Федералисты и республиканцы никогда не разделялись по элементарным принципам государственного управления. Очень немногие американцы не привязаны по своим принципам к свободному республиканскому правлению, хотя они могут расходиться по второстепенным вопросам и относительно наилучшего способа его организации. Лиц, привязанных к монархии или аристократии, поистине немного; они — лишь капля в море. Ни один человек в здравом уме не может считать возможным или разумным, если даже это и возможно, введение того или другого. Если это когда-либо будет введено — избави Бог, — то это должно быть сделано под дулами штыков.
Хорошо известно, что наименования партий, именуемых федералистами и республиканцами, применялись: первое — к тем, кто поддерживал, а второе — к тем, кто выступал против первых двух администраций, сформированных при Федеральной Конституции. Те, кто выступал против этих администраций, желая заполучить правящую власть и испытывая неприязнь к наименованию «антифедералисты», данному первым противникам конституции, приняли более популярное название «республиканцы». Нельзя ожидать, что политик, когда он вырядился для политического бала или маскарада, явит свой истинный характер. Многие из самых цветастых речей произносятся с оглядкой скорее на народ, нежели на тот орган, к которому они обращаются. Чтобы обнаружить истинный характер человека, вы должны взглянуть на его домотканую повседневную одежду; если вы сделаете это, разве вы не найдете полную долю хороших республиканцев, как их называют, которые проявляют не больше той добродетели, что зовется смирением, чем их соседи, и не выказывают большего уважения к равным правам? Предполагаемые различия более воображаемые, чем реальные. Имена могут обманывать — и порой обманывают — невежественных, неосведомленных лиц; но эти имена ныне едва ли делают даже это.
Некоторые из важных особенностей нашей конституции были заимствованы из модели, которая не слишком хорошо подходила к нашим условиям: я имею в виду конституцию и устройство Англии, смешанную монархию, в которой монархия, аристократия и демократия объединены так, чтобы служить сдержкой друг для друга. Одним важным и непременным условием такого устройства является то, чтобы две первые ветви были наследственными, а Монарх служил источником чести и истоком власти. В Соединенных Штатах народ является источником всей власти.
Сосредоточение в руках Главного Магистрата, зависящего от народных выборов, прерогатив и полномочий, во многих отношениях равных, а в некоторых на практике превосходящих те, что осуществляет Король Великобритании, — одна из ошибок конституции. Эту ошибку можно исправить лишь одним из двух способов: либо офис должен быть лишен этих высоких прерогатив и полномочий, а срок пребывания в должности сокращен, либо должен быть изобретен какой-то иной способ назначения Президента, нежели народные выборы; в противном случае наша страна должна вечно стонать под бичом партийного безумия и насилия и непрерывно подвергаться опасности худшего из всех бедствий — гражданской войны.
Я отдаю себе отчет в том, что взялся за трудное предприятие. Мне приходится выступать против глубоко укоренившихся предрассудков и давно устоявшихся мнений, от которых будут отказываться с неохотой. Мне приходится опровергать излюбленные теории, давно принятые и до сих пор упорно отстаиваемые. Поэтому следует ожидать, что аргументы, направленные на разрушение первых или опровержение вторых, будут приниматься с осторожностью и выслушиваться с неохотным ухом. Некоторые из поправок при первом их предъявлении моему уму произвели лишь слабое впечатление, и я был склонен пройти мимо них как мимо неисполнимых или неэффективных; но опыт и зрелое размышление убедили меня как в их правильности, так и в важности.
Я осознаю, что поправки не будут одобрены многими лицами в этой нации из опасения, что они склонны понизить тон и энергию Правительства. Они будут осуждены всеми искателями должностей, демагогами и людьми с непомерными амбициями, которые больше озабочены собственным возвышением на должность, нежели общественным благом. Все изворотливые люди, полагающиеся в обеспечении своего избрания больше на свою ловкость и искусство интриги, чем на честные заслуги, возвысят свои голоса и громко завопят против них. Они охарактеризуют их как утопические и прожектерские; как отход от выборного начала; и как унижение достоинства и характера Правительства. Но широкие массы народа, составляющие ту часть общества, у которой не может быть взглядов или интересов, несовместимых с всеобщим благосостоянием, у которой не может быть иных желаний или стремлений, кроме как видеть нацию процветающей, и которую чувства природы побуждали бы делать то, что способно содействовать процветанию и счастью будущих поколений, — эти массы, я льщу себя надеждой, приклонят слух и дадут мне беспристрастное и терпеливое выслушивание. Мне также должно быть позволено лелеять надежду, что в этом почтенном органе поправки не будут отвергнуты поспешно или до тех пор, пока они не подвергнутся внимательному и критическому рассмотрению.
