«Австралийская демократия»

"1. Он немедленно препровождает ее к ближайшему посту другого констебля либо, при его отсутствии, к ближайшему мировому судье или священнику, либо, при их отсутствии, в ближайший дом какого-либо женатого лица с хорошей репутацией, в присутствии которого девушку допрашивают относительно ее имени, ее места жительства, ее родителей или опекунов и причины ее нахождения вне дома и бесцельного шатания, как указано выше.

"2. Затем констебль отводит ее или распоряжается о том, чтобы ее отвели домой, где передает лицу, заведующему домом, и немедленно по возвращении с дежурства докладывает о фактах офицеру, заведующему отделением".

В случае повторения правонарушения и признания ответа девушки неудовлетворительным со стороны дежурного офицера полицейского участка она может быть предстать перед магистратом и направлена в исправительное или ремесленное училище. Должен добавить, что некоторое оправдание столь пренебрежительному мнению депутатов дали события на съезде Национального совета женщин, состоявшемся в Крайстчерче в начале 1896 года. Эта ассоциация, заявляющая о своей внепартийности и стремлении выражать взгляды женщин Новой Зеландии, приняла резолюции в пользу национализации земли, обязательного восьмичасового рабочего дня и введения минимальной ставки заработной платы; но кульминацией стало решение о том, что «во всех случаях, когда женщина решает руководить собственным хозяйством и быть матерью детей, должен существовать закон, закрепляющий за ней определенную справедливую долю заработка или дохода ее мужа для ее личного пользования, выплачиваемую по ее желанию на ее отдельный счет». Первая часть этого предложения звучит загадочно и, кажется, основана на предположении, что мужу нечего сказать по этому поводу.

Чрезвычайная законодательная активность, которую я обобщил, не должна вызывать удивления, поскольку она согласуется с обычной практикой парламента Новой Зеландии. Подсчитано, что в период с 1876 по 1894 год было принято 2972 закона, и из них не менее 1602 уже отменены.

Столько о прошлом: теперь мы должны вкратце рассмотреть текущее положение дел и те дальнейшие последствия, которые можно ожидать от женского избирательного права.

Существует общее мнение, что, хотя подавляющее большинство женщин голосовало в 1893 году так, как советовали их мужья и братья, во многих случаях они все же были побуждены своими лигами, созданными на независимой основе, поддержать кандидатов из моральных, а не политических соображений. В следующем году эти лиги, за исключением тех, которые ставили вопросы об алкоголе выше всех остальных, были захвачены одной из политических партий, причем большинство из них — сторонниками министерства. Забавный инцидент произошел в этой связи в Данидине. Незадолго до последних выборов на малочисленном собрании Лиги за избирательные права женщин было решено поддержать трех кандидатов от министерства, хотя один из них выступал против сухого закона. В ответ многие члены выразили протест против партийного характера, приданного ассоциации, и созвали собрание, ход которого местная газета описала следующим образом: —

"Собрание, состоявшееся вчера во второй половине дня в связи с Лигой за избирательные права женщин, было в некоторых отношениях самым уникальным собранием из всех, когда-либо проводившихся в городе. На нем присутствовало около 200 женщин, и они разделились на две группы — последовательниц миссис Хаттон и сторонниц миссис Дон и миссис Хислоп. По окончании вступительного слова председателя (преподобного г-на Сондерса) мистер Хаттон поднялся на трибуну и, отказавшись занять свое место, вызвал угрозу председателя позвать полицейского. Затем разыгралась сцена и такой шум, о котором невозможно дать никакого представления. Шум был оглушительным и привлек к месту происшествия прохожих на улице. На сцене находилось полдюжины человек, и пока одни лица обращались к собранию, другие вели жаркие споры. Женщины стучали по полу ногами и зонтиками, другие говорили во весь голос; раздавалось шиканье, улюлюканье и другие неженственные проявления. В конце концов часть сторонников миссис Хислоп удалилась в боковую комнату, а председатель, объявив собрание закрытым, покинул председательское кресло"[1]

Таким образом, мы обнаруживаем, что, за исключением ярых сторонников сухого закона, женщины подчиняют свои особые интересы возрастающей привязанности к той или иной партии; однако отсюда не следует, что они перестанут оказывать прямое влияние на законодательство. Нелегко узнать, в какой степени их взгляды изменились за последние несколько лет. Заседания Национального совета женщин нельзя воспринимать всерьез, и практические стремления этого пола следует искать скорее в моментах, на которых делают акцент местные лиги. Подшивки газет, к сожалению, дают мало информации, поскольку у кандидатов была привычка выступать по общим вопросам на своих публичных собраниях и принимать участие в неформальных и неосвещаемых в печати дискуссиях с членами различных женских лиг. В таких случаях, как я понимаю (и здесь я снова должен сделать исключение для сторонников сухого закона), женщины доводили свои взгляды до сведения окружающих, но не стремились требовать обязательств в качестве условия поддержки. Считается, что на вторых выборах они проявили меньший интерес, но статистика для сравнения числа принявших участие в голосовании на обоих выборах пока недоступна. Из 9332 женщин, зарегистрированных в городе Окленд, подали свои голоса 6304, но я не могу сказать, применима ли пропорция примерно семь из десяти ко всей провинции.

Но хотя для формирования общих выводов о тенденциях женской мысли необходимо учитывать мнения местных лиг, оказывается, что при отсутствии единого преобладающего центра в разных местах на первый план выходят разные вопросы, и голосу не хватает той силы, которую придала бы ему концентрация. Тем не менее, общее сходство целей позволяет составить представление о тех вопросах, которые женщины будут продвигать в поле зрения парламента в ближайшем будущем. Отмена законов о заразных болезнях и тотализаторе, поправки к законам о браке и усиление защиты женщин и детей от жестокости мужей и отцов — это темы, которые несомненно снова вызовут дискуссии. Парламент также вновь попросят допустить женщин в свои стены, поскольку они больше не удовлетворены обладанием избирательным правом; но эта агитация, как я полагаю, в настоящее время будет безуспешной, отчасти потому, что единственный случай занятия женщиной государственной должности считается неудачным экспериментом. Около трех лет назад миссис Йейтс была избрана мэром Онехунги и оказалась не в состоянии удовлетворительно справляться с этой должностью. Она была женщиной незаурядных способностей, но вспыльчивого характера и постоянно вступала в конфликты с советниками. Очень возможно, что ей не дали реального шанса; но остается фактом то, что происходило много насмешек в прессе и за ее пределами, и это затормозило движение в пользу предоставления женщинам права избираться в парламент.

