«Американская политика с начала до наших дней»

В соответствии с актом, утвержденным 30 июня 1798 года, Президент получил полномочия принимать для государственной службы суда, пригодные для вооружения, в количестве не более двенадцати, и выдавать в качестве оплаты сертификаты или иные свидетельства государственного долга Соединенных Штатов. Были куплены корабли «Джордж Вашингтон», «Мерримак», «Мэриленд» и «Патапско», бриг «Ричмонд», а также фрегаты «Бостон», «Филадельфия», «Джон Адамс», «Эссекс» и «Нью-Йорк», в уплату за которые были выпущены подлежащие погашению по усмотрению Конгресса 6-процентные ценные бумаги на сумму 711 700 долларов.

Сама идея создания военно-морского флота путем покупки судов, построенных частными лицами, и выпуска в качестве оплаты ценных бумаг, судя по всему, принадлежала Гамильтону.

В 1797 и 1798 годах Соединенные Штаты, номинально находясь в мире со всем остальным миром, фактически вели войну с Францией — войну официально не объявленную, но ведомую на море с величайшим ожесточением. Джон Маршалл, Элбридж Джерри и Чарльз К. Пинкни были назначены чрезвычайными посланниками во Французскую Республику с полномочиями по прекращению всех разногласий и восстановлению гармонии, взаимопонимания, а также коммерческих и дружественных связей между двумя нациями; однако их усилия оказались тщетными, и были предприняты масштабные приготовления к отражению французского вторжения. Было очевидно, что обычных доходов страны окажется недостаточно для возросших расходов, и актом, утвержденным 16 июля 1798 года, был разрешен заем в размере 5 000 000 долларов, подлежащий погашению по усмотрению по истечении пятнадцати лет. Процентная ставка в акте не оговаривалась, и поскольку рыночная ставка в то время составляла 8 процентов, именно эта ставка и выплачивалась; комитет Конгресса посчитал, что заем был заключен «на наилучших из возможных условий и с похвальной заботой об общественных интересах». Заем в размере 3 500 000 долларов был разрешен актом, утвержденным 7 мая 1800 года, в целях покрытия крупного дефицита доходов предшествующего года, вызванного возросшими расходами, которые стали необходимы из-за трудностей в отношениях с Францией; ценные бумаги под 8 процентов годовых, подлежащие возмещению по истечении пятнадцати лет, были выпущены на сумму 1 481 700 долларов, по которым была получена премия почти в 5,75 процента. Это лишь два случая, когда правительство выплачивало 8 процентов годовых по своим облигациям.

Провинция Луизиана была уступлена Соединенным Штатам по договору с Францией от 30 апреля 1803 года, в оплату чего были выпущены 15-летние 6-процентные облигации на сумму 11 250 000 долларов, а остаток суммы, которую правительство согласилось заплатить за провинцию и который составил 3 750 000 долларов, был направлен на компенсацию американским гражданам за ущерб, нанесенный Францией их торговле. Эти претензии были выплачены деньгами, а ценные бумаги погашены за счет покупок, произведенных под руководством Комиссаров амортизационного фонда в течение двенадцати лет. Согласно акту, утвержденному 11 февраля 1807 года, часть «старых 6-процентных» и «отложенных» ценных бумаг была рефинансирована в новые ценные бумаги, приносящие ту же процентную ставку, но подлежащие погашению по усмотрению Соединенных Штатов. Это было сделано для того, чтобы дать правительству возможность в короткие сроки погасить рефинансированную сумму, поскольку по старым законам эти бумаги подлежали выкупу только по ставке 2 процента в год. Были выпущены ценные бумаги на сумму 6 294 051 доллар, почти все из которых были погашены в течение четырех лет. Согласно тому же акту, старые «3-процентные ценные бумаги» на сумму 2 861 309 долларов были конвертированы в 6-процентные из расчета 65 центов за доллар, однако они не подлежали возмещению без согласия держателя до тех пор, пока не будут выкуплены все прочие указанные в акте ценные бумаги. Ценные бумаги, выпущенные на этом основании, составили 1 859 871 доллар. Похоже, что подавляющее большинство держателей «старых ценных бумаг» предпочли их новым. Заем в размере, равном основному долгу государственного долга, подлежащему погашению в текущем году, был разрешен актом, утвержденным 1 мая 1810 года; у Банка Соединенных Штатов было заимствовано 2 750 000 долларов под 6 процентов годовых для покрытия любого дефицита, возникающего из-за возросших расходов на армию и флот. Это был чисто временный заем, который был погашен в следующем году.

Обычные расходы на 1812 год были оценены Комитетом путей и средств Палаты представителей на 1 200 000 долларов выше предполагаемых поступлений за тот же период, а надвигающаяся война с Великобританией делала абсолютно необходимым принятие мер по поддержанию общественного кредита и обеспечению необходимых средств для ведения государственных дел. На население были наложены дополнительные налоги, но поскольку их нельзя было сделать доступными немедленно, не оставалось иных ресурсов, кроме новых займов и выпуска казначейских билетов. Это был первый случай со времени образования нового правительства, когда предлагался выпуск подобных билетов, и против них возражали как против привития нашей финансовой системе новой и неиспробованной меры.

В соответствии с различными актами Конгресса, утвержденными в период с 4 марта 1812 года по 24 февраля 1815 года, были выпущены 6-процентные облигации на сумму 50 792 674 доллара. Эти облигации размещались по ставкам от 20-процентного дисконта до номинала, а чистая выручка наличными составила 44 530 123 доллара. Дополнительная сумма в 4 025 000 долларов была получена за счет временных займов по номиналу, из каковой суммы 225 000 долларов предназначались для ремонта общественных зданий в Вашингтоне, поврежденных неприятелем в ночь на 24 августа 1814 года. Все эти «военные займы» подлежали погашению по усмотрению правительства по истечении определенной даты, и Соединенные Штаты торжественно заложили свою репутацию на обеспечение достаточных доходов для этой цели. «Система казначейских билетов» была новым явлением, и ее успех считался несколько сомнительным.

Однако ее последующая популярность объяснялась множеством причин. Билеты принимались повсеместно в уплату пошлин и налогов, а также при покупке государственных земель. Они должны были приносить проценты со дня выпуска из расчета 5 2/5 процента годовых, а их оплата по наступлении срока погашения — как основной суммы, так и процентов — гарантировалась Соединенными Штатами. Таким образом, они обеспечивали страну платежным средством, превосходящим бумажные знаки приостановивших выплаты и не вызывающих доверия банков штатов. Поэтому такие выпуски считались более предпочтительными, чем выпуск дополнительных ценных бумаг, превратить которые в наличные деньги можно было бы лишь ценой разорительного дисконта. Общая сумма казначейских билетов, выпущенных за период войны, составила 36 680 794 доллара. Комиссары амортизационного фонда были уполномочены обеспечить их выкуп путем выкупа точно так же, как и прочих свидетельств государственного долга, и в соответствии с законом 10 575 738 долларов были выкуплены путем выпуска сертификатов фондированного долга, приносящих от 6 до 7 процентов годовых и подлежащих погашению в любое время после 1824 года.

