«Осуществление городского плана»

Филадельфия. Муниципалитеты Пенсильвании при изъятии для уличных нужд заменяют комиссию, которую можно считать в некоторой степени экспертной в значении стоимости недвижимости, так называемым «дорожным жюри» из трех человек, назначаемых судьей суда, куда подается петиция. Филадельфия с населением 2 000 000 человек и горные поселки с несколькими сотнями жителей имеют одинаковую процедуру.

По мнению аппарата городского солиситора, решения дорожных жюри в целом удовлетворительны. Город подает апелляции на чрезмерные присужденные суммы в пользу собственников земли, и в большом проценте таких апелляций собственники земли во избежание риска судебного разбирательства отказываются от части присужденной суммы. Ниже приводится общая сумма присужденных сумм и общая сумма отказов в Филадельфии в 1906, 1907 и 1908 годах.

Year Award Remitted

1906 $1,786,785 $147,821

1907 2,273,867 118,973

1908 2,719,691 208,173

Апелляция на решения дорожных жюри рассматривается судом общей юрисдикции с участием присяжных в вышестоящем суде и в значительном числе случаев приводит к существенному увеличению присужденной суммы. Отчет городского юридического департамента за 1906 год показывает, что было 76 дел, рассмотренных дорожным жюри, в 41 из которых были поданы апелляции. В том же году присужденные суммы по 130 делам, рассмотренным в вышестоящем суде, были увеличены со 132 054 долларов, установленных дорожным жюри, до 225 758 долларов. В девяти делах сумма возмещения осталась прежней, а в одном произошло уменьшение на 2 256 долларов. Отчеты юридического департамента за 1907, 1908 и 1909 годы не приводят общее число дел, обжалованных из решений дорожного жюри, но по 23 обжалованным делам, рассмотренным в вышестоящем суде за 1907 год, в 17 делах произошло увеличение присужденных сумм с 49 169 до 91 551 доллара; по 22 обжалованным делам, рассмотренным в вышестоящем суде за 1908 год, в 20 делах произошло увеличение с 61 550 до 85 877 долларов; в 1909 году из 19 дел увеличение произошло в 14 делах со 119 650 до 153 907 долларов.

Показательно, что в значительном числе дел, обжалованных из решений дорожного жюри, доказательства заслушиваются судьей-рефери, особенно когда речь идет о крупной сумме спора, а суд общей юрисдикции с участием присяжных действует на основании его отчета. Почти половина обжалованных дел 1906 года была направлена рефери.

Портленд, Орегон. При изъятии земли для уличных нужд Портленд не использует кодекс штата, преимущества которого описаны на странице 30, а следует положениям городского устава [19], который предписывает процедуру, очень похожую на процедуру в Филадельфии. Его три «наблюдателя» соответствуют филадельфийскому «дорожному жюри», за исключением того, что они назначаются не судом, а комитетом общего совета и обычно по политическим причинам. В результате сформировался корпус профессиональных наблюдателей, которые особенно уязвимы для обвинений в том, что их выводы могут зависеть от политического влияния сторон судебного разбирательства. Отчет наблюдателей поступает в городской совет, который обычно утверждает его как наиболее легкий путь. В любое время в течение двадцати дней с момента утверждения отчета наблюдателей советом может быть подана апелляция в суд, заседающий с присяжными, причем единственными вопросами, открытыми для апелляции, являются размер убытков и, когда также производятся сборы за выгоду, размер сбора. Поскольку в апелляции может объединиться любое количество лиц, производство настолько осложнено, что присяжные обычно рады утвердить отчет в целом и избежать довольно сложной задачи его пересмотра. Два из трех недавних дел имели именно такой результат.

Существует два типа комиссий, которые для удобства будут отнесены к этой группе, хотя они существенно отличаются от комиссий Денвера и Сент-Луиса. Первый иллюстрируют уличные комиссары в Бостоне или совет общественных работ в Милуоки; второй — комиссия Чикаго, специально назначенная в соответствии с местным законом об улучшении. Подобно комиссиям, назначаемым судом, комиссии Бостона и Милуоки проводят слушания, но в отличие от них они заседают в качестве арбитров по делу, в котором они сами, представляя город в качестве административных органов, являются заинтересованными сторонами.

Бостон. В производствах по принудительному отчуждению земли, необходимой для улиц, школьных зданий и других общественных сооружений в Бостоне, присуждение убытков производится уличными комиссарами после публичного слушания. Уличные комиссары избираются на три года и получают фиксированное жалованье. Большее или меньшее значение может иметь тот факт, что апелляции на решения этой избираемой комиссии, склонной рассматриваться как тесно связанная с городской администрацией, часты. Перед присяжными город, несомненно, оказывается в невыгодном положении из-за того, что присуждение убытков было произведено департаментом городской администрации, заседающим в качестве трибунала по делу, в котором город является заинтересованной стороной. Количество апелляций на выводы уличной комиссии Бостона крайне неблагоприятно смотрится по сравнению с решениями судебно назначаемых комиссий Сент-Луиса и Денвера или даже парковой комиссией Индианаполиса — советом, который, подобно уличной комиссии Бостона, является департаментом городской администрации. Иной результат в Индианаполисе может объясняться исключительно сильным спросом на завершение парковой системы и убеждением землевладельцев в том, что парки создают стоимость земли; однако способствующими факторами здесь несомненно являются: во-первых, строго беспартийный характер комиссии Индианаполиса, работающей без вознаграждения, и ее репутация справедливого ведения дел; во-вторых, исключение присяжных в делах по апелляциям на решения парковой комиссии; и в-третьих, обложение стоимости изъятия земли специально выигравшей недвижимости, что привлекает интерес «специально выигравшего» землевладельца к каждому вердикту по земельным убыткам и делает апелляции с целью увеличения вердиктов крайне непопулярными.

Данные по 35 производствам по открытию, расширению и перенесению улиц в Бостоне, взятые случайным образом из архивов за последние пятнадцать лет, показывают, что в 31 случае решения уличных комиссаров не были приняты собственниками. В 28 из этих дел было 1065 участников производства, из которых 462 отказались принять присужденные суммы. Примерно 175 из этих претензий на дополнительную компенсацию были урегулированы уличными комиссарами, 287 переданы в суд и либо рассмотрены присяжными, либо урегулированы юридическим департаментом. Таким образом, 26 процентов всех собственников, заинтересованных в производстве, подали апелляции в суд общей юрисдикции с участием присяжных, и значительная часть этих апелляций действительно дошла до судебного разбирательства. Полные цифры были получены из архивов уличных комиссаров по 12 производствам и приведены в следующей таблице:

ТАБЛИЦА 2. — ПРИСУЖДЕННЫЕ УБЫТКИ, ЗАТРОНУТЫЕ СТОРОНЫ, ПРЕТЕНЗИИ НА УВЕЛИЧЕНИЕ И ПРЕТЕНЗИИ, УРЕГУЛИРОВАННЫЕ ПУТЕМ КОМПРОМИССА ИЛИ ИНЫМ ОБРАЗОМ, В 12 ПРОИЗВОДСТВАХ ПО УЛУЧШЕНИЮ УЛИЦ. БОСТОН, С 1895 ПО 1913 ГОД

Location of improvement Amount of damages awarded Parties involved Claims for increase Claims settled by street commissioners

Huntington Ave. $230,353 58 34 26

Audubon Rd. 26,472 1 1 ..