Сторонники сухого закона не рассчитывают на существенную законодательную помощь в течение следующих трех лет, поскольку число членов Палаты представителей, выступающих за сухой закон по воле простого большинства, сократилось в результате последних выборов. Они считают, что если законопроект о «национальном опционе» будет внесен повторно, совет может ухватиться за этот факт как за предлог для его очередного отклонения. Тем временем они сосредоточат свои усилия на просвещении избирателей и, как я уже показал, не имеют причин унывать из-за результатов второго голосования по местному опциону.

«Равная плата за равный труд» — новый лозунг женщин-избирательниц. Они верят, что если бы правительство внедрило принцип равной оплаты за аналогичный труд между мужчинами и женщинами на государственной службе, частные работодатели постепенно последовали бы этому примеру. Это предложение пользуется поддержкой как тех, кто стремится поднять заработную плату женщин, так и тех, кто считает, что в противном случае они больше не смогут конкурировать с мужчинами в поисках работы. Можно было бы ожидать, что привычка женщин собираться вместе для обсуждения общей политики склонит их к созданию профессиональных союзов; но еще слишком рано ожидать косвенных результатов от женского избирательного права, которое до сих пор не оказало заметного влияния на уровень женской заработной платы. Оно также не изменило домашних инстинктов подавляющего большинства этого пола.

Наконец, женщины из рабочего класса практически без исключения выступают за пенсии для престарелых и нуждающихся и считают возражения, основанные на препятствовании бережливости или трудности изыскания необходимых средств, надуманными и неискренними. В этом, как и в некоторых других вопросах, о которых я упоминал, мы видим главную опасность женского избирательного права в Новой Зеландии — тенденцию женщин подчинять разум эмоциям. Они видят распространенность какого-либо зла и верят, что если государство предпишет прекратить его, оно незамедлительно перестанет существовать. Но мы должны лелеять надежду (хотя основания для нее пока не очевидны), что по мере того, как женщины привыкнут к осуществлению своей власти, они перестанут смотреть чисто эмоционально на проблемы, привлекающие их внимание. В то же время, как мы видели, они способствовали проведению нескольких скромных, но исключительно полезных реформ, у которых было бы меньше шансов на принятие в палате, избранной мужчинами. Именно в этом направлении, а не в попытках сделать людей добродетельными или трезвыми по акту парламента, мы можем ожидать наилучших результатов от эмансипации женщин Новой Зеландии.

Otago Daily Times, 2 ноября 1896 г.

IX

ЭВОЛЮЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

Пять самоуправляющихся провинций материковой части Австралии развились из коронных колоний Новый Южный Уэльс, Южная Австралия и Западная Австралия путем последовательного выделения Виктории и Квинсленда из первой из них и постепенного роста системы ответственного правительства; они разделены демаркационными линиями, которые, за исключением мест, где границей служит река Мюррей или один из ее притоков, носят чисто условный характер и проведены без учета каких-либо характерных географических особенностей. Осуществляя финансовую автономию в отношении взаимных связей, они приняли протекционистские тарифы, которые не только затруднили товарообмен, но в некоторых случаях отклонили торговлю от ее естественного русла. Новый Южный Уэльс действительно после периода протекционизма вернулся к политике свободной торговли, в то время как тарифы Квинсленда и Западной Австралии направлены главным образом на получение доходов; однако фактически они являются протекционистскими, как и — открыто и в высокой степени — тарифы Виктории и Южной Австралии. В этих обстоятельствах и в результате недостаточных контактов возникли противоположные интересы и пробудились ревностные настроения, которые служат источником беспокойства для тех, кто задумывается о будущем Австралии.

Опасности, которые могли возникнуть в результате независимого развития провинций, были осознаны рано. Во время предполагаемого отделения округа Порт-Филлип от Нового Южного Уэльса и обсуждения новых конституций, которые предстояло даровать, имперские власти предложили передать управление в руки Генерального собрания и местных провинциальных советов, однако колонисты возразили, что при отсутствии регулярных средств связи любой план, предусматривающий создание центрального законодательного и исполнительного органа, окажется непрактичным. В знак уважения к их мнению эту идею оставили, и никаких попыток обеспечить единство действий между провинциями не предпринималось, за исключением того, что в 1850 году губернатор Нового Южного Уэльса получил патент в качестве генерал-губернатора Австралии и губернатора Виктории, Южной Австралии и Тасмании, администраторы которых получили ранг лейтенант-губернаторов. Их полномочия временно прекращались первым лицом, когда он находился на их территориях, но им было поручено вести переписку напрямую с министерством колоний. Неясно, в какой мере от генерал-губернатора ожидалось руководство управлением другими провинциями. Некоторые авторы утверждают, что его первенство было чисто номинальным и предназначалось в качестве дани уважения материнской колонии. Во всяком случае, когда несколько лет спустя было установлено ответственное управление и губернаторы постепенно стали чуть больше чем номинальными главами исполнительной власти, этот вопрос перестал иметь какое-либо значение.

