Посредством этих общих инструкций Президент может предписывать вид и количество вывоза из отдельных штатов и ввоза в них, а также из конкретных округов внутри штата и в них. Он может приостановить их действие частично или полностью.
Полномочие издавать общие инструкции, которое ныне предлагается предоставить Президенту по закону, он осуществлял в период перерыва в работе Конгресса и, по моему мнению, без всякого закона. Губернатор Массачусетса был уполномочен выдавать свидетельства или лицензии на ввоз муки в этот штат; и на основании общих инструкций Президента, не имея собственных личных подозрений, сборщик в Чарлстоне в Южной Каролине задержал судно, что вызвало независимое осуществление судебной власти окружного суда в этом штате с целью ограничения инструкций Президента. Я осознаю, что перед Администрацией и ее друзьями стоит сложная задача по исполнению эмбарго; трудности окружают их со всех сторон — трудности, присущие самой этой мере и не преодолеваемые путем накопления суровых наказаний и расширения исполнительной власти. Полномочие регулировать торговлю возложено на Конгресс, и, передавая его Президенту, разве не передаем ли мы ему одно из самых важных и деликатных законодательных полномочий? Какой штат принял бы конституцию, если бы было предвидено, что это полномочие будет дано какому-либо человеку, сколь бы выдающимся ни был его пост?
Рассмотренные мной разделы главным образом затрагивают купцов и мореплавателей в их делах в магазинах, на таможнях, вокруг причалов, кораблей и судов. Но другие разделы охватывают более широкую сферу и посягают на повседневные дела широких масс народа посредством полномочий, которые они предоставляют для необоснованных и произвольных обысков их имущества и его изъятий.
Таможенные сборщики на всей территории Соединенных Штатов согласно десятой статье уполномочены брать под стражу звонкую монету или любые предметы отечественного производства или изготовления при следующих обстоятельствах: когда они складированы в необычных местах, в необычных количествах, в местах, где есть основания полагать, что они предназначены для вывоза на судах, санях или других повозках или каким-либо образом явно направляются в сторону территорий иностранных государств либо места, откуда такие предметы предполагается вывезти. И после взятия под стражу они не разрешаются к вывозу без предоставления поручительств в том, что они будут выгружены обратно в каком-либо месте, откуда, по мнению сборщика, нет никакой опасности их вывоза.
Без ордера, основанного на доказательствах, на основании лишь одного подозрения может осуществляться эта безграничная лицензия. Наши дома, доселе бывшие нашими крепостями и надежными обителями наших семей, могут быть распахнуты для визитов сборщиков с целью обыска и изъятия наших денег и товаров всякий раз, когда те подстрекаемы подозрением, предрассудками, неприязнью или партийным духом.
Ни одно место не подлежит защите; народ повсюду может быть выставлен под удар дома, в пути и на чужбине. Звонкая монета и товары, изъятые таким образом без ордера и исключительно на основании подозрения, не подлежат перемещению до тех пор, пока не будут предоставлены поручительство с залоговыми поручителями в выгрузке или доставке оных в каком-либо месте Соединенных Штатов, откуда, по мнению сборщика, не будет никакой опасности вывоза таковых предметов. Эти положения бьют по жизненно важным принципам свободного правительства; и разве они не противоречат четвертой и шестой статьям поправок к конституции? Разве эти обыски и изъятия без ордера, на основании одного лишь подозрения сборщика, не являются необоснованными обысками и изъятиями? И разве человек не лишается тем самым собственности без надлежащего судебного процесса?
Военные могут быть задействованы лицом, уполномоченным на то Президентом. Он может назначить в определенных местах штатов лиц для призыва такой части сухопутных или военно-морских сил Соединенных Штатов либо ополчения, какая будет сочтена необходимой. Будут отобраны те, кто наиболее удобен и во всех отношениях пригоден для действий в тех обстоятельствах, куда они могут быть призваны. Сенат не должен иметь никакого участия в этих назначениях. Они будут являться президентскими агентами для выдачи требований к регулярной армии в отношении ополчения и не будут подотчетны какому-либо трибуналу за свое поведение. До сих пор этому вопросу уделялось деликатное и уважительное внимание со стороны властей штатов. Требования Генерального Правительства об ополчении направлялись губернаторам штатов; и какая причина существует для того, чтобы избирать иной курс для обеспечения соблюдения эмбарго?
