«Осуществление городского плана»

С юридической точки зрения сборы примерно пропорциональны особой выгоде и не превышают ее, а если стоимость приобретения земли превышает расчетную особую выгоду, разница покрывается за счет общего налога на весь парковый район или на весь город. На практике оценивающие присяжные с почти абсолютным единогласием приходили к выводу, что вся выгода от приобретения парковой земли достается частной собственности. Право налагать весь сбор за «общественное благоустройство» на зону, получившую особую выгоду, — иными словами, признавать отсутствие «общественной выгоды» — было признано конституционным в нескольких судебных делах. [49] Город благодаря своему праву прекратить процедуру в любой момент до уплаты первого сбора в городскую казну путем отмены постановления об отчуждении [50] защищен от выводов присяжных о том, что выгода носит исключительно общественный характер и что с частной собственности не должно взиматься никаких сборов.

Метод специальных сборов в его применении в Канзас-Сити делает ненужными ассигнования со стороны совета или выпуск облигаций, и то и другое увеличило бы общую налоговую ставку. Выплаты на покупку земли покрываются либо непосредственно парковыми сертификатами фондов, либо эти сертификаты продаются для обеспечения средств на покупку по цене не ниже номинальной стоимости суммы специального сбора без учета процентов. Выплата специальных сборов обычно производится в рассрочку, а распределение собранной суммы производится по меньшей мере раз в полгода среди держателей сертификатов, которые имеют право на пропорциональную долю специального сбора, представленную их сертификатом, с начислением процентов по ставке 6 процентов. [51]

Парковая система Канзас-Сити не была создана дешевле других парковых систем, за исключением того, что простота процедуры принудительного отчуждения, вероятно, привела к некоторой экономии затрат на землю, однако финансовое бремя было распределено более справедливо. Практически вся сумма специальных сборов была собрана. С момента зарождения истории парковой системы в 1892 году и по апрель 1911 года ее стоимость составила 10 372 876 долларов. Из этой суммы 500 000 долларов было собрано за счет выпуска облигаций в 1903 году; 496 181 доллар был выделен на строительство и содержание парка Сууп — крупнейшего парка города; и 651 776 долларов, израсходованных на прочие статьи, совершенно не связанные с расходами на приобретение земли или ее благоустройство, также были выделены из общих налоговых поступлений. За вычетом этих трех статей остается 8 724 919 долларов, представляющих средства, собранные за счет специального сбора. [52]

Показательным моментом в методе финансирования парковой системы Канзас-Сити является то, что 85 процентов общей стоимости были распределены по району, получившему выгоду, и что вся стоимость приобретения земли была взыскана в виде сбора строго с земли, признанной получившей особую выгоду.

Денвер. Согласно уставу, принятому 29 марта 1904 года, Денвер был разделен на четыре парковых района, которыми управляла назначенная комиссия из пяти человек: по одному от каждого района в дополнение к председателю. Расходы на приобретение земли для парков покрываются, как и в Канзас-Сити, за счет специального сбора, основанного исключительно на теории выгоды, а расходы на благоустройство парковых территорий покрываются за счет единого паркового налога в размере не более двух миллов. Иногда парковый фонд пополняется за счет доходов от других источников налогообложения. По сравнению с Канзас-Сити Денвер находится в невыгодном положении, выбирая одного комиссара от каждого района, поскольку этот метод слишком напоминает избрание представителей в городской совет от каждого округа и способен породить те же трудности. Когда состав комиссии делает акцент на отдельных местностях, а не на городе в целом, распределение парковых зон и распределение ассигнований на благоустройство по этим зонам может порождать проблемные вопросы.

Второе важное отличие заключается в процедуре приобретения земли и наложения сбора на недвижимость, получившую особую выгоду. Совет парковых комиссаров в Денвере готовит предварительную смету расходов на приобретение земли для каждого объекта благоустройства. Этот отчет, который содержит полное описание изымаемого имущества и расчетный специальный сбор с каждого участка во всем парковом районе, официально вручается посредством публикации всем собственникам, чья собственность затрагивается либо путем изъятия, либо путем обложения сбором для оплаты благоустройства. Если собственники 25 процентов площади, затронутой таким образом, возражают против отчета в письменной форме, проект может быть отклонен по крайней мере на год. После подтверждения городскому совету со стороны совета парковых комиссаров того, что возражения недостаточны по количеству, совет приступает к принятию постановления об отчуждении. Было признано, что постановление городского совета представляет собой установление факта, являющееся окончательным для любого другого трибунала, о том, что земля приобретается для общественных целей и что протесты землевладельцев являются недостаточными. [53]

Примечательно, что парковые комиссары являются судьями в вопросе об определении суммы сбора, налагаемого на каждый объект недвижимости. Никакой сбор, превышающий суммы, установленные в предварительном отчете, не может быть взыскан, и если смета расходов окажется слишком низкой, разницу должен принять на себя город или проект должен быть закрыт. После того как ходатайство об изъятии земли поступает в суд, назначаются три оценщика, аналогичные жюри из шести присяжных в Канзас-Сити, за исключением того, что их обязанность заключается исключительно в оценке ущерба, причиненного изъятием. Их отчет пересматривается судом, который может изменить их решения о присуждении компенсации за ущерб и одновременно может признать несправедливым правило начисления сборов, установленное парковой комиссией.

Вместо выпуска парковых сертификатов, как в Канзас-Сити, парковые комиссары в Денвере уполномочены выпускать облигации под стоимость земли. Расходы на строительство покрываются за счет ассигнований из паркового фонда, причем в Денвере поступления от налогообложения на парковые нужды в одном районе могут использоваться в любом другом; что опять-таки отличается от правила в Канзас-Сити, где средства каждого района учитываются раздельно для нужд этого района. [54]