Следующий этап движения зародился в Виктории по инициативе г-на (ныне сэра Чарльза) Гавана Даффи, который в 1857 году убедил Законодательное собрание назначить комитет для рассмотрения целесообразности федеративного союза. По их рекомендации о проведении межпровинциальной конференции были направлены обращения в Новый Южный Уэльс, Южную Австралию и Тасманию, которая, хотя и отделена от материковой части Австралии, всегда тесно связывала себя с австралийскими делами. Предложение каждый раз встречало благоприятный прием, как и немного позже в Квинсленде, который в 1859 году был преобразован в отдельную провинцию; а Тасмания даже назначила своих делегатов. Но на этом дело было оставлено; и хотя время от времени проводились конференции, на которых обсуждались единый тариф, иммиграция китайцев и другие вопросы, никаких практических шагов не предпринималось до 1883 года, когда внешние вопросы заставили австралийских государственных деятелей осознать необходимость создания какого-либо органа, который выражал бы мнения Австралии. Германия, как утверждалось, имела виды на Новую Гвинею, Франция — на Новые Гебриды; кроме того, последняя страна также вызвала недовольство своей исправительной колонией в Новой Каледонии. Весной того же года сэр Т. Макилрейт, премьер-министр Квинсленда, который в силу своего положения имеет наибольший интерес к Новой Гвинее, поднял британский флаг на острове и вступил во владение той его частью, которая не находилась под контролем голландцев; однако его действия были дезавуированы имперским правительством. Соответственно, в Сиднее состоялась конвенция с участием представителей пяти австралийских провинций, Тасмании, Новой Зеландии и Фиджи, на которой было принято решение об основных принципах, воплощенных в Акте о Федеральном совете 1885 года, первом законодательном признании единства Австралии. В соответствии с этим актом предусматривалось, что Федеральный совет, включающий двух представителей от самоуправляющейся провинции и одного от коронной колонии, начнет свое существование, как только четыре австралазийские провинции выразят готовность присоединиться к нему, и в дальнейшем будет проводить двухгодичные сессии. Мотив, вызвавший к жизни Совет, ясно проявился в его главном полномочии — праве законодательствовать, подлежащем имперскому одобрению, в отношении отношений Австралазии с островами Тихого океана. Он также был уполномочен заниматься, помимо прочего, рыболовством в австралазийских водах за пределами территориальных вод и некоторыми аспектами гражданской и уголовной юрисдикции, по которым он мог принимать постановления, обязательные для представленных в нем провинций; а также такими вопросами, как общая оборона, карантин, авторское право, единообразие мер и весов и другими, которые могли быть переданы ему законодательными органами двух или более провинций, и любыми другими вопросами общего австралазийского интереса, по которым законодательные органы могут издавать законы в пределах своих границ, но в отношении которых считается желательным наличие закона общего применения. Однако такое законодательство вступало в силу только в тех провинциях, которые просили Совет действовать, и в любых других, которые могли впоследствии принять его. Таким образом, видно, что эта мера носит чисто факультативный характер, поскольку каждая провинция сама решает, будет ли она представлена в Совете. Новый Южный Уэльс, главным образом под влиянием покойного сэра Генри Паркса, и Новая Зеландия никогда не принимали участия в обсуждениях, а Южная Австралия была представлена лишь в единичном случае. Воздержание Новой Зеландии имеет меньшее значение в силу ее географического положения и намерения пока не связывать себя ни с какими планами австралийской федерации; но враждебность Нового Южного Уэльса и апатия Южной Австралии создали большие препятствия для Квинсленда, Виктории, Западной Австралии и Тасмании, которые, особенно Виктория, пытались извлечь из Совета максимальную пользу. Другие причины объединились, чтобы свести к минимуму его полезность: у него нет ни исполнительной власти для реализации, ни судебной власти для принуждения к исполнению его решений; он не контролирует государственные средства; и, как было недавно отмечено, «он ведет свои дела без министерства или ведомства, без лидера или оппозиции, без партии или программы; в представительстве отсутствует необходимая преемственность или сходство в способе назначения представителей, нет фиксированной сферы действия его законодательства; он бродяжничает в месте своего пребывания и не имеет крыши над головой, не располагает ни футом территории, чтобы опереться на него, ни кораблем или солдатом для своей защиты, не имеет ни единого человека на службе или собственного шиллинга, чтобы кому-то заплатить»[1]. Но несмотря на эти недостатки, Совет проделал практическую работу: он проложил путь к системе национальной обороны путем создания федеральных гарнизонов в Кинг-Джордж-Саунд и на острове Терсди; он упорядочил жемчужный промысел и добычу трепанга у берегов Квинслендо и Западной Австралии и активно заинтересовался продвижением прокладки предполагаемого Тихоокеанского кабеля. Было бы сделано больше, особенно в деле рассмотрения вопросов, переданных ему провинциальными законодательными органами, если бы не надежда на то, что благодаря отсрочке действий Совет получит возможность путем присоединения Южной Австралии и Нового Южного Уэльса законодательствовать для всей Австралии. Некоторые провинции, в особенности Западная Австралия и Квинсленд, которые проявили мало усердия для скорейшего достижения более тесного союза, полагали, что Совет путем постепенного процесса развития превратится в федеральный парламент, и были готовы пустить события на самотек; но в других кругах возникло сильное чувство, усиленное докладом имперских офицеров о состоянии обороны провинций, что настало время попытаться составить законопроект о федеральной конституции, который следовало бы представить различным провинциям и, в случае их одобрения, имперским властям. В результате переписки между премьер-министрами делегаты со всей Австралазии, за исключением Фиджи, встретились в Мельбурне в 1890 году и приняли резолюции, приведшие к созыву в Сиднее в следующем году учредительного съезда, на котором присутствовали парламентские представители от семи провинций. Съезд заседал в течение нескольких недель под председательством сэра Генри Паркса и разработал законопроект «об образовании Австралийского союза», который лег в основу дискуссий на недавней Федеративной конвенции.

Законодательные полномочия Содружества согласно положениям законопроекта возлагаются на назначаемого королевой генерал-губернатора, Сенат и Палату представителей. Законы, принятые парламентом, представляются генерал-губернатору, который может утвердить их от имени Королевы, зарезервировать для выражения ее воли, отклонить или вернуть в парламент с любыми поправками, которые он может порекомендовать. Законы, утвержденные генерал-губернатором, могут быть аннулированы в течение двух лет Королевой в Совете, а законы, которые были зарезервированы, не вступают в силу, если в течение того же периода они не получили одобрения Королевы в Совете. Члены конвенции не сочли необходимым резервировать какую-либо категорию законопроектов, но исходили из того, что, поскольку они предлагали наделить Содружество возможностью издавать законы по ряду вопросов, затрагивающих отношения Австралии с иностранными государствами, конституция не будет принята имперскими властями, если за ними не будут зарезервированы значительные полномочия по вмешательству.