Columbus Ave. 926,986 177 122 92

Boylston St. 10,039 8 7 ..

Brighton Ave. 103,165 26 26 23

South Huntington Ave. 56,195 11 1 ..

Dorchester St. 307,193 52 5 5

Walter St. 6,000 33 14 6

Brookline Ave. 26,000 20 9 2

Tremont St. 12,000 25 8 1

Cambridge St. 30,000 25 12 ..

Queensberry St. 112,904 7 6 ..

Total $1,847,307 443 245 155

Милуоки. Хотя в Милуоки совет общественных работ является трибуналом, перед которым представляются доказательства по вопросу об убытках в связи с изъятием имущества для общественных нужд, вывод о необходимости предполагаемого изъятия и о том, что цель является общественной, должен быть сделан жюри из двенадцати присяжных до того, как дело попадет в совет общественных работ. По решениям совета общественных работ допускается апелляция в суд общей юрисдикции с участием присяжных, но за последние восемь лет каждая апелляция была урегулирована до того, как дело дошло до суда. В этой связи можно сказать, что никаких особо масштабных изъятий ни для уличных, ни для парковых целей не проводилось.

Чикаго. Второй тип комиссии предусмотрен процедурой улучшения улиц в Чикаго. Подобно комиссиям Денвера и Сент-Луиса, она назначается судом, но в большей степени носит характер консультативного экспертного совета при присяжных, поскольку ее отчет составляется без слушания и на основе собственной оценки стоимости. Суд часто следует предложению городского атторнея при назначении в эту комиссию. Отчет комиссии подается в суд, немедленно рассылаются повестки всем лицам, чья земля повреждена или изъята, и судебное разбирательство продолжается перед судом общей юрисдикции с участием присяжных. Случаев изъятия для открытия, расширения и продления улиц в Чикаго было так мало, что данных недостаточно для формирования мнения о достоинствах чикагского метода определения компенсации. Единственным производством, затронувшим значительное изъятие земли за последние двадцать лет, было расширение Рэндольф-стрит, причем работа комиссии в целом была выполнена хорошо, если судить по результатам пересмотра судом. В этом производстве участвовало много собственников, но вывод комиссаров о компенсации за изъятую или поврежденную землю был увеличен лишь с 314 000 до 367 000 долларов, а вывод комиссаров о том, что «общественной выгоды не было» и что поэтому все расходы на улучшение должны быть возложены на частных собственников, при апелляции не изменился. За свои услуги в этом деле каждый комиссар получил 1000 долларов.

2. СУД С ПРИСЯЖНЫМИ, ОБЛАДАЮЩИЙ ЮРИСДИКЦИЕЙ ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ

Хотя назначенная комиссия с большей вероятностью разумно рассмотрит доказательства и придет к более справедливому выводу, чем если производство передается непосредственно на рассмотрение присяжных, это преимущество может быть перевешено, а предварительное слушание может оказаться пустой тратой времени, если выводы комиссии будут отменены неопытным жюри из двенадцати присяжных. Поэтому неудивительно обнаруживать в нескольких юрисдикциях, где право на суд присяжных предоставляется в делах о принудительном отчуждении, полное устранение расходов на первое слушание перед комиссией. Это имеет место в кодексах штатов Луизиана, Огайо, Вашингтон и Калифорния. В городе Чикаго для некоторых общественных целей, а в Портленде (Орегон) — для всех общественных целей, кроме открытия, расширения и продления улиц, соблюдается та же процедура.

Кливленд. В Огайо процедура отчуждения земли для всех общественных целей регулируется законом штата. [20] Когда постановление, разрешающее отчуждение земли, принимается двумя третями голосов общего совета любого города, городской солиситор обращается в суд общей юрисдикции, к судье в период каникул, в суд по делам о наследстве и завещаниях или в суд по делам о несостоятельности с заявлением о назначении присяжных для присуждения компенсации, предварительно уведомив за пять дней собственников имущества, затронутого постановлением. Обратившийся судья назначает время для заслушивания доказательств присяжными, и судебное разбирательство продолжается как в других гражданских исках. На решение присяжных может быть подана апелляция, но право на изъятие и использование отчужденного имущества под ее влиянием не изменяется. При уплате судебного решения или внесении денег в суд абсолютная собственность переходит к городу, если в постановлении об отчуждении не затребовано меньшее вещное право.

В Кливленде, когда государственный суд по делам о несостоятельности прекратил свое существование в результате действия федерального закона о банкротстве, этот суд принял на себя юрисдикцию по делам несовершеннолетних и делам о принудительном отчуждении. Реестр суда не перегружен, и в каждом случае гарантируется быстрое судебное разбирательство. Предложения города судейскими выводами перекрывались настолько редко, что собственники усвоили экономичность принятия предложений города с самого начала и избегания задержек и расходов, сопутствующих судебным разбирательствам. В результате менее одной десятой земли, необходимой для общественных целей, приобретается посредством процедуры принудительного отчуждения.

Чикаго. Практически все участки под школьные здания Чикаго получает путем принудительного отчуждения. Предложение школьного совета купить желаемую землю является едва ли более чем формальным, и при его отклонении петиция об отчуждении земли немедленно подается в суд, а доказательства стоимости участка представляются непосредственно присяжным. Этот метод используется уже несколько лет, и адвокат совета, прослуживший за всю историю этого метода процедуры, убежден, что город находится в столь же выгодном положении, как и частный покупатель. За последние пять лет (1907–1912 годы) при в среднем по меньшей мере 20 делах в год присяжные практически без исключения принимали оценку участка, установленную юридическим департаментом школьного совета. Соглашения с собственниками недвижимости стали, соответственно, гораздо более частыми. Десять лет назад 90 процентов дел, связанных с принудительным отчуждением для школьных нужд в Чикаго, доводились до вердикта. Сегодня более 90 процентов урегулируются во внесудебном порядке, а последующие производства носят чисто формальный характер для оформления правоустанавливающих документов.

