«Осуществление городского плана»

ФОНД РАССЕЛА СЕЙДЖА

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПЛАНА ГОРОДА

ПРАКТИЧЕСКОЕ ПРИМЕНЕНИЕ АМЕРИКАНСКОГО ПРАВА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПЛАНОВ ГОРОДОВ

Автор: ФЛАВЕЛ ШЕРТЛЭФФ ИЗ БОСТОНСКОЙ КОЛЛЕГИИ АДВОКАТОВ

В сотрудничестве с ФРЕДЕРИКОМ ЛОУ ОЛМСТЕДОМ, ЧЛЕНОМ АМЕРИКАНСКОГО ОБЩЕСТВА ЛАНДШАФТНЫХ АРХИТЕКТОРОВ

НЬЮ-ЙОРК СЕРВЕЙ ЭССОШИЭЙТС, ИНК. MCMXIV

ВВЕДЕНИЕ

Причиной подготовки этой книги является поразительное различие в практической эффективности методов, фактически применяемых и предписанных законом или юридической практикой в различных частях Соединенных Штатов при приобретении земли для общественных нужд, при распределении стоимости общественных улучшений и в других процедурах, необходимых для надлежащего приспособления наших растущих городов к потребностям их жителей. Простое различие в методах само по себе представляло бы лишь академический интерес, но различия, которые приводят к созданию препятствий на пути прогресса в одном сообществе и их устранению в другом, имеют большое практическое значение. Масштабы и значимость этих практических различий все сильнее и сильнее осознавались автором в ходе обширной практики в качестве ландшафтного архитектора, особенно в связи с проектированием и осуществлением таких муниципальных улучшений, как парки, игровые площадки, общественные скверы, парковые дороги, улицы, размещение общественных зданий и благоустройство их территорий. Еще более примечательным, чем различие в методах и в относительной эффективности, было пристальное внимание официальных лиц, особенно в юридических департаментах городов, к постоянно возникающей проблеме поиска пути наименьшего сопротивления для проведения конкретного улучшения через лабиринт препятствий, создаваемых существующей местной правовой ситуацией, сопровождаемое почти фаталистическим принятием этих препятствий в качестве перманентного условия. В большинстве городов было очевидно весьма поверхностное знакомство с условиями и методами, существующими в других местах, и общее отсутствие серьезных конструктивных усилий по улучшению местных условий и методов на основе общего опыта. Однако в последние годы наметилась тенденция отходить от этого безразличия и подходить к данным проблемам с более широких позиций.

Осознавая важность стимулирования и поддержки таких конструктивных местных усилий путем привлечения внимания к наиболее важным различиям в реальной практике и не имея ни времени, ни юридической подготовки для самостоятельного надлежащего представления предмета, автор этого предисловия около трех лет назад призвал Фонд Рассела Сейджа предоставить средства для проведения систематического обзора этой сферы и публикации его результатов. Отклик был сердечным и результативным, что позволило г-ну Флавелу Шертлэффу из Бостонской коллегии адвокатов посвятить большую часть своего времени в течение двух лет этой задаче.

Г-н Шертлэфф проделал основную работу по книге от начала и до конца и несет ответственность за ее точность с юридической точки зрения. Автор этого предисловия был вынужден ограничить свое сотрудничество общим руководством при сборе и отборе материала и его упорядочении для представления, а также довольно тщательной и детальной ревизией рукописи и корректуры с целью приведения впечатлений, передаваемых книгой, в соответствие здравому смыслу с теми наблюдениями и выводами, к которым он пришел, занимаясь реальными проблемами муниципального благоустройства во многих различных городах.

Не предпринималось попыток составить исчерпывающий трактат по планировке городов; и некоторые темы, входящие в рамки названия этого тома, по многим причинам не были рассмотрены с такой детализацией, какая может показаться оправданной в силу их важности. Это особенно верно в отношении темы строительных норм и правил.

Поскольку строительство городов представляет собой прежде всего вопрос приобретения земли муниципалитетом либо же предоставления полномочий по регулированию ее использования другими лицами, поиск прецедентов в кодексах, отчетах и юридических учебниках касался трех четко определенных тем: приобретения земли, права налогообложения и полицейского права. В отношении них не предпринималось попыток составить полный дайджест, а ставилась задача лишь представить наиболее значительные вариации, выявленные в результате довольно систематического и разумного поиска. Практику муниципальных ведомств обнаружить оказалось гораздо сложнее. Изучение государственных кодексов и результаты, полученные на основе опросных листов, разосланных в большинство крупных городов Соединенных Штатов, позволили определить ограниченное число штатов в качестве типичных для остальных и путем выбора наиболее перспективных городов в каждом штате составить список городов для изучения на месте. Полученные в одном городе данные путем консультаций с муниципальными чиновниками и иными способами часто приводили к включению в список нового города. Следующие города посещались на несколько дней каждый: Нью-Йорк, Буффало, Кливленд, Индианаполис, Чикаго, Милуоки, Миннеаполис, Сент-Луис, Канзас-Сити, Денвер, Лос-Анджелес, Сан-Франциско, Портленд (Орегон), Сиэтл, Хьюстон, Даллас, Новый Орлеан, Балтимор, Филадельфия и Питтсбург. Возможность провести более углубленное исследование в одном городе представилась в связи с расследованием, проводимым комитетом по планировке городов Бостонской торговой палаты в отношении методов, применяемых при расширении уличных систем в столичной агломерации Бостона, и полученная таким образом информация была использована в этом отчете.

Материал для книги был собран в период с января 1910 года по январь 1912 года — во время исключительной активности в области законодательства о планировке городов. Часть текста устарела до завершения работы над книгой, а некоторые выводы легли в основу законодательства за прошедший год (1913). Так, Огайо закрепил в своей конституции право избыточного отчуждения земли [1] и право возлагать стоимость улучшений на территории, получившие особую выгоду [2]. Массачусетс, Нью-Йорк и Висконсин внесли поправки в свои конституции, закрепив принцип избыточного отчуждения [3]. Закон Пенсильвании 1907 года, разрешающий избыточное отчуждение, был испытан на практике, и верховный суд признал его неконституционным [4]. Комиссии по планированию стали обязательными в Массачусетсе и были разрешены в Нью-Йорке, Нью-Джерси, Пенсильвании и некоторых городах Коннектикута [5].

Эта деятельность по постепенному и экспериментальному изменению правового механизма, несомненно, будет продолжаться до тех пор, пока он не превратится в инструмент гораздо более высокой средней эффективности, чем в настоящее время, для достижения социальных целей планирования городов. Настоящая книга предлагается в качестве помощи в успешном осуществлении этого процесса.