Сенат должен состоять из восьми членов от каждой провинции, именуемой впредь штатом, половина из которых переизбирается каждые три года, избираемых напрямую палатами парламента нескольких штатов сроком на шесть лет. Сенаторы не подлежат никаким имущественным цензам, но должны достичь возраста тридцати лет, проживать в пределах Содружества в течение пяти лет, иметь право голоса на выборах члена Палаты представителей и, если они не являются британскими подданными по рождению, быть натурализованными не менее чем за пять лет до момента их избрания. Банкроты, преступники и государственные подрядчики особо дисквалифицируются. Аналогичные положения и дисквалификации применяются к членам Палаты представителей, за исключением того, что минимальный возраст снижен до двадцати одного года, а сроки проживания и натурализации сокращены с пяти лет до трех. Они должны избираться по округам с тридцатью тысячами жителей избирателями, квалификация которых предписана каждым штатом в качестве квалификации для избирателей его более многочисленной палаты парламента. Членам обеих палат выплачивается жалованье из расчета 500 фунтов стерлингов в год, и им запрещается заседать в парламенте штата. Парламент Содружества должен обладать полномочиями заниматься «внешними делами и договорами», перенять полномочия Федерального союза, который прекратит свое существование со дня его создания, и получить исключительное право издавать законы в отношении дел представителей любой расы, не являющейся австралийскими аборигенами или маори Новой Зеландии, в отношении которых считается желательным принимать законы, не применимые к общему сообществу; места пребывания федерального правительства и любых мест, необходимых для федеральных целей; а также временного управления любой территорией, уступленной любым штатом и принятой Содружеством, либо любой территорией в Тихоокеанском регионе, помещенной Королевой под авторитет и принятой Содружеством. Создатели Конституции, несомненно, имели в виду Северную территорию, которую, поскольку она является тяжелым бременем для ее ресурсов, Южная Австралия может с радостью передать Федерации. Федеральный парламент также должен исключительно заниматься почтовыми и телеграфными услугами, военной и военно-морской обороной и военными припасами, морскими маяками и бакенами, карантином и, как только будет введен единый тариф, внешней и внутренней торговлей, премиями и таможенными и акцизными пошлинами. Между тем пошлины собираются федеральными чиновниками, но будут теми, которые введены или могут быть введены парламентами различных штатов. После принятия единого федерального тарифа все такие законы штатов тем самым отменяются, и «торговля и сношения на всей территории Содружества, будь то посредством внутреннего транспорта или морского судоходства, должны быть абсолютно свободными». Расходы Содружества относятся на счет различных штатов пропорционально численности их населения, а любой излишек доходов над расходами возвращается им пропорционально сумме доходов, полученных в них соответственно, с учетом определенных оговорок и права федерального парламента после введения единого федерального тарифа предписывать метод его распределения. Федеральный доход должен состоять из таможенных и акцизных пошлин и средств, собираемых любым другим способом или системой налогообложения, но таким образом, чтобы все такое налогообложение было единообразным на всей территории Содружества. Федеральный парламент также может «с согласия парламентов всех штатов принимать законы о принятии на себя и консолидации всего или любой части государственного долга любого штата или штатов; но таким образом, чтобы штат несло ответственность за возмещение Содружеству суммы принятого на себя долга, а сумма процентов, подлежащих выплате в отношении долга, вычиталась и удерживалась время от времени из доли излишков доходов Содружества, которая в противном случае подлежала бы выплате штату»[2]. Некоторые другие законодательные полномочия возложены на федеральный парламент и могут параллельно осуществляться различными штатами, причем в таких случаях федеральное законодательство имеет преимущественную силу над законодательством штатов. Все предметы, не отнесенные исключительно к ведению парламента Содружества или изъятые из ведения парламентов различных штатов, сохраняются за парламентами штатов и остаются в их ведении.

Полномочия Сената в отношении финансовых законопроектов стали предметом долгих дискуссий и были решены посредством компромисса, который, как надеялись, удовлетворит как тех, кто стремился обеспечить финансовое верховенство Палаты представителей, так и жителей небольших штатов, которые естественным образом боролись за права Сената, в котором они находились бы на равных правах со своими более могущественными соседями. Взгляды первых были учтены положениями о том, что «законы, выделяющие любую часть государственных доходов или налагающие какой-либо налог или сбор, должны исходить из Палаты представителей», и что «Сенат имеет равные с Палатой представителей полномочия в отношении всех предлагаемых законов, за исключением законов, вводящих налогообложение, и законов, выделяющих необходимые средства для обычных ежегодных услуг правительства, которые Сенат может утвердить или отклонить, но не может вносить в них поправки. Но Сенат не может вносить поправки в какой-либо предлагаемый закон таким образом, чтобы увеличивать любое предлагаемое бремя или обложение для народа». Интересы последних были защищены четырьмя последующими подпунктами:

"Законы о введении налогов должны касаться исключительно введения налогов.

"Законы о введении налогов, за исключением законов о введении таможенных пошлин на импорт, должны касаться только одного предмета налогообложения.

"Расходы на услуги, отличные от обычных ежегодных услуг правительства, не должны санкционироваться тем же законом, который выделяет средства на такие обычные ежегодные услуги, но должны санкционироваться отдельным законом или законами.

"В случае предполагаемого закона, который Сенат не может изменять, Сенат может на любой стадии вернуть его в Палату представителей с посланием, требующим исключения или изменения любых пунктов или положений в нем. И Палата представителей может, если сочтет нужным, внести такие исключения или изменения, любые из них или их часть, с модификациями или без таковых»[3].

Исполнительная власть Содружества осуществляется генерал-губернатором как представителем Королевы с помощью и по совету Федерального исполнительного совета. На конвенции состоялись значительные дебаты по поводу отношений между федеральной исполнительной и законодательной властью: некоторые представители выступали за британскую систему, другие — за прямые всенародные выборы главы правительства. В конце концов было решено, что члены Совета должны избираться и созываться генерал-губернатором, занимать должности по его усмотрению и иметь возможность быть избранными и заседать в любой палате парламента. Они должны исполнять положения Конституции и законы Содружества; немедленно принять под свой контроль министерства таможни и акцизов, почт и телеграфов, военной и военно-морской обороны, морских маяков и карантина; и, пока парламентом не будет сделано иное распоряжение, назначать и смещать всех других правительственных чиновников.

Парламент Содружества может учредить Верховный суд Австралии в составе председателя и не менее чем четырех других судей, которые назначаются генерал-губернатором в Совете и несменяемы иначе как по обращению обеих палат парламента. Верховный суд является высшей апелляционной инстанцией по отношению к любому другому федеральному суду, который может быть учрежден парламентом, и по отношению к высшему суду окончательной инстанции в любом штате; парламент может наделить его окончательной и безальтернативной юрисдикцией по всем делам, по которым ранее допускалась апелляция к Королеве в Совете, с учетом права Королевы разрешать апелляцию к себе в Совете против решения Верховного суда по любому делу, касающемуся общественных интересов Содружества, любого штата или любой другой части Британской империи. Парламент также может наделить федеральные суды, помимо Верховного суда, юрисдикцией рассматривать — либо исключительно, либо параллельно с судами штатов — дела, возникающие на основе Конституции или любого закона, принятого парламентом Содружества, либо затрагивающие представителей иностранных держав, а также некоторые другие вопросы, включая дела, в которых Содружество выступает стороной, или в которых запрашивается судебный приказ о мандамусе или запрете в отношении должностного лица Содружества.

