, парковых дорог, общественно-деловых центров и детских площадок, а также их окружения, причем после завершения благоустройства излишки земли могут передаваться с ограничениями в целях защиты объекта благоустройства.

До того как эти поправки к конституции были предложены, часто выносились судебные решения о том, что определение необходимости предполагаемого изъятия для общественного использования входит в компетенцию легислатуры. Как только легислатура принимала такое решение, только в случае явной несправедливости или когда легислатура явно переходила границы конституции, верховный суд вмешивался в действия законодательного органа. Поправки устраняют ограничение, установленное в конституции штата, и, следовательно, не оставляют судебному органу штата никаких конституционных вопросов для разрешения. Будут ли федеральные суды принимать к своему рассмотрению такое дело из суда штата на том основании, что имущество изымается без надлежащей правовой процедуры в нарушение четырнадцатой поправки, пока не решено.

ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ ПРИНЯТИЯ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ ПРИНЦИПА ИЗБЫТОЧНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ

Мы не рассматриваем здесь ценность избыточного изъятия, когда единственной или даже основной целью является возмещение инвестиций муниципалитета в общественное благоустройство. Такое использование полномочий, вероятно, не выдержало бы проверку на конституционность, было бы слишком подвержено злоупотреблениям и могло бы вовлечь муниципалитеты в столь крупные спекулятивные владения недвижимостью, что это легко могло бы перенапрячь их кредитоспособность. Но в тех случаях, когда избыточное изъятие производится в первую очередь для обеспечения наибольшей физической выгоды от благоустройства, община получает возможность попутно пожинать часть прироста стоимости, вызванного инвестированием средств общины, путем продажи такой земли, которая фактически не требуется для благоустройства. Предполагается, что этот метод распределения затрат на благоустройство приносит городу большую финансовую отдачу, чем метод специальных сборов, и в то же время позволяет избежать расходов на судебные споры с собственниками недвижимости по вопросу выгоды.

1. ФИНАНСОВАЯ ЦЕННОСТЬ ИЗБЫТОЧНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ

В городах, где специальные сборы для покрытия значительной части затрат на приобретение земли взимаются и собираются, а налогоплательщики не проявляют беспокойства, европейский метод финансирования реконструкции вызывает мало энтузиазма. Но города, в которых специальные сборы неэффективны или отсутствуют, как, например, Бостон, Филадельфия и города Огайо, видят в избыточном отчуждении возможность получить для общины большую часть прироста стоимости в результате реконструкции при меньшей вероятности судебных споров со стороны землевладельцев. Ни один город в Соединенных Штатах еще не экспериментировал с таким отчуждением, [101] однако в подтверждение его финансовой ценности уверенно приводятся зарубежные прецеденты. Чтобы определить обоснованность этого мнения, потребовался бы анализ европейских реконструкций, при которых производились избыточные изъятия, а ценность такого анализа настолько сильно зависит от знакомства из первых рук со множеством различных местных условий, что пытаться сделать это здесь невозможно. Обзор доступных источников информации по данному вопросу не доказывает убедительно финансовый успех избыточного отчуждения.

Финансовые результаты во Франции. С 1852 по 1869 год в Париже были проложены новые улицы, потребовавшие общей площади в 2 726 000 квадратных ярдов. Согласно закону, властям разрешалось изымать сверх фактической потребности для уличных нужд только тогда, когда участки, оставшиеся после изъятия, были непригодны по форме или размеру для возведения надлежащих зданий; однако политика французского правительства допускала весьма вольное толкование закона, и в некоторых случаях изымались «остатки» площадью до 5000 квадратных футов. Остатки, которые на момент изъятия считались непригодными для целей строительства, впоследствии подразделялись по меньшей мере на два участка, каждый из которых продавался как строительный участок. Точно не известно, сколько именно излишков земли было изъято для целей прокладки новых улиц в этот период. К 1869 году продажи такой земли составили в общей сложности 51 800 000 долларов, и на руках все еще оставалось 728 400 квадратных ярдов стоимостью 14 400 000 долларов. Стоимость всей изъятой земли составила 259 400 000 долларов. Оценивая избыточное изъятие в 66 200 000 долларов, земля, фактически использованная для уличных целей, обошлась в 193 200 000 долларов. [102] «Иными словами, продажа земель, приобретенных сверх требований для целей прокладки новых улиц, вместе с продажей 390 000 квадратных ярдов, полученных в результате упразднения старых улиц, принесла лишь 25,5 процента от первоначальных затрат на землю — 259 400 000 долларов. Это означает, что попытки обеспечить часть прироста стоимости в результате прокладки 56,25 миль улиц оказались безуспешными». [103]