В течение 1812–1813 годов старые 6-процентные и отложенные ценные бумаги на сумму 2 984 747 долларов были рефинансированы в новые 6-процентные ценные бумаги, подлежащие погашению через двенадцать лет; а согласно акту, утвержденному 31 марта 1814 года, Конгресс разрешил урегулирование «претензий Язу» путем выпуска не приносящих процентов ценных бумаг, выплачиваемых из первых поступлений от продажи общественных земель на территории Миссисипи, на каковую цель было выпущено 4 282 037 долларов. 24 февраля 1815 года секретарь Даллас доложил Конгрессу, что государственный долг в результате войны с Великобританией увеличился на 68 783 122 доллара, причем значительная часть этой суммы была просрочена и не выплачена, в то время как другая значительная часть стремительно приближалась к сроку выплаты. Эти неоплаченные или наступающие требования частично представляли собой временные займы, а остаток — казначейские билеты, срок выплаты которых уже наступил или наступал ежедневно. Для обеспечения их погашения актом от 3 марта 1815 года был разрешен новый заем на всю необходимую сумму, и были выпущены шестипроцентные ценные бумаги, подлежащие погашению через пятнадцать лет, на сумму 12 288 148 долларов. Эти бумаги продавались по цене от 95 процентов до номинала и почти полностью были выкуплены в 1820 году за счет покупок, осуществленных Комиссарами амортизационного фонда.

Правительство стало акционером второго Банка Соединенных Штатов в объеме 70 000 акций в соответствии с учредительным актом, утвержденным 10 апреля 1816 года. Акционерный капитал был ограничен 35 000 000 долларов, разделенными на 350 000 акций по 100 долларов каждая. Государственный взнос был оплачен путем выпуска 5-процентных ценных бумаг на сумму 7 000 000 долларов, подлежащих погашению по усмотрению правительства. Это было выгодное вложение для Соединенных Штатов, поскольку в дополнение к 1 500 000 долларов, уплаченным банком в качестве премии за хартию, чистые поступления за вычетом расходов составили 4 993 167 долларов. Доступные средства в казначействе на 1 января 1820 года составляли менее 250 000 долларов, а расчетный дефицит на год достигал почти 4 000 000 долларов. Такое положение дел объяснялось отчасти пагубными последствиями кризиса 1819 года, крупными выплатами по погашению государственного долга, продолжавшимися в течение ряда лет, и большими невыплаченными претензиями на сумму свыше 30 000 000 долларов, возникшими в результате недавней войны с Великобританией. Чтобы справиться с чрезвычайной ситуацией, актом от 15 мая 1820 года был разрешен заем, и 999 999,13 доллара были заимствованы под 5 процентов с погашением через двенадцать лет, а 2 000 000 долларов — под 6 процентов с погашением по усмотрению, причем последние ценные бумаги принесли премию в 2 процента. Актом от 3 марта 1821 года были выпущены 5-процентные ценные бумаги на сумму 4 735 276 долларов с премией более чем в 5,5 процента, а вырученные средства пошли на выплату основного долга и процентов по государственному долгу, срок погашения которых наступал в течение года.

В 1822 году была предпринята попытка рефинансировать часть 6-процентных военных займов 1812–1814 годов в 5-процентные ценные бумаги, но удалось привлечь лишь 56 705 долларов. Два года спустя правительство действовало успешнее, и в соответствии с актом от 26 мая 1824 года 6-процентные ценные бумаги 1813 года на сумму 4 454 728 долларов были обменяны на новые ценные бумаги под 4,5 процента годовых со сроком погашения в 1833–1834 годах. В том же году было заимствовано 5 000 000 долларов под 4,5 процента для обеспечения выплаты компенсаций, назначенных Комиссарами по договору с Испанией от 22 февраля 1819 года, и аналогичная сумма под ту же процентную ставку — для погашения той части 6-процентных ценных бумаг 1812 года, которая подлежала выкупу в следующем году. Акт от 3 марта 1825 года разрешил заем в размере 12 000 000 долларов под 4,5 процента годовых, причем заимствованные деньги предназначались для погашения предшествующих займов, но лишь 1 539 336 долларов были обменяны на равную сумму 6-процентных ценных бумаг 1813 года.

В 1836 году Соединенные Штаты впервые в истории страны практически не имели долгов. Министр Вудбери в своем докладе от 8 декабря 1836 года оценивал сумму остающегося непогашенным государственного долга примерно в 328 582 доллара, и эта сумма оставалась невыплаченной исключительно потому, что не было предъявлено требований об оплате, так как достаточные средства для ее покрытия были внесены в Банк Соединенных Штатов и кредитные конторы. Непогашенный долг состоял в основном из невостребованных процентов и дивидендов, претензий за службу и поставки во время Революции, а также старых казначейских билетов; предполагается, что выплаты по ним не требовали исключительно потому, что свидетельства о долге были утеряны или уничтожены. Расчеты показывали вероятность профицита в казначействе в размере по меньшей мере 14 000 000 долларов к концу 1836 года, и эта оценка оказалась значительно ниже действительности. В столь благоприятном состоянии государственных финансов Конгресс принял необычное постановление о размещении излишков сверх 5 000 000 долларов в различных штатах, и в соответствии с актом от 23 июня 1836 года излишек доходов в размере 28 101 644,91 доллара был размещен таким образом.

Однако в 1837 году положение в стране изменилось. За «золотым веком» процветания 1835 и 1836 годов последовал исключительный спад, который в конечном итоге привел к панике. В мае большинство банков приостановило выплаты в твердой валюте. Продажа общественных земель и пошлины на импорт иностранных товаров, способствовавшие увеличению остатка средств на счетах казначейства более чем до 42 000 000 долларов, колоссально сократились. Даже с импортируемых товаров было трудно собирать пошлины, поскольку закон требовал уплаты в звонкой монете, а звонкую монету достать было тяжело. Стало невозможным не только выплатить штатам четвертый транш излишков на конец 1836 года, но даже покрыть текущие расходы правительства за счет его обычных доходов. В этой чрезвычайной ситуации Министр финансов предложил наделить Президента условным правом инициировать выпуск казначейских билетов. Эту меру в целом поддержали на том основании, что она является абсолютной необходимостью, поскольку уже существовал крупный дефицит, который мог увеличиться из-за сложившегося в стране положения. Однако эта мера встретила противодействие со стороны тех, кто считал, что большую экономию расходов можно обеспечить за счет урезания трат, в то время как другие клеймили ее как попытку «запустить казначейский банк».

Тем не менее 12 октября 1837 года был утвержден акт, разрешающий выпуск казначейских билетов на сумму 10 000 000 долларов номиналом не менее пятидесяти долларов, подлежащих погашению через один год с даты выпуска, с процентами по ставкам, устанавливаемым министром, но не превышающим 6 процентов. Эти билеты, как обычно, принимались в уплату всех пошлин и налогов, взимаемых Соединенными Штатами, а также в оплату общественных земель. До 1846 года выпуск билетов такого характера составил 47 002 900 долларов с процентными ставками от одной десятой процента до 6 процентов. Для частичного обеспечения их погашения было дано разрешение на заключение нескольких займов, и для этой цели было заимствовано 21 021 094 доллара, причем под эту же сумму были выпущены облигации под 5–6 процентов годовых со сроком погашения к указанным датам. Эти облигации продавались по цене от 2,5 процента дисконта до 3,75 процента премии и погашались по цене от номинала до 19,25 процента премии.