Поскольку полномочия штатов в основном сводятся к тем, которыми они обладают в настоящее время, за исключением тех, которые передаются федеральным законодательным и исполнительным органам, остается лишь добавить, что губернаторы штатов должны назначаться в порядке, который может предписать их парламент, но должны вести переписку с имперскими властями через генерал-губернатора; что штаты не должны подвергаться разделению или лишаться каких-либо своих территорий без согласия их парламентов; и что им прямо запрещается содержать или поддерживать какие-либо военные или военно-морские силы, чеканить монету или делать что-либо помимо золота и серебра законным платежным средством при уплате долгов, принимать любые законы, запрещающие свободное отправление любой религии, либо издавать или приводить в исполнение любые законы, ущемляющие любую привилегию или иммунитет граждан других штатов Содружества, либо отказывать любому лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите закона.

Наконец, предусматривается, что любая из существующих провинций, не принявших Конституцию, может при ее принятии быть доведена до Содружества, а любой закон об изменении Конституции не должен представляться генерал-губернатору для королевского утверждения до тех пор, пока он не будет принят абсолютным большинством обеих палат парламента и одобрен конвенциями большинства штатов, представляющих большинство населения Содружества.

Когда проект Конституции был составлен, следующим шагом должно было стать его направление в парламенты входящих в состав провинций; однако он даже не был внесен в Новый Южный Уэльс, Квинсленд, Западную Австралию или Новую Зеландию. В Виктории он был принят Ассамблеей и передан Совету, который принял его с определенными поправками, которые так и не были рассмотрены Ассамблеей; в Южной Австралии он был внесен в Ассамблею и отклонен; в Тасмании он прошел Ассамблею и был отклонен на ранней стадии в Совете. Эта череда неудач заставила сторонников федерации осознать наличие какого-то изъяна в процедурном методе и задаться вопросом, разумно ли ожидать, что четырнадцать независимых палат (или двенадцать, если исключить Новую Зеландию) смогут прийти к единогласному решению по столь сложному и спорному вопросу. Ощущалось также, что у парламентов не было народного мандата на решение этого вопроса, и что в условиях всеобщей апатии и отсутствия интереса самих избирателей следует расшевелить путем их непосредственного участия в движении. Соответственно, г-н Рид, премьер-министр Нового Южного Уэльса, пригласил премьер-министров других австралийских провинций встретиться с ним в Хобарте в январе 1895 года, воспользовавшись тем фактом, что четверо из них будут находиться там в связи с двухгодичным заседанием Федерального совета. Приглашение было принято, и была разработана новая схема, основными принципами которой стали всенародные выборы делегатов, уполномоченных собраться и разработать федеральную конституцию; направление составленной таким образом Конституции на плебисцит различных избирательных округов и ее последующая передача для имперского законодательства. Премьер-министры Нового Южного Уэльса, Виктории, Южной Австралии и Тасмании приняли предложение полностью; премьер-министр Квинсленда согласился с ним, за исключением передачи Конституции на плебисцит; однако премьер-министр Западной Австралии не смог согласиться с решением своих коллег. Сэр Джон Форрест не верил, что прямые выборы приведут к избранию наиболее подготовленных юристов и финансистов, которые единственные могли бы составить последовательную и жизнеспособную Конституцию, и считал абсурдным предположение, что рядовой избиратель может высказать компетентное мнение по столь сложному вопросу. В этих возражениях есть много силы; но следует помнить, что предыдущая попытка потерпела неудачу из-за оторванности от народного импульса, и что делегаты смогли бы воспользоваться плодами работы своих предшественников, которую они были бы обязаны принять за основу своих обсуждений. Что касается плебисцита, то нельзя было ожидать, что голосование массы избирателей будет чем-то большим, чем утвердительный или отрицательный ответ по самому широкому вопросу; но, предполагая необходимость направления законопроекта о Конституции на суд каждой из провинций тем или иным образом, прямое обращение имеет то достоинство, что оно является быстрым и окончательным и позволяет избежать топей парламентских дебатов.

Прежде чем перейти к результатам резолюций, принятых на конференции премьер-министров, может быть интересно рассмотреть, в какой степени недавние события повлияли на статус Федерального совета. Как уже отмечалось, он придерживался политики самоуничижения и, несмотря на увеличение своего состава, так и не обратился к воображению австралийцев. Он несомненно уменьшился в размерах по сравнению с Федеративной конвенцией, которая фактически предписала его условное прекращение, и в определенной степени был вытеснен неформальными встречами австралийских премьер-министров, которые имеют тенденцию становиться ежегодным институтом. На конференции, состоявшейся в Сиднее в январе 1896 года, вновь подчеркивалась острая необходимость федерации и было решено, что впредь до ее достижения военные законы провинций должны быть унифицированы, а под надзором штата создан завод по производству кордита. Были также приняты резолюции в пользу федеральной системы карантина, распределения стоимости маяков на основе численности населения, распространения положений законов об ограничении иммиграции китайцев на все цветные расы и неучастия в англо-японском договоре. Таким образом, премьер-министры вместо передачи вопросов в Федеральный совет через свои законодательные органы решили после личных консультаций принять меры, которые каждый из них попытается провести через парламент своей провинции в общих интересах. Другие межпровинциальные конференции также становятся более распространенными. Меры предосторожности, которые необходимо принять против клещевой лихорадки, обсуждались в Сиднее в 1896 году, а несколько месяцев назад несколько министров сельского хозяйства встретились с министром Южной Австралии в Аделаиде и решили вопрос о целесообразности единого законодательства, которое способствовало бы сходству экспортной продукции различных провинций, такой как замороженное мясо, масло, вино и фрукты, для которых надеялись создать большой рынок в Англии. Утверждалось, что растущее осознание взаимозависимости провинций и материальных преимуществ от совместных действий будет способствовать ускорению наступления федерации.

Новые предложения в этом направлении были встречены благоприятно, и законодательные органы Нового Южного Уэльса, Виктории, Южной Австралии и Тасмании приняли так называемый Закон о содействии австралазийской федерации в практически одинаковой форме по линиям, заданным премьер-министрами. Детали их схемы можно понять из основных положений закона штата Виктория: —

"Конвенция состоит из десяти представителей от каждой представленной колонии.

"Конвенция наделяется обязанностью выработать для Австралазии федеральную конституцию под короной в виде законопроекта для принятия имперским парламентом.