Ни один период не предоставлял лучшей возможности для успешной проверки принципа избыточного изъятия как метода возмещения средств. Годы с 1852 по 1869 характеризовались быстрым ростом стоимости. Цены, полученные городом от продажи излишков земли, считались превосходными, но первоначальная стоимость всей принудительно отчужденной земли была колоссальной, и за это несли ответственность присяжные. Господин Брейле (M. Brelay), бывший член Комиссии по компенсациям (Commission des Indemnités), органа, созданного государством с целью сближения государственных органов и собственников земли без прибегания к суду присяжных, говорит: «Разбирательства перед присяжными являются одним из самых удручающих симптомов современности. В этих разбирательствах обман практически стал почтенным; присяжные охотно принимают скандальные заявления о стоимости, описи и договоры аренды, подготовленные юристами и экспертами-оценщиками, которые демонстрируют глубокое понимание того, до каких пределов может дойти человеческая глупость в лице присяжного». В 1890 году компенсации собственникам земли были настолько чрезмерными, что присуждение суммы, превышающей справедливую рыночную стоимость на 50 процентов, Брейле в своем обзоре общественных улучшений в Париже охарактеризовал как честное. [104] Компенсации арендаторам, будь то торговцы или домохозяева, были еще более чрезмерными. В 1888 году город изъял 48 домов, занятых арендаторами, которые платили среднюю арендную плату в размере 54 долларов в год. Собственники имущества имели право выселить арендаторов с предварительным уведомлением за три месяца. Таким образом, владения арендаторов стоили 13,50 долларов — трехмесячная арендная плата; присяжные присудили в среднем 169 долларов. [105] В другом случае город предложил арендаторам жилья 700 долларов; [106] присяжные присудили 13 000 долларов. Предложение города арендаторам, имеющим торговые интересы, было увеличено присяжными с 486 560 до 935 120 долларов. [107] Одному арендатору, не имевшему ни торговых интересов, ни договора аренды, город предложил 7,40 доллара; присяжные присудили ему 600 долларов. [108] «Город санкционировал строительство Торговой биржи (Bourse de Commerce) из предположения, что компенсации за изъятие для общественного использования составят в общей сложности 5 000 000 долларов; в сентябре 1887 года присужденные компенсации составили в общей сложности 8 000 000 долларов». [109]

Объявленной целью масштабных изъятий в период с 1852 по 1869 год было сокращение расходов на благоустройство улиц. Не существовало удовлетворительного закона, на основании которого стоимость земли для улиц могла бы облагаться сбором с выигравших от этого объектов недвижимости, и расходы можно было уменьшить только за счет продажи излишков земли. Неудача этого метода привела к изменению политики Государственного совета, который с момента простановки нынешней республики выступал против любых изъятий излишков исключительно с целью перепродажи. При переносе больницы Труссо Государственный совет отказался одобрить изъятие любого остатка участков, площадь которого превышала 650 квадратных футов, даже несмотря на признание того, что главной целью городских властей было не возмещение затрат. [110] Одобрение было получено на изъятие небольших остатков участков на том основании, что дополнительные расходы на приобретение были ничтожно малы, а небольшие остатки участков легко продавались по цене, которая с лихвой компенсировала дополнительные затраты.

По результатам опыта, полученного как до, так и после провозглашения нынешней республики, среди лиц, имевших дело с обоими методами, сложилось единодушное мнение о том, что масштабное изъятие излишков с целью получения прибыли от перепродажи излишков земли является нежелательным и нерентабельным. [111]

Финансовые результаты в Бельгии. Законом, разрешающим избыточное отчуждение в Бельгии, был принят по инициативе Брюсселя и для удовлетворения особой потребности. Старый город Брюссель не имел уличной сети, заслуживающей этого названия, и лабиринт узких, кривых улиц и тупиков привел к крайне антисанитарному состоянию. Участки, как правило, были маленькими, в некоторых случаях до смешного, причем на одном плане были показаны участки площадью от 150 до 175 квадратных футов. Через центр нижней части города протекала река Сенна, которая представляла собой нечто вроде открытой сточной канавы. Благоустройство, ставшее возможным благодаря закону 1867 года, заключалось в том, чтобы пустить реку под землей города и проложить над старым руслом реки широкую центральную магистраль, которая в настоящее время является главной торговой улицей города. Закон не устанавливал никаких ограничений на размеры земли, которая могла быть изъята сверх фактических потребностей, и Брюссель воспользовался этим законом самым широким образом.

В дополнение к крупным расходам на приобретение земли властям пришлось пойти на чрезвычайные расходы, чтобы стимулировать быстрое и при этом надлежащее развитие новых улиц. Город построил несколько общественных зданий на новом бульваре; подрядчикам предоставлялись ссуды в размере до половины предполагаемой стоимости зданий; излишки земли продавались на весьма льготных условиях, причем единственным требованием была уплата 4,5 процента годовых от покупной цены в течение шестидесяти шести лет — платежи, которые рассчитывались так, чтобы «погасить основную сумму долга в конце этого срока, обеспечивая при этом городу доход на неоплаченную сумму в размере 4 ⅕ процента». [112] Эти условия оказались слишком заманчивыми, и последовавшая за этим спекуляция привела к массовому банкротству подрядчиков и покупателей. В конце концов город был вынужден завершить строительство нового бульвара с затратами, значительно превышающими первотную смету, достроить незавершенные здания, на которые были выданы ссуды, и провести взыскание в связи с неплатежеспособностью покупателей участков. Сегодня город является владельцем почти 400 зданий на этой магистрали, известной как Новый или Внутренний бульвар. Увеличение долга, вызванное этим и другими улучшениями, было огромным. В начале 1867 года долг составлял менее 8 000 000 долларов; к 1879 году он превысил 50 000 000 долларов; а при рефинансировании в 1886 году он составил около 56 000 000 долларов. В начале 80-х годов город находился на грани банкротства. [113]

В 1902 году было подсчитано, что недвижимость, приобретенная городом в связи с новым бульваром, обошлась примерно в 6 400 000 долларов. «Стоимость недвижимости на момент приобретения была установлена либо на основании экспертной оценки, либо по результатам продажи при обращении взыскания в размере 5 200 000 долларов». В 1902 году они считались стоящими около 6 400 000 долларов; но на основе дохода, получаемого городом, они не могли быть проданы дороже чем за 5 500 000 долларов, и город удовлетворен тем, что владеет недвижимостью, которая приносит более чем достаточно средств для «покрытия требований по процентам и амортизационному фонду [114] по сумме долга, которая могла бы быть погашена за счет их продажи».