Фредерик Лоу Олмстед.

Бруклайн, шт. Массачусетс, 30 апреля 1914 г.

СНОСКИ:

[1] См. Приложение A, III, стр. 280.

[2] Конституция штата Огайо, Статья XVIII, Раздел 11.

[3] See Appendix A, III, pp. 248, 278, 279.

[4] See Appendix A, III, pp. 272, 275.

[5] See Appendix, pp. 283, 284, 290, 294.

ГЛАВА I ОБЩЕСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА ЗЕМЛЮ

Владение землей муниципалитетом имеет важное значение для реализации многих частей плана города. Определенные действия частных собственников, которые имеют тенденцию препятствовать реализации плана, либо временно, либо навсегда, могут быть запрещены муниципальным регулированием. Другие действия в поддержку плана могут быть вызваны убеждением или принудительным административным давлением. Но на ранней стадии земля или права на землю должны быть приобретены для общества, и муниципалитету потребуется рассмотреть: во-первых, имеет ли он право приобретать или использовать землю для желаемой цели; во-вторых, методы приобретения земли; и в-третьих, справедливое распределение затрат на ее приобретение.

ПРАВО МУНИЦИПАЛИТЕТА НА ПРИОБРЕТЕНИЕ И ВЛАДЕНИЕ ЗЕМЛЕЙ

Следует подчеркнуть с самого начала, что муниципальное владение землей в Соединенных Штатах подчинено важным ограничениям. Принято ссылаться на немецкие примеры планирования городов и указывать на то, что успех плана объясняется большим процентом земли, находящейся в муниципальной собственности. Немецкие города поощряются к выходу на рынок недвижимости с явной целью сдерживания спекуляций и сокращения перенаселенности участков путем высвобождения из частной собственности земли для строительных целей. Как бы ни было это желательно в немецких городах, это не разрешено ни в одном муниципалитете Соединенных Штатов.

Как в Германии, так и в Соединенных Штатах закупочные средства, находящиеся в распоряжении любого муниципалитета, являются лишь возвратом от налогообложения граждан, и доход всех может тратиться только на те цели, которые могут разделяться всеми. Немецкие города достигли широкого понимания «общественного использования» и подчеркнули в этой концепции права сообщества. Конституция Соединенных Штатов, с другой стороны, создавалась тогда, когда отдельный человек был преобладающим в философии и политике, и пункт, защищающий индивида за счет сообщества, оказался эффективным препятствием на пути демократических тенденций, которые заменили бы по значимости сообщество индивидом. Следовательно, «общественное использование» в Соединенных Штатах истолковывалось судами более узко.

Но новые общественные потребности были признаны легислатурами и санкционированы судами после роста крупных центров населения в Соединенных Штатах. Для удовлетворения рекреационных потребностей ассигнование средств сообщества было санкционировано как для покупки, так и для принудительного отчуждения земли для парков, бульваров и игровых площадок. Не исключено, что в следующие двадцать лет легислатуры и суды признают более радикальные потребности. Необходимость защиты общества от эгоизма нескольких крупных собственников недвижимости, например, может привести к созданию муниципального совета, представляющего всех людей сообщества как фактор на рынке недвижимости.

Муниципалитет в Соединенных Штатах может стать собственником земли посредством дарения, посвящения общегодовой земли в общественное пользование (дедикации) или завещания и может использовать такую землю для любых целей, не противоречащих условиям дарения, дедикации или завещания. Но земля или права на землю могут приобретаться муниципалитетом за счет государственных доходов только для конкретных общественных целей, независимо от того, осуществляется ли приобретение путем покупки или путем отчуждения на основе права принудительного отчуждения. Если город приобрел полную собственность на землю путем покупки или отчуждения, он может использовать ее любым образом до тех пор, пока такое использование служит какой-либо общественной цели; за исключением тех юрисдикций, где было постановлено, что город обладает лишь ограниченной собственностью, которая ограничивает его право использования конкретной целью, для которой земля была приобретена.

МЕТОДЫ ПРИОБРЕТЕНИЯ ЗЕМЛИ

1. ПРИОБРЕТЕНИЕ ПОСРЕДСТВОМ ДАРЕНИЯ, ДЕДИКАЦИИ ИЛИ ЗАВЕЩАНИЯ

Ничто не мешает городу принимать и удерживать землю не для общественных целей, при условии, что деньги налогоплательщиков не тратятся на приобретение или удержание земли для желаемой цели. Если бы в каком-либо конкретном случае возникла необходимость передать недвижимость городу для цели, не охватываемой городским уставом, легислатура, как правило, оказалась бы готова принять разрешающее законодательство. Характер большинства муниципальных администраций был недостаточно многообещающим, чтобы побуждать крупных землевладельцев создавать трастовые фонды, которыми города управляли бы в интересах всех или определенного класса своих граждан; но нет ничего в правовой теории, что препятствовало бы принятию городом в качестве доверительного собственника как недвижимого, так и личного имущества, которое даритель желает направить на определенное использование; как, например, на обеспечение дешевого и санитарно пригодного жилья для своих граждан. Это лишь одна иллюстрация того, что могло бы быть сделано городом в качестве доверительного собственника, но действительность любого такого траста полностью зависела бы от его управления без расходов для города.

2. ПРИОБРЕТЕНИЕ ПОСРЕДСТВОМ ПОКУПКИ И ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ

Приобретение городом земли для неограниченных целей посредством дарения, дедикации или завещания встречается редко, но ее приобретение за счет государственных доходов не для общественных целей посредством покупки или принудительного отчуждения запрещено во всех городах. В последнем случае город может взять абсолютную собственность (fee simple), которая представляет собой полное право собственности на землю, или сервитут, который является правом лишь использовать землю для определенной цели и интерпретируется как «общественное». Эти ограничения права на приобретение земли путем принудительного отчуждения или покупки оказывают решающее влияние на план города.

ОГРАНИЧЕНИЕ КОНКРЕТНЫМ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ

Если земля приобретается для конкретных целей в соответствии с хорошо продуманным планом города и если условия, на которых она приобретается, предотвращают ее использование любым способом, несовместимым с этими первоначальными целями, тем самым создается важная гарантия против необдуманного отказа от первоначального плана. Последующая администрация не может тогда принести в жертву продуманный прогресс, достигнутый по направлениям первоначального плана, путем конфискации любой из приобретенных таким образом земель и перенаправления их на обслуживание какого-либо нового проекта, который на данный момент может казаться более важным, но для которого город не может или не хочет покупать дополнительную землю. Очевидно, это способствует консервативной стабильности целей, которая полностью согласуется с духом планирования городов.