Сан-Франциско. [21] В Сан-Франциско процедура также начинается с подачи искового заявления и выдачи повесток по нему в высшем суде. Если собственники, затронутые процессом, не требуют суда присяжных, он считается отмененным, и суд назначает трех оценщиков для определения компенсации. На практике, однако, более 80 процентов земли, необходимой в Сан-Франциско для общественных целей, приобретается непосредственно по договору купли-продажи от собственников без прибегания к процедуре принудительного отчуждения.

3. СУД БЕЗ ПРИСЯЖНЫХ, ОБЛАДАЮЩИЙ ЮРИСДИКЦИЕЙ ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ ИЛИ АПЕЛЛЯЦИОННОЙ ЮРИСДИКЦИЕЙ

Нью-Йорк. [22] Когда совет по смете и распределению Нью-Йорка санкционирует изъятие земли для уличных или парковых целей, подается заявление в верховный суд о назначении трех комиссаров по оценке и обложению для определения компенсации собственникам и обложения в качестве убытков стоимости предполагаемого улучшения или той ее пропорции, которую совет по смете и распределению предпишет на земли, признанные специально выигравшими. После заслушивания доказательств аннотация отчета трех комиссаров или большинства из них подается в суд по меньшей мере за тридцать дней до ее официального представления в суд для утверждения, чтобы можно было подать письменные петиции против утверждения отчета. Суд проводит публичное слушание для протестующих, подавших письменные возражения, и утверждает или изменяет отчет, а в некоторых случаях отправляет его новой комиссии. Законом предписано, чтобы комиссары завершили свою работу в течение шести месяцев, если судом по уважительной причине не предоставлено продление срока. Их компенсация составляет 10 долларов в день.

Эта процедура долгое время считалась неудовлетворительной. В 1911 году она была охарактеризована нью-йоркской прессой как «чрезмерно дорогостоящая» из-за финансовой заинтересованности комиссаров в затягивании производства; «в целом неэффективная» из-за множества некомпетентных комиссаров, выбранных по политическим соображениям; и открытая для «вопиющих злоупотреблений», поскольку выбранные таким образом комиссары были склонны благоволить собственникам недвижимости, обладавшим политическим влиянием. Принятием конституционной поправки на всеобщих выборах 4 ноября 1913 года законодательному органу разрешено принять акт, который предоставит судье верховного суда право разрешать все вопросы, касающиеся принудительного отчуждения, ранее находившиеся в ведении комиссаров по оценке и обложению. [23] По мнению корпоративного атторнея Арчибальда Р. Уотсона, «Судья верховного суда с неделимой ответственностью, не имеющий заинтересованности в затягивании производства, не поддающийся влиянию и в целом обладающий высоким уровнем характера и способностей, должен быть способен разрешать вопросы принудительного отчуждения с результатами, намного более предпочтительными, чем посредством комиссаров».

Миннеаполис. Мы уже описали процедуру отчуждения земель для парковых целей в Миннеаполисе до момента утверждения присужденных сумм окружным судом. [24] Результаты в целом вполне удовлетворительны. Оценщики обычно являются компетентными людьми, и хотя на их решения, утвержденные советом комиссаров по паркам, подаются апелляции в окружной суд, заседающий без присяжных, процент таких апелляция невелик, не более 15 процентов в любом производстве, а увеличение присужденных сумм при апелляции часто носит лишь номинальный характер и редко превышает 20 процентов. Однако представляется малооправданным наличие двух предварительных слушаний — одного перед оценщиками, а другого перед комиссарами по паркам — по вопросу земельных присуждений. Оценка могла бы с тем же успехом выполняться комиссарами по паркам силами компетентного канцелярского персонала, как в Индианаполисе, и расходы на оценку и переоценку были бы исключены.

Канзас-Сити. В Канзас-Сити (Миссури) петиция об изъятии земли для уличных целей подается в муниципальный суд, заседающий с жюри из шести присяжных, назначаемых председательствующим судьей. [25] Вердикт присяжных утверждается общим советом города, и допускаются апелляции в окружной суд. На практике не более 25 процентов таких исков обжалуются из муниципального суда. В более новой процедуре изъятия земли для парковых целей экономия как времени, так и средств достигается за счет исключения предварительного судебного разбирательства в муниципальном суде путем подачи петиции непосредственно в окружной суд. [26] Как и в Сент-Луисе, корпорации разрешено слушание по вопросу об убытках за изъятую землю перед судом общей юрисдикции с участием присяжных, но в Канзас-Сити корпорации не требуют присяжных судов общей юрисдикции. Когда процедура была новой, одна корпорация попыталась поставить эксперимент, и результат оказался настолько плачевным, что, как говорят, с тех пор это больше не повторялось. Председательствующие судьи как в муниципальных, так и в окружных судах заботятся о назначении компетентных людей. Тот факт, что удовлетворительных присяжных можно привлечь за 2,50 доллара в день (разрешенное вознаграждение), служит достаточным доказательством того, что служба присяжных в этих делах рассматривается как гражданский долг, а не как желанная «должность».

Индианаполис. В Индианаполисе совет общественных работ при изъятии земли для уличных целей и совет комиссаров по паркам при изъятии земли для парковых целей выполняют те же обязанности, которые в Канзас-Сити исполняются жюри из шести присяжных. Все возражения против изъятия, присуждения убытков и размер специально выигравшего района, выделенного комиссарами, разрешаются в ходе одного слушания. [27] С выводов комиссаров апелляция подается непосредственно в окружной или высший суд, заседающий без присяжных, и сумма судебного решения, установленная по апелляции, является окончательной. Деловой подход, принятый парковой комиссией в соответствии с актом 1909 года, апеллирует к чувству справедливости собственника недвижимости и оказался весьма полезным при определении сумм возмещения. При каждом изъятии парковый совет пользуется помощью экспертов по недвижимости в качестве консультативного комитета и поддерживает тесную связь с оценками благодаря системе полной картотеки, регистрирующей фактические суммы сделок при передаче недвижимости.