"Каждый член и каждое лицо, имеющее право быть избранным членом любой палаты парламента, имеет право на членство в Конвенции в качестве представителя Виктории. И любые сто или более избирателей, надлежащим образом квалифицированных для голосования на выборах члена Законодательного собрания, имеют право в установленном порядке выдвинуть любое имеющее право на избрание лицо.

"Каждое лицо, надлежащим образом квалифицированное для голосования на выборах члена Законодательного собрания, имеет право и наделено правом голосовать на выборах представителей Виктории.

"Голсование проводится на всей территории Виктории как одного избирательного округа, и каждый избиратель голосует за полный состав необходимых представителей, в противном случае голос признается недействительным.

"Ни одно лицо не может голосовать или пытаться голосовать более одного раза на одних и тех же выборах представителей Виктории".

(Аналогичное положение применяется к последующему референдуму.)

"Когда Конституция будет выработана Конвенцией, ее копии предоставляются членам Конвенции, и председатель объявляет заседание Конвенции отложенным на время и место, устанавливаемые Конвенцией, но не ранее чем через шестьдесят и не позднее чем через сто двадцать дней после этого. И по мере возможности проект конституции представляется на рассмотрение каждой палате парламента, заседающей в Комитете всей палаты, и такие поправки, какие могут быть пожеланием законодательного органа, вместе с проектом Конституции передаются в Конвенцию через старшего представителя.

"При возобновлении заседаний Конвенции Конституция в том виде, в каком она была выработана до перерыва, пересматривается вместе с предложенными поправками, которые были направлены различными законодательными органами, и выработанная таким образом Конституция окончательно принимается с любыми поправками, которые могут быть согласованы".

"Как только это станет практически возможным после завершения заседаний Конвенции, вопрос о принятии или отклонении Конституции передается на голосование всех лиц в Виктории, квалифицированных и имеющих право голосовать на выборах членов Законодательного собрания".

"Большинство голосов решает вопрос, и если Конституция при этом отклоняется, никаких дальнейших действий во исполнение этого Закона не предпринимается: при условии, что любое число голосов «за», составляющее менее пятидесяти тысяч, эквивалентно отклонению законопроекта.

"Если две колонии в дополнение к Виктории принимают Конституцию, Законодательный совет и Законодательное собрание Виктории могут принять совместное обращение к Королеве с просьбой о приведении Конституции в силу имперским парламентом после получения от парламентов таких двух колоний либо аналогичных совместных, либо раздельных обращений от каждой палаты таких парламентов".

Следует отметить, что Конвенция будет обладать полной свободой в отношении любых поправок, предложенных провинциальными парламентами, и что в случае принятия Конституции парламент Виктории не будет обязан участвовать в ее представлении для принятия имперским актом. Предполагается, что он подчинится волеизъявлению народа, если у правительства не будет каких-либо серьезных оснований рекомендовать обратный курс. Трудность, не предусмотренная в Законе, может возникнуть в случае изменения Конституции во время ее прохождения через имперский парламент.

Закон, принятый Западной Австралией, предусматривал избрание делегатов двумя палатами парламента, заседающими в качестве единой палаты, причем круг кандидатов ограничивался лицами, выдвинутыми не менее чем двадцатью гражданами, обладающими правом голоса на выборах членов палаты собрания. «Проект Конституции в том виде, в каком он был окончательно принят Конвентом, в случае его одобрения парламентом должен быть вынесен на волеизъявление избирателей Западной Австралии путем голосования; и если большинство избирателей, участвующих в голосовании по данному вопросу, выразят свое одобрение такой Конституции, она может быть принята Колонией, при условии, что любое количество голосов "за", составляющее менее шести тысяч, приравнивается к отклонению Конституции». «Принятие Конституции Западной Австралией может быть выражено путем принятия Закона или совместной резолюции обеих палат парламента, после чего обе палаты могут принять обращения к Королеве с просьбой о приведении Конституции в силу Имперским парламентом при условии принятия аналогичных обращений по меньшей мере двумя другими Колониями, одной из которых должен быть Новый Южный Уэльс». Таким образом, парламент сохраняет инициативу на каждом последующем этапе движения, но не будет иметь полномочий изменять Законопроект после того, как тот окончательно покинет Конвент. Если положения будут сочтены неприемлемыми, он сможет отказаться от представления Законопроекта электорату. Мера, принятая в Западной Австралии, по своему общему языку основывалась на мере, ранее представленной в Квинсленде, но отличалась от нее в ряде важных деталей. В последнем случае предполагалось, что избрание делегатов будет возложено исключительно на членов палаты собрания, что из десяти делегатов пять будут избраны южными, три — северными и два — центральными парламентскими представителями (это положение было включено с учетом несколько расходящихся интересов различных частей Провинции), и что проект Конституции должен быть представлен на рассмотрение избирателей в таком порядке, какой парламент сочтет нужным. Законопроект был принят палатой собрания вопреки широко распространенному мнению о том, что Квинсленду следовало пойти по пути других Провинций, и был изменен советом, который считал себя неоправданно проигнорированным и постановил, что он должен иметь равную с палатой собрания долю в назначении делегатов в Конвент. Нет необходимости рассматривать аргументы, с помощью которых премьер-министр поддержал свое предложение о непрямых выборах, или аргументы, выдвинутые обеими палатами во время последовавшего за их разногласиями тупика. Наконец, когда каждая палата несколько раз настояла на своей позиции, Законопроект был отложен советом. В результате этого действия новое движение было заблокировано на самом первом шаге, к которому отнеслись без особого беспокойства даже те, кто осознавал трудности, вероятно, сопутствующие более поздним этапам. В Австралии ощущалось большое разочарование, и предпринимались тщетные попытки побудить сэра Хью Нельсона вновь внести Законопроект в какой-либо форме, приемлемой для обеих палат. В то же время общественное мнение требовало проведения Конвента, даже если одна из Провинций останется не представленной.