13 мая 1846 года была объявлена война с Мексикой, и в целях предотвращения дефицита актом от 22 июля 1846 года был разрешен дополнительный выпуск казначейских билетов на сумму 10 000 000 долларов на тех же условиях и с теми же ограничениями, которые содержались в акте от октября 1837 года, за исключением того, что предоставленные полномочия истекали по прошествии одного года с момента принятия акта. Были выпущены казначейские билеты на сумму 7 687 800 долларов, а шестипроцентные облигации сроком обращения на десять лет были выпущены по тому же акту на сумму 4 999 149 долларов. Они продавались с небольшим превышением номинала и погашались по разным ставкам — от номинала до 18 2/3 процента премии.

Расходы, понесенные в связи с войной с Мексикой, оказались намного выше первоначальных смет, а неспособность обеспечить достаточные дополнительные доходы для покрытия возросших потребностей сделала необходимым новый заем, а также дополнительный выпуск билетов, который к тому времени стал популярным методом получения средств. Согласно полномочиям, предоставленным актом от 28 января 1847 года, казначейские билеты на сумму 26 122 100 долларов были выпущены по номиналу со сроком погашения через один и два года с даты выпуска и процентной ставкой от 5 2/5 до 6 процентов. Поскольку требовалось еще больше денег, на рынке был размещен 20-летний 6-процентный заем на основании того же акта, и облигации на сумму 28 230 350 долларов были проданы по различным ставкам в диапазоне от номинала до 2 процентов премии. Из этих ценных бумаг сумма в 18 815 100 долларов была погашена с премией от 1,5 до 21,25 процента, а выплаченная премия (без учета комиссионных) составила 3 466 107 долларов. По акту от 31 марта 1848 года были выпущены 20-летние 6-процентные облигации на сумму 16 000 000 долларов и проданы с премией в диапазоне от 3 до 4,05 процента. Этот заем был произведен для тех же целей, что и предыдущий, и 7 091 658 долларов были выкуплены путем покупки с премией в диапазоне от 8 до 22,46 процента, а выплаченная премия составила 1 251 258 долларов.

Широкомасштабный спад в торговле и коммерции, случившийся в 1857 году, тяжело отразился как на правительстве, так и на народе, и столь значительным оказалось падение таможенных доходов, что возникла абсолютная необходимость обеспечить казну дополнительными средствами для покрытия предъявляемых к ней требований. Казначейские билеты сочли более предпочтительными, чем новый заем, и актом от 23 декабря 1857 года был разрешен новый выпуск в таком объеме, который могли потребовать нужды государственной службы, но не более 20 000 000 долларов единовременно. Эти билеты принимались в уплату всех долгов перед Соединенными Штатами, включая таможенные сборы, и выпускались под различные ставки процента от 3 до 6 процентов на сумму 52 778 900 долларов со сроком погашения через один год с даты выпуска, причем начисление процентов прекращалось по истечении шестидесяти дней после уведомления по наступлении срока платежа. В мае 1858 года Министр финансов уведомил Конгресс, что в связи с увеличением ассигнований законодательными органами почти на 10 000 000 долларов сверх смет при одновременном сокращении таможенных доходов на аналогичную сумму возникнет необходимость предусмотреть средства для покрытия дефицита. В этих обстоятельствах актом от 14 июня 1858 года был разрешен новый заем, и 5-процентные облигации на сумму 20 000 000 долларов со сроком погашения через пятнадцать лет были проданы со средним превышением номинала более чем на 3,5 процента. Согласно акту от 17 декабря 1873 года 13 957 000 долларов облигаций займа 1881 года и 260 000 долларов облигаций займа 1907 года были выпущены в обмен на аналогичную сумму облигаций этого займа.

Акт от 22 июня 1860 года разрешил Президенту взять взаймы 21 000 000 долларов под кредит Соединенных Штатов, причем деньги должны были использоваться исключительно на выкуп казначейских билетов и восполнение любой суммы таких билетов в казначействе, которая была внесена в уплату государственных сборов. Было заимствовано лишь 7 022 000 долларов под 5 процентов годовых, причем сертификаты продавались по цене от номинала до 1,45 процента премии. Невозможность реализовать весь заем была вызвана политическими неурядицами, которые вылились в гражданскую войну. В сентябре были объявлены торги на 10 000 000 долларов, и вся предложенная сумма была быстро раскуплена. Однако вскоре стало очевидно, что война неизбежна, и последовал коммерческий кризис, в ходе которого часть участников торгов потеряла свои задатки, а остаток займа был снят с рынка. Актом от 17 декабря 1860 года было дано разрешение на новый выпуск казначейских билетов со сроком погашения через год с даты выпуска, но не более чем на 10 000 000 долларов единовременно, под проценты по ставкам, которые могли предложить самые надежные участники торгов после объявления. Безуспешная попытка была предпринята для того, чтобы заложить поступления от продажи общественных земель непосредственно в обеспечение их погашения. Общая сумма билетов, выпущенных по этому акту, составила 10 010 900 долларов, из которых 4 840 000 долларов приносили 12 процентов годовых. Последовали и другие предложения в диапазоне от 15 до 36 процентов, но казначейство отказалось их принять.

К этому периоду нашего государственного существования получение денег, необходимых для ведения дел правительства и неизменного поддержания общественного кредита, было сравнительно легкой задачей. Жители различных штатов вносили свой вклад пропорционально своим финансовым возможностям; а неукоснительное следование фундаментальному правилу Гамильтона поддерживалось разумной системой налогообложения в масштабах, вполне достаточных для обеспечения выкупа всех наших национальных ценных бумаг по мере наступления сроков их погашения. Но наступило время, когда мы перестали быть единым народом, и средства, необходимые для покрытия обычных расходов правительства, почти сразу же сократились и подверглись угрозе из-за позиции штатов, предпринявших попытку сецессии. Путаница, последовавшая за вступлением в должность администрации Президента Линкольна, продемонстрировала необходимость безотлагательного изыскания необычных ресурсов. Была внедрена система внутреннего налогообложения доходов, а тариф был скорректирован с расчетом на увеличение таможенных поступлений. Поскольку правительству приходилось не просто существовать и оплачивать свои счета, но и содержать армию и флот, численность и оснащение которых постоянно росли, были задействованы новые и чрезвычайные методы с целью получения денег, необходимых для сохранения целостности нации. Среди них был выпуск собственных платежных средств в виде билетов Соединенных Штатов и находящихся в обращении банкнот, для обеспечения погашения которых была торжественно заложена честность нации. Были разрешены новые займы в объемах, невиданных в нашей истории, а успех наших армий был обеспечен решимостью самого народа поддерживать правительство любой ценой. Краткий обзор операций по займам за период войны — это все, что можно попытаться сделать в рамках ограниченного пространства данной статьи. Первый военный заем можно считать заключенным по разрешению акта, утвержденного 8 февраля 1861 года. Кредит правительства в это время находился на очень низком уровне, и заем в размере 18 415 000 долларов со сроком обращения двадцать лет и 6 процентами годовых удалось разместить лишь с дисконтом в 2 019 776,10 доллара, или по средней ставке 89,03 доллара за сто долларов. С этого момента и по 30 июня 1865 года государственные ценные бумаги различного рода были выпущены по закону на сумму 3 888 686 575 долларов, включая различные выпуски облигаций, казначейских билетов, семитридцатых, законных платежных средств и разменных денежных знаков. Общая сумма, выпущенная на тех же основаниях по 30 июня 1880 года, составила 7 137 646 836 долларов, распределяясь следующим образом:

Six per cent. bonds $1,130,279,000

Five per cent. bonds 196,118,300

Temporary loan certificates 969,992,250

Seven thirty notes 716,099,247

Treasury notes and certificates of indebtedness 1,074,713,132

Old demand notes, legal tenders, coin certificates and fractional currency 3,050,444,907

Total $7,137,646,836

Этот рост можно легко объяснить продолжающимся выпуском законных платежных средств, составных процентных билетов, разменных денежных знаков и золотых сертификатов, а также значительным объемом облигаций, выпущенных для привлечения средств, необходимых для оплаты военных поставок и прочих видов задолженности, порожденных войной. Мятеж фактически подошел к концу в мае 1865 года, однако огромный объем денежных средств, потребовавшихся для немедленного использования на выплаты жалованья и расформирование наших огромных армий, обусловил необходимость дальнейшего проведения займов в соответствии с несколькими действующими на тот момент актами Конгресса, и лишь после 31 августа 1865 года наш государственный долг начал уменьшаться. К тому времени общая задолженность, за исключением «старого фондированного и нефондированного долга» времен Революции и наличных денег в казначействе, составляла 2 844 646 626,56 доллара. Ход нашего финансового законодательства с этой даты был неуклонно направлен на сокращение как процентов, так и основной суммы государственного долга.

Актом, утвержденным 3 марта 1865 года, был разрешен заем в размере 600 000 000 долларов на условиях, аналогичных тем, что предоставлялись для предыдущих займов, за исключением того, что ничто из разрешенного этим актом не могло служить законным платежным средством или выпускаться номиналом менее пятидесяти долларов. Процентная ставка была ограничена 6 процентами в звонкой монете или 7,3 процента в бумажной валюте, причем выпущенные облигации подлежали погашению в срок не менее чем через пять и не более чем через сорок лет. Также были даны полномочия на конвертацию казначейских билетов или иных приносящих проценты обязательств в облигации этого займа. 1 апреля 1866 года была принята поправка к этому акту, уполномочивающая Министра финансов по своему усмотрению принимать любые казначейские билеты или иные обязательства, выпущенные по какому-либо акту Конгресса, независимо от того, приносят они проценты или нет, в обмен на любые виды облигаций, разрешенные первоначальным актом; а также распоряжаться любыми такими облигациями как в Соединенных Штатах, так и за их пределами, в таких объемах, таким образом и по таким ставкам, какие он сочтет целесообразными, в обмен на законные деньги, казначейские билеты, долговые сертификаты, депозитные сертификаты или иные денежные эквиваленты, которые были или могут быть выпущены по любому акту Конгресса; причем выручка должна была использоваться исключительно для изъятия казначейских билетов или иных национальных обязательств при условии, что государственный долг от этого не увеличится. Поскольку это была первая важная мера, представленная Конгрессу со времени окончания войны и направленная на то, чтобы поставить наши ценные бумаги на прочную основу, за действия Конгресса в отношении нее следили с огромным интересом. Обсуждение приняло широкий размах, в ходе которого была подробно рассмотрена вся финансовая администрация правительства во время войны. После долгих и бурных дебатов законопроект в конце концов был принят и утвержден Президентом. На основании полномочий этих двух актов на сегодняшний день были выпущены 6-процентные облигации на сумму 958 483 550 долларов. Эти облигации были размещены с совокупной премией в 21 522 074 доллара, а в соответствии с актами от 14 июля 1870 года и 20 января 1871 года те же облигации на сумму 725 582 400 долларов были рефинансированы в другие облигации с более низкой процентной ставкой. Успех этих займов был замечательным, причем предпринимались все усилия для обеспечения их широкого распределения среди населения.

В 1867 году первый выпуск 6-процентных облигаций, известных как «пяти-двадцатилетние» и разрешенных актом от 25 февраля 1862 года, стал подлежать погашению, и вопрос их рефинансирования и рефинансирования других выпусков под более низкую процентную ставку обсуждался Министром финансов в его ежегодных отчетах, однако раздувание вопроса о том, в каких именно деньгах должны выплачиваться различные обязательства правительства, настолько взволновало опасения инвесторов, что это воспрепятствовало реализации какого-либо плана рефинансирования.

Акт об укреплении общественного кредита был принят 18 марта 1869 года, и его эффект оказался таковым, что обеспечил обществу твердейшие гарантии того, что проценты и основная сумма государственного долга, существовавшего на тот момент, будут выплачены в твердой валюте в соответствии с условиями выпущенных облигаций без каких-либо удержаний.

12 января 1870 года в Сенат был внесен законопроект, разрешающий рефинансирование и консолидацию государственного долга, и в течение нескольких месяцев он широко обсуждался в обеих палатах, в ходе чего финансовая система, проводимая правительством во время войны, подверглась свободному разбору. Принятие предложенной меры привело к полному перевороту в системе рефинансирования, в рамках которой тогда обеспечивался государственный долг Соединенных Штатов, путем перекладывания крупной суммы долга на последующее поколение. Эффект от этой попытки рефинансирования большей части государственного долга увенчался гораздо большим успехом, чем любая аналогичная попытка какого-либо правительства, насколько это известно.

Акт, разрешающий выдачу сертификатов рефинансирования, конвертируемых в 4-процентные облигации, утвержденный 26 февраля 1879 года, предназначался исключительно в интересах лиц с ограниченными средствами и представлял собой простое продолжение схемы рефинансирования, санкционированной предыдущим законодательством.

Охваченный период исключает любые попытки сделать обзор операции, посредством которой непосредственный предшественник нынешнего министра снизил проценты примерно по шестистам миллионам 5- и 6-процентных облигаций до 3,5 процента. Тем не менее можно с уверенностью сказать, что при администрации нынешнего министра не будет никаких отклонений от изначального принципа, установленного Гамильтоном».

Джеймс А. Гарфилд.

Джеймс А. Гарфилд и Честер А. Артур были публично инаугурированы в качестве Президента и Вице-президента Соединенных Штатов 4 марта 1881 года.

Президент Гарфилд в своей инаугурационной речи пообещал полную и равную защиту Конституции и законов для чернокожего населения, выступил за всеобщее образование как за оплот избирательного права и рекомендовал такую корректировку нашей денежной системы, «при которой покупательная способность каждого чеканенного доллара будет точно равна его способности погашать долг на всех рынках мира». Государственный долг должен быть рефинансирован под более низкую процентную ставку без принуждения к изъятию банкнот Национального банка, многоженство должно быть запрещено, а государственная служба — регулироваться законом.

Внеочередная сессия Сената открылась 4 марта. 5-го числа были выдвинуты и утверждены следующие кандидатуры в кабинет министров: Государственный секретарь — Джеймс Г. Блейн из Мэна; Министр финансов — Уильям Виндом из Миннесоты; Министр военно-морского флота — Уильям Х. Хант из Луизианы; Военный министр — Роберт Т. Линкольн из Иллинойса; Генеральный атторней — Уэйн Маквей из Пенсильвании; Генеральный почтмейстер — Томас Л. Джеймс из Нью-Йорка; Министр внутренних дел — Сэмюэл Дж. Кирквуд из Айовы.