С другой стороны, нормальная и здоровая модификация плана города в ответ на новые условия может серьезно затрудняться любым ограничением муниципальных земельных владений конкретным использованием. Вследствие больших физических изменений, обусловленных ростом города, использование, для которого земля была первоначально приобретена, может полностью устареть. Эта ситуация может возникнуть, когда земля, первоначально переданная городу для парковых или школьных целей, становится абсолютно непригодной для такого использования и полезной для другой общественной цели или для частных корпораций или лиц. С одной стороны, нежелательно посвящать значительную площадь использованию, которое препятствует наилучшему всестороннему развитию города — коммерческому, промышленному и жилому; столь же нежелательно допускать сокращение парковых или школьных земель, за исключением самых веских причин.

Города временами принимали весьма недальновидную политику в отношении недвижимости. Они продавали свои ценные владения по низкой цене, видели, как покупатель получает огромную прибыль, и были вынуждены покупать участки по значительно возросшей цене, хотя, сохранив свои владения, они имели бы адекватную землю для своих нужд. Здания размещались в парках в предполагаемых интересах экономии, и за счет застройки участка здание лишалось индивидуальности, а люди — необходимого открытого пространства. Такие нарушения хорошего вкуса и истинной экономии, которые являются двумя составляющими планирования городов, совершаются даже сейчас, когда потребность в парках более полно осознается общественностью и отстаивается прессой. Эта ошибочная идея экономии, вероятно, объясняет размещение многих городских ратуш, в больших и малых городах, на центральных площадях, где открытые пространства должны сохраняться на благо сообщества, а общественные здания должны располагаться фасадом к ним. Вустер, штат Массачусетс, использовал часть своего старого общественного пастбища (common) для городской ратуши; Филадельфия выделила для той же цели один из общественных скверов, отведенных Уильямом Пенном; городская ратуша в Сент-Луисе занимает шесть акров, которые когда-то были общественным сквером; Чарлстон, Южная Каролина, чья городская ратуша ведет свое происхождение с давних времен, заняла под ее строительство один из четырех небольших парков; Питтсбург разместил на земле, первоначально использовавшейся как общественный сквер, два рыночных здания; Делавэр-парк в Буффало пострадал от вторжения художественной галереи и исторического здания таким образом, что это серьезно снизило его ценность для целей, определявших его первоначальное приобретение; другой парк площадью пять акров в Буффало был частично использован под участок для школьного здания.

Это примеры того, когда качественное градостроительство требует защиты первоначальной цели посредством строгих ограничений муниципальной власти. Но было бы прискорбно, если бы парковые земли или любые другие общественные земли, которые стали непригодными для своей первоначальной цели или которые, даже будучи все еще подходящими, блокируют желательное изменение в плане города, не могли быть перенаправлены на новое использование без чрезмерных затрат или задержек. Некоторые общественные земли легко сдаются в аренду на длительный срок по хорошей арендной платой и могут таким образом приносить доход, который, будучи направлен на цель, для которой земли были первоначально приобретены, позволил бы достичь большего, чем прямое использование самой земли. Доход от бывшей школьной собственности, находящейся теперь в торговом районе Чикаго, пополняет школьные фонды на 637 569 долларов ежегодно. Рост стоимости одного участка на углу улиц Ла-Саль и Адамс, купленного за 8 750 долларов для нужд департамента водоснабжения и теперь занимаемого зданием «Рукри», составляет 2 142 000 долларов.

Проблема возникает тогда, когда, например, планы нового общественного центра (civic center), как в Кливленде, предусматривают единый вокзал на парковой земле, или когда Чикаго желает разместить Музей Филда в Грант-парке. Споры, вызываемые такими случаями, лишь после долгих лет задержки доходят до верховного суда для определения конфликтующих прав города и дарителей или их наследников. Принципы, выведенные из рассмотренных дел, четко признают различие, основанное на юридическом характере владения рассматриваемой землей.

Дело 1. — Когда город приобрел лишь право на землю, например право использовать землю для парковых целей, а право собственности осталось за дарителем, существует единодушие в решениях о том, что земля должна использоваться только для парковых целей и что любое другое использование влечет за собой сохранение земли в собственности первоначального дарителя свободной от обременения использованием со стороны города. Это право на возврат (reversionary right) может быть выкуплено или, при необходимости, подвергнуто принудительному отчуждению, поскольку власть принудительного отчуждения выше любого вида собственности, но за него нужно заплатить.

Дело 2. — Когда город приобрел все права, правовые титулы и интересы на землю путем принудительного отчуждения, по крайней мере в Нью-Йорке действует закон, согласно которому легислатура может изменить назначение и даже предусмотреть, что земля, ранее использовавшаяся как парк, может быть передана частным лицам или корпорациям для частного использования.

В деле «Бруклинская парковая комиссия против Армстронга» (Brooklyn Park Commission vs. Armstrong, 45 N. Y. 234) город Бруклин приобрел абсолютную собственность (fee simple) путем принудительного отчуждения на земли, которые впредь должны были использоваться как Проспект-парк. Впоследствии, когда планы парка были более полно разработаны, было признано целесообразным включить некоторые дополнительные земли и исключить некоторые из первоначально приобретенных. Город продал один участок ответчику, который отказался принять правовой титул на том основании, что город не может передать чистый титул. Суд постановил, что, поскольку титул был получен в траст для специальной общественной цели, город не мог осуществлять передачу без санкции легислатуры, но что в власти легислатуры было освободить город от траста и уполномочить его продавать и передавать:

«Несомненно, в большинстве случаев, когда земля отчуждается для специального использования по соображениям общественной полезности, изъятие ограничивается именно этой целью. Но это происходит тогда, когда отчуждается не имущество, а лишь право пользования. В таком случае право общественности ограничивается пользованием, и когда пользование прекращается, прекращается и право; когда же отчуждается имущество, хотя конкретное использование может быть оставлено, право на имущество сохраняется». «Общественность обладала правом на землю при осуществлении выплаты, и как только владельцу была произведена выплата, он был лишен владения (disseised). Возврата нет». «По санкции легислатуры она может быть продана, ее характер может быть изменен из недвижимого имущества в движимое, а доходы могут быть направлены на общие или специальные цели».

Дела в других юрисдикциях, которые, кажется, устанавливают иное правило, а именно, что легислатура не может перенаправить имущество, удерживаемое муниципалитетом в трасте для одной цели, на другую и несовместимую цель, зависят от формулировки конкретного статута или основаны на представлении о том, что полная собственность никогда не находилась у муниципалитета.