Власти города Брюсселя единогласно считают, что избыточное отчуждение — это единственный метод, который мог создать современный Брюссель, а бургомистр в 1904 году даже придерживался мнения, что этот метод служил средством снижения расходов на благоустройство улиц. Сообщается, что другие города Бельгии, избежав чрезвычайных расходов, связанных со строительными работами в рамках ссуд, взятых в Брюсселе, получили прибыль от продаж излишков земли. Особенно ярко это проявилось на примере Льежа. Несмотря на финансовые трудности, которые пережил Брюссель в период с 1875 по 1886 год, вероятно, справедливо утверждение, что специфические условия Брюсселя оправдывали чрезвычайные методы, принятые для его благоустройства; но какими бы ни были общие мнения об успехе опыта этого города с избыточным отчуждением, его нельзя с выгодой приводить в качестве прецедента для принятия избыточного отчуждения в качестве средства сокращения расходов на реконструкцию в Соединенных Штатах. Опыт избыточного отчуждения в Париже и городах Бельгии убедительно доказывает, что должен пройти значительный промежуток времени, прежде чем недвижимость, прилегающая к благоустраиваемому объекту, в какой-либо значительной степени вырастет в цене [115], и этот опыт подтверждается опытом Лондона, как показано ниже. С удивительным постоянством во всех трех странах проходило по меньшей мере восемь лет, прежде чем такое повышение становилось заметным. Следовательно, в качестве элемента стоимости избыточного отчуждения проценты на затраты по приобретению земли и зданий необходимо рассчитывать на период от восьми до десяти лет.

Финансовые результаты в Лондоне. С 1857 по 1889 год Столичный совет по общественным работам Лондона расширил улицы и проложил магистрали протяженностью 14 миль, главным образом в центральной части города, с целью «восполнить недостатки, вызванные веками пренебрежения, и идти в ногу с потребностями постоянно растущего населения». [116] В течение этих лет политика совета была крайне консервативной, и в этом отношении она отличается как от практики в Париже, так и от практики в Бельгии. Приобретения дорогостоящих зданий избегали даже в ущерб внешнему виду улицы, и производимые изъятия были строго ограничены теми объектами недвижимости, которые полностью или частично требовались для проведения фактического благоустройства. Стоимость земли, изъятой для улучшения улиц, составила 58 859 000 долларов, а впоследствии от продажи излишков земли было выручено 25 607 000 долларов, или 43,5 процента. [117] Точное количество изъятой или проданной земли в «Истории улучшения улиц Лондона» не приводится, но в связи с каждой улицей указаны общая стоимость и общая выручка от продаж; и из 54 отдельных улучшений, проведенных Столичным советом по общественным работам, только одно, а именно Нортумберленд-авеню, показывает прибыль от всей сделки без учета стоимости строительства. Затраты составили 711 491 фунт стерлингов, а возмещение от продаж — 831 310 фунтов стерлингов. Прибыль от этого улучшения улицы объясняется по-разному. [118] В показаниях, данных перед отборочным комитетом Палаты лордов, случай с Нортумберленд-авеню был назван совершенно исключительным, поскольку герцог Нортумберленд предоставил землю по цене, которая была рассчитана на получение прибыли от улучшения. Более того, земля не была застроена зданиями, и на ней не было арендаторов с торговыми интересами. Именно эти два фактора, представляющие собой безвозвратные убытки, которые следует относить на счет любого прироста стоимости земли, в значительной степени обусловливают плохие финансовые показатели избыточного отчуждения.

Из общего числа 57 улиц те, на которых выручка превышает 35 процентов от стоимости, приведены в следующей таблице: [119]

ТАБЛИЦА 6. КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ЗЕМЛЮ, ВАЛОВЫЕ ЗАТРАТЫ, ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ ПРОДАЖИ ЗЕМЛИ И ЧИСТАЯ СТОИМОСТЬ УЛУЧШЕНИЙ, ВЫПОЛНЕННЫХ СТОЛИЧНЫМ СОВЕТОМ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ РАБОТАМ В СЛУЧАЯХ, КОГДА ВЫРУЧКА ПРЕВЫШАЛА 35 ПРОЦЕНТОВ ОТ СТОИМОСТИ. ЛОНДОН, 1857-1889 гг.