В 1911 году Денвер завершил принудительное отчуждение земли для завершения своей парковой системы. Вся земля, включенная в ходатайство, лежит в Восточном парковом районе Денвера и состоит из парковых зон, детских площадок, парковых аллей и бульваров, а также участка под общественный центр (цивик-центр). В августе 1909 года совет парковых комиссаров сообщил о расчетной стоимости земли для всего проекта в размере 2 780 000 долларов и обложил всю эту сумму сбором по Восточному парковому району Денвера. Район для этой цели был подразделен на 38 частей, по каждой из которых взимался сбор в разном размере в зависимости от ее удаленности от различных объектов благоустройства, причем единицей сбора являлся стандартный денверский участок размером 25 на 125 футов. Например, Район № 1, находящийся ближе всего к участку общественного центра, облагался максимальным сбором по 96 долларов ежегодно в течение десяти лет на некоторые участки, и от этой суммы суммы уменьшались вплоть до 10 долларов в год в течение десяти лет на участки, получившие наименьшую выгоду. В Районе № 36, с другой стороны, который наиболее удален от любого из предлагаемых благоустройств, средний сбор составлял 30 центов за участок ежегодно в течение десяти лет. [55] Первый взнос по сбору был назначен к выплате через пять лет после принятия постановления о сборе. 23 ноября 1909 года парковые комиссары подтвердили городскому совету, что протесты собственников недвижимости являются недостаточными, и 23 декабря совет принял постановление об отчуждении. Тем временем в окружном суде было возбуждено дело с требованием запретить городскому совету принимать постановление на том основании, что положения устава, на основании которых приобреталась земля для парковых нужд, неконституционны, а кроме того, распределение расходов комиссарами несправедливо. Город заявил демуррер против этого иска, и демуррер был поддержан в окружном суде, на каковое решение собственники недвижимости подали апелляцию в верховный суд штата. В ноябре 1910 года окружным судом были назначены оценщики, и 2 марта 1911 года они представили свой отчет, оценив общий ущерб от приобретения земель в Восточном парковом районе в 2 523 463 доллара. Из этой суммы 1 814 539 долларов приходилось на участок общественного центра.

Учитывая масштаб предприятия, протестующих собственников было очень мало, и те по большей части являлись собственниками недвижимости, затронутой изъятием под общественный центр. Из общего числа 50 собственников, чьи земли были изъяты для любых целей, изложенных в постановлениях совета, только 18, представлявших 527 428 долларов, протестовали против присужденных сумм, и один из них в одиночку представлял 265 000 долларов. В мае 1911 года первый протест был заслушан жюри присяжных общего права, которое вынесло решение против заявителя. После этого все остальные протестующие собственники отозвали свои исковые заявления. В ноябре 1911 года верховный суд штата поддержал упомянутое выше решение нижестоящего суда [56], и 2 марта 1912 года «облигации общественного центра» на сумму 2 696 600 долларов, каковая сумма включала стоимость оценки, стоимость изысканий и прочие непредвиденные расходы, были предложены к продаже.

Несмотря на ожесточенность оппозиции со стороны некоторых заинтересованных землевладений, время от инициирования производства до объявления о выпуске облигаций оказалось коротким, но это произошло не столько из-за простоты процедуры, которая в этом отношении проигрывает при сравнении с процедурой в Канзас-Сити, сколько потому, что проект общественного центра и планы завершения парковой системы пользовались поддержкой общественного мнения и сильнейшей организации в городе Денвер.

Индианаполис. Самый недавний парковый закон, предусматривающий оплату приобретения земли посредством метода специальных сборов, был принят легислатурой штата Индиана в 1911 году для городов с населением 100 000 человек и более. В соответствии с положениями этого акта вся территория Индианаполиса делится на четыре района, управляемых комиссией из четырех человек, назначаемых мэром. Здесь отмечаются только те особенности практики, которые присущи Индиане.

Парковые комиссары выполняют обязанности, которые в Канзас-Сити возлагались на жюри из шести присяжных, а в Денвере — на трех оценщиков. Без каких-либо действий со стороны городского совета совет парковых комиссаров может принять резолюцию об отчуждении земли и наложении сбора на ее стоимость на частную собственность. [57] Землевладельцам предоставляется возможность сорвать предприятие посредством письменного протеста большинства постоянных землевладельцев в предполагаемом районе выгоды. [58] Если комиссары сочтут протест недостаточным, они готовят реестр, в который включаются предполагаемый ущерб от изъятия земли, предполагаемая стоимость строительства и прочие сопутствующие статьи. К этой сумме добавляется 5 процентов для покрытия возможных неплатежей по сборам. Вся эта сумма затем распределяется в виде специального сбора по площади, которая, по мнению парковых комиссаров, получает особую выгоду от благоустройства. Это может быть весь парковый район или территория, ограниченная несколькими кварталами. Закон предусматривает, что никакой сбор за выгоды не может производиться в размере, превышающем 15 процентов от стоимости оцениваемой земли без учета улучшений, созданных на ней. [59] В реестре должны быть указаны отдельными суммами присужденный ущерб и начисленные сборы по каждому земельному участку.

После составления реестра уведомление с описанием местоположения отчуждаемых земель, характера благоустройства и границ подлежащего обложению сбором района публикуется раз в неделю в течение двух недель в какой-либо ежедневной газете. В этом уведомлении также назначается день, но не ранее чем через десять дней после даты последней публикации, для заслушивания лиц, подавших протесты, и указывается, что реестр сборов с указанием имен собственников, которым присужден ущерб и против которых были вынесены сборы, находится на хранении в офисе совета парковых комиссаров. Письменное уведомление вручается собственнику каждого земельного участка, который изымается или которому наносится ущерб, а уведомление лицам, против которых были вынесены сборы, отправляется по почте.

После слушания реестр сборов утверждается с изменениями или без таковых парковым советом, и после этого у недовольных собственников есть пятнадцать дней на то, чтобы довести до конца апелляцию в высший суд. Это первое важное отличие между процедурой в Индианаполисе и процедурой в Канзас-Сити и Денвере и одна из причин ее исключительной эффективности. Изъятие земли в Канзас-Сити и Денвере с самого начала является судебным разбирательством, но в Индианаполисе детали процедуры, такие как составление присуждения ущерба и распределение специальных сборов, почти полностью выполняются канцелярским персоналом, прикомандированным к совету комиссаров. Лишь изредка судебный орган призывается к осуществлению юрисдикции. Даже в апелляционных делах юрисдикция высшего суда ограничена. [60] Он может решать, надлежащим ли образом парковый совет принял юрисдикцию путем соблюдения формальностей, предписанных в акте; он может пересматривать присуждения ущерба и сборы за выгоды; но не существует никакой апелляции на выводы парковых комиссаров о том, что необходимо изымать частную землю и что необходимо изымать именно ту конкретную землю, которая включена в их резолюцию.

Собственники изымаемой земли или земли, облагаемой сбором за выгоду, не имеют в Индиане конституционного или установленного законом права на то, чтобы их ущерб или их сборы определялись жюри присяжных общего права, однако по своему усмотрению высший суд в апелляционных делах может назначить небольшой совет оценщиков для рассмотрения доказательств. Это второе преимущество в процедуре.