Разве при нашей нынешней системе мятежи не подавлялись, восстания не пресекались, а союзы и сопротивление законной власти не преодолевались силой Генерального Правительства во взаимодействии с правительствами штатов? Разве авторитет маршалов не является достаточным для исполнения законов? Я не вижу причин для этого развертывания военных по всей стране и для той неограниченной вольности, которая должна быть предоставлена их действиям. Фундаментальным принципом свободного правительства является то, «чтобы военные содержались в подчинении у гражданской власти» и никогда не приводились в движение до тех пор, пока последние не окажутся неспособными поддерживать общественный мир и авторитет. Но согласно положениям этого законопроекта эти президентские агенты могут призывать регулярную армию или ополчение, или их часть, следовать в свите сборщика для изъятия звонкой монеты и товаров в домах, магазинах и в других местах и вообще для исполнения законов об эмбарго. И даже общественный мир, коль скоро он касается пресечения вооруженных и буйных скоплений лиц, оказывающих сопротивление таможенникам при исполнении ими своих обязанностей, по-видимому, больше не может быть доверен штатам, и считается необходимым окружать таможенников отрядами регулярной армии или ополчения.
Предлагаемый нам законопроект основан на докладе министра финансов. Как часто его решительные протесты и протесты председателя комитета, представившего законопроект (мистера Джайлза), раздавались прежде против расширения исполнительного покровительства и влияния; против вмешательства Генерального Правительства в местную политику штатов и повседневные дела народа; и, прежде всего, против регулярных армий! Тогда никаких подобных исполнительных прерогатив не заявлялось, какие содержит этот законопроект; не предпринималось таких попыток посягательства на внутреннюю политику штатов и повседневные дела народа, какие предпринимаются здесь; и тогда наша армия, малая по сравнению с нынешним штатом, держалась в стороне от дел штата, а также от личностей и имущества граждан. Наша страна была счастлива, процветающа и уважаема. Нынешний кризис зловещ. Внутренние волнения не будут залечены, а общественные настроения не будут укрощены опрометчивыми и безрассудными мерами. Государственным советам пора сделать паузу. Этот законопроект, сэр, не должен быть принят. Он бьет по жизненно важным принципам нашей республиканской системы. Он предлагает поставить страну в мирное время на положение военного закона, первое проявление которого должно быть встречено здесь сопротивлением со всеми нашими талантами и усилиями. Он предлагает ввести военный деспотизм, которому свободные люди никогда не смогут подчиниться и который никогда не сможет править иначе как через террор и бойню.
Вторник, 20 декабря.
Соблюдение эмбарго.
Мистер Джайлз сказал: Я сознаю, что задолжал Сенату как председатель комитета извинение за то, что не изложил цели и принципы законопроекта, представленного на рассмотрение, на более ранней стадии дискуссии. Это упущение ни в малейшей степени не было вызвано какими-либо опасениями в том, что эти принципы не подлежат защите; но отчасти из желания оградить себя по возможности от участия в дискуссиях — задачи, которая никогда не бывает приятной, но в настоящее время является особенно тягостной и удручающей для моих чувств. Я также полагал, что эта сессия уже оказалась достаточно плодотворной на дискуссии, тесно связанные с лежащим перед нами законопроектом; и что общественные интересы в настоящее время требуют действий. Я знаю также, сэр, что задолжал Сенату извинение за то огромное количество поправок, которые по их снисхождению были внесены в этот законопроект после его первоначального представления на их рассмотрение. Но, сэр, вы найдете некоторое оправдание в присущей самому предмету сложной трудности и деликатности, а также в склонности, проявленной комитетом, уделить тем возражениям, которые выдвинули противники законопроекта, то уважительное внимание, которого многие из них несомненно заслуживали, и приспособить его положения насколько возможно к взглядам тех джентльменов. Однако после всех усилий, направленных на достижение этой цели, все еще оказывается, что законопроект представляет искушения для обращения к народной чувствительности, перед которыми слишком трудно устоять джентльменам в оппозиции. Соответственно, они с великим усердием и мастерством охарактеризовали положения законопроекта как опасные и угрожающие правам и свободам народа. Это, сэр, обычный ход оппозиции, и он применим к каждой сильной мере, требующей проявления широкого исполнительного усмотрения. Тем не менее я полагаю, что буду в состоянии показать, что в положениях этого законопроекта нет никакого нового принципа, но что каждое положение, содержащееся в нем, в достаточной степени оправдано прецедентами в ранее существовавших законах, которые не были признаны столь разрушительными для прав народа, сколь настойчиво настаивают джентльмены, будут подобные положения в этом законопроекте, если они получат силу закона. Выполняя эту задачу, я выведу на свет лишь те части законопроекта, против которых возражали джентльмены, предполагая, что поскольку их возражения очевидно явились результатом большого усердия и обдумывания, все остальные части законопроекта остаются не вызывающими возражений. Я также, возможно, избегну некоторых замечаний относительно мелких деталей; обращу свои замечания в целом к принципам; и таким образом сокращу свои наблюдения и ответы настолько, насколько это возможно.