Важнейшая особенность поправок заключается в сокращении срока службы Президента, сенаторов и представителей; наблюдение и опыт убедили меня в том, что при выборном правлении долгие сроки пребывания в должности и высокие вознаграждения не способствуют появлению независимых государственных служащих, зато порождают у должностных лиц тревожную заботу о сохранении своих мест, а также делают искателей должностей более жаждущими заполучить их и более безразличными к средствам.
Моя первая поправка сводится к тому, чтобы сократить срок службы членов Палаты представителей до одного года.
Никаких неудобств из этого порядка проистечь не может, ибо существует конституционное положение о том, что Конгресс должен собираться раз в год. Этот орган, состоящий из непосредственных представителей народа, должен демонстрировать справедливое представление их настроений и воли; и являясь в Конгресс каждого года прямо от народа, он, надо полагать, честно выразит эти настроения и волю. И если в промежуток от одной сессии Конгресса до другой происходит реальное изменение общественных настроений, почему это изменение не должно быть выражено? Поведет ли к успокоению общественного ума попытка их представителей противостоять этому? Или же она, подобно преследованиям в религии, послужит умножению прозелитов их взглядов?
Конституции, за исключением тех случаев, когда они необходимы для организации различных департаментов Правительства и приведения государственных функционеров в состояние для обсуждения и действий, а в Общем Правительстве — для проведения демаркационной линии между ним и правительствами штатов во избежание вмешательства и столкновений, имеют мало пользы и представляют собой лишь слабые преграды против народной воли. Всякий раз, когда какая-либо мера понимается и признается необходимой для содействия общественному благосостоянию, народ не преминет ее осуществить. Если он не может посредством толкования обойти конституцию, он путем поправки пойдет прямо к своей цели. Остинственности этого опыт предоставил ample доказательства [предоставил достаточные доказательства]. Опасность заключается в том, что попытки зайти слишком далеко в конституционных ограничениях могут породить неестественные и пагубные проявления власти.
В соответствии со второй поправкой срок службы сенаторов должен быть сокращен до трех лет; одна треть должна избираться каждый год.
Сенат, я сознаю, может быть удивлен и, пожалуй, испытать некоторое недовольство тем, что кто-то из его собственных рядов предлагает поправку, которая по оценке некоторых способна умалить их достоинство и разрушить их независимость. Если бы я верил в это, я был бы последним, кто стал бы ее предлагать. Если Сенат выслушает меня терпеливо, я думаю, смогу показать, что никакого подобного эффекта это не произведет.
Сенаторы представляют права и интересы штатов в отношении их суверенитета. Поэтому штаты должны испытывать к ним доверие. И это доверие скорее укрепится, чем уменьшится от сокращения срока службы до трех лет. Скажут ли мне, что на законодательные собрания штатов нельзя положиться в отношении их стабильности и патриотизма? Что небезопасно каждые три года доверять им назначение своих сенаторов? Нет, конечно. Различные штаты — это столпы, на которых покоится и должен покоиться Конституция Соединенных Штатов. Если эти столпы не прочны, если они состоят из хилых, хрупких материалов, то Общее Правительство неизбежно распадется в руины. Однако я так не считаю. Я питаю доверие к правительствам штатов. Я выступаю за поддержание их в полной бодрости и силе. Ибо если Общее Правительство постигнет какое-то бедствие, штаты, обладающие в пределах своих сфер всей полнотой власти независимых правительств, станут теми ковчегами спасения, куда граждане смогут бежать за защитой от анархии и тех ужасных зол, что следуют по ее пятам. Поэтому я неизменно выступал против мер, имевших малейшую тенденцию к их поглощению.