Наконец, в Индиане высший суд является судом последней инстанции в делах об отчуждении в соответствии с парковым актом. Согласно условиям акта, решение высшего суда не подлежит обжалованию в апелляционном порядке [61], и в штате нет никакой другой правовой процедуры, посредством которой дело могло бы быть пересмотрено вышестоящим трибуналом. Апелляционный суд заявил в деле «Город Индианаполис против L. C. Thompson Manufacturing Co.» (City of Indianapolis vs. L. C. Thompson Manufacturing Co., 40 Ind. App., 535):

«В этом штате со времени принятия кодекса 1852 года использование права certiorari (истребования дела) не разрешено, и единственной процедурой, с помощью которой решение нижестоящего суда может быть пересмотрено судом, является апелляция.... Решение в производстве, где право на апелляцию прямо запрещено легислатурой, не подлежит пересмотру верховным судом или данным судом.... Совершил ли нижестоящий суд ошибку при определении размера ущерба, допущении показаний при принятии юрисдикции над лицом или предметом спора либо в каком-либо другом вопросе, не подлежит нашему пересмотру в апелляционном порядке.... Не существует приобретенного права на апелланту, и легислатура обладает полномочиями предоставлять или запрещать апелляции так, как она считает нужным».

Помимо обладания преимуществами в судебной процедуре, которые исключают обычные задержки и расходы при изъятии земли, парковая комиссия Индианаполиса приняла деловую практику, которая весьма помогает в вынесении присуждений и апеллирует к чувству справедливости землевладельца. В офисе комиссии ведется полная картотека собственников и оценок стоимости, и при каждом изъятии комиссия пользуется помощью экспертов по недвижимости в качестве консультативного комитета по оценкам.

Хотя акту всего три года, в каждом районе состоялось по меньшей мере одно значительное изъятие. В Северном парковом районе их было два: одно на сумму 154 420 долларов, а другое на сумму 131 662 доллара. При изъятиях, затронувших имущество на сумму свыше 600 000 долларов и несколько тысяч собственников, было подано всего четыре апелляции на выводы паркового совета, две из которых были разрешены высшим судом. В одном случае присуждение ущерба в 10 000 долларов было увеличено до 17 000 долларов, а в другом присуждение в 6925 долларов было увеличено до 9800 долларов. В одном производстве участвовало 1600 собственников, и только 50 присутствовали при заслушивании протестующих.

Все эти преимущества способствуют отличным результатам в рамках паркового акта, но фактором, оказывающим не менее положительное влияние, является эффект для сообщества от распределения стоимости приобретения земли путем взимания ее в виде специального сбора исключительно с района, получившего особую выгоду. Петиции либо об увеличении компенсации за изъятие земли, либо об уменьшении сборов непопулярны, когда счет оплачивается не за счет доходов от общего налога, а из карманов соседей заявителей.

Сочетание упрощенной юридической процедуры, разумной деловой практики и справедливого метода распределения стоимости благоустройства позволило городу Индианаполису изъять землю, необходимую для общественного использования, по справедливой цене и с минимальной задержкой. Однако деятельность паркового совета ограничена условиями акта, которые предусматривают, что совокупная сумма выгод, которая может быть взыскана с недвижимости за десятилетний период, не может превышать 1 250 000 долларов, а в любой отдельный год она не может превышать 200 000 долларов.

5. СПЕЦИАЛЬНЫЕ СБОРЫ ПРИ ПРИОБРЕТЕНИИ ЗЕМЛИ ДЛЯ УЛИЧНЫХ НУЖД

Право взимать специальный сбор за такие уличные улучшения, которые не связаны с изъятием земли, такие как выравнивание, мощение, устройство бордюров и строительство тротуаров, почти повсеместно предоставляется муниципалитетам законодательством в Соединенных Штатах. Но применение специального сбора, хотя и распространенное в Нью-Йорке, Нью-Джерси, Пенсильвании и центральных и западных штатах, наиболее ограничено в городах Юга и в Новой Англии. Оно практически неизвестно в Нью-Гэмпшире; а в других штатах Новой Англии только стоимость или часть стоимости какого-либо одного благоустройства, очень часто строительства канализации, облагается специальным сбором с частной собственности. Правда, в Массачусетсе существует довольно общая практика принятия улиц в качестве общественных магистралей только после того, как они были приведены примыкающими собственниками к установленному уровню.

Говоря в целом, при уличных улучшениях, требующих изъятия земли, таких как прокладка, расширение или продление, стоимость земли чаще, чем при изъятиях для парков, покрывается за счет специального сбора. Практика в этом отношении склонна следовать практике покрытия исключительно строительных расходов. Мы уже видели, что городам Огайо запрещено применять такие сборы; в других городах, лучшими примерами которых являются Филадельфия и Бостон, хотя муниципалитету и предоставлено право налагать специальный сбор, на практике мало что из стоимости изъятия земли обкладывается сбором, поскольку в Филадельфии присяжные не склонны находить выгоду, а в Бостоне право на специальный сбор ограничено, а процедура неэффективна. Там, где сборы производятся, практика столь же разнообразна, как и при сборах на приобретение земли для парков.

Орган, который налагает сборы в счет выгод. Как правило, тот же самый орган, который присуждает компенсацию за изъятие земли, определяет сумму специального сбора, который должен быть взыскан за особую выгоду, проистекающую из благоустройства, будь то этот орган небольшим советом оценщиков, комиссаров или экспертов по оценке (viewers), как в Нью-Йорке, Чикаго, Сент-Луисе, Канзас-Сити, Портленде (Орегон) и других городах; или департаментом городской администрации, как в Милуоки, Индианаполисе, Лос-Анджелесе и Бостоне. Обычная практика заключается в том, чтобы начислять сборы за выгоды одновременно с присуждением компенсаций за ущерб и тем самым по возможности зачитывать выгоды против ущерба. В тех случаях, когда присужденные суммы ущерба увеличиваются или сборы уменьшаются по апелляции, либо город должен взять на себя нехватку средств, либо оценивающий совет должен найти больше территории, получившей выгоду, на которую можно распределить требуемую сумму.

Однако уличные комиссары Бостона и советы с аналогичными полномочиями в других городах Массачусетса обязаны по закону откладывать начисление сбора за выгоду до завершения благоустройства [62] — практика, недостаток которой подтверждается трудностями при взыскании сборов, как будет видно ниже.

В Сиэтле и других городах штата Вашингтон специальные сборы распределяются оценщиками по вопросам принудительного отчуждения — трибуналом, отличным от того, который присуждает компенсацию за ущерб. [63] Иногда от момента вынесения окончательного решения о компенсации ущерба до назначения оценщиков проходит год, и в течение этого года суммы присуждения приносят проценты. Оценщики по вопросам принудительного отчуждения изучают те же доказательства, которые заслушивались жюри в делах об уронной компенсации за землю. Уже была предложена поправка, которая позволит совету оценщиков по вопросам принудительного отчуждения присуждать компенсацию за ущерб и распределять сборы в ходе одного слушания.