На этой внеочередной сессии Сената Вице-президенту Артуру пришлось использовать решающий голос по всем вопросам, по которым мнения партий разделялись, и он неизменно отдавал его в пользу республиканцев. Равное представительство партий привело к тупику в вопросе организации, поскольку, когда Дэвид Дэвис из Иллинойса голосовал с демократами, у республиканцев не набиралось большинства даже с учетом Вице-президента, и поэтому его не привлекали к решению подобных вопросов. Республиканцы хотели новых и республиканских должностных лиц; демократы желали сохранить старых и демократических.

Республиканские фракции.

Президент Гарфилд 23 марта представил на утверждение множество кандидатур, среди которых была кандидатура Уильяма Сьюарда, лидера блейновского крыла Республиканской партии в Нью-Йорке, на пост сборщика таможенных пошлин. Ранее он уже представил пять кандидатур на видные должности в Нью-Йорке по предложению сенатора Конклинга, которого президент Гарфилд пригласил назвать своих друзей. Во время этой беседы было отмечено, что Гарфилд вскользь намекнул, будто не станет предпринимать никаких немедленных изменений в нью-йоркской таможне, и обе фракции, казалось, были удовлетворены тем, что позволили генералу Эдвину А. Мерритту сохранить эту должность по крайней мере на некоторое время. Однако первые и ранние назначения друзей сенатора Конклинга на пять важных постов вызвали громкие протесты, к которым президент прислушался. Стремясь ответить на них и, несомненно, унять дух фракционности, быстро развивавшийся между грантовским и антигрантовским элементами партии в Нью-Йорке, он выдвинул на пост сборщика таможенных пошлин кандидатуру судьи Робертсона. Тот боролся против правила единого голосования в Чикаго, отверг указания своего штатного съезда голосовать за Гранта и возглавил делегатов от Блейна из этого штата, пока Блейн участвовал в гонке, а после его снятия перешел к Гарфилду. Сенатор Конклин теперь стремился добиться утверждения своих друзей и задержать утверждение своего врага; однако эта тактика побудила Гарфилда отозвать кандидатуры друзей Конклинга, и таким образом на некоторое время была представлена только кандидатура судьи Робертсона. Против такого курса вице-президент Артур и сенаторы Конклин и Платт выразили протест в письме к президенту, но он остался непреклонен. Сенатор Конклин под предлогом «привилегии Сената» — любезности и обычая, оставляющих за сенаторами штата право решать, кто должен быть утвержден или отклонен от их соответствующих штатов, если они состоят в той же партии, — теперь попытался забаллотировать Робертсона. В этой борьбе против него выступило влияние его великого соперника, мистера Блейна, и, как предполагается, вся мощь администрации. Он потерпел поражение, и на следующее утро после тайного голосования, 17 мая 1881 года, были зачитаны заявления об отставке — его собственная и сенатора Платта. Эти отставки вызвали огромный резонанс по всей стране. Они были подготовлены без консультаций с кем бы то ни было: даже вице-президент Артур, близкий друг обоих, ничего не знал об этом шаге до тех пор, пока письма не были вскрыты на том месте, где он председательствовал. Логан и Кэмерон, соратники Конклинга по великой чикагской битве, также не были поставлены в известность. Заявления об отставке были направлены губернатору Нью-Йорка Корнеллу, который, используя все допустимые задержки, пытался добиться их пересмотра и отзыва, но оба сенатора проявили твердость. Сенаторское собрание утвердило судью Робертсона сборщиком пошлин, а генерала Мерритта — генеральным консулом в Лондоне 18 мая, причем президент Гарфилд мудро возобновил список назначенцев Конклинга, большинство из которых отказались от должностей в изменившихся условиях.

Эти события еще сильнее разделили фракции в Нью-Йорке: одно крыло называло себя «старожилами» (Stalwart), а другое — «полукровками» (Half-Breed), презрительным термином, которым Конклин клеймил независимых. Поскольку легислатура Нью-Йорка заседала, для заполнения вакансий должны были состояться выборы. Эти вакансии на время предоставили демократам контроль над Сенатом США, однако они сочли нецелесообразным преследовать выгоду, которая заставила бы их показать свои карты в поддержку или против одной из противоборствующих республиканских фракций. Внеочередная сессия Сената закрылась 20 мая.

Легислатура Нью-Йорка начала голосование по кандидатурам преемников сенаторов Конклинга и Платта 31 мая. Большинство республиканцев (независимые, или «полукровки») поддержали Чонси М. Депью в качестве преемника Платта на полный срок и Уильяма А. Уилера в качестве преемника Конклинга на оставшийся срок, а немногие поддержали Корнелла. Меньшинство («старожилы») вновь выдвинуло кандидатуры господ Конклинга и Платта. Демократы выдвинули Фрэнсиса Кернана на полный срок, а Джона К. Джейкобса на короткий срок, а после его снятия — Кларксона Н. Поттера. Борьба продолжалась до 22 июля и завершилась компромиссом в отношении Уорнера А. Миллера как преемника Платта и Элбриджа Г. Лапхэма как преемника Конклинга. В Книге VII, нашей «Табличной истории политики», мы приводим точную таблицу голосований. Она позволяет с первого взгляда оценить серьезность и продолжительность борьбы.

Порожденные этим фракционные настроения перекинулись на осенние выборы в легислатуру, в результате чего контроль перешел к демократам, который они впоследствии частично утратили из-за отказа демократов Таммани поддержать их кандидатов на руководящие посты. Этот раскол у демократов привел к долгим и утомительным тупикам в легислатуре Нью-Йорка. Тупик в Палате представителей был преодолен благодаря обещанию кандидата в спикеры от демократов благоприятствовать представителям Таммани при справедливом распределении комитетов — обещанию, которое не было выполнено удовлетворительно, в результате чего силы Таммани в Сенате объединились с республиканцами. Республиканский список штата осенью 1881 года также был бы проигран, если бы не вмешательство президента Артура, который быстро сумел объединить враждующие фракции. Эта работа была проделана настолько успешно, что победили все кандидаты из списка, кроме одного (генерала Хастеда).

Тот же фракционный дух проявился в Пенсильвании при выборах сенатора США зимой 1881 года, причем два крыла приняли названия «регулярных» (Regulars) и «независимых» (Independents). Раскол произошел еще до нью-йоркской битвы, и его истоки прослеживаются не только в ожесточенной борьбе на съезде в Чикаго, но и в политике администрации президента Хейса и эксперименте с реформой государственной службы. Администрации, не проявляющие решительности и твердости в политических вопросах, неизменно раскалывают свои партии, и хотя эти расколы не всегда вызывают сожаление и порой приводят к хорошим результатам, сам факт того, что нерешительные администрации раскалывают представляемые ими партии, остается неизменным. Примеры очевидны: администрации Ван Бюрена, Тайлера, Филмора, Бьюкенена и Хейса. Нерешительность последнего была более простительной, чем у любого из его предшественников. Неумолимая твердость Гранта вызывала самые ожесточенные партийные нападки, и несмотря на все его усилия сохранить «правительства карпетбэгеров» на Юге, они стали непопулярными и быстро вытеснялись. По мере их исчезновения представительство демократов от Юга возрастало, и этот рост продолжался в период администрации Хейса, причем наибольшие успехи наблюдались временами тогда, когда он проявлял наибольшее стремление умиротворить Юг. И все же его администрация принесла партии пользу в том отношении, что, расколовшись поначалу, она в конце концов сплотилась благодаря убеждению, что подобные эксперименты с гордым южным народом, как правило, бесплодны. Возобновление торговых путей и другие естественные причины, казалось бы, независящие от усилий, добились в этом направлении гораздо большего, чем любые политические шаги.