Хотя закону всего три года, в каждом парковом районе было по меньшей мере одно значительное изъятие. В Северном парке их было два: одно сопряжено с расходами в 154 420 долларов, а другое — 131 662 доллара. Во всех изъятиях для парковых целей по новому закону, затронувших имущество стоимостью свыше 600 000 долларов и несколько тысяч собственников, было зафиксировано лишь четыре апелляции на выводы совета, две из которых были разрешены высшим судом. В одной из них присужденная сумма в 10 000 долларов была увеличена до 17 000 долларов, а в другой сумма в 6 925 долларов была увеличена до 9 800 долларов. Только в одном производстве участвовало 1600 собственников, и лишь 50 присутствовали на слушании, предоставленном протестующим. [28]

ВЫВОДЫ

Конституционная поправка Нью-Йорка предусматривает самый простой метод определения компенсации. Собственникам земли предоставляется один день в суде, в течение которого разрешаются все вопросы, касающиеся правильности процедуры и размера компенсации. При такой процедуре имеется наименьшая вероятность траты времени или денег на предварительные слушания, а вся ответственность за решения возлагается на судью, председательствующего по делу. Однако ни одно судебное решение еще в достаточной степени не проверило, должным ли образом гарантированы права землевладельца. Процедура в Индианаполисе имеет преимущество тщательной проверки. Ее результаты достаточно удовлетворительны как для города, так и для землевладельца, чтобы рекомендовать ее принятие в любой юрисдикции, планирующей изменение процедуры. Но там, где судом общей юрисдикции с участием присяжных предписывается конституция, принятие процедуры Индианаполиса в полном объеме было бы невозможно без конституционной поправки. Никакие комментарии не нужны для того, чтобы подчеркнуть трудность принятия такой поправки, и возникает значительный вопрос о том, была бы она необходима или целесообразна в свете опыта Чикаго и Кливленда, где решения судов общей юрисдикции с участием присяжных были справедливыми как для муниципалитета, так и для собственников недвижимости.

Худшее, что можно сказать о присяжных в делах о принудительном отчуждении, заключается в том, что в некоторых юрисдикциях они питают живую предвзятость против города как истца в таких делах. Среди лиц, имевших опыт представления доказательств присяжным, также широко распространено мнение, что обычная неопределенность выводов присяжных в любом гражданском деле лишь усиливается техническим характером доказательств, представляемых в делах о принудительном отчуждении. Присяжных просят оценить стоимость земли, не имея никакого предшествующего опыта. Для принятия решения они должны полностью полагаться на осмотр объекта недвижимости и на мнение экспертов по недвижимости. Все, что может сделать беспристрастный жюри в таких случаях помимо выведения механического среднего арифметического из сильно расходящихся показаний экспертов, — это дисконтировать различные претензии пропорционально впечатлению, произведенному на присяжных отдельными экспертами, — причем присяжных просят измерить относительную гибкость совести экспертов после весьма скудного изучения их характера.

Там, где дела о принудительном отчуждении должны и дальше рассматриваться судом присяжных, важным вопросом при пересмотре методов процедуры является то, есть ли какое-либо преимущество в предварительном слушании — либо перед постоянным советом, либо перед советом, специально назначенным для каждого дела. Из только что рассмотренных нами данных очевидно, что, сколь бы ни был превосходен предварительный трибунал, он приводит к увеличению затрат и задержкам в тех случаях, когда его выводы не принимаются землевладельцами. Но столь же очевидно: во-первых, что перед хорошо сформированным предварительным трибуналом, действующим в благоприятных условиях, процедура проще и дешевле; во-вторых, что апелляции на его выводы немногочисленны; и в-третьих, что нередко его решения подтверждаются при апелляции. Таким образом, предварительное слушание в своем лучшем проявлении имеет то несомненное достоинство, что в подавляющем большинстве случаев оно служит средством огромной экономии времени и средств, а даже в обжалуемых делах — средством влияния на вердикт присяжных. В юрисдикциях, где предварительные советы неудовлетворительны, изменения в методе назначения или в незначительных деталях должны быть опробованы до того, как принцип предварительного слушания будет осужден. Если трибунал имеет политическую предвзятость или слишком тесно связан с любой из сторон процесса, он должен быть заменен строго беспартийным трибуналом, назначенным судом. Трибунал постоянного срока полномочий склонен рассматривать дела оперативнее благодаря большему опыту, чем совет, назначаемый для каждого дела. Должным образом оплачиваемый трибунал является более надежной гарантией компетентной работы, чем тот, которому выплачивается совершенно неадекватная сумма или который побуждается к затягиванию своих обсуждений суточной оплатой.

Какая бы причина ни оправдывала сохранение комиссаров в делах о принудительном отчуждении, она неприменима к процедуре в Филадельфии и других городах и поселках Пенсильвании, а также в Портленде (Орегон). Кажется, нет веской причины разрешать определять убытки в первую очередь жюри, посредственно квалифицированному для рассмотрения доказательств, а затем подвергать те же доказательства пересмотру большим жюри, которое, если уж на то пошло, еще менее квалифицировано для вынесения справедливого вердикта.

Даже там, где можно показать, что решения комиссий признанного качества обычно обжалуются и увеличиваются присяжными при апелляции, необходимая реформа, скорее всего, носит более фундаментальный характер, чем упразднение комиссии. Весьма значительным фактором в определении позиции как рядового налогоплательщика, так и землевладельца, и, следовательно, в определении числа апелляций на выводы комиссии и преимущества или невыгоды позиции города перед судом общей юрисдикции с участием присяжных, является метод распределения стоимости улучшения. Поэтому краткое изложение этих методов в нескольких юрисдикциях должно указать пути и средства уменьшения первоначальных инвестиций капитала в землю, необходимую для улучшения, — проблему, которая только что рассматривалась, а также способ предоставления капитала, который будет обсуждаться в следующей главе.

СНОСКИ:

[12] Об улицах см.: Акты Калифорнии, 1909 г., гл. 684.

[13] О парках см.: Акты Калифорнии, 1909 г., гл. 697.

[13] Специальные законы Миннесоты, 1889 г., гл. 30.

[14] Устав Канзас-Сити, 1908 г., ст. 13, разд. 12.

[15] Оригинальные документы, поданные по делу.

[16] Законы Лорда Орегона, тит. XLV, «О принудительном отчуждении земли», разд. 6859. Акты 1909 г., гл. 171.

[17] Denver Municipal Facts, vol. III, No. 20, p. 10.

[18] См. стр. 28.

[19] Устав Портленда, гл. VI, разд. 348 и след.

[20] Общий кодекс Огайо, разд. 3677 и след.

[21] Гражданский процессуальный кодекс Калифорнии, абз. 1243 и след., Акты Калифорнии, 1909 г., гл. 684.

[22] Устав Большого Нью-Йорка с поправками 1901 года, разд. 970 и след.

[23] Поправка к Конституции Нью-Йорка, разд. 7, ст. 1. Текст см. в Приложении, стр. 248.

[24] См. стр. 27.

[25] Устав Канзас-Сити, 1909 г., ст. 6, разд. 1 и след.

[26] Устав Канзас-Сити, 1909 г., ст. 13, разд. 8 и след.

[27] Акты Индианы, 1911 г., гл. 231, разд. 17 и 19.

[28] Архивы комиссаров по паркам Индианаполиса.