Street Compensation for land Other payments reckoned Gross cost Receipts from sales of land Net cost

Garrick £106,691 £16,521 £123,212 £89,072 £34,140

Southwark 476,238 108,692 584,930 218,860 366,070

Queen Victoria 2,055,408 245,112 2,300,520 1,224,233 1,076,287

High St., Shoreditch 184,184 27,519 211,703 89,887 121,816

Shaftsbury Ave. 1,004,990 131,466 1,136,456 377,569 758,887

Mare St., Hackney 54,175 5,827 60,002 24,340 35,662

Tooley St. Extension 68,673 7,233 75,906 45,388 30,518

Большинство остальных улиц показывают выручку от продажи излишков земли менее чем в 20 процентов, и несомненно, что во многих из этих случаев, если бы изъятие было ограничено землей, необходимой для улицы, имела бы место экономия чистых затрат. Например, в случае с Грейс-Роуд-Инн, представляющим собой простое расширение улицы, только земля обошлась в 2 017 000 долларов, а от продаж было выручено 422 000 долларов, что составило чистую стоимость в 1 595 000 долларов. «Если бы совет купил только землю, необходимую для уличных нужд, стоимость составила бы 1 264 000 долларов». [120]

Столичный совет по общественным работам подвергся критике за то, что не производил более масштабных изъятий, и в истории его преемника, Лондонского окружного совета, было предложено много законопроектов, разрешающих более масштабное изъятие земли исключительно в целях возмещения затрат. Однако Лондонский окружной совет продолжил политику Столичного совета по общественным работам и поддержал в качестве дополнительного метода оплаты стоимости улучшений специальный сбор за выгоду.

Относительные преимущества изъятия излишков для «возмещения затрат» и взимания сбора за выгоду являлись предметом расследования в период деятельности Лондонского окружного совета. Члены старого Столичного совета по общественным работам единодушно осуждали изъятие излишков как метод снижения стоимости улучшений. [121] В 1894 году г-н Чарльз Харрисон, заместитель председателя Лондонского окружного совета, заявил, что возмещение затрат в том виде, в каком оно осуществлялось в Лондоне, было неудовлетворительным и имело тенденцию приводить к чистым убыткам. Г-н У. Х. Дикенсон, заместитель председателя Лондонского окружного совета, выразил мнение, что прошлые общественные улучшения вызвали рост цен, который позволил бы операциям по возмещению затрат принести определенную прибыль, если бы эта прибыль не была поглощена до ее получения. Г-н Дж. Ф. Молтон, член Лондонского окружного совета, дал показания о том, что «возмещение почти всегда связано с убытками и увеличивает стоимость, если только вы не проходите через сравнительно незастроенную собственность или собственность, которая используется для проживания, а не в торговых целях». Г. Л. Криппс, проработавший двадцать пять лет членом Столичного совета по общественным работам, сказал: «Можно считать общепринятым, что ни в одном отдельном случае, по мнению компетентных сюрвейеров, возмещение затрат не обернулось ничем иным, кроме как расточительной операцией». В результате собственного опыта и опыта своего предшественника, Столичного совета по общественным работам, Лондонский окружной совет занял перед каждым следственным комитетом Парламента позицию, согласно которой практика возмещения затрат путем продажи излишков земли должна уступить место специальному сбору за выгоду как менее желательная и менее практичная.

С 1890 по 1898 год Парламент отказывался предоставить Совету право налагать сбор за специальную выгоду, и в этот период Советом практически не инициировалось никаких масштабных программ по улучшению. В 1899 году это право было предоставлено и включено в законодательство, которое сделало возможным улучшение Королевской магистрали от Холборна до Стрэнда. Это, пожалуй, наиболее важное крупное улучшение последних лет, в котором объединены принципы как избыточного отчуждения, так и сбора за улучшение недвижимости. В этой стране его приводят в качестве наиболее яркого иллюстративного примера преимущества изъятия излишков как метода возмещения стоимости улучшения.

При анализе этих цифр невозможно получить точные данные о чистой стоимости этого улучшения, поскольку значительная часть изъятой избыточной земли еще не продана и не сдана в аренду, и поскольку нет полной ясности в том, какая часть первоначальных затрат была возвращена городу за счет продажи излишков земли, а какая — за счет сбора за выгоду. Стоимость изъятия земли и благоустройства оценивается по-разному: от 4 862 500 до 7 000 000 фунтов стерлингов. Последняя цифра включает примерно 2 000 000 фунтов стерлингов в качестве процентных начислений за период не менее пятнадцати лет. Наиболее благоприятная оценка доходов составляет 5 000 000 фунтов стерлингов, включая доходы от сбора за выгоду, в результате чего чистая стоимость улучшений составляет примерно 2 000 000 фунтов стерлингов, то есть сумму процентных начислений за период освоения. [122]

При анализе этих цифр необходимо помнить, что они были представлены политической партией, оппозиционной той, которая инициировала эту схему, и в них включены статьи расходов, которые с лихвой перекрываются косвенными выгодами, которые нелегко выразить в цифрах. Физические результаты, достигнутые благодаря Королевской магистрали, были бы невозможны без очень широкого использования изъятия излишков. Весьма удовлетворительный финансовый результат может в значительной степени объясняться выгодной арендой излишков земли, однако, принимая во внимание мнение наиболее информированных авторитетов в Лондоне и историю лондонских уличных улучшений с 1859 по 1900 год, а также учитывая, что часть доходов в случае Королевской магистрали получена в результате сборов за улучшение недвижимости на не приобретенной территории, представляется нецелесообразным придавать слишком большого значения улучшению Королевской магистрали в качестве прецедента для использования изъятия излишков исключительно в качестве метода возмещения затрат.