Джентльмен из Коннектикута (мистер Гудрик) начал свои замечания с объявления эмбарго постоянной мерой, охарактеризовав его последствия как губительные внутри страны и неэффективные за рубежом. Эти замечания неоднократно высказывались другими и уже получили ответы от нескольких джентльменов, а также от меня самого; и я укрепляюсь в правильности этих ответов всеми дальнейшими размышлениями, которые смог им посвятить. Эта часть предмета будет поэтому оставлена без дальнейшего внимания, за исключением замечания о том, что, возможно, одной из причин неэффективности этой меры за рубежом стали беспринципные нарушения ее положений внутри страны; и главной и ведущей целью настоящего законопроекта является предотвращение подобных нарушений. В этой части предмета я рад обнаружить, что один из самых яростных и здравомыслящих ее противников (мистер Хиллхаус) откровенно сообщил Сенату, что положения законопроекта превосходно рассчитаны на достижение этой цели — и если в их практическом применении они оправдают характер, предвосхищенный этим джентльменом, я не испытаю никакого сожаления о той части труда, которую я им посвятил. Поистине, я поздравлю комитет, равно как и себя самого, с тем, что нам посчастливилось найти надлежащее средство против столь великого зла.
Джентльмен из Коннектикута (мистер Гудрик) сообщает нам, что государственные советы толкают нас к мерам, чреватым самыми тревожными результатами. Я надеюсь, что джентльмен заблуждается в своих опасениях, и мне было бы очень приятно, если бы джентльмен был столь добр, чтобы указать им лучший курс; но, сэр, он этого не сделал, равно как и никакой другой джентльмен на той же стороне вопроса. Поистине, сэр, мне доставило бы большое удовольствие сделать что-то такое, что пришлось бы по душе нашим восточным друзьям; но, к сожалению, среди всех присущих трудностей, давящих на нас, это кажется далеко не последней из них. Сами джентльмены не желают прямо сказать нам, что принесло бы этот результат — и я склонен думать, что ничто иное, кроме передачи Правительства в их руки, не сделало бы этого. Даже это не было бы свободным от трудностей. Джентльмены из этой части Соединенных Штатов почти поровну разделены между собой относительно надлежащего курса преследуемых мер, в то время как во всех остальных частях Соединенных Штатов имеется огромное большинство в пользу предлагаемых мер; следовательно, мы окружены реальными и глубинными трудностями со всех сторон, и те из них, которые носят внутренний характер, бесконечно более грозны и вызывают наибольшее опасение. Поистине, сэр, при нынешних обстоятельствах управление Правительством не может быть приятной задачей; и, по моему суждению, оно требует великого усилия патриотизма, чтобы взяться за него, не из-за внешнего давления, а из-за внутренних недовольств, к тому же стимулируемых столькими искусными интригами. Если бы не эти несчастные обстоятельства, каждый джентльмен чувствовал бы законную гордость, внося свои усилия в разработку мер по отражению внешней агрессии, и он добивался бы ответственности, привязанной к его посту. Я не отдам, господин временный президент, ни сцинтиллы от той части ответственности, которую накладывает на меня кризис. Поистине, сэр, иметь честь нести свою полную долю этой ответственности — это единственный стимул, побуждающий меня в данный момент занимать место на этой трибуне. Без этого соображения я сейчас был бы в отставке. Но когда я обращают взоры на внутренние расколы, недовольства и нарушения законов и вынужден думать о мерах по их пресечению, это производит самые мучительные ощущения и тягостные размышления.