Доля, облагаемая сбором. Общая практика заключается в том, чтобы оставлять долю стоимости земли, которая должна взыскиваться с муниципалитета, и долю, которая должна взыскиваться с недвижимости, получившей особую выгоду, на усмотрение совета, налагающего сбор, с единственным ограничением, заключающимся в том, что специальный сбор не должен превышать особую выгоду и не должен превышать определенный процент от стоимости оцениваемой недвижимости. Но в Нью-Йорке эта обязанность во всех случаях возлагается на совет по сметам и распределению ассигнований [64], а в Бостоне [65] доля, которую должна выплачивать частная собственность, фиксируется законом и не должна превышать 50 процентов стоимости благоустройства [66], каторая стоимость включает как сумму, присужденную за ущерб земле, так и стоимость строительства. Теоретически доля, взимаемая с муниципалитета в целом и с частной собственности, должна зависеть от степени, в которой благоустройство, как, например, расширение или прокладка улицы, служит общим или чисто местным целям. Практика не следует теории. Некоторые юрисдикции облагают специальным сбором всю стоимость или большую ее часть для всех обычных прокладок улиц за счет недвижимости, получившей особую пользу. В Милуоки неписаным правилом является взимание двух третей стоимости с частной собственности. В Канзас-Сити исключением является ситуация, когда город оплачивает какую-либо часть стоимости уличного благоустройства из своих общих доходов.

История специальных сборов на уличные нужды в Нью-Йорке и Бостоне представляет интересное сравнение. До 1902 года политика совета по сметам и распределению ассигнований в городе Нью-Йорк заключалась в том, чтобы взимать всю стоимость процедур прокладки с недвижимости, получившей особую выгоду, а впоследствии предоставлять льготы, зависящие главным образом от искусства, с которым собственники недвижимости были представлены на слушаниях. Результатом стало то, что почти все расходы по прокладке улиц шире 50 футов неслись городом. [67] Обязательства города по облигационным займам значительно возросли, и осуществление важных улучшений стало невозможным.

С 1902 по 1907 год прокладка и расширение улиц шириной 60 футов и менее рассматривались как чисто местная выгода, и вся стоимость взималась с получившей выгоду недвижимости; но для улиц шириной более 60 футов [68] существовало иное распределение затрат. В случае новых улиц город брал на себя одну треть стоимости, обусловленной превышением ширины над 60 футами. Там, где улицы были старыми и расширялись более чем до 60 футов, город брал на себя половину стоимости, обусловленной избыточной шириной. В те годы от города требовался взнос в размере 9 471 550 долларов на стоимость расширения и прокладки улиц, что возложило на город большее бремя, чем старый метод, при котором сборы уменьшались по ходатайству о предоставлении льгот. Совет по сметам и распределению ассигнований также счел, что этот метод несправедлив по отношению к собственникам земли, примыкающей к 60-футовой улице. Считалось, что улица шириной более 60 футов приносит большую общую пользу, чем улица меньшей ширины, а зона, по которой мог распределяться сбор, ограничивалась линией посередине между расширенной улицей и ближайшей улицей той же или большей ширины. Таким образом, при расширении улицы до 80 футов, после выплаты из общих муниципальных доходов одной трети стоимости из-за избыточной ширины и после сбора с недвижимости в зоне выгоды, не примыкающей к расширенной улице, выяснилось, что примыкающая недвижимость оплачивала лишь эквивалент стоимости улицы шириной 51 фут. По этой причине и из-за возросшего бремени для муниципалитета правилом, принятым в 1907 году, стало взимание всей стоимости приобретения земли для уличных нужд с недвижимости, получившей особую выгоду, в той мере, в какой особая выгода могла быть установлена, при условии, что взысканная сумма не приведет к конфискации недвижимости. [69]

В Бостоне до 1891 года специальные сборы на покрытие стоимости уличных улучшений взимались исключительно по усмотрению совета уличных комиссаров, практика которого заключалась в том, чтобы облагать частную собственность сбором только в случае улучшений, имевших не только местный характер, и оплачивать сугубо местные уличные благоустройства за счет общих ассигнований. В 1891 году была создана инспекция по планированию, и этому совету по его усмотрению было разрешено взимать с примыкающей недвижимости всю стоимость благоустройства. [70] На практике совет пользовался этим правом только на чисто местных улицах, применяя теорию о том, что на таких улицах широкая общественность не получает ощутимой выгоды. В 1902 году крупные землевладельцы и их представители настояли на изменении закона, чему способствовало решение по делу «Лорден против Коффи» (Lorden vs. Coffey, 178 Mass. 489), которое признало неконституционной ту часть закона об инспекции по планированию, которая позволяла взимать всю стоимость благоустройств, постановив, что специальный сбор может превышать особую выгоду для недвижимости в силу положения закона. Не было установлено выводов о том, что вся стоимость не может взиматься с получившего выгоду района, и если бы закон об инспекции по планированию включал слова «но никакой сбор не должен взиматься в размере, превышающем фактическую особую выгоду для недвижимости», закон, вероятно, был бы признан конституционным. Закон 1902 года [71] ограничил сумму специального сбора 50 процентами от стоимости благоустройства независимо от ширины или назначения улицы.

Эволюция в Нью-Йорке направлена к правильному правилу распределения, а в Бостоне — от него. Либо оценивающему совету следует предоставить усмотрение в вопросе сборов с обычным ограничением, что не должно быть специального сбора, превышающего особую выгоду, либо следует принять систему распределения, основанную на ширине улиц как свидетельстве их характера и назначения и как мере их общественной и частной выгоды. [72]

Зона особой выгоды. Определение зоны особой выгоды за очень редкими исключениями оставляется на усмотрение оценивающего совета. В Филадельфии эта зона ограничивается недвижимостью, примыкающей к благоустройству; в Бостоне [73] она зафиксирована законом 1902 года в пределах 125 футов по обе стороны от благоустройства; [74] в Милуоки она на практике ограничивается 1,000 футов по обе стороны от благоустройства. Согласно закону о бульварах в Сент-Луисе, специальным сбором на их стоимость может облагаться только недвижимость, примыкающая к бульварам. [75] Благоустройство, известное как «Королевское шоссе» (King's Highway), было обложено сбором по этому закону, в результате чего город должен был бы заплатить 80 процентов от общей стоимости благоустройства и был вынужден либо отказаться от него, либо отменить закон. Впоследствии Королевское шоссе было открыто как обычная улица с тем же положением о сборах, что и при открытии улиц, что оставляет зону выгоды на усмотрение комиссаров.

Хотя можно в целом утверждать, что как размер округа извлечения выгоды, так и сумма взимаемого специального сбора являются вопросами законодательного характера, которые окончательно определяются органом, которому делегирована эта обязанность, и что при отсутствии особых конституционных ограничений законодательные выводы не пересматриваются судом, если нет доказательств грубой ошибки или мошенничества, судебные решения в нескольких штатах установили, что эта законодательная власть не является неограниченной. Суды в апелляционном порядке подтвердили свое право пересматривать распределение сбора и признавать его недействительным.