Причины общей неэффективности изъятия излишков с точки зрения получения удовлетворительных финансовых результатов в Лондоне во многом схожи с причинами во Франции:

Во-первых, стоимость приобретения избыточной земли высока из-за чрезмерных арбитражных присуждений и из-за практики выплаты компенсаций за торговые интересы и за «гудвилл» тех предприятий, которые вынуждены искать другие места для ведения деятельности. Г-н Харрисон, заместитель председателя Окружного совета, считает, что дела о возмещении показывают не то, что на приобретаемой земле возникают убытки, а то, что убытки проистекают исключительно от покупки того, что не может быть перепродано (торговые интересы), и представляют собой огромные потери, судебные издержки и другие статьи расходов, сопутствующие каждому интересу. [123] Г-н Дикенсон, заместитель председателя Окружного совета, считает, что даже если бы была изъята только абсолютная собственность, а интересы арендаторов и субарендаторов позволили истечь их сроку, были бы выплачены чрезмерные цены и было бы лучше «перехватить выгоду» с помощью налога на улучшение недвижимости. Сама по себе абсолютная собственность обойдется по меньшей мере на 10 процентов дороже рыночной стоимости, и к этой сумме необходимо добавить гораздо больше расходов. [124]

Во-вторых, влияние улучшений на стоимость непредсказуемо. Во всех странах, где практикуется изъятие излишков, обычным делом является то, что все виды застройки медленно адаптируются к значительным изменениям в плане улиц. Это явление не зависит от расовых особенностей. В Париже, городах Бельгии и в Лондоне потребовалось по меньшей мере восемь лет, как уже отмечалось, прежде чем город или собственники недвижимости получили ожидаемую от изменений выгоду.

В-третьих, широкие полномочия, возложенные на административные советы как в отношении присуждения компенсаций за ущерб, так и в отношении переговоров и продажи излишков земли, чреваты серьезными злоупотреблениями. Обвинения в ненадлежащем управлении в Столичном совете по общественным работам стали предметом расследования королевской комиссии в 1888 году, и, несмотря на вывод комиссии о том, что совет не был коррумпирован, было представлено множество неопровержимых свидетельств нечестной практики.

Трудности в Соединенных Штатах. Рассматривая вопрос о том, оправдано ли избыточное отчуждение с точки зрения обеспечения городу такой прибыли от перепродажи излишков земли, которая позволила бы ему возместить большую часть стоимости улучшения, следует иметь в виду, что «административные провалы» с такой же вероятностью могут сорвать ожидания в Соединенных Штатах, как и в Европе. Разумеется, присуждения компенсаций судом присяжных во многих юрисдикциях, и особенно в более старых юрисдикциях, где реконструкция наиболее необходима, являются чрезмерными, а муниципальные администрации в Соединенных Штатах подвержены искушениям ничуть не меньше, чем Лондонский столичный совет по общественным работам.

2. ФИЗИЧЕСКАЯ ЦЕННОСТЬ ИЗБЫТОЧНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ

Независимо от своей ценности в качестве финансового средства, изъятие излишков позволяет муниципалитету извлечь наибольшую физическую пользу от благоустройства. Расширение или перенос застроенной улицы неизбежно влечет за собой полную перепланировку границ участков, особенно в старых городах, где границы участков нерегулярны, а глубина участков сильно варьируется. Ограничение изъятия земли только той ее частью, которая фактически приобретается для строительства улицы, неизбежно приводит к появлению остатков участков, и единственным эффективным способом объединения этих остатков с более крупными участками является передача их под контроль муниципалитета и обеспечение беспристрастной оценки их стоимости. Исключительными должны быть случаи, когда владелец участка, примыкающего к остаткам, не приобрел бы землю по ее оценочной стоимости, но даже если бы остатки остались незанятыми, контроль над ними со стороны муниципалитета с большей вероятностью предотвратил бы их использование в нежелательных целях, чем если бы они остались в частной собственности.

Контроль над остатками участков возможен при весьма ограниченном праве на изъятие излишков. Если это право расширить и разрешить муниципалитету извлекать по обе стороны расширенной деловой магистрали достаточно земли для создания подходящих строительных участков, можно обеспечить возведение зданий, которые будут соответствовать магистрали и приносить максимально возможный доход от налогообложения. Для муниципалитета одинаково желательно контролировать землю, примыкающую к паркам, парковым дорогам и подходам к общественным зданиям, как для предотвращения использования земли способами, которые могли бы испортить внешний вид, так и для стимулирования посредством ограничений в акте продажи такой земли типа строительства, который гармонировал бы с общественными целями.

