«Сокращение дебатов Конгресса с 1789 по 1856 гг., Том 1»

Господин Борн сказал, что он подал бы молчаливый голос по этому вопросу, если бы не некоторые странные доктрины, которые были высказаны, ибо он не считал сам вопрос непременно затрагивающим какой-либо конституционный вопрос. Доктрина о том, что формальное согласие Палаты представителей имеет существенное значение для юридического существования договора, показалась ему абсолютной новизной. То, что Президент и Сенат обладают по конституции полномочием заключать договоры и что эти договоры являются законами страны, он, как он утверждал, никогда не слышал отрицать до этих дебатов. Правда, он слышал утверждения, будто Палата может контролировать Президента и Сенат в осуществлении этой власти, отказываясь проводить договоры в жизнь путем удержания ассигнований денежных средств; но он не ожидал услышать утверждение о том, будто ратификация Палатой необходима для договора до того, как он станет законом страны.

Будучи представителем небольшого штата, он чувствовал себя весьма заинтересованным в противодействии отстаиваемой доктрине. При прежней Конфедерации Род-Айленд имел равный голос с любым штатом в заключении договоров. Считалось, что это право было полностью сохранено при нынешней конституции. Но если бы те настроения, с которыми он боролся, возобладали, небольшие штаты лишились бы одного из своих самых существенных прав; ибо полномочие заключать договоры, как одно из главных прав суверенитета, было изначально впероведено во всех штатах по отдельности, когда они стали независимыми, а впоследствии и при старой Конфедерации было передано Конгрессу, причем каждый штат имел равный голос. Теперь же, по его мнению, оно было исключительно возложено на Президента и Сенат, в каковой структуре великие и малые штаты обладали тем же равенством голосов. Высказанное им мнение было не просто мнением Род-Айленда при принятии конституции. Один джентльмен от Массачусетса уже показал из дебатов Виргинского конвента, что эта ассамблея придерживалась того же мнения. Он был уверен, что это мнение преобладало и в Конвенте Массачусетса — он присутствовал на их дебатах, когда эта часть конституции была предметом обсуждения. Возражения выдвигались против нее из-за неопределенности полномочия, возложенного на Президента и Сенат, по заключению договоров. Никто не предполагал, что Палата представителей имеет хоть какой-то контроль над этой властью, не говоря уже об участии в ней. Настаивали на том, что в силу природы этой власти она должна быть размещена именно там — у Президента и Сената. Сенат представлял суверенитет штатов; к тому же в силу своей малочисленности они лучше подходили для осуществления этой власти с точки зрения секретности и оперативности, необходимых при переговорах. Возражения поднимались на почве возможных злоупотреблений, до которых могло быть доведено неограниченное и неопределенное полномочие заключения договоров. Никто не заявлял, что Президент и Сенат не обладают этими полномочиями, и не притворялся, будто Конгресс имеет какие-либо полномочия контролировать их.

Затем он обратил внимание комитета на дебаты Конвента Северной Каролины. Он был немного удивлен, услышав вчера от члена от этого штата, что тот был членом Конвента и что существовало понимание, будто Конгресс может контролировать Президента и Сената в заключении договоров в той части, которая касается торговли; поскольку полномочие издавать законы по торговым регламентам было передано Конгрессу. Что вызвало его удивление, так это то, что он читал дебаты первого Конвента и не обнаружил там подобного настроя. Джентльмен пояснил свое высказывание тем, что в этом штате созывался второй Конвент, членом которого он являлся, и вот там-то и была выдвинута упомянутая доктрина. Дебатов этого Конвента господин Б. не видел.

Господин Брент сказал, что в нынешних дебатах он не станет касаться достоинств договора, которые он считает чуждыми данному вопросу. При обсуждении предложения запросить документы в отношении договора он не понимал, с какой стати пригодность этого документа может быть вынесена на обсуждение.