Дело 3. — Самая сложная ситуация возникает тогда, когда земля была передана по дедикации в абсолютной собственности (in fee) для конкретного общественного использования, например для парковых целей. Состояние законодательства в этой ситуации отнюдь не очевидно. Различные суды штатов пришли к разным выводам.

Суд Огайо в деле «Железная дорога Луисвилла и Нашвилла против Цинциннати» (Louisville and Nashville Railroad vs. Cincinnati, 76 Ohio St. 481) постановил, что когда общественное пастбище (common), юридический титул на которое находился у города в трасте для его жителей, больше не требуется или цель, для которой оно было передано по дедикации, больше недостижима, оно возвращается лицу, осуществившему дедикацию. Но суд Миннесоты в деле «Город Сент-Пол против Чикагской, Милуокской и Сент-Польской железной дороги» (City of St. Paul vs. Chicago, Milwaukee and St. Paul Railroad, 63 Minn. 330) пришел к выводу, что при попытке перенаправить имущество, переданное по дедикации в абсолютной собственности (in fee simple) для конкретной цели, имущество не возвращается лицу, осуществившему дедикацию, а акт легислатуры является простой юридической ничтожностью.

Самым удивительным решением по этому вопросу является решение по делу «Комиссионеры Южного парка против Уорда» (South Park Commissioners vs. Ward, 248 Ill. 299). Дело возникло из попытки комиссионеров Южного парка Чикаго разместить Музей Филда в Грант-парке.

Парк был навечно посвящен общественному использованию путем межевания (platting), в соответствии с которым были проданы определенные примыкающие участки, некоторые из которых перешли во владение ответчиков Уорда и др. Право владельцев примыкающих участков сохранять парк свободным от зданий было сделано на основании специального статута 1861 года принудительным посредством иска по праву справедливости (bill in equity). После 1893 года к парку была добавлена площадь, многократно превышающая первоначальный парк, путем засыпки акватории озера Мичиган. Район, примыкающий к парку, также претерпел коренное изменение своего первоначального жилого характера. Комиссионеры решили в 1909 году разместить музей на присоединенной территории парка, но Уорд и др. добились судебного запрета. Затем комиссионеры предприняли действия на основании акта 1903 года, который уполномочивал их подвергнуть принудительному отчуждению права на парк, принадлежащие любым владельцам участков по первоначальной передаче, но петиции, поданные для отчуждения этих прав, были отклонены в высшем суде.

Поддерживая это решение, верховный суд Иллинойса постановил:

«Если легислатура не имела полномочий изменять назначение Грант-парка и игнорировать условия дедикации путем санкционирования возведения и содержания зданий в парке, не могло быть никакого принудительного отчуждения прав ответчика на то, чтобы парк содержался свободным от зданий, каков бы ни был характер таких прав».

Это решение является отрицанием суверенной власти принудительного отчуждения, как отмечается в сильном особом мнении (dissenting opinion). Если легислатура могла отчуждать посредством права принудительного отчуждения имущество, входящее в состав Грант-парка, до того, как оно было передано по дедикации, невозможно понять, почему она не могла сделать то же самое после того, как оно было передано. Каковы бы ни были права первоначальных лиц, осуществивших дедикацию, или их наследников, или тех, кто владеет договорными правами на их основе, эти права могут быть изъяты на основе власти принудительного отчуждения, как и любое другое имущественное право в любой другой юрисдикции, кроме Иллинойса.

Во избежание правовых осложнений в случае изменения назначения недостаточно включить в первоначальную дедикацию фразу «для использования жителями в качестве парка или для любого другого общественного использования, которое предпишут надлежащим образом учрежденные органы». Даже в соответствии с этим положением земли, находящиеся в полной собственности города, могут стать настолько посвященными конкретному использованию, что общественность, а возможно, в некоторых юрисдикциях и частные интересы, приобретут права, которые впоследствии должны быть отчуждены принудительно, если земля потребуется для другой общественной цели. Так было в деле «Штат против Вудворда» (State vs. Woodward, 23 Vt. 92). Определенный город обладал полной собственностью на участок земли, который мог использоваться для любой общественной цели. Город разрешил беспрерывное использование общественностью земли в качестве общественного пастбища в течение двадцати лет, а в городской описи земля описывалась как пастбище. Суд постановил, что эти факты равносильны безвозвратному посвящению земли общественному использованию в качестве пастбища. Следовательно, города должны быть столь же осторожны в сохранении своего контроля над использованием имущества, сколь осторожными должны быть лица, осуществляющие дедикацию, в формулировках своего гранта, если они хотят избежать ограничения его специальным использованием.

Поскольку такие ограничения могут быть как полезными для поддержания последовательного плана города, так и серьезно ухудшать надлежащую гибкость такого плана, нельзя сформулировать общего правила относительно их целесообразности. Они оказались важной защитой в случае многих посягательств на парковую собственность, но представляется, что по крайней мере некоторая часть земель, приобретаемых городом, должна легко передаваться из одного вида использования в другой без задержек и расходов, налагаемых такой гарантией.

ПРИОБРЕТЕНИЕ ЗЕМЛИ ДЛЯ РЕЗЕРВНОГО ФОНДА

Процедура принудительного отчуждения и практика покупок мешают городу воспользоваться многочисленными возможностями приобретения земель по выгодной цене, даже если потребность в таких землях возникнет лишь через несколько лет. При отчуждении земли против воли ее собственника цель, для которой приобретается земля, должна быть указана, и эта цель в некоторых штатах тщательно проверяется жюри, которое должно установить необходимость приобретения, прежде чем город сможет предпринять дальнейшие шаги. При покупке города обычно выходят на рынок земли, в частности для участков под общественные здания, когда цены высоки — процедура, которую не стала бы принимать ни одна благоразумно управляемая коммерческая корпорация. Выгодой при покупке земли пользуются лишь изредка и лишь косвенно. Можно покупать небольшие участки для одной цели, а позже использовать их для другой; но со стороны городов почти не практикуется покупка для того, что можно было бы назвать резервным фондом, хотя обычно можно сделать весьма точный прогноз потребностей в землях для различных общественных целей на основе направления и темпов роста населения. Значительные площади, конечно, могут быть приобретены под парковые земли, а позже, по разрешению легислатуры, частично перенаправлены на другие цели, достигая тем самым цели окольным путем; но это плохая государственная политика, поскольку она делает парковые земли, даже когда их площадь становится недостаточной, уязвимыми для неограниченных посягательств в пользу любой и всякой другой цели.