Те, кто выступает против радикального расширения полномочий по принудительному отчуждению, считают, что контроль над застройкой со стороны муниципалитета может быть столь же эффективно достигнут путем приобретения сервитутов на землю, примыкающую к улицам, паркам и парковым дорогам, которые запрещали бы определенные виды использования земли и предписывали характер и даже архитектурный стиль возводимых на ней зданий. Многое было достигнуто с помощью таких сервитутов. Они могут требовать лишь наличия открытого палисадника или сада минимальной глубины на частной собственности [125], либо устанавливать произвольное ограничение высоты зданий [126], либо требовать детального одобрения государственным органом проектов зданий в случае их возведения выше или за пределами определенных пределов. [127] По крайней мере в теории они могут ограничивать свободу землевладельца до любой степени, которая может оказаться необходимой для обеспечения обществу полностью удовлетворительного использования прилегающего общественного благоустройства. Но на практике они ограничены тем обстоятельством, что если они слишком сильно уменьшают свободу контроля, которую владелец абсолютной собственности может осуществлять в отношении развития и использования имущества, они создадут разделенную ответственность, которая губительна для эффективности и инициативности и полностью уничтожает большую часть экономической ценности имущества. Страх перед таким результатом может поднять убытки при приобретении обширных сервитутов почти до полной стоимости имущества. В дополнение к этому практическому ограничению на приобретение сервитутов в связи со специальными сборами как альтернативе избыточному отчуждению в тех случаях, к которым последнее особо применимо, следует отметить, что одна важная функция метода избыточного отчуждения вообще не обеспечивается; а именно, оперативная перенастройка столь серьезных нарушений нормального размера и формы участков и нормального соотношения границ собственности с улицами, которые могли быть вызваны действиями общественности по форсированному проведению улучшений. Эти нарушения создают ситуацию, столь же полную несправедливости по отношению к владельцу участков, сколь и неудовлетворительную с точки зрения общественности.

ВЫВОДЫ

1. За неимением более убедительных прецедентов не следует излишне полагаться на избыточное отчуждение как на метод распределения затрат на общественные улучшения. Там, где максимальная физическая выгода от улучшения может быть достигнута в рамках нынешних ограниченных полномочий по принудительному отчуждению, к изъятию излишков не следует прибегать, за исключением редких случаев, когда это затрагивает лишь немногие дорогие здания и когда стоимость земли настолько низка, что ее неизбежная тенденция направлена вверх. Вместо того чтобы внедрять изъятие излишков главным образом с целью возмещения инвестиций города, следует стремиться к получению максимально возможного дохода с помощью американского метода специального сбора, который уже доказал свою исключительную успешность как метод распределения затрат на приобретение земли для общественных целей.

2. Но использование изъятия излишков для защиты как экономической, так и эстетической ценности деловой магистрали, парка или парковой дороги иногда имеет решающее значение для полного успеха крупного улучшения. Только используя его в некоторых случаях, можно обеспечить полную выгоду от улучшенной магистрали за счет предоставления примыкающих участков подходящего размера и формы для возведения соответствующих строений. Только продавая излишки земли с ограничениями, город может наиболее эффективно контролировать полосу вдоль расширенной магистрали. Принесет ли его использование чистую финансовую прибыль или нет, является второстепенным соображением, если оно позволяет достичь необходимого результата более полно и эффективно, чем это возможно иным способом.

СНОСКИ:

[86] Постановления 1903 года, глава 86.

[87] Некоторые из выводов содержатся в Приложении, стр. 308 и след.

Документ Палаты представителей № 288 от 1904 года.

Документ Палаты представителей № 1096 от 1904 года.

[88] Очевидно, предполагалось включить в статью 29 положение, согласно которому Содружество могло бы принудительно отчуждать всю «примыкающую собственность» или любую ее часть, если ее владелец не смог осуществить покупку остатка участка, предложенного к продаже Содружеством [89], но это положение не было включено в принятый закон.

[89] См. проект предполагаемого закона, Документ Палаты представителей № 288 от 1904 года.

[90] Акты штата Массачусетс, 1904 г., глава 443.

[91] Акты штата Огайо, 1904 г., стр. 333. См. текст в Приложении, стр. 268.

[92] Акты штата Мэриленд, 1908 г., глава 166. См. текст в Приложении, стр. 269.

[93] Акты штата Вирджиния, 1906 г. Глава 194. Утверждено 14 марта. См. текст в Приложении, стр. 271.

[94] Специальные акты штата Коннектикут, 1907 г., № 61. Раздел 7.

[95] Дело Pa. Mutual Life Ins. Co. против Филадельфии, слушания состоялись 15 апреля 1913 г. См. Приложение, стр. 275.

[96] Судебные решения штата Массачусетс, т. 204, стр. 606 и след.

[97] См. текст в Приложении, стр. 279.

[98] Вторая попытка принять такую поправку увенчалась успехом в 1913 году, но она имеет гораздо более ограниченную сферу применения, чем та, что предлагалась в 1911 году. Текст см. в Приложении, стр. 248.

[99] Акты 1912 года, глава 186.

[100] Поправка Висконсина к статье 11 Конституции, принятая 4 ноября 1912 г. См. Приложение, стр. 279. Поправка Огайо к статье 18, Приложение, стр. 280.

[101] Мы имеем в виду очевидные случаи намеренного использования этого метода, особенно в связи с прокладкой улиц. В случае парков и парковых дорог определенные советы систематически подвергают принудительному отчуждению весь участок целиком, когда обнаруживают необходимость занять столь дорогостоящую часть, что приобретение всего участка обойдется выгоднее. Даже если часть изъятого участка может лежать полностью за пределами линии любого предполагаемого строительства, комиссия по паркам может утверждать в случае давления, что его приобретение и озеленение надлежащим образом сопутствуют парковым целям благоустройства; а суды очень неохотно отменяют административное решение по такому вопросу. После приобретения административный орган может решить, что остаток участка в конце концов не нужен общественности, и при надлежащих полномочиях от законодательного органа может приступить к «отказу» от него или его продаже за подходящую компенсацию.