(1) Когда выгода от благоустройства носит исключительно общий характер: Hammett vs. Philadelphia, 65 Pa. St. 146; Thomas vs. Gain, 35 Mich. 155; Detroit vs. Daly, 68 Mich. 503.

(2) Когда правило исчисления сбора по какой-либо причине является несправедливым: In re Washington Av. 69 Pa. St. 352; Scranton vs. Pa. Coal Co. 105 Pa. St. 445; Chicago vs. Learned, 34 Ill. 203; White vs. Gove, 183 Mass. 333.

(3) Когда специальный сбор превышает особую выгоду: Seely vs. Pittsburgh, 82 Pa. St. 360; Lorden vs. Coffey, 178 Mass. 489; Norwood vs. Baker, 172 U. S. 269.

СООТНОШЕНИЕ СПЕЦИАЛЬНЫХ СБОРОВ И КОМПЕНСАЦИЙ ЗА ИЗЪЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

В нашем обзоре практики применения специальных сборов мы видели, что в некоторых юрисдикциях определение компенсаций за изъятие земельных участков и распределение специального сбора представляют собой отдельные функции, выполняемые либо одним и тем же органом, либо разными органами в периоды времени, которые могут быть значительно разделены. Так, в Денвере комиссары по паркам распределяют сбор, основанный на их оценке стоимости земли, до назначения оценщиков, которые определяют компенсации за землю; в Бостоне у уличных комиссаров имеются обе функции, однако сборы не могут взиматься до завершения благоустройства. В Сиэтле три оценщика или три комиссара по праву принудительного отчуждения взимают специальный сбор по меньшей мере через год после окончательного утверждения присужденных судом присяжных компенсаций за изъятие земельных участков; в соответствии с процедурой парков Миннеаполиса оценщики не назначаются судом до тех пор, пока стоимость земли не будет окончательно определена путем утверждения отчета оценщиков. В других юрисдикциях как компенсации за землю, так и сбор на покрытие ее стоимости являются функциями, выполняемыми в рамках одного и того же производства одним и тем же органом. Так, в Канзас-Сити коллегия присяжных из шести человек, а в Индианаполисе — комиссары выполняют эти обязанности.

Недостаток отсрочки времени взимания сбора обычно считается перевешивающим преимущество более точного знания суммы компенсаций за землю, которая является крупнейшей статьей подлежащих распределению расходов. Однако необходимость раздельного учета сумм компенсаций за убытки и сборов за особую выгоду, несмотря на то что их лучше всего устанавливать одновременно, видна из получивших широкое распространение методов зачета выгод в счет убытков при вынесении вердиктов по делам о принудительном отчуждении.

В Пенсильвании жюри присяжных по делам о принудительном отчуждении должно установить:

1. Стоимость объекта недвижимости до изъятия.

2. Стоимость объекта недвижимости после изъятия, которая включает выгоду, полученную объектом в результате изъятия. Разница представляет собой компенсацию собственнику.

В Портленде (штат Орегон) вердикт складывается из:

1. Насколько уменьшится стоимость земли в результате изъятия, если таковое уменьшение имеет место.

2. Ущерб, причиненный улучшениям, то есть зданиям и т. д.

Оба эти правила исчисления ущерба уязвимы для одного из двух возражений: во-первых, в некоторых юрисдикциях присяжные неохотно признают наличие какой-либо выгоды, в каковых случаях гораздо большая сумма, чем справедливо, распределяется по округу извлечения выгоды, и собственники, справедливо получившие в качестве возмещения убытков крупные суммы за изъятые или поврежденные земельные участки, платят совершенно неадекватные сборы за полученную ими особую выгоду. Во-вторых, если присяжные в полной мере учитывают выгоду, получаемую объектом недвижимости, и вычитают всю сумму выгоды из компенсации, присужденной в возмещение ущерба имуществу, у собственника возникает серьезный повод для жалобы, поскольку он может платить 100 долларов за особую выгоду стоимостью в сто долларов, в то время как его сосед по другую сторону улицы, чье имущество не изымалось, выплачивает в виде специального сбора лишь 25 или 30 процентов от особой выгоды для своего имущества.

Комиссары, назначаемые по делам об улицах в Миннеаполисе, обязаны установить:

1. Стоимость изъятой земли.

2. Ущерб, причиненный земле или зданиям, которые не были изъяты.

3. Особую выгоду, возникающую для каждого земельного участка.

Собственник имущества получает в качестве компенсации превышение суммы компенсации за убытки над особой выгодой. Это правило уязвимо для второго возражения, которое мы обсудили выше, и лишь в меньшей степени уязвим кодекс Калифорнии, который требует установления:

1. Стоимости изъятых земли и зданий.

2. Ущерба, причиненного неизъятым землям и зданиям.

3. Выгоды для оставшейся части, которая должна быть вычтена из (2).

Таким образом, в Калифорнии собственник изымаемого имущества получит в качестве возмещения убытков по меньшей мере стоимость изъятой земли, тогда как в процедуре прокладки улиц в Миннеаполисе вполне возможно, что собственник может не получить в качестве компенсации стоимость изъятой земли.

Более удачное правило в таких случаях иллюстрируется процедурой Канзас-Сити, где присяжные должны установить:

1. Фактическую стоимость изъятой земли или сервитута.

2. Фактический ущерб, причиненный оставшимся земельным участкам или зданиям.

3. Сбор, который должен быть возложен на город в целом.

4. Специальный сбор с каждого земельного участка, признанного получившим особую выгоду.

Только этот специальный сбор (4) может быть вычтен из компенсации собственнику за ущерб (1) и (2).

ЭФФЕКТИВНОСТЬ СПЕЦИАЛЬНЫХ СБОРОВ

Ясно, что ценность метода специальных сборов значительно различается в разных муниципальных образованиях и в большой степени зависит от местных условий. Землевладельцы Канзас-Сити и Денвера платят специальные сборы практически без судебных споров, и, как правило, в большинстве городов взыскание сборов сопряжено с небольшими трудностями, даже когда бремя для землевладельца является наибольшим.

Процесс взыскания в Нью-Йорке, например, очень эффективен. Как и в большинстве городов, где стоимость улучшения улиц полностью или частично возлагается на имущество, получившее особую выгоду, собственники обложенной сбором земли могут выплатить всю сумму сбора сразу или ежегодными рассрочками. В случае неуплаты какого-либо взноса на землю налагается залоговое право города. В течение трех лет собственник может выплачивать проценты по сумме, которую он должен городу, но по истечении этого периода залоговое право города по всем требованиям в отношении земли продается с аукциона лицу, которое предложит самую низкую процентную ставку, под которую оно выплатит номинальную стоимость залогового права и сохранит его еще на три года. Таким образом, город получает свои деньги, а у землевладельца помимо номинала его сбора появляется лишь процентный платеж, который обычно бывает смехотворно низким, поскольку торги по залоговым правам города проходят, как правило, активно.