Поворот, который приняли дебаты, породил, по его словам, важный конституционный вопрос; он не считал его решение имеющим принципиальное значение для решения по текущему предложению; но поскольку дебаты приняли такой оборот, он последует той же дорогой в ответ на аргументы джентльменов. Он сформулировал следующее как здравый вывод из положений конституции по вопросу договорных полномочий: Президент и Сенат обладают правом формирования договоров и ведения необходимых переговоров с иностранными государствами; но когда таковые содержат положения, имеющие отношение к конкретным полномочиям, возложенным на легислатуру, Палата имеет право принять их к сведению, и подобный договор не может стать высшим законом страны до тех пор, пока не будет санкционирован легислатурой. Чтобы показать справедливость этой позиции, он рассмотрит данный предмет, сказал он, в трех аспектах. Он рассмотрит его путем обращения к словам конституции; затем — к мнениям, которые преобладали относительно ее смысла во время ее разработки и принятия; и, наконец, он исследует, какое толкование наилучшим образом приспособлено для сохранения свобод этой страны.

Конституция содержит два положения, касающиеся полномочий по заключению договоров. Первое провозглашает, что Президент с двумя третями Сената имеет право заключать договоры. Он перешел к вопросу о том, дает ли это положение им право делать договоры высшим законом страны? Чтобы определить это, необходимо было изучить значение этого слова в тех странах, где договорная власть часто упражнялась, и обратиться к мнениям лучших специалистов по гражданскому праву. Общие полномочия по заключению договоров находятся под контролем конституции. В деспотических странах, где вся власть — законодательная, судебная и исполнительная — находится в руках одного лица, там полномочия по заключению договоров не знают контроля, и договор сразу же после своего заключения становится, в силу самого факта, высшим законом страны; но во всех с ограниченным правлением государствах договорная власть подчиняется ограничениям, содержащимся в конституции. Применение этого принципа можно обнаружить даже в британском правительстве. Там, хотя король и инициирует договоры, как это делают здесь Президент и Сенат, они не становятся высшим законом страны в отношении законодательных предметов до тех пор, пока не получено содействие парламента. Таким образом, полномочие заключать договоры не подразумевает полномочия делать эти договоры во всех случаях высшим законом страны. Если исполнительная власть заключает договор, затрагивающий исключительно строго исполнительные полномочия, он немедленно становится высшим законом; но если они содержат положения, затрагивающие законодательную власть, исполнительная власть может заключить их лишь условно, и они не становятся высшими до тех пор, пока легислатура не сочтет нужным сделать их таковыми. Британское правительство предоставляет пример применения этой доктрины на практике, и именно из обращения к практике деспотических правительств проистекает ошибочное представление о том, будто все договоры сразу после их заключения становятся высшим законом страны. Положение в нашей конституции, заключил он, не предоставляет Президенту и Сенату полномочий издавать высший закон страны.

Когда эта статья конституции сопоставляется с другими ее частями, обнаруживается, как он сказал, что вышеприведенное толкование является верным; ибо полномочие по заключению договоров делегировано как общее полномочие, в то время как Конгрессу предоставлены специфические полномочия. Разумным и признанным правилом толкования в таких случаях является то, что специфические полномочия ограничивают общие полномочия; и следовательно, общие полномочия по заключению договоров должны быть ограничены специфическими полномочиями Конгресса. Он признал, что Исполнительная власть обладала в полном объеме полномочиями в силу общей власти, возложенной на нее конституцией, инициировать договоры и вести переговоры с иностранными державами; но если положения такого согласованного договора вступали в противоречие с предоставленными специфическими полномочиями, орган, осуществляющий эти специфические полномочия, должен санкционировать его, прежде чем он станет высшим законом страны.