ГЛАВА III РАСПРЕДЕЛЕНИЕ СТОИМОСТИ ПРИОБРЕТЕНИЯ ЗЕМЛИ

Города могут оплачивать улучшения по мере их проведения, выделяя средства из общего налогового сбора, или они могут время от времени производить специальные выпуски облигаций и постепенно задействовать общий налоговый сбор для выплаты процентов и погашения облигаций. Доходы, применимые к улучшениям и получаемые из налогового сбора как напрямую, так и через продажу облигаций, подлежащих погашению за счет налогового сбора, вероятно, окажутся неадекватными практически в любом городе США, поскольку предел заемных возможностей города обычно устанавливается в конституции штата в размере от 2 до 10 процентов от его оцененной стоимости, а сумма, доступная от налогообложения, столь же эффективно ограничивается неэластичностью налоговой ставки выше определенного показателя. Самый очевидный выход из финансовой трудности — снять ограничение на заемную способность, и прецеденты для этого имеются почти в каждом прогрессивном городе. По сути, обычной практикой при предложении комплексных планов, требующих значительного финансирования, является разрешение законодательным органом выпуска облигаций с оговоркой, что он не будет учитываться при определении суммы муниципальной задолженности.

МЕХАНИЗМЫ, ЭКВИВАЛЕНТНЫЕ ЗАИМСТВОВАНИЮ СВЫШЕ ПРЕДЕЛА ДОЛГА

Город Милуоки использует несколько иной способ расширения своих возможностей по заимствованию. Конституция штата Висконсин позволяет городам нести задолженность в размере до 5 процентов от их оценочной стоимости [29] при условии, что выпуск облигаций одобрен жителями на специальных выборах. Округам также предоставляется право затевать задолженность до 5 процентов от их стоимости, причем одобрения жителей не требуется. Эти положения дают Милуоки право практически занимать деньги в размере до 10 процентов от его оцененной стоимости, поскольку большая часть стоимости округа включена в пределы города. Улучшения всякий раз, когда это возможно, трактуются как окружные улучшения, чтобы дать городу большую заемную способность и избежать представления выпуска облигаций на рассмотрение жителей.

Но Милуоки и другие города Висконсина также выработали метод покупки земли по контракту, который по сути представляет собой покупку по схеме рассрочки, как дополнительное облегчение от трудностей финансовой ситуации. Такая же практика санкционирована законодательством Миннесоты и применяется по крайней мере в Миннеаполисе. Этот метод полезен, когда город вплотную приблизился к своему пределу задолженности. Законодательство обоих штатов специально предусматривает, что контракт не создает корпоративной ответственности и не составляет залог общего кредита города. Толкуя эту формулировку, верховный суд в обоих штатах постановил, что у города нет обязательства погашать неоплаченные взносы, поскольку город имеет лишь опцион на покупку с правом владения до момента просрочки платежа. [30]

В деле Burnham против Milwaukee, 98 Wis. 128, утверждалось, что контракт на землю — это лишь схема уклонения от конституционного ограничения муниципальной задолженности, но верховный суд поддержал контракт, постановив, что, несмотря на вес и убедительность аргумента, юридическое значение закона является определенным и не может быть искажено или расширено. Его вывод гласил: «что неоплаченные взносы по контрактам на парковую землю не составляют корпоративную задолженность в значении конституции, поскольку их уплата носит полностью опциональный характер со стороны города». К тому же выводу сводятся дела Perrigo против Milwaukee, 92 Wis. 236; Milwaukee против Milwaukee County, 95 Wis. 424; а в Миннесоте — Kelley против City of Minneapolis, 63 Minn. 125.

У городов часто есть возможность получить участок земли по низкой цене при условии немедленного принятия предложения. Предложение не будет ждать, пока будет обеспечен выпуск облигаций, который должен быть вынесен на народное голосование, а сумма такого выпуска может увеличить задолженность сверх предела заемных возможностей. В такой чрезвычайной ситуации города Висконсина и Миннесоты могут заключить контракт с собственниками земли, уплачивая 5 процентов от покупной цены на дату заключения контракта и остаток ежегодными взносами. За участок земли стоимостью 100 000 долларов можно расплатиться первоначальным взносом в 5 000 долларов и 19 ежегодными взносами по 5 000 долларов каждый. Для обеспечения этих выплат город выпускает каждый год облигации с 4-процентной ставкой сроком на двадцать лет, причем 5 процентов погашается каждый год. Сумма каждого выпуска облигаций складывается из ежегодного взноса в 5 000 долларов и процентов на остаток покупной цены по ставке 4 процента. Последняя облигация в выпуске будет погашена через сорок лет после покупки земли. Каждый год сумма, необходимая для амортизационного фонда и процентных расходов по каждой ежегодной облигации, поступает из налогового сбора.

У контрактного метода оплаты земли есть несколько преимуществ: во-первых, платеж распределяется на сорок лет без необходимости санкционирования законодательным органом долгосрочных облигаций; во-вторых, желаемые участки земли можно приобрести в любое время года по выгодной цене, и город не вынужден ждать тратящих время формальностей, сопутствующих выпускам облигаций; в-третьих, заемные возможности города фактически значительно расширяются.

Если не принимать в расчет финансово самоокупающиеся муниципальные инвестиции (вроде многих муниципальных водопроводов), которые обычно учитываются отдельно от муниципального долга и не возлагают бремя на налогоплательщиков как таковых, временное облегчение от финансовых трудностей, достигнутое описанным выше способом (путем расширения предела заемных возможностей города или с помощью таких средств, как контрактный метод оплаты земли), оставляет конечное бремя на муниципалитете и существенно распределяет его по всей облагаемой налогом собственности города в соответствии со стоимостью. Консервативная политика никогда не позволит очень сильно растянуть предел долга, а любое значительное увеличение сверх привычной ежегодной налоговой ставки яростно сопротивляется. Источники муниципальных доходов, отличные от общего налога на имущество, в этой связи практически пренебрежимо малы в американских городах. Поэтому очень важно освободить общего налогоплательщика от части стоимости общественных улучшений везде, где будет обнаружено, что они приносят столь значительную особую выгоду собственникам ограниченной территории, что это оправдывает специальный сбор.

СПЕЦИАЛЬНЫЕ СБОРЫ

1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ

«Специальный сбор — это обязательный взнос, уплачиваемый единоразово для покрытия стоимости специального улучшения имущества, предпринимаемого в общественных интересах, и возмещаемый государству пропорционально особым выгодам, возникающим у указанного имущества». [31]

Хотя специальный сбор представляет собой осуществление налоговой власти, он отличается от налога по двум пунктам: во-первых, природа специального сбора делает его платой за реальную выгоду для имущества, которую можно более или менее точно измерить в денежных эквивалентах; во-вторых, судами почти единогласно признано, что специальные сборы не должны соответствовать конституционному требованию о равенстве и единообразии налогообложения.