Выгоды, которые принесла бы Федерация, настолько очевидны, что едва ли требуют перечисления. Федеральное правительство могло бы адекватно справиться с проблемой национальной обороны и авторитетно высказываться к явному удовлетворению Имперских властей по таким вопросам, как вклад Австралии в расходы на императорскую эскадру, содержащуюся у ее берегов; консолидация долгов, по оценкам, позволила бы сберечь миллион фунтов стерлингов на ежегодных выплатах по процентам; межпровинциальная свободная торговля способствовала бы сближению соседей, до сих пор отчужденных друг от друга произвольными линиями разграничения; и, по словам главного судьи Квинсленда,[ 4 ] «первым по важности эффектом — хотя может пройти немало времени, прежде чем он проявится в полной мере, — станет создание Австралийской нации, составляющей особую часть Британской империи, обладающей единым разумом и говорящей единым голосом вместо шести зачастую диссонирующих и порой невнятных голосов, слышимых ныне, с которой консультируются по всем вопросам имперского значения и которая оказывает мощное влияние на политические дела всего мира». Таковой видится судьба Австралии, которая, однако, несомненно, выиграла от независимого развития своих составляющих частей. При отсутствии различий в расе и языке, всеобщем распространении католиков среди протестантов и твердой решимости исключить цветные расы раннее установление федеративных отношений породило бы среди австралийцев монотонное единообразие характеристик, которому до некоторой степени помешали расходящиеся политические тенденции отдельных Провинций.

Но, если поставить практический вопрос,ковыковыковы каковы перспективы Федерации? Общее впечатление не отличается оптимизмом: указывается, что Провинции столь долго поддерживали независимое существование, что вряд ли смирятся с урезанием своих полномочий, если только к этому их не принудит императивный импульс страха перед иностранным вторжением; что все политики, за исключением ведущих, осознают неблагоприятное для себя влияние перемен, которые измельчат связанные с ними легислатуры; что многие, особенно в период депрессии, опасаются создания нового налогового и руководящего органа; и что лейбористы из-за естественной уверенности в том, что их влияние в федеральном парламенте окажется меньшим, либо апатичны, либо активно враждебны. Экономические аспекты межколониальной свободной торговли в отношении ее вероятного влияния на процветание производителей и изготовителей в различных Провинциях также представляют собой важный фактор ситуации. Только время покажет, породит ли участие широких масс в последовавших этапах движения — пусть и не всеобщее — энтузиазм, достаточный для того, чтобы перевесить противоборствующие силы и спаять Австралию в сильную и единую Нацию.

ПРИЛОЖЕНИЕ К ГЛ. IX.

НОВАЯ ФЕДЕРАЛЬНАЯ СХЕМА.[ 5 ]

Теперь, когда Аделаидский конвент завершил свою работу, стало возможным дать целостное представление о положениях проекта Законопроекта о Конституции в том виде, в каком он будет представлен местному парламенту, а затем — после повторного рассмотрения вторым заседанием Конвента в Сиднее — вынесен на голосование народа.

Законопроект предусматривает создание Австралийского Союза и назначение генерал-губернатора Королевой с жалованьем в 10 000 фунтов стерлингов. Федеральный парламент должен состоять из двух палат — Сената и Палаты представителей. Первая палата будет состоять из шести членов от каждого штата. Они должны избираться избирателями законодательного собрания в каждой колонии сроком на шесть лет, причем половина состава будет обновляться каждые три года. Для выборов этих сенаторов каждая колония будет рассматриваться как единый избирательный округ, и никому не будет разрешено голосовать более чем на одном избирательном участке в день выборов. Иными словами, выборы будут проводиться по тем же принципам, что и недавние выборы представителей на Федеральный конвент. На первом заседании Сената члены, избранные от каждого штата, будут разделены по жребию на два класса, и места членов первого класса подлежат освобождению по истечении третьего года, в то время как остальные останутся членами этой палаты на полный шестилетний срок. Таким образом, половина членов Сената будет избираться народом каждые три года.

Палата представителей должна состоять из членов, непосредственно избираемых народом отдельных штатов, и количество представителей от каждой колонии будет зависеть от ее численности населения. Эта палата должна содержать, насколько это практически возможно, вдвое большее число членов, чем Сенат. Следовательно, Палата представителей первоначально состояла бы примерно из семидесяти двух членов, что давало бы по возможности одного члена на каждые 50 000 человек населения. Виктория, грубо говоря, имела бы около двадцати двух членов. Однако для защиты интересов меньших штатов в этой палате предусмотрено, что Тасмания, Южная Австралия и Западная Австралия будут иметь право по меньшей мере на пять членов каждая, хотя на основе численности населения островная колония могла бы претендовать не более чем на четырех членов. Пока Федеральный парламент не постановит иное, каждый местный парламент или парламент штата может определять, на сколько избирательных округов должна быть разделена колония для целей избрания членов Палаты представителей; однако если штат не будет разделен на избирательные округа, то каждая колония должна рассматриваться как единый избирательный округ, точно так же, как в случае выборов сенаторов.

Срок полномочий каждой Палаты представителей составит три года, если она не будет распущена генерал-губернатором ранее. Однако генерал-губернатору не предоставлено полномочий распускать Сенат. Квалификационные требования к избирателям членов Палаты представителей в каждом штате должны соответствовать требованиям к избирателям более многочисленной палаты штата — законодательного собрания. Члены обеих палат должны получать жалование в размере 400 фунтов стерлингов в год каждый за свои услуги.

Ниже перечислены вопросы, по которым парламент Союза уполномочен издавать законы и осуществлять регулирование:—

1. Регулирование торговли и коммерции с другими странами и между отдельными штатами.

2. Таможенные и акцизные сборы, а также премии.

3. Сбор денег любым другим способом или посредством любой другой налоговой системы.

4. Заем денег под государственный кредит Союза.

5. Почтовые и телеграфные услуги.

6. Военная и военно-морская оборона Союза и отдельных штатов, а также призыв вооруженных сил для исполнения и поддержания законов Союза.

7. Военные боеприпасы.

8. Судоходство и мореплавание.

9. Океанские маяки и буи, а также океанские маяки и плавучие маяки.

10. Астрономические и метеорологические наблюдения.

11. Карантин.

12. Рыболовство в австралийских водах за пределами территориальных пределов.

13. Перепись населения и статистика.

14. Денежное обращение, чеканка монет и законное платежное средство.

15. Банковское дело, инкорпорация банков и выпуск бумажных денег.

16. Страхование, за исключением государственного страхования, не выходящего за пределы соответствующего штата.

17. Вес и меры.

18. Переводные и простые векселя.

19. Банкротство и несостоятельность.

20. Авторские права и патенты на изобретения, промышленные образцы и товарные знаки.

21. Натурализация и иностранцы.

22. Иностранные корпорации, а также торговые или финансовые корпорации, образованные в любом штате или части Союза.

23. Брак и развод.

24. Родительские права, а также опека и попечительство над несовершеннолетними.