В Пенсильвании предстояло выбрать преемника сенатора США Уильяма А. Уоллеса. Генри В. Оливер-младший получил номинацию республиканского кокуса после того, как сторонники Галуши А. Гроу отказались участвовать в нем после подсчета голосов и заявили в письменном документе, что не будут участвовать ни в каких кокусах и независимо выразят свой выбор в легислатуре. Ниже приводится первое голосование на объединенном съезде:

OLIVER.

Senate 20

House 75

Total 95

GROW.

Senate 12

House 44

Total 56

BREWSTER.

Senate

House 1

Total 1

M’VEAGH.

Senate

House 1

Total 1

WALLACE.

Senate 16

House 77

Total 93

AGNEW.

Senate 1

House

Total 1

BAIRD.

Senate

House 1

Total 1

Общее число поданных голосов — 248; для избрания необходимо 125.

17 января обе фракции опубликовали противоположные обращения. Из них мы цитируем основные идеи, которые разделили фракции. «Регулярные» заявляли:

«Генри В. Оливер-младший из округа Аллегейни был выдвинут на третьем голосовании, получив 79 из 95 присутствовавших голосов. По правилам всех партий, известных в настоящей или прошлой истории нашей страны, большинства участвовавших должно было быть достаточно; но таково было стремление к партийной гармонии и абсолютной справедливости, что для выдвижения потребовалось большинство всех членов-республиканцев Сената и Палаты представителей. Эффект этого заключался в том, чтобы предоставить воздержавшимся право решающего голоса в процедуре, что соответствует масштабу любой привилегии, предоставляемой им в ходе обычных законодательных сессий Конституцией. Ни в каком другом кокусе или конвенте меньшинство никогда не удостаивалось столь высокого внимания, и мы верим, что против результата не осталось никаких справедливых причин для жалоб. Даже придирчивые критики не могут найти зацепки для разумного возражения. Таким образом, мистер Оливер был честно выдвинут единственным органом, которому делегировано право номинации, и методами, которые были более чем справедливыми, которые с любой точки зрения следует расценивать как великодушные; и ввиду этого как мы, ваши сенаторы и представители, можем по справедливости лишить его нашей поддержки на открытых заседаниях; более того, как можем мы когда-либо отказаться от притязаний, установленных правилами, регулирующими управление всех партий, принятыми всеми как справедливые и находящимися в точном соответствии с тем фундаментальным принципом нашего правительства, который провозглашает право большинства на управление? Поступить иначе означало бы признать несправедливость и крах этого принципа — на что мы пойти не готовы. Это запятнало бы легитимность наших собственных постов. Нет ни одного сенатора или члена собрания, который не был бы обязан своей номинацией и избранием тому же великому принципу. Извлекать выгоду из его признания в наших собственных случаях и отказывать в нем мистеру Оливеру было бы проявлением эгоизма, слишком вопиющим для нашего вкуса. Признавать право на бунт, когда нельзя правдиво заявить о какой-либо несправедливости и когда для управления в интересах гармонии требовалось больше, чем простое большинство, было бы пародией на всякое американское понятие и на то чувство мужественности, которое уступает, будучи честно побежденным».

В обращении «независимых» говорилось:

«Во-первых. Мы признаем общественные настроения, которые требуют, чтобы при выборе сенатора США мы учитывали достоинство замещаемой должности, ее важные обязанности и функции, а также квалификацию конкретного лица применительно к ним. Эти настроения, как мы понимаем, заключаются в том, что для этой выдающейся должности существуют иные, более высокие требования, чем деловой опыт и успех, и среди них выделяются эрудиция ученого, познания исследователя, зрелая мудрость опыта и разумное знакомство с общественными делами. Существуют пожелания, чтобы Пенсильвания выделялась среди содружеств-штатов не только своими густонаселенными городами, процветающими общинами, колоссальным материальным богатством и диверсифицированными отраслями промышленности и ресурсами, но и тем, чтобы в мудрости, дальновидности и государственном искусстве своего представителя она занимала соответствующее положение и обладала соответствующим влиянием. Чтобы оправдать эти общественные ожидания и требования, мы готовы и во все времена были готовы подчинить наши личные предпочтения, все местные соображения и фракционные разногласия и объединиться с нашими коллегами в выборе кандидата, в котором сочетались бы по меньшей мере некоторые из этих важных и существенных качеств. Лишь тогда, когда стало очевидно, что партийный кокус будет использован для подавления этого народного стремления и для навязывания кандидатуры, в которой явно отсутствуют именно те качества, которых требовали, мы решили воздержаться от участия в нем...»

«Во-вторых. Отказавшись от участия в кокусе, мы твердо намерены по возможности сорвать избрание его ставленника, но исключительно путем избрания гражданина, чья верность принципам Республиканской партии не вызывает сомнений. Заявляя о своей независимости от господства кокуса, мы не забываем о преданности партии, чьими избранными представителями мы являемся. Единственным результатом нашей политики является перенос борьбы из кокуса на объединенный съезд двух палат. Будет предоставлена возможность для выражения личных предпочтений и честного соперничества ради почетного отличия. Если выбор падет на человека, не обладающего проверенной лояльностью и заслугами, вина за это ляжет не на нас».

После долгой борьбы оба ведущих кандидата сняли свои кандидатуры, и «регулярные» быстро выдвинули на замену генерала Джеймса А. Бивера, а «независимые» — конгрессмена Томаса М. Бейна. При таких кандидатурах тупик оставался непреодолимым. Голосование продолжалось без существенных изменений до 17 февраля, когда обе республиканские фракции договорились назначить согласительные комитеты из двенадцати человек каждый с целью выбора компромиссного кандидата тремя четвертями голосов. В состав соответствующих комитетов вошли следующие лица: от независимых: сенаторы Дэвис (Брэдфорд), Ли (Венанго), Стюарт (Франклин), Лоуренс (Вашингтон); представители Вульф (Юнион), Сильверторн (Эри), Мейпс (Венанго), МакКи (Филадельфия), Слэк (Аллегейни), Стабс (Честер), Найлз (Тайога) и Дериксон (Кроуфорд). От регулярных: сенаторы Грир (Батлер), Герр (Дофин), Смит (Филадельфия), Кифер (Скулкилл), Купер (Делавэр); представители Поллок (Филадельфия), Мур (Аллегейни), Маршалл (Хантингдон), Хилл (Индиана), Эшлеман (Ланкастер), Томсон (Армстронг) и Биллингсли (Вашингтон).