Главный принцип возражения, говорят нам джентльмены, заключается в передаче законодательных полномочий Исполнительному Департаменту. Это старый абстрактный вопрос, часто поднимавшийся прежде и ведущий к бесконечным дискуссиям. Я думаю, что буду в состоянии показать, что законопроект не вводит в этом отношении никакого нового принципа, а лишь применяет устоявшийся принцип к новым практическим объектам. Общий принцип разделения ведомств в целом признается в абстракции; однако трудности в этой дискуссии возникают при применении принципа к практическим объектам. Главная трудность существует в попытке установить точную пограничную линию между законодательными и исполнительными полномочиями в их практической деятельности. Это невозможно [1]. Вы могли бы попытаться заняться поисками философского камня или открытием вечного движения с таким же шансом на успех. Причина этой трудности кроется в том, что практические объекты и события, к которым предпринимается попытка применить этот абстрактный принцип, непрерывно меняются в соответствии с практическим ходом человеческих дел и поэтому не могут допускать какого-либо единообразного стандарта применения. Это размышление могло бы избавить джентльмена из Массачусетса (мистера Ллойда) от хлопот зачитывать нам конституцию или билль о правах Массачусетса, в которых принцип разделения ведомств изложен весьма четко и правильно и с которыми легко согласиться в абстракции, но которые не составляют никакой части спорного вопроса. Тем не менее нельзя не заметить, что этот принцип не изложен даже в абстракции в Конституции Соединенных Штатов; и хотя он является ведущим принципом конституции и, вероятно, служил главным ориентиром при ее формировании, от него тем не менее во многих отношениях отступают.
Этот орган существенно причастен как к законодательным, так и к исполнительным полномочиям Правительства. Исполнительный Департамент также причастен к законодательным полномочиям, по крайней мере в той мере, в какой простираются одобрение и квалифицированное вето на законы и т. д. Однако я делаю эти замечания не в ущерб общему принципу разделения властей между различными ведомствами, насколько это осуществимо, а лишь для того, чтобы показать, что в его практической деятельности неизбежно должны существовать некоторые ограничения. Пожалуй, лучшее общее правило для руководства нашим усмотрением по этому вопросу обнаруживается в следующем: законодательство должно простираться настолько далеко, насколько возможно определение, — когда определение останавливается, исполнение должно неизбежно начинаться. Но некоторые из конкретных положений этого законопроекта обеспечат более точные иллюстрации моих мнений по этому вопросу; поэтому этот вопрос будет отложен, пока я не перейду к их рассмотрению.
Теперь я перейду к рассмотрению более конкретных возражений, выдвинутых против деталей этого законопроекта. Его положения относительно каботажной торговли называются предосудительными в следующих отношениях:
Первое возражение: Штраф по требуемым поручительствам называется чрезмерным. Чтобы позволить нам вынести правильное суждение по этому пункту, предполагаемая к достижению цель и требуемый штраф должны рассматриваться во взаимной связи. Цель состоит в том, чтобы посредством каботажных судов не допустить вывоза отечественных товаров за границу. Муку, например, в Вест-Индию. Цена этого товара здесь составляет менее пяти долларов; в Вест-Индии, как говорят, она равна тридцати и выше. Штраф по требуемым поручительствам в шесть раз превышает сумму стоимости судна и груза. Готов ли какой-либо джентльмен сказать, что меньший штраф позволит достичь цели? Полагаю, нет. Во всяком случае, комитет был склонен установить его на наименьшей возможной отметке, совместимой с достижением цели; и вероятно, он даже несколько занижен для этой цели. Что касается штрафа в соответствии с тоннажем судов, то считается, что в существующие законы в этом отношении никаких изменений не вносится. Эти штрафы покажутся тем более разумными, если вспомнить, что благодаря предоставленной снисходительности в каботажной торговле были задуманы и осуществлены большинство нарушений законов об эмбарго.
Второе возражение: Сборщики могут находиться под влиянием партийного духа при осуществлении своего усмотрения. Будем надеяться, что этого не произойдет, а если и случится, то это, конечно, будет весьма прискорбно. Однако это, вероятно, может произойти и является одним из неудобств системы.