25. Вручение и исполнение на всей территории Союза гражданских и уголовных процессуальных документов и судебных решений судов штатов.

26. Признание на всей территории Союза законов, государственных актов и записей, а также судебных разбирательств штатов.

27. Иммиграция и эмиграция.

28. Приток преступников.

29. Внешние сношения и договоры.

30. Отношения Союза с островами Тихого океана.

31. Контроль и регулирование судоходства по реке Мюррей, а также использование ее вод от места, где она впервые образует границу между Викторией и Новым Южным Уэльсом, до моря.

32. Контроль над железными дорогами в отношении перевозок для военных целей Союза.

33. Принятие Союзом с согласия штата всей или любой части железных дорог любого штата или штатов на условиях, которые могут быть согласованы между Союзом и штатом.

34. Строительство и расширение железных дорог с согласия любого затронутого штата или штатов.

35. Вопросы, переданные на рассмотрение Парламента Союза парламентом или парламентами любого штата или штатов, но таким образом, чтобы закон распространялся только на тот штат или те штаты, парламентом или парламентами которых был передан этот вопрос, и на такие другие штаты, которые впоследствии могут принять этот закон.

36. Осуществление в пределах Союза по запросу или с согласия парламентов всех затронутых штатов любых законодательных полномочий, которые при учреждении данной конституции могли осуществляться только Парламентом Соединенного Королевства или Федеральным советом Австралазии.

37. Любые вопросы, необходимые для реализации вышеуказанных полномочий или сопутствующие им, либо любые другие полномочия, возложенные настоящей конституцией на Парламент или Исполнительное правительство Союза, либо на какой-либо их департамент или должностное лицо.

Все вопросы, не упомянутые выше, такие как земельное устройство, строительство железных дорог и т. д., должны оставаться в ведении парламентов отдельных штатов. Каждый штат сохраняет свой местный парламент и имеет губернатора, который назначается Короной и поддерживает связь с Короной напрямую, как и в настоящее время.

При учреждении Союза контроль над следующими департаментами будет передан Федеральному правительству, и Союз возьмет на себя обязательства любого штата или штатов в отношении таких вопросов:—

Таможня и акцизы.

Почта и телеграф.

Военная и военно-морская оборона.

Океанские маяки, буи, маяки.

Карантин.

Должно быть семь министров штатов, и их жалованье в совокупности составит 12 000 фунтов стерлингов в год. Министр в течение трех месяцев после назначения на эту должность должен стать членом одной из палат Федерального парламента.

Все Законопроекты, главной целью которых является ассигнование любой части государственных доходов или денежных средств либо введение какого-либо налога, должны вноситься в Палату представителей. Законопроекты, вводящие налогообложение, должны касаться исключительно введения налогообложения, а законопроекты, вводящие таможенные или акцизные пошлины, должны касаться исключительно таможенных или акцизных пошлин. Расходы на услуги, не являющиеся обычными ежегодными услугами Правительства, не должны санкционироваться тем же законом, который ассигнует средства на обычные ежегодные услуги, а должны санкционироваться отдельной мерой. Сенат может вносить поправки в любые Законопроекты, кроме тех, которые вводят налогообложение или ассигнуют необходимые средства на обычные ежегодные услуги Правительства. В отношении этих денежных мер Сенат может на любой стадии вернуть законопроект о налогообложении или ассигнованиях в Палату представителей, предложив исключить или изменить любое содержащееся в нем положение или статью, и Палата представителей может, если сочтет нужным, внести такие исключения или поправки с модификациями или без них. Законопроект в измененном или первоначальном виде — если Палата представителей отказывается принять предложение Сената — будет затем отправлен обратно в последнюю палату, которая может либо принять меру, либо отклонить ее.

Местопребывание Правительства Союза должно определяться Федеральным парламентом. До такого определения парламент созывается для заседаний в таком месте, какое укажет большинство губернаторов штатов или, в случае равного разделения мнений между ними, генерал-губернатор.

До того как в Конституцию могут быть внесены поправки, абсолютное большинство как Палаты представителей, так и Сената должно одобрить изменения, после чего они должны быть подтверждены голосованием народа, причем требуется как большинство голосов штатов, так и большинство голосов населения.

Должна быть создана федеральная судебная система, состоящая из Высокого суда Австралии и таких нижестоящих судов, которые может определить парламент. Высокий суд должен состоять из председателя и по меньшей мере четырех других судей и рассматривать апелляции на решения судов штатов и нижестоящих федеральных судов. Эта апелляция должна быть окончательной, за исключением того, что по делам, затрагивающим общественные интересы Союза или любого штата, может быть подано прошение на имя Королевы о специальном разрешении на апелляцию в Тайный совет. Единые таможенные пошлины должны быть введены в течение двух лет с момента учреждения Союза, и после этого торговля и сообщение на всей территории Союза станут абсолютно свободными. Тем временем местные тарифы сохраняются, но они будут взиматься Федеральным правительством, и после вычета из доходов, полученных в каждом штате, вклада этого штата в федеральные расходы остаток будет возвращаться штату месяц за месяцем. В течение первых трех лет после федерации общие ежегодные расходы Федерального парламента ограничиваются суммой в 300 000 фунтов стерлингов на новые федеральные расходы и 1 250 000 фунтов стерлингов на услуги, переданные от штатов. В течение первых пяти лет после введения единого тарифа избыточный доход после вычета вклада каждого штата в федеральные расходы возвращается штатам следующим образом: учет таможенных и акцизных пошлин, собранных в каждом штате, ведется в течение двенадцати месяцев, следующих за введением в действие единого тарифа, в целях определения, во-первых, средней чистой суммы на душу населения в каждом штате и, во-вторых, среднего показателя на душу населения по всему Союзу. Затем принимается скользящая шкала, охватывающая четыре года, для определения подлежащей возврату суммы. Если средний показатель по конкретному штату за первый год меньше общего среднего показателя, сумма на душу населения увеличивается равными градациями до тех пор, пока по истечении четырех лет она не сравняется с общим средним показателем. Аналогичным образом, если средний показатель по штату больше общего среднего показателя, он постепенно снижается до общего среднего показателя. Затем, по истечении пятилетнего периода, все штаты будут поставлены на равные основания и будут получать равную сумму на душу населения из федерального дохода. Эта схема распределения подчиняется, однако, важному условию: в течение пяти лет совокупная сумма, возвращаемая всем штатам в любой год, не должна быть меньше совокупной суммы, возвращенной в год, непосредственно предшествовавший введению единых пошлин.