Объединенный съезд проводил ежедневные заседания и голосовал безрезультатно до 22 февраля, когда Джон И. Митчелл из Тайоги, конгрессмен от 16-го округа, был единогласно согласован в качестве компромиссного кандидата. Он был выдвинут полным составом республиканского кокуса утром 23 февраля и избран в первом же туре голосования на объединенном съезде в тот же день; результаты голосования распределились следующим образом: Митчелл — 150, Уоллес — 92, МакВей — 1, Брюстер — 1.

Дух этой борьбы сохранялся до самой осени. Сенатор Дэвис, друг мистера Гроу, был видным кандидатом на республиканскую номинацию на пост государственного казначея штата. Он проиграл генералу Сайласу М. Бейли, после чего Дэвис и его друзья дружно сделали номинацию Бейли единогласной. Чарльз С. Вульф, сам бывший зимой кандидатом в сенаторы США, остался недоволен. В телеграмме в газету «Philadelphia Press» он неожиданно поднял знамя независимых и, как он объявил, стал «кандидатом от съезда из одного человека» на пост казначея штата. После предвыборной кампании, проведенной мистером Вульфом с исключительной энергией, генерал Бейли был избран, не понеся существенного ущерба от этого раскола. Мистер Вульф набрал почти 50 000 голосов, но поскольку почти половина из них была отдана демократами, результат, как уже говорилось, существенно не изменился.

Однако независимые в Пенсильвании разделились на два крыла, известных как сторонники Континентальной партии и сторонники Вульфа. Первые провели собрание после прошлогодних осенних выборов (председатель — сенатор штата Джон Стюарт) и провозгласили свою готовность и решимость соблюдать все справедливо вынесенные республиканские номинации, а также выступать за «реформы внутри партийных линий». Эти господа поддержали генерала Бейли и внесли большой вклад в его успех, и в целом они относятся с таким же неприятием, как и регулярные, к так называемому движению Вульфа. Эти разногласия не распространились на другие штаты и пока не приняли форму третьих партий, если только к таковым нельзя отнести индивидуальную кампанию мистера Вульфа. К моменту написания этих строк (10 марта 1882 г.) ни одно из крыл не выступило против президента Артура или его назначений, хотя имели место некоторые временные признаки этого, когда генеральный атторней МакВей из Пенсильвании упорно добивался принятия своей отставки. Президент Артур отказался принять ее на том основании, что ему нужны услуги МакВея при судебном преследовании по делам о почтовых маршрутах (Star Route), и мистер МакВей ушел в отставку по личным и иным причинам, которые еще не до конца объяснены. В этой игре в политическую перепалку позиции президента значительно укрепились.

Как ни странно, в тех двух штатах, где в рядах республиканцев недавно проявились фракционные разногласия, они почти столь же серьезно затронули и Демократическую партию. Из этого можно сделать только один вывод: значительная часть представителей обеих великих партий по крайней мере на время устала от своей верности. Вполне возможно, что ничто иное, кроме какого-то великого вопроса, не восстановит прежнее партийное единство, а партийное единство в республике, где есть только две крупные партии, не должно вызывать сожаления, если оно избавлено от иных различий, кроме чисто политических. Существование всего двух крупных партий, относительно свободных от фракций, свидетельствует о здоровье государства; там же, где расколы многочисленны и демонстрируют нарастающий рост и упорство, возникает серьезная опасность для республиканских институтов. Впрочем, нам нет нужды философствовать, когда Мексика и южноамериканские республики находятся так близко.

Кокус.

Как «независимые» Пенсильвании, так и «полукровки» Нью-Йорка сначала провозгласили свою оппозицию системе кокусов по выдвижению кандидатов в сенаторы США, и газеты в их интересах некоторое время писали против «короля-кокуса» столь же страстно, сколь и недовольные демократические журналы во времена Девитта Клинтона. Однако ситуация была совершенно иной, и пустая риторика не могла долго противостоять неизбежному. В Пенсильвании независимые проводили чуть ли не ежедневные «совещания», как, впрочем, и в Нью-Йорке, хотя в обоих штатах сохранялась видимость враждебности к выдвижению в партийных кокусах тех людей, которые должны были избираться путем представительского, точнее говоря, законодательного голосования. Сначала утверждалось, что в легислатуре каждый человек должен действовать от своего имени или от имени своих избирателей, но очень скоро выяснилось, что кокусы отдельных крыльев были столь же обязательными для соответствующих крыльев, какими они могли бы быть для всех в целом. Пока сохранялось такое положение дел, политические тупики были бесконечными, и враждебность к системе кокусов довольно скоро перестала поощряться, а в конце концов была прямо отброшена, поскольку каждая борьба завершалась ратификацией общего кокуса, и ни одна из них не могла завершиться без него. Многочисленные попытки найти иные пути для достижения результата лишь уводили участников все дальше от истинного принципа — по крайней мере, при республиканских формах правления — права большинства на управление. В Пенсильвании, когда мистер Оливер снял свою кандидатуру, пятьдесят его друзей собрались и неофициально назвали генерала Бивера, стремясь этим действием связать обязательствами первоначальные 95 друзей Оливера. Их поведение оправдывали тем предлогом, что они представляют большинство своей фракции. Это не смогло связать всех из первоначального числа, хотя часть независимых удалось склонить на свою сторону. Независимые, точнее первоначальные 44 человека, письменно обязались не менять ход своих действий без предварительного согласия двух третей, и этот принцип был распространен на 56 человек, поддержавших мистера Бейна. Затем, когда был согласован совместный комитет из 24 человек, он был связан правилом, требующим трех четвертей голосов для рекомендации кандидата. Все это было явным отступлением от великого принципа, и чем глубже заходила борьба, тем значительнее было это отступление. Правда, это были всего лишь добровольные формы, но они были неоправданны и упоминаются здесь лишь для того, чтобы показать опасность безумных посягательств на великие принципы, когда на кону стоят личные и фракционные цели. Противопоставление себя раннему конгресскому кокусу было безусловно правильным, поскольку одно ведомство правительства с помощью добровольных механизмов фактически контролировало другое, тогда как закон предоставлял правовые формы, которые могли быть более умеренно инициированы через добровольные действия. Автор считает, и прошлые сражения полностью подтверждают это мнение, что добровольные действия могут безопасно использоваться лишь той властью, которой закон предоставил право выбора. Так, народ избирает должностных лиц поселков, округов и штатов, и его право и обязанность посредством наилучших достижимых добровольных действий указать свой выбор. Это делается через кокус или съезд, причем последний отличается от первого лишь масштабом и, возможно, широтой представительства. То же правило применительно ко всем должностям, замещаемым путем народного избрания. Оно не может должным образом применяться к должностям, заполняемым по назначению, и хотя попытка применить его к выборам сенаторов США свидетельствует о сильном стремлении, часто со стороны наиболее активных граждан, принимать большее участие в отборе этих лиц, чем это прямо предусмотрено законом, тем не менее к их представителям можно вполне обоснованно предъявить требование действовать так, как они действовали бы, обладай они прямой властью в данном вопросе; и подобные действия приводят их в партийный кокус, где воля большинства их соответствующих партий может быть справедливо выяснена и, будучи выясненной, уважаема. Легислатуры штатов назначают сенаторов США, и представители и сенаторы штатов обязаны при их выборе учитывать благо всего штата. Если это совпадает с желанием их конкретных округов — отлично; если же нет, их долг от этого не становится менее очевидным. Вероятно, никогда не наступит время, когда народ будет напрямую избирать сенаторов США; сделать это — значит радикально изменить федеральную систему и практически уничтожить одну из важнейших ветвей власти; однако слеп тот наблюдатель, который не замечает растущего стремления народа, и в значительной степени народа определенных местностей и воображаемых политических подразделений, контролировать эти назначения. То же самое относится и к президентским номинациям, где массы людей отрицают право съездов штатов давать указания своим делегатам, представляющим штат в целом. Во многих штатах люди, составляющие любую из крупных партий, теперь сами отбирают своих делегатов-представителей на национальные съезды, и если их выбор не уважается, за этим неизменно следует серьезная партийная опасность. В этом нет ничего дурного, поскольку это указывает на путь к более народному избранию президентов и вице-президентов и прокладывает ему дорогу — к возможному в конечном счете избранию выборщиков президента по избирательным округам. Тем не менее те делегаты, которые избираются от штата в целом, должны через практические добровольные формы номинироваться именно так, и партийный съезд штата остается лучшим методом из всех до сих пор изобретенных для этой работы, а его указания должны быть столь же обязательными, как указания народа для своих представителей. В нашем государстве существуют добровольные и легальные функции, делегируемые непосредственно народу; существуют легальные функции, делегируемые органам назначения, и между ними всегда следует проводить разумное различие. «Отдавайте кесарево кесарю», если только нет явного желания, подкрепленного веской причиной, содействовать народным реформам, столь же долговечным, как практики и принципы, которые они призваны поддерживать.