В случае с Комиссией выгоревшего района, созданной в 1904 году (Акты штата Мэриленд, 1904 г., глава 87) для ликвидации чрезвычайной ситуации, вызванной пожаром в Балтиморе, было предусмотрено четкое положение о принудительном отчуждении целых участков в случае, если часть требовалась для общественного благоустройства, и о продаже остатков участков с публичных торгов. Сообщается, что эти полномочия использовались по меньшей мере в одном случае и что остаток участка, почти непригодный для использования в одиночку, был куплен спекулянтом с публичных торгов и использован способом, рассчитанным на вымогательство шантажа у владельца, находящегося сзади.

[102] Le Journal Officiel de l’Empire Français, 18 июня 1868 г., 13 января 1869 г., 28 ноября 1869 г.

[103] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 288, 1904 г., стр. 58.

[104] L’Economiste Français, 31 мая 1884 г., 18 июня 1887 г., 9 сентября 1903 г.

[105] L’Economiste Français, 1 сентября 1888 г. См. также Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 288 от 1904 г., стр. 60 и след.

[106] L’Economiste Français, 23 августа 1890 г.

[107] Там же, 18 июня 1887 г.

[108] Там же, 18 июня 1887 г.

[109] Там же, 10 сентября 1887 г.

[110] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 1096 от 1904 г., стр. 5.

[111] Там же, стр. 6.

[112] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 1096 от 1904 г., стр. 12.

[113] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 1096 от 1904 г., стр. 14.

[114] Там же, стр. 13.

[115] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 1096 от 1904 г., стр. 15.

[116] Edwards, P. J.: History of London Street Improvements, 1855-1897, p. 11. London, P. S. King & Son, 1898.

[117] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 288 от 1904 г., стр. 65.

[118] Edwards, op. cit., p. 17.

См. также Отчет Массачусетской комиссии по праву принудительного отчуждения. Документ Палаты представителей № 288 от 1904 г., стр. 68.

[119] Edwards, op. cit., pp. 134, 135, 136, 137.

[120] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 288 от 1904 г., стр. 67.

[121] Op. cit., pp. 67-68.

[122] Рукописный отчет Комитета по благоустройству Лондонского окружного совета, 1910 г.

[123] Документ Палаты представителей штата Массачусетс № 288 от 1904 г., стр. 76.

[124] Там же, стр. 76.

[125] Обычный сервитут вдоль парковых дорог во многих городах.

[126] Дело Копли-сквер, см. стр. 19 и след.

[127] Ограничения на некоторых бостонских парковых дорогах.

ГЛАВА V ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПОЛИЦЕЙСКОГО ПРАВА ПРИ ВЫПОЛНЕНИИ ГОРОДСКОГО ПЛАНА

Контроль над городским строительством на основе землевладения не является уникальной особенностью государственного органа и не зависит от законодательных полномочий. Владение землей является единственным существенным условием, независимо от того, принадлежит ли это владение муниципальной корпорации или частной корпорации, организованной как земельная компания с единственной целью управления развитием всего города или его частей в соответствии с планом.

Однако тот тип контроля над городским строительством, который мы теперь рассмотрим, присущ именно государственному органу. Он вытекает из обязанности административного органа, представляющего весь народ, защищать права каждого от индивидуальной агрессии. Путем приобретения земель и прав на землю город просто посредством разумного использования своего имущества и без осуществления правительственных полномочий может стимулировать желаемый характер застройки. Этот процесс носит постепенный характер и может ускользнуть от внимания общественности. Но выступая в качестве защитника общины, город говорит индивиду: «Не преступай», и посредством постановления удерживает его от совершения на собственной земле действий, которые могли бы нанести ущерб здоровью, безопасности или морали общины.

При осуществлении этой власти городской совет принимает постановление, а суд определяет, ограничивается ли цель постановления теми вопросами, которые имеют реальное и существенное отношение к общественному благосостоянию, и разумно ли рассчитано постановление на достижение этой цели. Это единственные применяемые критерии. В узкой сфере эта власть ограничения осуществляется беспрепятственно, и за постановлениями стоят сила обычая и судебных решений. В еще более широкой сфере предполагается, что ограничения не могут осуществляться. Но на сомнительную область между ними постоянно совершают посягательства либо постановления, ограничивающие власть индивида, либо решения, отрицающие власть общины. Законодательство в том виде, в каком оно создается и интерпретируется судами, постоянно меняется по мере изменения настроений общества.

Чрезмерно интенсивное использование земли является главной сопутствующей причиной плохого жилищного фонда и наряду с некачественным планированием улиц несет ответственность за экономические потери, следующие за любым видом заторов на дорогах. Использование земли либо для зданий, структурно непригодных для проживания, либо для иных целей, оскорбительных для обитателей окружающей земли, отражается на использовании последней, ведет к нестабильности стоимости и может погубить район, в остальном приспособленный для более высокого экономического использования, например для проживания или розничной торговли. Хорошо построенный город контролировал бы посредством сегрегации использование земли для целей, которые серьезно противоречат целям других собственников, и настаивал бы на санитарном и конструктивном превосходстве своих жилых домов. Общественный контроль над всеми подобными вопросами на частной земле осуществляется непосредственно в рамках полицейского права. Полный перечень муниципальных регламентов, ограничивающих использование частной земли, не входит в рамки этой главы, поскольку многие из таких регламентов имеют мало влияния или не имеют его вовсе на физическое развитие города; однако те из них, которые наиболее сильно затрагивают городской план, будут рассмотрены в разделах (1) ограничения на степень, до которой может доводиться интенсивное использование земли, и (2) ограничения на степень, до которой может доводиться оскорбительное использование земли.