Бостон является одним из немногих исключений из правила при взыскании специальных сборов. Собственники недвижимости оспаривают специальные сборы везде, где судебный спор оправдан размером специального сбора, а снижение сборов присяжными при рассмотрении апелляций в значительной степени подрывает эффективность этого метода как средства обеспечения средств для приобретения земли; и тем не менее к землевладельцам в Бостоне по закону 1906 года относятся гораздо мягче, чем в Нью-Йорке, Канзас-Сити, Денвере или Индианаполисе. Одним из объяснений непопулярности принципа специального сбора является то, что средства, использовавшиеся для благоустройства старого города, а также прокладки и расширения улиц, брались из общих ассигнований, и поэтому собственники недвижимости в более новых районах или собственники в старых районах, где необходимы прокладка и расширение улиц, выступают против любого нововведения, возлагающего на них более тяжелое бремя. Но неэффективность специального метода в Бостоне объясняется главным образом: во-первых, установленными законом ограничениями на усмотрение оценочной комиссии; и во-вторых, положением, которое откладывает распределение сбора до завершения работ по благоустройству.

Установление доли, которую город обязан выплачивать независимо от характера конкретной улицы, и жесткое ограничение зоны извлечения выгоды в совокупности возлагают на очень немногих собственников совершенно непропорциональное бремя. Таковы несправедливые черты бостонского закона о сборах: (a) Город должен оплачивать по меньшей мере 50 процентов стоимости чисто местной улицы, даже улицы шириной 30 футов, единственная прямая выгода от которой достается примыкающим объектам недвижимости; (b) город на практике оплачивает до 80 процентов стоимости таких улиц, поскольку, по мнению комиссаров, стоимость имущества в пределах 125 футов по обе стороны иногда настолько мала, что обложение его 50 процентами было бы равносильно конфискации; (c) имущество, получающее наибольшую выгоду, вообще не облагается сбором, особенно в случае расширенной магистрали, где выгода достается владельцам примыкающей недвижимости во всяком случае не больше, чем конечным пунктам магистрали или владельцам примыкающей недвижимости на улицах, отходящих от магистрали, имущество которых стало более доступным.

Время, которое проходит между прокладкой или расширением улицы и взиманием сбора, является дополнительным препятствием на пути успеха специальных сборов в Бостоне и в меньшей степени в Сиэтле. Шанс зачета выгод в счет убытков упускается, и в результате возрастает трудоемкость взыскания. Собственники недвижимости, получившие возмещение убытков за изъятую землю, отчуждают имущество, и собственник, не являющийся стороной в производстве по принудительному отчуждению и выплативший своему правопредшественнику повышенную цену за счет улучшения имущества, естественно, выступает против уплаты специального сбора. То, что большинство действий в рамках закона представляет собой извращение принципа специального сбора, было признано в недавнем специальном законодательстве штата Массачусетс, где ограничения на зону обложения были сняты, а размер зоны оставлен на усмотрение уличных комиссаров. [76]

Сравнение поступлений от специальных сборов в Бостоне, Сиэтле и Миннеаполисе может быть проведено с помощью нижеследующих таблиц:

ТАБЛИЦА 3. ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ СПЕЦИАЛЬНЫХ СБОРОВ НА БЛАГОУСТРОЙСТВО УЛИЦ. БОСТОН, 1895-1906 гг.

Location of improvement Year Cost of improvement Amount assessed Amount of reduction Amount paid

Lauriat Ave. 1895 $45,779 $41,201 $34,811 $6,390

Brighton Ave. 1895 201,699 117,270 42,506 74,764

Columbus Ave. 1895 1,818,901 373,127 [77] [77]

Peterboro St. 1896 187,264 95,457 78,983 16,474

Queensberry St. 1897 196,568 87,565 32,448 55,117

Charlestown St. 1898 696,673 212,229 81,830 [78]

North Harvard St. 1898 70,443 23,721 11,162 12,559

Bennington St. 1899 831,816 54,812 [79] [79]

Florida St. 1903 16,120 4,392 2,668 1,724

Columbia Rd. .. 1,792,891 296,493 13,307 [80]

Hyde Park Ave. 1906 225,000 28,000 About 50 per cent About 50 per cent

В Миннеаполисе было на удивление мало споров по поводу каких-либо сборов. Совет по паркам имел возможность выплачивать каждый взнос по каждому сертификату по мере наступления срока без малейшей задержки. Все сборы подлежат взысканию как часть ежегодного налога на государственные, окружные и городские нужды.

В Миннеаполисе, Канзас-Сити и Денвере взысканная сумма незначительно сокращается по сравнению с

ТАБЛИЦА 4. ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ СПЕЦИАЛЬНЫХ СБОРОВ НА БЛАГОУСТРОЙСТВО УЛИЦ. СИЭТЛ

COST OF LAND TAKING AND LAND DAMAGE

Location of improvement Regrading Widening Cost of Construction Total Cost Amount assessed on property specially benefited[81] Amount paid out of general appropriation

Second Ave. from Pike St. to Denny Way $20,501.00 $32,165.00 $91,579.06 $168,100.97 $144,245.06 $23,855.91

Third Ave. from Yesler Way to Pike St. 27,959.00 1,533,888.00 42,175.55 1,612,074.55 1,604,022.55 8,052.00

Fourth Ave. from Washington to Park St. 64,007.00 623,158.00 299,547.16 987,212.16 986,712.16 500.00

Fifth Ave. from Washington St. to Madison St.[82] 217,824.56 .... 155,058.92 377,461.48 372,883.48 4,578.00

Pine St. from First Ave. to Twelfth Ave. 54,871.50 592,773.36 108,297.68 761,065.68 755,942.54 5,123.14

Dearborn St. from Seattle Boulevard to Rainier Ave. 15,945.00 277,509.50 343,063.18 678,218.11 636,517.68 41,700.43

Total $401,108.06 $3,059,493.86 $1,039,721.55 $4,584,132.95 $4,500,323.47 $83,809.48

ТАБЛИЦА 5. ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ СПЕЦИАЛЬНЫХ СБОРОВ НА БЛАГОУСТРОЙСТВО. МИННЕАПОЛИС, 1889-1908 гг.