Фредерик В. Уитридж в содержательном обзоре системы кокусов, опубликованном в «Энциклопедии политических наук» Лалора [39], пишет:

«Кокус в политическом лексиконе Соединенных Штатов — это прежде всего частное собрание избирателей придерживающихся схожих взглядов, проводимое перед выборами с целью продвижения таких взглядов на выборах. С развитием партий и правления большинства кокус или какой-либо его эквивалент стал незаменимой принадлежностью партийного правления, и теперь его можно определить как собрание большинства избирателей, принадлежащих к одной партии в любом политическом или законодательном органе, проводимое в преддверии его заседания с целью отбора кандидатов, за которых будет подано голосование, или с целью определения курса партии на заседании всего органа. Кандидаты от каждой партии повсеместно отбираются посредством кокуса — либо напрямую, либо опосредованно через делегатов съездов, избираемых на кокусах. В законодательных органах курс каждой партии часто с уверенностью предопределяется в кокусе, и межпартийные дискуссии из-за этого порой в некоторой степени уходят на второй план. Короче говоря, система кокусов представляет собой основу целостной избирательной системы, которая выросла внутри каждой партии параллельно с той, которая предусмотрена исключительно законами. Это состояние в последние годы привлекает к себе большое внимание и яростно клеймится как зло. Однако это было предвидено задолго до того. Джон Адамс в 1814 году писал в “Десятом письме о правительстве”: “Они изобрели противовес всем противовесам в своих кокусах. У нас есть конгресские кокусы, кокусы штатов, окружные кокусы, городские кокусы, районные кокусы, поселковые кокусы, приходские кокусы и воскресные кокусы у церковных дверей, и в этих аристократических кокусах решались выборы”. Кокус — это неизбежное следствие правления большинства. Если большинство должно определять политику партии, внутри каждой партии должен существовать какой-то метод выяснения мнения большинства и определения партийной программы до того, как она встретится с оппозиционной партией у избирательных урн. Клубы “Карлтон” и “Реформ” выполняют для тори и либералов многие функции конгресского кокуса. Собрания членов партий в рейхстаге, корпусе легислатива и палате депутатов не являются редкостью, хотя они, как правило, носили лишь консультативный характер, и ни в Англии, ни во Франции, Германии или Италии такой авторитет не уступался воле партийного большинства, какой мы заложили в решение кокуса. То, что называют кокусом, было учреждено либералами Бирмингема в Англии; подробнее об этом см. в статье У. Фрейзера Ре в журнале “International Review” за август 1880 года. Происхождение термина “кокус” неясно. Его выводят из алгонкинского слова “кау-кау-вус” — совещаться, говорить, — но более вероятная этимология производит его от слова “конопатчики” (caulkers). В ранней политике Бостона, и в особенности во время первых столкновений между горожанами и британскими войсками, люди морских профессий и занятые на судоверфях занимали видное место среди горожан, и происходило множество сборищ, которые очень легко могли в насмешку назвать собранием конопатчиков — по наименее влиятельному классу посещавших их людей или по конопатной мастерской (caulk house), в которой они проводились. То, что поначалу было насмешливым описанием, превратилось в название, и сборы так называемых конопатчиков стали кокусом. Джон Пикеринг в словаре слов и фраз, свойственных Соединенным Штатам (Бостон, 1816 г.), приводит именно такую этимологию слова и говорит, что несколько джентльменов упоминали ему, будто слышали о таком происхождении. Гордон, писавший в 1774 году, отмечает: “Более полувека назад отец мистера Сэмюэля Адамса и еще двадцать человек, один или два из северной части города, где сосредоточен весь судостроительный бизнес, имели обыкновение собираться, устраивать кокус и разрабатывать свой план по внедрению определенных лиц на должности, связанные с доверием и властью. Урегулировав все вопросы, они расходились, и каждый использовал свое личное влияние в своем кругу. Он и его друзья запасались бюллетенями с именами намеченных лиц и распространяли их в дни выборов. Действуя согласованно, наряду с тщательным и широким распространением бюллетеней, они обычно проводили свои выборы так, как задумывали. Именно таким образом мистер Сэмюэль Адамс впервые стал представителем от Бостона” («История Американской революции», т. I, стр. 365). В феврале 1763 года Адамс записывает в своем дневнике: “Сегодня я узнал, что клуб кокуса собирается в определенное время на чердаке Тома Доуза, адъютанта бостонского полка. У него большой дом, и на его чердаке есть подвижная перегородка, которую он убирает, и весь клуб собирается в его комнате. Там они курят табак так, что из-за дыма не видно противоположного конца комнаты. Там они пьют флип, полагаю, и там они выбирают модератора, который регулярно ставит вопросы на голосование; и в городе регулярно выбираются олдермены, сборщики налогов, смотрители, пожарные инспектора и представители. Дядя Фэрфилд, Стори, Раддок, Адамс, Купер и rudis indigestaques moles остальных являются членами. Они отправляют комитеты с визитами к купцам в клуб, чтобы делать предложения по выбору людей и мер. Капитан Каннингем говорит, что его часто упрашивали ходить на кокусы; они уверяли его в поддержке его бизнеса и т. д.” («Сочинения Адамса», т. II, стр. 144). Под рубрикой «кокус» следует рассмотреть конгресский кокус по выдвижению кандидатур; кокусы законодательных собраний; первичные выборы, до сих пор известные за пределами крупных городов под названием кокусов; те беды, которые приписывают последним, и средства правовой защиты, которые предлагаются. Соответственно, они будут упомянуты в указанном порядке.