Справедливость этого вида налогообложения защищается в рамках теории о том, что члены сообщества, чьи владения стали более ценными благодаря расходованию общественных денег, должны возместить по крайней мере некоторую часть этих затрат. Конкретное применение этого принципа может привести к несправедливому результату. Если сбор за улучшение улицы рассчитывается по длине по фасаду, это несправедливо по отношению к человеку с длинным и мелким участком. Если он взимается в соответствии с площадью участков, это несправедливо по отношению к земле с большой глубиной и малым фасадом. Невозможно разработать какой-либо метод налогообложения, который распределял бы финансовое бремя автоматически с идеальной и неоспоримой справедливостью. Если участок, стоивший 1000 долларов до общественного улучшения, можно продать за 1100 долларов после него, и если на этот участок наложен сбор в любой сумме до 100 долларов, метод вычисления этой суммы не имеет значения, поскольку результат достаточно справедлив.

2. ИСТОРИЯ

Закон о специальных сборах, принятый для Нью-Йорка в 1691 году, считается первым настоящим законом о специальных сборах в США и якобы основывался на законе, принятом в 1667 году для содействия восстановлению Лондона после Великого пожара 1666 года. [32] Этот закон 1667 года был одним из трех законов о специальных сборах, принятых в Великобритании до 1900 года, и их применение было весьма редким. Но в 1658 году общий суд Массачусетса назначил комитет «для прокладки пути через участки Роксбери к фермам Бостона и для оценки того, что является надлежащим возмещением собственникам за этот путь, с наделением их полномочиями возложить равную долю на всех жителей Бостона или других городов, которые получат выгоду от такого пути». [33] Каким бы ни было происхождение этого принципа, благодаря его повсеместному использованию и обширному развитию в США он признается даже в Великобритании как «американское изобретение».

Закон Нью-Йорка 1691 года обложил стоимость мощения улиц и канализации имущество, получившее особую выгоду, пропорционально полученным выгодам. Пенсильвания приняла аналогичный закон в 1700 году: «Для покрытия расходов по укладке щебня, мощению, засыпке гравием и регулированию упомянутых улиц... каждый житель должен был платить пропорционально количеству футов своих участков... примыкающих с каждой или любой из сторон упомянутых улиц». [34] Массачусетс в 1709 и 1761 годах постановил, что «Лица, получающие любую выгоду от общих коллекторов, прямую или косвенную, обязаны платить такую пропорциональную часть их создания или ремонта, какая будет назначена им выборными должностными лицами городов». [35] Старый закон Нью-Йорка мало использовался до 1787 года, когда в него были внесены поправки и он стал несколько более определенным. [36]

Принятие этого принципа получило широкое распространение после войны 1812 года. Следующие даты показывают примерно время принятия законодательства в различных штатах и территориях; эти даты обычно указывают на закрепление данного принципа в уставе того или иного города, за которым обычно следовали судебные решения, в основном подтверждающие правомерность такого сбора. Активное применение принципа специального сбора в Нью-Йорке можно отнести к 1813 году; Кентукки — 1813 год; Мичиган — 1827 год; Пенсильвания — 1832 год; Луизиана — 1832 год; Нью-Джерси — 1836 год; Огайо — 1836 год; Иллинойс — 1837 год; Мэриленд — 1838 год; Коннектикут — 1843 год; Висконсин — 1846 год; Индиана — 1846 год; Миссисипи — 1846 год; Калифорния — 1850 год; Орегон — 1851 год; Миссури — 1853 год; Род-Айленд — 1854 год; Айова — 1855 год; Делавэр — 1857 год; Канзас — 1864 год; Массачусетс — 1865 год; округ Колумбия — 1865 год; Виргиния — 1866 год; Вермонт — 1868 год; Западная Виргиния — 1868 год; Миннесота — 1869 год; Нью-Гэмпшир — 1870 год; Техас — 1871 год; Мэн — 1872 год; Небраска — 1873 год; Флорида — 1877 год; Джорджия — 1881 год; Невада — 1881 год; Вашингтон — 1883 год; Алабама — 1885 год; Северная Каролина — 1887 год; Северная Дакота — 1887 год; Южная Дакота — 1887 год; Монтана — 1887 год; Айдахо — 1887 год; Вайоминг — 1887 год; Юта — 1888 год; Колорадо — 1889 год; Оклахома — 1890 год; Северная Мексика — 1891 год; Аризона — 1893 год. [37]

В ранний период специальные сборы чаще всего использовались только для покрытия расходов на строительство улучшений, однако формулировка первого закона Массачусетса достаточно широка, чтобы допускать также сбор для покрытия расходов на приобретение земли. В настоящем исследовании мы рассматриваем исключительно применение специальных сборов для покрытия затрат на приобретение земли, хотя специальный сбор для более узких целей основан на том же принципе.

3. СПЕЦИАЛЬНЫЕ СБОРЫ ПРИ ПРИОБРЕТЕНИИ ЗЕМЛИ ДЛЯ СОЗДАНИЯ ПАРКОВ

Общепризнано, что парки, разумно созданные в городе, приносят пользу всему сообществу, однако пользование некоторыми из них, особенно небольшими парками, почти полностью ограничено жителями той местности, где они расположены, в то время как другими парками, особенно крупными, могут пользоваться жители из всех частей города.

Кроме того, аксиомой рынка недвижимости является то, что жилая недвижимость, примыкающая к паркам, при прочих равных условиях стоит дороже, чем аналогичная недвижимость в нескольких кварталах от них. Следовательно, можно ожидать, что расходы на приобретение парков будут распределяться: во-первых, посредством сбора с той недвижимости, которая действительно получает особую прибавку к стоимости из-за близости парка; и во-вторых, либо посредством сбора с гораздо большей территории, которая предположительно включает практически всю общественность, обслуживаемую парком как местным учреждением, либо посредством общего налогообложения всего города.

В случае небольших парков логично и справедливо разделить крупный город на местные «парковые районы» или «районы благоустройства» и обязать каждый район оплачивать свой собственный местный парк. Эта практика не только справедлива, но и чрезвычайно полезна. Она заставляет четко понимать, на что пошел каждый доллар денег налогоплательщика, тем самым сдерживая неоправданную расточительность при приобретении земель под парки и в то же время позволяя прогрессивной и процветающей местности, нуждающейся в парках, осуществлять их приобретение, не сдерживаясь сопротивлением других частей города, которые довольны существующим положением дел или действительно не могут позволить себе дальнейшее налогообложение на парковые нужды. Этот принцип аналогичен принципу, который оправдывает разделение штата на муниципалитеты для локализации налогов, необходимых для местных целей, и он приобретает все большее значение по мере увеличения размеров муниципальных единиц для работы с делами, затрагивающими крупные группы примыкающих друг к другу сообществ со множеством противоречивых интересов.