Сколько денег могло бы быть сэкономлено городом благодаря покупке земли при благоприятных возможностях в преддверии реальной потребности, очевидно в любом городе из роста стоимости недвижимости вследствие прироста населения. Комиссия по перенаселенности, назначенная мэром Нью-Йорка в 1911 году, изучила стоимость 943 городских участков и обнаружила, что в 1908 году в 537 случаях оценочная стоимость увеличилась по сравнению с уплаченной ценой.

В Таблице 1 показан процент увеличения стоимости этих участков.

ТАБЛИЦА 1. — УВЕЛИЧЕНИЕ СТОИМОСТИ С МОМЕНТА ПРИОБРЕТЕНИЯ ДО 1908 ГОДА 537 ОБЩЕСТВЕННЫХ УЧАСТКОВ В НЬЮ-ЙОРКЕ, ПРИОБРЕТЕННЫХ С 1812 ПО 1900 ГОД [6]

Per cent of increase in value of site Sites which increased in value as specified

Less than 25 per cent 91

25 and less than 101 per cent 154

101 and less than 201 per cent 94

201 and less than 301 per cent 42

301 and less than 401 per cent 43

401 and less than 501 per cent 17

501 and less than 601 per cent 18

601 and less than 701 per cent 10

701 and less than 801 per cent 12

801 and less than 901 per cent 10

901 and less than 1,001 per cent 6

1,001 and less than 1,501 per cent 11

1,501 and less than 2,001 per cent 10

2,001 or more 19

Total 537

Даты приобретения участков, рассмотренных в таблице, варьировались с 1812 по 1900 год. Из 406 объектов недвижимости, которые не показали роста по сравнению с покупной ценой, 230 были приобретены после 1900 года.

Комитет отметил, что город мог бы осуществлять значительные закупки для своих парковых счетов и счетов игровых площадок даже в относительно незастроенных районах, и эти владения оказали бы влияние на реализацию плана города. То же самое относится к покупке земли под участки для школьных зданий. В целом было признано, что на каждого ученика, зарегистрированного в городских школах, должно приходиться не менее 30 квадратных футов, но можно с уверенностью сказать, что очень немногие города купили землю в таком объеме. В 1905 году боро Манхэттен в Нью-Йорке испытывал нехватку 65 акров только для школьных зданий исходя из этого расчета. Почти 3000 акров требовалось для игровых площадок в боро за пределами Манхэттена, в то время как сам Манхэттен безнадежно отставал по своим рекреационным требованиям. Было бы очень хорошей инвестицией для Нью-Йорка, как и для любого другого города в Соединенных Штатах, покупать участки под школьные здания по 43 цента за квадратный фут — цене, по которой их можно купить в боро Ричмонд, вместо 10,69 долларов за квадратный фут, которые они стоят на Манхэттене [7].

Но нецелесообразно заранее определять точно, какие участки будут лучшими для школ, а какие для других целей. Все, что можно сказать с уверенностью, это то, что общая потребность в землях для разнообразных местных нужд будет по меньшей мере равна определенному минимуму, и приобретение этого минимального участка городом по мере возникновения благоприятных возможностей является мудрой политикой при условии, что его владение городом не задерживает его надолго от экономического использования до его назначения для определенной общественной службы.

И Сан-Франциско, так и Сан-Диего сэкономили значительные деньги благодаря унаследованию от своих испанских основателей так называемых «земель пуэбло» (pueblo lands), которые они частично использовали как парки и участки под общественные здания, частично продали, а частично сохранили в качестве нераспределенного резерва. Инвестиции Чикаго в участки на улицах Дирборн, Стейт и Кларк приносят крупные дивиденды и приносили бы гораздо больше, если бы арендная плата дифференцировалась в соответствии с растущей стоимостью земли. Лос-Анджелес предлагает использовать часть своего земельного наследства для жилищного эксперимента. Если его план будет реализован, город предоставит землю взаймы, а строительство и содержание домов будут финансироваться из частных источников.

Ограничения в законе и практике на право города приобретать землю служат защитой налогоплательщиков от официального расточительства и коррупции. Но финансовые комиссии успешно пресекли многие виды муниципальных растрат, и они могут столь же эффективно предотвратить злоупотребление правом покупки и принудительного отчуждения. Градостроительство, несомненно, может осуществляться более экономично посредством приобретения разумного количества земли муниципалитетом для резервного фонда.

ПРИОБРЕТЕНИЕ ЗЕМЛИ ДЛЯ ЭСТЕТИЧЕСКИХ ЦЕЛЕЙ

Посредством поправки к уставу города Сент-Луиса в 1901 году муниципальному собранию Сент-Луиса было предоставлено право посредством постановления (ordinance) «запрещать возведение, создание или содержание любого торгового предприятия или ведение любой торговой деятельности» на имуществе, выходящем фасадом на бульвар, который может быть открыт в дальнейшем [8]. Согласно закону легислатуры штата Массачусетс 1898 года, здания, «строящиеся в настоящее время или строящиеся, перестраиваемые или изменяемые в дальнейшем» на земле, примыкающей к общественному скверу, известному как Копли-сквер в Бостоне, были ограничены высотой в 90 футов [9]. Согласно законопроекту, представленному в национальную Палату представителей в 1910 году, комиссионерам округа Колумбия было разрешено обозначать определенные улицы или проспекты в пределах округа как автомагистрали Класса А и на таких автомагистралях устанавливать определенные специальные ограничения, которые могли включать запрет на любые виды бизнеса и требовать, чтобы здания имели определенную высоту, определенные строительные материалы и такой архитектурный дизайн, «который обеспечивал бы красивый и гармоничный вид, при осмотре с общественных улиц, всех сооружений, возводимых или изменяемых на земле, к которой применяются указанные ограничения» [10].

Во всем этом законодательстве было предусмотрено положение о компенсации собственникам за право на землю, изымаемое таким образом, и в этом отношении законодательство носит характер обычных статутов о праве принудительного отчуждения. Но вмешательство в частную собственность, разрешенное этим законодательством, является по меньшей мере необычным применением власти принудительного отчуждения, если не ее расширением для новой цели.

Принудительное отчуждение частной собственности для парков, игровых площадок и бульваров было поддержано как оправданное при осуществлении власти принудительного отчуждения, но решения по большей части очень тщательно указывают на то, что эстетические цели носили лишь сопутствующий характер, позволяя сделать вывод, что изъятие не было бы оправданным исключительно по эстетическим причинам. Согласно цитируемому законодательству, застройка частной собственности может в значительной степени контролироваться, рекламные щиты могут быть упразднены, сооружения могут быть ограничены по высоте, дизайн частных зданий может быть изменен исключительно в интересах общественного чувства прекрасного.