Когда я изложу следующую поправку, обнаружится, что мой план вместо умаления достоинства и значения сенаторов возвеличит их должность и сделает ее предметом желания и похвальной амбиции лучших людей и величайших талантов нашей страны; ибо из Сената я предлагаю всегда брать Президента Соединенных Штатов; и таким образом, которое исключит всякие интриги и ненадлежащее влияние при получении этого высокого поста, — способом, при котором человек скромных заслуг будет иметь равные шансы на успех с самым дерзким и изворотливым интриганом.
Третья поправка предусматривает назначение Президента. Он должен избираться по жребию из состава Сената и занимать свою должность в течение одного года.
Этот способ обещает множество преимуществ, и моему уму представляются лишь два возражения против него: одно — что это является отходом от выборного начала; другое — что он не всегда будет обеспечивать наилучшие таланты. Я не предложил бы этот способ, если бы можно было изобрести какой-либо другой, который не сотрясал бы весь политический организм, не распахивал бы настежь двери для интриг и клик и не навлекал бы на нацию неисчислимые бедствия — бедствия, уже ощущаемые и становящиеся все более серьезными. При зрелом рассмотрении эти возражения представляются менее грозными, чем при первом взгляде.
Когда сенаторы будут избираться с учетом этого положения, каждый штат будет стремиться сделать такой подбор лиц, который не опозорит его при возможном возведении одного из них на президентское кресло. Каждое законодательное собрание штата при выборе сенатора будет считать себя выдвигающим кандидата на президентский пост. Результатом этого устройства станет на деле то, что вместо назначения штатами выборщиков для избрания Президента сами законодательные собрания станут выборщиками; с тем преимуществом, что выдвижение будет производиться не под влиянием президентской предвыборной лихорадки. В ходе обычного порядка назначения сенаторов в каждом штате в одно время будет производиться лишь одно выдвижение; и в большинстве случаев пройдет три года, прежде чем он сможет быть назван кандидатом на президентство. Большая осмотрительность при подборе сенаторов с учетом этого высокого поста произведет еще один превосходный эффект: она обеспечит присутствие в этом органе людей с самыми уважаемыми талантами и характером — задача важнейшего значения для всеобщего благосостояния. В предписанном конституцией способе избрания Президента Палатой представителей происходит почти столь же большой отход от чистого выборного начала, какое предлагаю я, ибо оно требует идеальной свободы выбора среди всех имеющих право на избрание и того, чтобы бюллетень каждого правомочного избирателя имел равный вес при осуществлении такого выбора. Тогда как согласно конституции Палата ограничена тремя кандидатами и должна голосовать по штатам; так что штат, имеющий двадцать два члена, обладает лишь одним голосом и, следовательно, имеет не больше веса, чем штат, имеющий всего одного члена. А те штаты, чьи члены разделятся поровну, не будут иметь голоса. Учитывая эти обстоятельства, нынешний конституционный способ избрания Президента Палатой представителей при проверке чистым выборным началом можно считать столь же уязвимым в отношении порядка избрания и цели выбора, как и назначение по жребию, в то время как он остается подверженным всем бедам оспариваемых выборов, от которых назначение по жребию полностью свободно.
В ответ на второе возражение можно с полным основанием предполагать, что Сенат всегда будет состоять из людей, обладающих по меньшей мере приличными талантами. И такие люди с честными взглядами, большим опытом и помощью глав департаментов и других должностных лиц смогут вести государственные дела правильно. Нет необходимости, нет желательности, чтобы Президент лично командовал армиями; и все наши внешние сношения могут осуществляться через посредство способных министров, назначения которых должны утверждаться как Сенатом, так и Палатой представителей. Исполнительная власть всегда, начиная с принятия конституции, имела привычку призывать себе на помощь кабинетный совет, состоящий из глав департаментов, которые должны — как они вероятно и будут — состоять из людей талантливых, честных и опытных; и которые, при предлагаемом плане, будучи склонны долго оставаться в должности, тем самым придадут стабильность и системность мероприятиям Правительства.