Но хотя размер и характер выгод от крупных и малых парков примерно одинаковы во всех городах, находящихся в схожих условиях, практика финансирования стоимости парковых территорий демонстрирует величайшее разнообразие. В Соединенных Штатах принято не взимать какую-либо часть стоимости приобретения парковых земель с недвижимости, получающей особую выгоду. В некоторых городах законодательство не допускает подобных сборов. В других городах сбор производится настолько ограниченным образом, что это дает сообществу лишь небольшое облегчение от финансового бремени. В ряде городов, в первую очередь в Сиэтле и Портленде на западе и в Балтиморе на востоке, которые очень широко обкладывают частную собственность сборами на благоустройство улиц, включая стоимость изъятия земли, сбор на приобретение земли для парков отсутствует.

В городах штата Огайо до 1912 года было незаконным покрывать стоимость земли, приобретенной путем принудительного отчуждения, за счет специального сбора. Делом, установившим эту норму права в штате Огайо, является дело «Город Дейтон против Баумана» (City of Dayton vs. Bauman, 66 Ohio St. 379). В этом деле город экспроприировал землю для продления двух улиц и обложил сбором эти расходы за счет примыкающих земельных участков. Приняв решение против законности сбора, суд основывал свое решение исключительно на Разделе 19 Статьи I конституции штата Огайо, посчитав, что специальный сбор является косвенным методом обхода этого конституционного ограничения. Данный раздел гласит:

«Частная собственность должна всегда оставаться неприкосновенной, но подчиненной общественному благосостоянию... когда частная собственность изымается для общественного использования, за нее предварительно должна быть выплачена компенсация в денежной форме либо обеспечено ее предварительное внесение путем денежного депозита, и такая компенсация должна определяться жюри присяжных без вычетов за выгоды для какой-либо собственности владельца».

Суд заявил:

«Ограничение Раздела 19 простирается до полной степени запрета наложения сборов в счет компенсации, убытков и издержек по экспроприированной земле на какую бы то ни было недвижимость. Короче говоря, средства не могут собираться посредством сбора для выплаты такой компенсации, убытков и издержек, но такие средства должны собираться посредством налогообложения. Общество экспроприирует землю для общественного использования, и общество должно платить. Ничто меньшее, чем общество, не может экспроприировать земли посредством судебной процедуры для общественного использования. Если бы был сформирован округ для сборов и подано исковое заявление от такого округа об экспроприации частной собственности для использования таким округом или обществом, возражение (демуррер) против такого искового заявления было бы поддержано на том основании, что конституция не предоставляет полномочий по экспроприации частной собственности такому округу сборов, поскольку такой округ не является обществом, а полномочия по экспроприации предоставляются Разделом 19 исключительно обществу.

Поскольку полномочия по экспроприации предоставляются исключительно обществу и исключительно для общественного использования, отсюда следует, что общество, являющееся приобретателем, должно платить за то, что оно приобретает, ибо тот, кто отнимает у другого, должен сам осуществлять реституцию, а не принуждать других платить за то, чего они не отнимали».

Формулировка этого решения приводится потому, что она считается наиболее заостренным судебным выражением главного аргумента против законности специальных сборов. По существу, это решение гласит, что налог, если он не взимается единообразно, представляет собой незаконное изъятие частной собственности. В этом отношении данное решение противоречит преобладающему большинству авторитетных мнений в Соединенных Штатах.

В 1912 году жители штата Огайо ратифицировали следующую поправку к конституции, которая приводит законодательство штата Огайо в соответствие с законодательством остальной части страны:

«Раздел 11. Любое муниципальное образование, экспроприирующее частную собственность для общественного благоустройства, может обеспечить финансирование для этого частично за счет сборов с выигравшей от этого недвижимости в объеме, не превышающем особые выгоды, предоставленные такой недвижимости данным благоустройством. Однако указанные сборы со всей примыкающей, смежной и иной недвижимости в районе, получившем выгоду, ни в коем случае не должны взиматься в размере более пятидесяти процентов от стоимости такой экспроприации». [38]

В штате Миссури мы обнаруживаем, что Сент-Луис не производит специальных сборов на покрытие стоимости изъятия парковых земель, в то время как в том же штате Канзас-Сити взимает всю стоимость приобретения парка с недвижимости, получившей особую выгоду.

В Массачусетсе с 1882 года членам парковой комиссии разрешено взимать сумму, не превышающую половину особой выгоды, однако никакой сбор не может быть наложен на какую-либо землю, кроме той, которая примыкает к парку или к дороге, ограниченной парком. [39] Будь то из-за чиновничьей инертности или из-за неэффективности законодательства в силу его громоздкого механизма либо ограничения зоны сбора, специальные сборы вводились редко. Запрос в десяти крупнейших городах штата показывает, что лишь в двух из них имело место какое-либо использование этих полномочий, да и то весьма нерегулярное. При изъятиях Столичной парковой комиссией Массачусетса практикуется невзимание сборов; однако, когда собственникам выплачивается компенсация за изъятую или поврежденную землю, сумма их компенсации уменьшается на сумму, представляющую собой особую выгоду для остающейся земли вследствие благоустройства. Собственники, чья земля не изымается, могут получить равную выгоду, но эта выгода не облагается сбором.

Практика Нью-Йорка демонстрирует интересные изменения со времени приобретения Сентрал-парка и до настоящего времени. Как создание Сентрал-парка в 1853 году, так и создание Проспект-парка в Бруклине в 1865 году рассматривались как приносящие пользу недвижимости поблизости, и считалось, что эта выгода уменьшается по мере удаления от парка. Из общей стоимости земли Сентрал-парка, составившей 1 657 590 долларов, или 32 процента, было собрано с недвижимости, получившей особую выгоду, причем сбор был взыскан одним платежом. Из общей стоимости Проспект-парка, составившей 1 236 655 долларов, или 38,5 процента, было собрано с частной собственности, получившей особую выгоду.