Единственным прецедентом, на который ссылаются в подтверждение действительности права общественности, заявляемого в этом законодательстве, является дело штата Массачусетс «Генеральный прокурор против Уильямса» (Attorney General vs. Williams, 174 Mass. 476), решенное в 1899 году. Это дело возникло на основе вышеупомянутого статута Массачусетса 1898 года. Ответчики были собственниками здания, примыкающего к Копли-сквер в Бостоне, которое было построено с нарушением статута, запрещающего возведение зданий выше 90 футов на этом сквере. Иск был подан с целью пресечь содержание здания на высоте выше предусмотренной законом линии. Суд постановил, что статут является конституционным и что высота здания должна быть приведена в соответствие со статутным положением. Формулировка суда обычно интерпретируется как означающая, что права на частную землю и здания в виде сервитута могут быть изъяты путем принудительного отчуждения исключительно для защиты общественного чувства прекрасного [11].

«Вряд ли можно утверждать, что те же причины, которые оправдывают отчуждение земли для общественного парка, не оправдывают также расходование денег на то, чтобы сделать парк привлекательным и образовательным для тех, чьи вкусы формируются и чья любовь к красоте культивируется... Ответчики утверждают, что легислатура, принимая этот статут, стремилась сохранить архитектурную симметрию Копли-сквер. Если это так и если статут предназначен исключительно для выгоды отдельных собственников недвижимости, эта цель не оправдывает отчуждение права на землю против воли собственника. Но если легислатура ради пользы общественности стремилась содействовать красоте и привлекательности общественного парка в столице Содружества и предотвратить неоправданные посягательства на свет и воздух, которые он получал ранее, мы не можем сказать, что законотворческий орган не мог определить это как вопрос столь значительного общественного интереса, который требует расходования государственных средств и оправдывает отчуждение частной собственности. Хотя такое определение не должно делаться без тщательного рассмотрения и хотя растущая тенденция к расширению сферы государственных расходов должна ревностно отслеживаться и тщательно удерживаться под контролем, однажды вынесенное легислатурой решение такого рода не может быть легко отменено».

Суд говорит лишь о том, что отчуждение частной собственности оправданно для содействия красоте парка и предотвращения посягательств на его свет и воздух. Весьма сомнительно, чтобы его формулировке следовало придавать какой-либо более широкий смысл, но если это так, то считается, что в других юрисдикциях не было решений, затрагивающих тот же принцип. Если это решение получит всеобщее следование, не будет большим расширением данного принципа объявление конституционным ранее цитируемого законодательства, которое было принято в Миссури и предложено в Вашингтоне. Содействие красоте улицы или бульвара, как это пытаются сделать в законодательстве Сент-Луиса и Вашингтона, может быть столь же явно в интересах общественности, как и содействие красоте парка, что было объявлено одной из целей законодательства Массачусетса в деле «Генеральный прокурор против Уильямса». Образование может настолько усилить эстетические настроения, что заставит пойти на общее расширение полномочий муниципалитетов вмешиваться в права собственников исключительно по эстетическим причинам, точно так же как образование заставило суды санкционировать право отчуждать частную собственность для целей общественного отдыха. Разработка эстетического критерия, который будет адекватно защищать чувство прекрасного и при этом выдерживать нападки собственников недвижимости, озадачит самых проницательных законодателей. Беспристрастное администрирование новообретенной власти также будет сложным. Однако ни одна из этих трудностей не станет препятствием, если общественность потребует всеобщего признания того, что эстетические цели достаточны для оправдания принудительного отчуждения.

СНОСКИ:

[6] Отчет Комитета по перенаселенности города Нью-Йорка, стр. 49 и Приложение. (Приложение в рукописи.)

[7] Указ. соч., стр. 56.

[8] См. Приложение, стр. 211.

[9] См. Приложение, стр. 218.

[10] См. Приложение, стр. 213.

[11] См. текст решения, Приложение, стр. 219.

ГЛАВА II ПРИОБРЕТЕНИЕ ЗЕМЛИ

Главным препятствием на пути реализации любого плана, будь то упорядоченное расширение города или реконструкция его старых районов, обычно является стоимость приобретения необходимой земли. Эта трудность может возникать из-за чрезмерной стоимости земли вследствие плохих методов приобретения или из-за несправедливого распределения затрат на приобретение земли. Каждое из этих условий или оба вместе создают чрезмерное бремя для налогоплательщиков. Если эти расходы должны полностью или главным образом нести налогоплательщики в целом, в то время как немногие землевладельцы поглощают совершенно непропорциональную долю финансовой выгоды от улучшений, возникнет сильное общественные настроения против таких улучшений, и городское правительство, хоть сколько-нибудь отзывчивое, откажется их предпринимать, даже если город в целом может пострадать от их нехватки в долгосрочной перспективе.

Здесь мы рассматриваем только хорошо продуманные планы, реализация которых будет реальным преимуществом для сообщества в целом, если удастся преодолеть первоначальные трудности их финансирования. Реализация любого плана, который приведет к чистому ущербу или убытку для сообщества, не может должным образом именоваться улучшением. Реальное улучшение — это инвестиция, доход от которой для сообщества может быть немедленным или отсроченным.

Финансовая проблема при приобретении земли для любого предполагаемого улучшения состоит поэтому, во-первых, в том, чтобы избежать чрезмерных расходов, и, во-вторых, в том, чтобы распределить расходы справедливым образом. Чтобы определить, платит ли город чрезмерную цену за землю, необходимо тщательное рассмотрение деталей процедуры принудительного отчуждения.

ПРОЦЕДУРА ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ ЗЕМЛИ

Исключительное право сообщества изымать частную землю даже против воли собственника требует исключительной защиты индивида. Эта защита прописана в конституции каждого штата, за исключением Северной Каролины, и этот пункт интерпретируется не как декларация власти принудительного отчуждения, которая присуща суверенитету, а как ограничение этой власти. Эта защита дополнительно гарантируется гражданам каждого штата Четырнадцатой поправкой к Федеральной Конституции. Частная собственность может быть изъята для общественных целей только после «надлежащего правового процесса» (due legal process) и выплаты компенсации, однако гарантия Федеральной Конституции не требует единообразия в положениях всех штатов. «Надлежащий правовой процесс» в процедурах принудительного отчуждения удовлетворяется самым разнообразным статутным требованиям, причем единственным существенным условием является то, что они должны содержать положения об определении компенсации, о предоставлении надлежащего уведомления и о заслушивании возражающих лиц. От методов определения этих трех существенных элементов зависят простота и экономичность процедуры принудительного отчуждения.