Если назначение по жребию не всегда гарантирует Президента первоклассных талантов, то нынешний способ выборов — тоже; ибо когда партийный дух накален и силы партий близки к равновесию, кандидаты будут выдвигаться не за таланты, а потому, что они популярны и могут обеспечить голоса. И может существовать вероятность получения Президента на четыре года, не выдающегося ни талантами, ни честностью. Президент, назначенный по жребию, будет обладать тем преимуществом — и на практике это окажется огромным преимуществом, — что он вступит в должность свободным от партийного влияния, которого при нынешнем способе выборов едва ли приходится ожидать вообще; и приходится опасаться, что оно окажется слишком мощным, чтобы позволить даже честному человеку поступать правильно.
Назначение Президента по жребию из состава Сената предоставит каждому штату равную и справедливую возможность участвовать в достоинстве этого высокого поста; предотвратит саму возможность кулуарных сделок между крупными штатами при полном устранении средних и малых штатов; и тем самым устранит одно из оснований для ревности между штатами, которая неизбежно проистечет из нашего нынешнего порядка. В том, что касается суверенитета соответствующих штатов, назначение по жребию находится в точном соответствии с принципами конституции; ибо в случае избрания Президента Палатой представителей каждый штат обладает равным голосом в соответствии со своими равными правами как суверенный и независимый; так что в отношении мира и союза этот способ назначения Президента произведет эффекты огромного и непреходящего значения.
Поскольку Президент должен избираться из Сената и, если он достоин сенаторского звания, обязан обладать опытом и быть хорошо осведомленным о делах нации, а также может пользоваться информацией и талантами каждого члена Правительства, не может быть никаких веских возражений против сокращения срока его службы до одного года. Президент всегда будет вступать в должность по окончании сессии Конгресса; и во время перерыва у него будет время полнее ознакомиться с состоянием нации, чтобы представить о нем надлежащий отчет следующему Конгрессу, а равно и успешно вести государственные дела по окончании своего срока. Никаких серьезных затруднений или неудобств в ведении государственных дел от смены Президента или главы департамента не ощущалось. Существуют и всегда должны существовать вокруг Правительства подчиненные чиновники, хорошо знакомые с рутиной дел, которая будет и должна идти своим обычным порядком. Если бы потребовался какой-либо пример для показа того, что нации не будет причинено никакого вреда от ежегодного назначения Президента, я мог бы привести в пример древнюю республику Рим, где в дни ее величайшего величия, процветания и славы ее высшие магистраты, или консулы, избирались каждый год. Но поскольку они выбирались из Сената, органа, знакомого с ведением своих общественных дел, каков и наш Сенат, никакого зла обществу не проистекало.
Должность Президента — единственная в нашем Правительстве, наделенная столь мощными полномочиями, которые могут подвергнуть опасности свободу; и я не лишен опасений, что в какой-то момент в будущем они могут быть применены для сокрушения свобод нашей страны. Переход от четырех лет к десяти невелик; следующим шагом станет переход от десяти лет к пожизненному сроку, а затем к назначению преемника, от которого переход к наследственной монархии последовал бы почти сам собой. Потребности страны, общественная безопасность и средства защиты от иностранного вторжения могут сосредоточить в руках амбициозного, дерзкого Президента армию, законным главнокомандующим которой он окажется и с помощью которой сможет заявить свои права. Это может случиться не в мои дни; вероятно, и не случится; но у меня есть дети, которых я люблю и которых рассчитываю оставить после себя разделять судьбы нашей общей страны. Поэтому я не могу оставаться равнодушным к тому, что может постигнуть их и еще не родившиеся поколения.
Я вовсе не желаю ни на йоту уменьшить способность Президента делать добро; я лишь хочу установить такие спасительные сдержки для его власти, чтобы помешать ему творить зло. Его прерогатива выдвижения и назначения на должности, а также смещения с должностей будет по-прежнему сохранена; лишь с добавлением требования о согласии Палаты представителей в одном случае и Сената с Палатой — в другом. Все прочие его полномочия останутся прежними, и возникнет лишь малая опасность злоупотребления этими полномочиями, если срок президентской должности будет сокращен до одного года, а назначение будет происходить по жребию, что сделает невозможным задействование высоких прерогатив этого поста для содействия его получению. Изворотливый интриган не сможет тогда указывать на различные доходные должности, находящиеся в распоряжении Президента, с целью стимулирования усилий в пользу своего избрания; ничего более мощного в качестве рычага придумать было невозможно.