ОГРАНИЧЕНИЯ НА СТЕПЕНЬ, ДО КОТОРОЙ МОЖЕТ ДОВОДИТЬСЯ ИНТЕНСИВНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЛИ

1. ОГРАНИЧЕНИЯ ВЫСОТЫ И РАЗМЕРОВ ЗДАНИЙ

Большинство современных строительных норм и правил вмешиваются в использование земли посредством положений, ограничивающих долю участка, которая может быть застроена, и высоту, до которой могут возводиться определенные категории зданий. Некоторые города вводят абсолютное ограничение высоты, за пределами которого не может быть возведено ни одно здание какой бы то ни было категории строительства. [128] Постановления такого рода обычно поддерживаются судами на том основании, что они обеспечивают разумный метод защиты безопасности и здоровья общины. Это особенно справедливо в отношении некоторых положений, которые требуют обязательного выделения пространства между несгораемыми конструкциями. Серьезный характер «риска пожара», присущего даже зданиям с огнестойкой конструкцией, как было установлено пожарами в Балтиморе и Сан-Франциско, сделал бы эту теорию применимой даже к негорючим сооружениям из-за горючих материалов, которые они содержат. Так, абсолютное ограничение высоты в 125 футов, введенное в Бостоне для зданий всех категорий, было поддержано в деле Уэлч против Суози, 193 Mass. 373:

«Возведение очень высоких зданий в городах, особенно на узких улицах, может зайти так далеко, что существенно ограничит солнечный свет, освещение и воздух и тем самым повлияет на здоровье населения. Это также может увеличить опасность для людей и имущества от пожаров и служить основанием для принятия законодательства на этом основании. Они являются надлежащими вопросами для рассмотрения при определении того, следует ли в данном случае нарушать права собственности на использование земли ради общественного блага... Тот факт, что комиссия пришла к выводу, отличному от того, к которому может прийти суд, сам по себе недостаточен для признания результатов работы неконституционными».

Решение суда штата было поддержано Верховным судом США в деле Уэлч против Суози, 214 U. S. 91.

Считается, что это наиболее радикальное постановление по вопросу ограничения высоты зданий в Соединенных Штатах, получившее судебное одобрение высших судов. [129]

Насколько далеко могло бы зайти постановление и при этом оставаться в рамках полицейского права, можно решить только путем составления самого постановления и проведения его проверки. Любой другой ответ на этот вопрос был бы догадкой, которая с большой долей вероятности окажется неверной. Градостроители задают вопрос: «Можно ли ограничить высоту зданий величиной, не превышающей ширину улицы между красными линиями?» Строительные нормы и правила в Вашингтоне, округ Колумбия, предусматривают, что ни одно здание не должно превышать по высоте ширину улицы или строиться высотой более 90 футов на жилой улице или 110 футов на деловой улице, за исключением того, что здания могут возводиться до 130 футов на проспектах шириной 160 футов. В Нью-Йорке дело People vs. D’Oench, 111 N. Y. 359 указывает на возможный ответ на этот вопрос, если круг зданий ограничен теми, которые используются или предназначены для использования в качестве жилищ для нескольких семей. Вопрос, поставленный перед судом в том деле, заключался в том, распространяется ли закон 1885 года на гостиницы. Законом было предусмотрено, что «высота всех жилых домов и всех домов, используемых или предназначенных для использования в качестве жилищ для нескольких семей, не должна превышать 80 футов на улицах и проспектах шириной более 60 футов». Суд установил, что нет никаких сомнений в компетенции законодательного органа при осуществлении полицейского права в соответствии с конституцией принимать такой закон, однако закон не распространяется на гостиницы.

Можно ли ограничить деревянные жилые здания двумя этажами? Строительные правила 1909 года для Мемфиса содержат именно такое положение, и нет почти никаких сомнений в том, что это постановление будет поддержано.

Регламенты, регулирующие размер здания по отношению к его участку, принимаются не столь повсеместно и имеют гораздо более ограниченное применение. Изучение строительных норм и правил 51 города с населением более 100 000 человек показывает, что по меньшей мере 18 из них, в том числе три из 10 крупнейших городов страны, не имеют постановлений по этому вопросу. В нескольких других городах регулирование носит мягчайший характер; так, например, в законе о многоквартирных домах для городов Массачусетса (Акты 1913 года, глава 786) предусмотрено, что никакой многоквартирный дом третьей категории строительства не должен возводиться ближе чем в 5 футах от границы соседнего участка; однако он может быть построен вплотную к границе участка, если защищен противопожарной стеной. Положение, встречающееся в нескольких строительных нормах и правилах, ограничивает размеры только многоквартирных и доходных домов путем указания доли участка, которая может быть застроена: для углового участка она варьируется от 75 до 95 процентов, а для внутреннего участка — от 60 до 80 процентов. Строительные нормы и правила Балтимора предусматривают, что между каркасными зданиями должно быть не менее 20 футов, и никакое другое здание любого рода не должно строиться ближе чем в 20 футах от любого существующего каркасного здания на соседнем участке.