Большинство штатов предоставляют землевладельцу дополнительное право на какой-либо стадии производства по делу добиваться установления своей компенсации жюри общего права (common law jury). При отсутствии специальных указаний на этот счет общепринято мнение, что собственник не имеет права на жюри в делах о земельном ущербе, поскольку по общему праву до 1787 года как в Англии, так и в Америке компенсация в таких делах определялась другими трибуналами без права апелляции к жюри из двенадцати человек. Конституции, предоставляющие в общих выражениях право на суд присяжных, интерпретируются как относящиеся только к тем делам, которые рассматривались судом присяжных по общему праву. Тем не менее, многие штаты предоставили суды присяжных в делах о праве принудительного отчуждения посредством статута, в то время как другие штаты истолковали положения своих конституций как применимые к процедурам принудительного отчуждения и разрешили суд присяжных.

Метод определения компенсации является первым соображением для муниципалитета, стремящегося снизить стоимость изъятия земли для общественных целей, однако остальные элементы «надлежащего правового процесса» ответственны за значительную часть задержек в процедуре принудительного отчуждения и могут существенно повлиять на сумму компенсации. Каждое слушание требует либо уведомления собственников недвижимости, либо вручения судебного извещения лично, по почте или путем публикации. После каждого слушания должно быть предоставлено время для протестов и апелляций, а отчет о каждом слушании должен быть опубликован. По мере того как слушания становятся многочисленнее, расходы на рекламу становятся крупной статьей расходов, и каждое увеличение продолжительности или сложности процедуры влечет за собой увеличение гонораров адвокатов и свидетелей или других юридических расходов. Следовательно, исключение любого из этапов процедуры принудительного отчуждения имеет важное значение для вопроса снижения объема инвестиций города. Положения об уведомлении и слушании лучше всего рассматривать вместе.

ПОЛОЖЕНИЯ ОБ УВЕДОМЛЕНИИ И СЛУШАНИИ

После того как соответствующий административный орган дал разрешение, шаги по принудительному отчуждению земли для общественного пользования до того момента, как город сможет вступить во владение землей, как известно, многочисленны. Собственникам недвижимости предоставляется не один день в суде для защиты своих прав, а много дней.

1. ПЕРВОНАЧАЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

Милуоки. После того как городской совет принимает постановление, разрешающее изъятие земли на основе права принудительного отчуждения, должны состояться: во-первых, установление жюри из 12 человек необходимости изъятия для общественного пользования; во-вторых, слушание в управлении общественных работ (board of public works) по вопросу об убытках; и в-третьих, может быть подана апелляция на это слушание в жюри, которое пересматривает все доказательства. В обычном деле об открытии улицы были сделаны следующие записи в судебном реестре:

30 сентября 1907 года первая резолюция общего совета передана в комитет.

14 октября 1907 года первая резолюция принята общим советом.

15 октября 1907 года первая резолюция утверждена мэром.

28 октября 1907 года вторая резолюция принята и утверждена.

17 февраля 1908 года третья резолюция принята и утверждена.

7 мая 1908 года доказательство публикации и вручения резолюции землевладельцам возвращено в суд.

16 мая 1908 года подан список собственников.

23 мая 1908 года приведено к присяге жюри и произведен осмотр объекта недвижимости.

5 июня 1908 года жюри заслушивает доказательства и выносит вердикт о том, что открытие является общественной необходимостью.

2 июля 1908 года документы по делу поступают в управление общественных работ для присуждения убытков после заслушивания доказательств.

Таким образом, в типичном случае открытия улицы в Милуоки проходит почти год, прежде чем достигается точка начала определения компенсации.

Лос-Анджелес [12]. Городской совет принимает постановление о намерении изъять частную собственность на основе права принудительного отчуждения и излагает цель, для которой изымается земля. Постановление публикуется, и дается тридцать дней на протест либо против изъятия, либо против района, который был обозначен как получивший выгоду от улучшения. Протест против улучшения от собственников большинства площади фасада имущества, предполагаемого к изъятию или повреждению, кладет конец производству по делу, и улучшение не может быть инициировано снова в течение по меньшей мере шести месяцев, за исключением петиции собственников большинства площади фасада. Лишь после того, как с протестами будет покончено, городской совет может приступить к принятию постановления, разрешающего подачу в суд петиции об отчуждении. На подачу петиции отводится шестьдесят дней с момента принятия постановления, и детали, требуемые в петиции, таковы, что даже это время обычно приходится продлевать. Городу невозможно приобрести землю менее чем за год.

Миннеаполис. [13] Первое слушание по вопросу о возмещении убытков в рамках парковой процедуры в Миннеаполисе проводится перед пятью оценщиками, назначенными комиссарами по паркам. Второе слушание проводится перед парковой комиссией. На втором слушании комиссары по паркам рассматривают возражения против отчета оценщиков на основании либо нарушений в ходе производства по делу, либо неадекватности присужденного возмещения убытков. Третье слушание проходит в суде по вопросу о нарушениях в ходе производства по делу. Четвертое слушание проводится перед тремя оценщиками, назначенными судом для рассмотрения доказательств и представления отчета по вопросу о возмещении убытков. Если эта оценка неудовлетворительна, может состояться даже пятое слушание перед тремя новыми оценщиками, однако в практике нынешнего адвоката совета комиссаров по паркам, которая длится уже несколько лет, был лишь один случай, когда суд назначил это пятое слушание.

Сент-Луис. В Сент-Луисе существует любопытная аномалия, ведущая к затяжкам. Обычно выводы комиссии по праву принудительного отчуждения обжалуются судье, заседающему без присяжных, однако корпорации разрешено подавать апелляцию в суд общей юрисдикции с участием присяжных по вопросу о возмещении убытков, хотя и не по вопросу о выгоде. Нередко апелляция отдельной корпорации приводит к тому, что присяжные отменяют решение комиссии по праву принудительного отчуждения в отношении одного пункта, и в этом случае вся работа комиссии идет прахом. Должна быть назначена новая комиссия, а доказательства — полностью пересмотрены. Корпорация имеет такое же право в Канзас-Сити, но по закону [14] она должна воспользоваться этим правом до того, как комиссары по праву принудительного отчуждения представят свой отчет, и если она решает потребовать оценки убытков присяжными, комиссары не имеют юрисдикции над этой частью дела, а принимают решение присяжных и включают его в собственный отчет.