Location of improvement Year Cost of improvement Amount assessed Amount paid

Glenwood Park 1889 $295,825 $100,000 $100,000

Van Cleve Park 1890 75,348 75,000 75,000

Loring Park 1890 343,693 105,000 105,000

Powderhorn Lake Park 1891 262,387 145,099 145,099

Columbia Park 1892 220,447 213,041 213,041

St. Anthony Parkway 1893 150,337 102,911 102,911

The Parade 1904 280,225 103,127 72,189[83]

Kenwood Park 1907 162,846 162,187 64,875[84]

The Gateway 1908 634,510 634,510 126,902[85]

суммой начисленного сбора. В Индианаполисе и Чикаго в общую сумму сбора закладывается пятипроцентная задолженность, так что поступления адекватно покрывают стоимость благоустройства. За последние три года (с 1909 по 1912 год) Индианаполис собрал методом сборов 476 487 долларов. Канзас-Сити за двадцать лет собрал 8 724 919 долларов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Специальные сборы как справедливый метод распределения затрат на приобретение земли имеют огромное преимущество в виде тщательной проверки на практике. Судебные решения повсеместно подтверждают их законность. Многочисленные прецеденты доказывают их практичность в качестве финансовых инструментов. Несколько городов в Соединенных Штатах настолько полностью удовлетворены результатами пяти-пятнадцатилетнего опыта использования этого «американского изобретения», что предложение поэкспериментировать с европейским методом распределения затрат, известным как избыточное отчуждение, встречает мало энтузиазма. Тем не менее остается рассмотреть применимость избыточного отчуждения к американским условиям.

СНОСКИ:

[29] Конституция Висконсина, статья XI, раздел 3.

[30] Акты штата Висконсин, 1891 г., глава 179, раздел 8. Специальные законы Миннесоты, 1889 г., глава 30, раздел 2.

[31] Квартальный журнал экономики (Quarterly Journal of Economics), апрель 1893 г.

[32] Колониальные законы Нью-Йорка, т. I, стр. 269-271.

[33] 4 колониальных документа Массачусетса, часть I, стр. 327.

[34] Cited in Hammett vs. Philadelphia, 65 Pa. St. 158.

[35] Древние хартии Массачусетса, стр. 389, 651.

[36] Законы десятой сессии Нью-Йорка, глава 88, стр. 544.

[37] Теория и практика специальных сборов. Труды Американского общества гражданских инженеров, т. 38. Документ 817.

[38] Конституция Огайо с поправками, предложенными Конституционным конвентом 1912 г., статья XVIII, раздел 11.

[39] Акты штата Массачусетс, 1882 г., глава 154, раздел 7.

[40] Отчет главного инженера Совета по сметам и распределению налогов, 19 октября 1907 г., стр. 15 и след.

[41] Указ. соч., стр. 20 и след.

[42] Rose Reis vs. City of New York, et al., 188 N. Y. 58.

[43] Текст см. в Приложении, стр. 249.

[44] Специальные законы Миннесоты, 1889 г., глава 30, раздел 4.

[45] Устав Канзас-Сити, статья 13, раздел 8 и след.

[46] Устав Канзас-Сити, статья 13, разделы 33 и 34.

[47] Устав Канзас-Сити, статья 13, раздел 23.

[48] См. стр. 28.

[49] См. Приложение, стр. 250.

[50] Устав Канзас-Сити, статья 13, раздел 19.

[51] Устав Канзас-Сити, статья 13, раздел 24.

[52] Отчет Совета парковых комиссаров за 1909 г., табл. 22.

[53] Дело «Лондонер против города и округа Денвер», решение от 22 ноября 1911 г.

[54] «Денвер мьюнисипал фактс» (Denver Municipal Facts), 1911 г., т. 23, стр. 14.

[55] Указ. соч., выпуск от 11 марта 1911 г., стр. 8.

[56] Дело «Лондонер против города и округа Денвер».

[57] Акты штата Индиана, 1911 г., глава 231.

[58] Там же, глава 231, раздел 14. Части текста приведены в Приложении на стр. 254.

[59] Акты штата Индиана, 1911 г., глава 231, раздел 17.

[60] Акты 1911 г., глава 231, раздел 19.

[61] Акты 1911 г., глава 231, раздел 20.

[62] Акты штата Массачусетс, 1906 г., глава 393; и Свод законов (Revised Laws), глава 50, раздел 1.

[63] Акты штата Вашингтон, 1907 г., глава 153, раздел 20.

[64] Устав Нью-Йорка, 1901 г., статья 950.

[65] Акты штата Массачусетс, 1906 г., глава 393, раздел 5.

[66] Изменено главой 536 Актов 1913 г.

[67] Отчет главного инженера Совета по сметам и распределению налогов, 19 октября 1907 г., стр. 3.

[68] Там же, стр. 14.

[69] Отчет главного инженера Совета по сметам и распределению налогов, 19 октября 1907 г., стр. 5 и след.

[70] Акты штата Массачусетс, 1891 г., глава 323, разделы 14, 15.

[71] Акты штата Массачусетс, 1902 г., глава 521, раздел 14.

[72] Акты штата Массачусетс 1913 г., глава 536, предоставляют уличным комиссарам свободу усмотрения и снимают 50-процентное ограничение.

[73] Акты штата Массачусетс, 1902 г., глава 521, раздел 1.

[74] Данное ограничение было снято Актами штата Массачусетс 1913 г., глава 536.

[75] Устав Сент-Луиса, 1901 г., акт VI, раздел 1.

[76] Акты штата Массачусетс 1913 г., глава 536, снимают оба ограничения на усмотрение бостонских уличных комиссаров в особом случае, на который распространяется действие акта.

[77] Пятнадцать петиций о снижении размера сбора находятся на рассмотрении, выплаты не производились.

[78] Тринадцать петиций о снижении сборов и два приказа о судебном надзоре (writs of certiorari) находятся на рассмотрении. Последние ставят под сомнение законность сбора.

[79] Акты 1912 г., глава 537, обязывают уличных комиссаров снизить этот сбор. Текст акта см. в Приложении на стр. 268.

[80] Шестьдесят петиций о снижении сборов находятся на рассмотрении. Акты 1912 г., глава 339, разрешили снижение сборов. См. Приложение, стр. 267.

[81] Для каждого указанного благоустройства сумма, взимаемая с имущества, получившего особую выгоду, равна сумме затрат на изъятие земли, возмещение ущерба за землю и затрат на строительство.

[82] Расширение еще не выполнено. Указанные суммы использовались при составлении оценочной ведомости.

[83] Три взноса не выплачены.

[84] Шесть взносов не выплачены.

[85] Восемь взносов не выплачены по состоянию на 1 января 1912 г.