Отчет парковой комиссии за 1867 год не приводит оценку стоимости недвижимости в районе, облагаемом сбором в связи с особой выгодой от создания Проспект-парка, и в настоящее время возможно лишь приблизительно оценить долю прироста стоимости, которую представлял собой специальный сбор. Грубо говоря, район специального сбора в случае Проспект-парка включал 30 процентов площади 8-го округа, 12 процентов 9-го округа и 20 процентов 20-го округа. Стоимость облагаемой части 8-го округа в 1865 году оценивалась в 30 процентов от общей оценки стоимости округа, то есть в 1 200 000 долларов. Прирост стоимости в облагаемой зоне 8-го округа оценивается в 400 процентов по сравнению с приростом стоимости в 100 процентов в других частях города с 1865 года. При таком темпе ее оцененная стоимость в 1905 году составила бы 6 000 000 долларов; расчетная стоимость при коэффициенте прироста остальной части города — 2 400 000 долларов; прирост стоимости, предположительно в значительной степени обусловленный благоустройством, — 3 600 000 долларов. Поскольку весь сбор по трем округам составил лишь 1 236 655 долларов, мы можем заключить, с должным учетом инфляции стоимости и неточности оценок, что специальный сбор не превышал особую выгоду для недвижимости. [40]

Показатели по Сентрал-парку еще более поразительны. Стоимость земли, облагаемой сбором за выгоду (половина оценки стоимости 12-го, 19-го и 22-го округов), — 13 250 000 долларов; расчетная стоимость земли этой же зоны в 1873 году — 118 000 000 долларов; расчетная стоимость при коэффициенте прироста остальной части города в 100 процентов — 26 500 000 долларов; прирост стоимости вследствие благоустройства — 91 500 000 долларов; сумма специального сбора — 1 657 590 долларов. Здесь также оценки стоимости, вероятно, инфлированы, и оценка стоимости облагаемой недвижимости представляет собой не более чем приблизительное предположение, но маржа превышения над специальным сбором достаточно велика, чтобы оправдать вывод о том, что землевладельцы не были несправедливо обременены долей стоимости благоустройства, наложенной на их собственность. [41]

С момента объединения Большого Нью-Йорка по уставу 1901 года и до 1907 года существовало юридическое основание для того, чтобы город брал на себя всю стоимость приобретения прав на парки, поскольку резолюция «местного совета по благоустройству» считалась необходимой до того, как какая-либо часть расходов на приобретение земли могла быть обложена в качестве специальной выгоды на местный район. Решение апелляционного суда от 5 марта 1907 года, судя по всему, изменило представление на этот счет. Этим делом было дело «Роуз Райс против Города Нью-Йорк» (Rose Reis vs. City of New York, [42]), которое, как считается, постановило, что совет по сметам и распределению ассигнований имеет право инициировать местные улучшения и предусматривать возложение их стоимости в виде сбора на недвижимость, которая считается получившей особую выгоду. После этого решения совет по сметам и распределению ассигнований постановил, что с недвижимости, получившей особую выгоду от парков, должен взиматься сбор на покрытие их стоимости. До того времени запросы на парки часто поступали из местных источников, и первым поразительным результатом действий совета стало сокращение числа таких запросов.

Законодательство 1911 года дает полное признание теории выгоды, позволяя совету по сметам и распределению ассигнований определять, какие части стоимости парковых земель должны оплачиваться городом Нью-Йорк, какая доля — одним или несколькими боро либо частями одного или нескольких боро, и какие доли — собственниками, чья земля получает особую пользу. [43]

В Миннеаполисе совет парковых комиссаров определяет, какой процент, если таковой имеется, от суммы, необходимой для приобретения земли под парковые нужды, должен взиматься в виде сбора с земли, получившей особую выгоду. Определение границ зоны выгоды и определение суммы, которую должен заплатить каждый получивший выгоду земельный участок, входят в обязанности трех парковых оценщиков, назначаемых окружным судом. Заслушав доказательства, оценщики выносят заключения и передают их в окружной суд, который имеет полномочия рассматривать возражения и утверждать или пересматривать сбор либо направлять дело новым оценщикам. [44] Судебная практика заключается в том, чтобы утверждать сборы, если нет уверенности в том, что оценщики руководствовались ненадлежащими мотивами, действовали на основе ошибочных принципов или основывали свои выводы на ошибке в фактах. Процент, который частные землевладельцы выплачивали при изъятиях под парки, сильно варьировался в рамках этой процедуры.

4. ПАРКОВЫЕ РАЙОНЫ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ СБОРА

В сравнительно недавней практике некоторых городов были выделены «парковые районы», каждый из которых рассматривается как отдельная единица как для целей определения местоположения парковых зон, так и для начисления сборов на покрытие затрат на их приобретение.

Канзас-Сити. В 1908 году весь город был разделен на шесть парковых районов, которыми как единой системой управляют три комиссара, назначаемые мэром. Обязанности комиссаров состоят в разработке и принятии системы парков, парковых аллей и бульваров, а также в отборе земель, подходящих для этих целей в пределах городской черты или за ее пределами. Они должны обеспечить по меньшей мере один парк в каждом парковом районе. Ответственность за выбор территорий возлагается на парковых комиссаров, поскольку только по их рекомендации городской совет может посредством постановления обеспечить приобретение необходимой земли, и в обязанность городского совета вменяется выполнение рекомендации парковых комиссаров. [45]

Расходы на приобретение земли за пределами городской черты должны оплачиваться за счет общих налоговых поступлений или путем выпуска облигаций, которые являются бременем для будущих общих налоговых сборов; однако в пределах городской черты земля для парков, парковых аллей, общественных скверов и бульваров, приобретенная путем покупки или принудительного отчуждения, может оплачиваться за счет специального сбора с земли, получившей особую выгоду. Специальные сборы также используются для покрытия расходов на строительство бульваров и парковых дорог, к которым примыкает частная собственность, и взимаются непосредственно с такой собственности, как при обычном благоустройстве улиц. Оставшаяся часть расходов на строительство и все расходы на содержание покрываются налогом в размере не более 2,5 миллов, взимаемым по каждому парковому району в соответствии с его оценкой стоимости, и специальным налогом на содержание в размере 10 центов за погонный фут по фасаду с недвижимости, которая выходит фасадом на парковые аллеи, бульвары, дороги или проспекты. [46] Средства каждого района учитываются раздельно. [47]

Канзас-Сити повезло с положениями своего законодательства относительно процедур принудительного отчуждения и специального сбора за выгоду. Муниципальное постановление, принимаемое вслед за рекомендацией парковой комиссии, описывает всю недвижимость, подлежащую приобретению для предполагаемого благоустройства или группы благоустройств, и зону, которая считается получившей особую выгоду. Эта зона может включать один или несколько парковых районов либо часть или части такого района или районов. Процедура инициируется иском города в окружном суде, и когда стороны надлежащим образом сформулировали предмет спора, дело рассматривается жюри из шести присяжных, которое определяет компенсацию за изымаемое имущество и за ущерб, причиненный имуществу, которое фактически не изымается. Это же жюри оценивает выгоду от благоустройства, сначала возлагая на город ту часть расходов, которая представляет выгоду, возникающую для города в целом, а затем распределяя остаток расходов посредством специального сбора между участками частной собственности, признанными получившими особую выгоду. Вердикт присяжных пересматривается окружным судом, и на него может быть подана апелляция в апелляционный суд по любому вопросу; но, как ни странно, только корпорации имеют право подавать апелляцию на рассмотрение жюри общего права, и этим правом практически никогда не пользуются. [48]