Денвер. В Денвере, где в остальных деталях процедура принудительного отчуждения является удовлетворительной, много времени теряется из-за формальностей с уведомлением и слушанием. После принятия постановления и официальных переговоров мэра о покупке в окружной суд подается петиция. Требуется по меньшей мере два месяца на вручение повесток жителям и еще месяц на публикацию уведомлений для отсутствующих ответчиков. Затем начинается слушание перед комиссарами, которым отводится тридцать дней на составление отчета, однако этот срок может быть продлен. На публикацию отчета отводится тридцать дней и еще тридцать дней — на подачу петиций заинтересованными сторонами. Эти петиции обычно рассматриваются судом общей юрисдикции с участием присяжных, но могут слушаться и жюри из шести присяжных. Город не может получить во владение землю раньше чем через год, а если задействовано много собственников недвижимости, требуется гораздо больше времени.

Чикаго. В Чикаго, где земля под улицы обычно передается без затрат для города, единственное крупное изъятие для уличных нужд за последние пятнадцать лет было связано с расширением Рэндольф-стрит. Записи в реестре показывают, что постановление было принято 16 марта 1903 года, а петиция подана в суд в июне того же года. Комиссия была назначена в июле 1903 года и завершила свою работу в сентябре, но время, отведенное на петиции, и фактическое рассмотрение этих петиций присяжными задержали производство по делу настолько, что ордер на вступление во владение был выдан городу лишь в июне 1906 года. [15]

Орегон. В отличие от громоздких методов, проиллюстрированных выше, кодекс штата Орегон демонстрирует возможности более прямого метода процедуры принудительного отчуждения. [16] Без предварительного уведомления или слушания в суд подается петиция, и в течение пятнадцати дней перед судом общей юрисдикции с участием присяжных могут быть заявлены возражения; даже в случаях с собственниками-нерезидентами интервал между подачей петиции и судебным разбирательством перед присяжными составляет не более двух месяцев. Город может вступить во владение землей в течение двух месяцев после подачи петиции, если только судебный реестр не перегружен. Задержки происходят главным образом из-за нехватки судей.

2. АПЕЛЛЯЦИИ В ВЫШЕСТОЯЩИЙ СУД

Даже после того, как размер возмещения убытков окончательно определен судом, заседающим с участием присяжных или без них, в делах о принудительном отчуждении, как и в любом другом гражданском деле, допускается апелляционное слушание по вопросам права. Такие апелляции относительно нечасты, поскольку определение законодательного органа о том, что предполагаемое изъятие производится для общественных нужд, признается не подлежащим обжалованию, а установление фактов судом первой инстанции по вопросу о возмещении убытков не пересматривается, если нет доказательств грубой ошибки или мошенничества. Вопросы, которые передаются в верховный суд, обычно следующие:

1. Конституционна ли норма закона, на основании которой производится принудительное отчуждение имущества?

2. Каково юридическое значение формулировок закона?

3. Строго ли соблюдали муниципальные органы детали процедуры, изложенные в законе?

4. Является ли правило исчисления убытков, объявленное судом первой инстанции, несправедливым по отношению к городу или собственнику земли?

Дополнительных расходов на апелляции в суд последней инстанции избежать невозможно; однако вступление города во владение землей не должно зависеть от исхода такой апелляции, особенно когда единственным спорным вопросом является сумма возмещения убытков. Согласно закону большинства юрисдикций, право собственности на землю переходит к городу при уплате окончательного судебного решения суда первой инстанции.

ТРИБУНАЛ

1. СПЕЦИАЛЬНЫЙ СОВЕТ, ПОДЛЕЖАЩИЙ ПЕРЕСМОТРУ СУДОМ С ПРИСЯЖНЫМИ

Суд общей юрисдикции с участием присяжных склонен не обладать знаниями о стоимости недвижимости и опытом обращения с техническими доказательствами, которые важны в трибунале, определяющем компенсацию в делах о возмещении ущерба земле, и поэтому большинство кодексов о принудительном отчуждении предусматривают специальный трибунал. Некоторые кодексы также видят необходимость в том, чтобы трибунал был максимально огражден от влияния сторон процесса, и предусматривают его беспартийное назначение, как правило, судом, обладающим юрисдикцией в отношении производства по делу. Существует большая разница в характере этих судебных комиссий в разных городах и даже в последовательных комиссиях в одном и том же городе.

Денвер. По мнению аппарата городского атторнея, Денвер получает отличных комиссаров, или оценщиков, как их называют. Процедура с самого начала носит квазисудебный характер. Петиция подается в окружной суд, и председательствующий судья назначает трех оценщиков, стремящихся привлечь к этой работе людей наивысшей квалификации. Счет, представляемый оценщиками за их услуги, обычно оплачивается без особых вопросов. В среднем обжалуется лишь 15 процентов выводов оценщиков. В 1911 году была назначена комиссия для определения убытков в связи с расширением системы парков Денвера. Земля для этой цели была изъята на сумму 2 523 463 доллара, по оценке в отчете оценщиков. Из этой суммы 1 814 539 долларов было выплачено за землю, изъятую под участок общественно-культурного центра. Учитывая масштаб начинания, протестующих собственников было очень мало, и в основном это были владельцы недвижимости, затронутой изъятием под общественно-культурный центр. Из 50 собственников только 18, представлявших 527 428 долларов, протестовали против присужденных сумм, причем один из них единолично представлял 265 000 долларов. Суд общей юрисдикции с участием присяжных, рассматривавший первый протест, вынес решение против петиционеров, и все остальные протестующие собственники отозвали свои апелляции. [17]

Сент-Луис. В Сент-Луисе применяется та же процедура, что и в Денвере: три комиссара назначаются судьей окружного суда, председательствующим по делу. Большинство комиссаров обладает всей полнотой полномочий действовать и составлять отчет. В отличие от практики Денвера, компенсация установлена в размере 3,00 доллара в день. Не следует ожидать, что столь низкая оплата привлечет отличных специалистов, и, возможно, по этой причине некоторые комиссары не оправдали ожиданий. Сообщается, что в делах на сумму менее 1000 долларов комиссия нередко тратит шесть месяцев на принятие решения, после чего ее вывод отменяется при пересмотре. С другой стороны, в делах со значительными убытками работали исключительно хорошие комиссары. Комиссары, заседавшие в связи с принудительным отчуждением участка под здание муниципальных судов, потратили два дня на принятие решения, хотя было изъято имущество 400 ответчиков и выплачено более 1 000 000 долларов убытков. Апелляции на выводы комиссаров могут подаваться в суд общей юрисдикции с участием присяжных только корпорацией — собственником земли, что является процедурной аномалией, которую мы уже отметили. [18]