ГЛАВА IV ИЗБЫТОЧНОЕ ОТЧУЖДЕНИЕ

Избыточное отчуждение, то есть принудительное изъятие государственным органом на основании права принудительного отчуждения большего количества земли и имущества, чем требуется для фактического строительства предполагаемого общественного улучшения, с целью продажи излишков по возросшей в результате улучшения стоимости, предлагает, как отмечалось в последней главе, способ облегчения бремени налогоплательщиков в целом, и именно эта особенность, вероятно, будет подчеркиваться в любом обсуждении достоинств принципа избыточного отчуждения; однако, совершенно помимо финансового аспекта, оно имеет значение при реализации планов, которому уделяется слишком мало внимания. Мы видели в первой главе, что серьезным препятствием на пути реализации планов благоустройства является всеобщее конституционное ограничение права принудительного отчуждения посредством положения о том, что земля не может быть изъята, если она не «необходима для общественного использования». Обычное узкое толкование этой фразы позволяет государственному органу изымать только ту землю или те права на землю, которые требуются для фактического использования общественностью. Когда комплексный план реконструкции предполагает расширение застроенной улицы или прокладку новой улицы, прорезающей улучшенную недвижимость, муниципалитету разрешается изымать ровно столько земли, сколько необходимо для фактического строительства улицы, независимо от размера или формы участков, остающихся по обе стороны от объекта благоустройства.

Недостаток для муниципалитета является как физическим, так и финансовым. Землевладелец получает в качестве компенсации как стоимость фактически изъятой земли, так и ущерб, причиненный его оставшейся земле, и в результате часто получает за часть своего участка столько же, сколько получил бы за весь участок. Даже там, где законы о специальных сборах работают эффективно, зачастую невозможно обосновать такой сбор в отношении остатка участка, который явно уступает обычному рыночному участку по размеру или форме. При отсутствии какого-либо эффективного контроля над остатками участков, оставленными в результате строительства благоустройства, новая автомагистраль, скорее всего, будет граничить с уродливыми пустырями неправильной формы и размера, которые совершенно непригодны для использования и, вероятнее всего, останутся вакантными до тех пор, пока они не будут объединены в одних руках с частями прилегающих земель с целью создания пригодных строительных участков. Одним из наиболее ярких примеров этого было расширение Деланси-стрит для создания надлежащего подъезда к Вильямсбургскому мосту в Нью-Йорке, где в некоторых случаях оставались участки глубиной менее 10 футов. План создания новой транспортной магистрали между северным и южным вокзалами в Бостоне демонстрирует остатки участков общей протяженностью 48 274 фута, абсолютно непригодные для самостоятельной застройки.

Поскольку остатки участков непригодны для надлежащего освоения, стимулируется такое их использование, которое лишает благоустройство значительной части его эффективности. В финансовом отношении город теряет, поскольку предотвращается тот вид застройки, который увеличил бы кадастровую стоимость (оценки для налогообложения). Эстетически город страдает, поскольку он не может защитить свои улицы, парки и бульвары посредством эффективного контроля над примыкающей землей, а его достопримечательности обезображены использованием этой земли, не соответствующим характеру окружения. Именно по этой причине города были вынуждены наблюдать, как подходы к общественным зданиям застраиваются разномастными сооружениями, а парковые зоны окружаются неприглядными свалками и рекламными щитами. Чистая выгода для города от конкретных расходов на парковые нужды может легко сократиться за счет этого до небольшой доли от того, что обоснованно ожидалось при осуществлении инвестиций. Преодоление этих недостатков и обеспечение максимальной выгоды от благоустройства представляются главной целью законодательства об избыточном отчуждении в Соединенных Штатах.

Для прояснения дальнейшего обсуждения темы полезно указать на ближайшую замену метода избыточного отчуждения, которая обычно доступна в Америке сегодня. Поглощение обществом прироста стоимости недвижимости, непосредственно проистекающего из улучшения, произведенного за счет общественных средств, по крайней мере в размере, равном стоимости благоустройства, может быть более или менее успешно осуществлено посредством специальных сборов, как изложено в главе III. Контроль над недвижимостью, примыкающей к общественному объекту благоустройства, ровно в той степени, в какой этот контроль необходим для того, чтобы общественность могла получить полный объем использования общественного имущества и наслаждения им, может быть получен без приобретения права собственности путем покупки или принудительного отчуждения сервитутов. Более консервативные мыслители по этому вопросу считают, что сочетание этих двух мер предоставляет все необходимые полномочия без опасностей, связанных с избыточным отчуждением.

ИСТОРИЯ ИЗБЫТОЧНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ

Законодательное собрание штата Массачусетс в 1903 году [86] предусмотрело проведение проверки и подготовку отчета о законодательстве, необходимом для того, чтобы городская, поселковая или государственная комиссия могла приобрести в абсолютную собственность, купить или иным образом приобрести для общественных целей и в связи с любыми общественными работами всю землю или любую ее часть в определенных пределах и после выделения необходимого количества земли продать или сдать в аренду оставшуюся часть. Назначенная впоследствии губернатором комиссия проделала тщательную работу, и их выводы, воплощенные в двух отчетах законодательному собранию 1904 года, оба из которых в настоящее время распроданы, содержали очень ценные материалы по предмету, по которому существует скудная литература. [87]

Комиссия не обнаружила ни прецедентов, ни чего-либо ценного по вопросу избыточного отчуждения в этой стране, а в городах Европы обнаружила, что этот принцип применяется двумя совершенно разными способами. Во Франции, согласно букве закона, в дополнение к земле, фактически необходимой для строительства благоустройства, могли изыматься только остатки участков такого размера и формы, которые делали их непригодными для возведения зданий. В Англии, Бельгии, Швейцарии и Италии муниципалитетам разрешалось изымать всю собственность в определенных границах вблизи предполагаемых работ, использовать необходимое, а от остального избавляться путем продажи или аренды. В законопроекте, представленном комиссией Массачусетса, французский метод был принят как достаточно широкий для реализации целей муниципалитета и как более справедливый по сравнению с другим упомянутым методом по отношению к собственнику недвижимости, у которого изымалась земля. Проект закона был принят с модификациями законодательным собранием Массачусетса в 1904 году и известен как «Закон об остатках», принцип которого содержится в следующих положениях:

Раздел 2. Содружество или любой город в Содружестве... может приобрести в абсолютную собственность путем права принудительного отчуждения весь объект недвижимости, часть которого фактически требуется для прокладки, изменения или размещения им любых общественных работ, если остаток, оставшийся после изъятия такой части, по своему размеру или форме будет непригоден для возведения подходящих и надлежащих зданий, и если общественные удобства и необходимость требуют такого изъятия.

Раздел 15. Содружество или город, в зависимости от обстоятельств, в течение шести месяцев после завершения любых общественных работ, для которых земля изымается в соответствии с настоящим актом, или в течение шести месяцев после вынесения окончательного постановления по апелляции, поданной в соответствии с настоящим актом (в зависимости от того, что произойдет позже), определяют, с каким из прилегающих объектов недвижимости общественные интересы требуют объединить каждый участок земли, если таковой имеется, изъятый за пределами границ общественных работ; и в течение указанных шести месяцев уведомляют собственника такого прилегающего имущества, если его адрес известен, об этом решении заказным письмом, отправленным такому собственнику, и прилагают к уведомлению копию настоящего раздела.