Затем он перешел ко второй статье конституции, касающейся договоров, которая упоминалась в ходе дебаты. В ней говорится, что конституция, законы и договоры являются высшим законом страны; и джентльмены утверждают, заметил он, что хотя первая статья не делает договоры, заключенные Исполнительной властью, высшим законом страны, тем не менее эта статья делает их таковыми; однако ее очевидный и единственный смысл, если рассматривать ее целиком, заключается в том, что Конституция, законы и договоры Соединенных Штатов объявляются высшими исключительно по отношению к конституциям и законам отдельных штатов. Общепризнанно в качестве надежного правила толкования, что для выявления истинного смысла любого документа справедливо прибегать к существовавшим обстоятельствам, которые его породили. Когда принималась конституция, она создавалась под сильным впечатлением от тех неудобств, которые ощущались при Конфедерации, когда осуществлению полномочий по заключению договоров чинились великие препятствия со стороны штатов, отказывавшихся приводить в исполнение договоры, согласованные конституционной властью. Именно это зло имели в виду создатели конституции, когда включали эту статью, и она не имеет никакого отношения к полномочиям общего правительства, которые находятся в совершенно одинаковом положении как с ней, так и без нее. Она не провозглашает, что договоры отменяют законы, а лишь то, что штаты не должны иметь возможности чинить препятствия к их исполнению. Слова конституции нельзя понимать иначе, как то, что конституция, законы и договоры существуют совместно; в ней не говорится, что договор отменяет закон или закон отменяет договор. Следовательно, конституция определенно предполагала, что они никогда не будут находиться в оппозиции, ибо противоречащие и противостоящие друг другу законы не могут существовать одновременно; если же они существуют одновременно, они не могут находиться в оппозиции друг к другу. Если допустить, что Президент и Сенат могут заключить договор в противовес закону Законодательной власти, и при этом как договор, так и закон одновременно являются высшим законом страны, то предполагается абсурд. Но если признать, что Палата должна участвовать в делах, касающихся договоров, в случаях, затрагивающих законодательную власть, тогда слова конституции становятся понятными, и как договоры, так и законы могут одновременно являться высшим законом страны.

Джентльмены говорят, что договоры ipso facto отменяют предшествующие законы, противоречащие их положениям: они говорят, что конституция, законы и договоры находятся на одинаковом положении в конституции, будучи все объявлены высшим законом страны. Если договоры могут отменять законы, то законы могут отменять конституцию, поскольку вторые (законы) относятся к первой (конституции) так же, как третьи (договоры) относятся ко вторым (законам); тогда по аналогии рассуждений договоры могут отменять и конституцию. Если все они находятся на одинаковом положении, и приоритет определяется моментом времени, причем последнее всегда берет верх, тогда договоры могут изменять фундаментальные принципы нашего правительства; тогда Президент и Сенат, вступая в соглашения с иностранным правительством, могут наделить нас монархией, могут превратить нашего Президента в короля, а наш Сенат — в дворянство; ибо, говорят джентльмены, договоры являются законом страны наравне с конституцией, а последующий закон отменяет предыдущие. Но эти положения ложны во всех своих частях; ни закон, ни договор не могут отменять конституцию, равно как и договор не может отменять закон. Если порядок расположения этих трех слов в конституции имеет какое-либо значение, оно не будет подкреплять толкование джентльменов; они отстаивают верховенство договоров, между тем как договоры упомянуты последними, и истинное толкование, исходя из этого источника, при возникновении коллизии было бы противоположным. Затем он коснулся тех крайностей, к которым привел бы тот способ толкования, за который ратуют джентльмены. Он утверждал, что народ никогда не намеревался при учреждении этого правительства наделять полномочие по заключению договоров такой всемогущественной силой. Никогда не предполагалось, что Президент и Сенат будут иметь возможность осуществить радикальные перемены в нашем правительстве и договориться с иностранным государством о гарантии этих перемен. Законы, противоречащие конституции, ничтожны, а договоры, противоречащие существующим законам, — точно так же; потому что на этой стадии они заключаются не под авторитетом Соединенных Штатов, а становятся таковыми (и тогда коллизия исчезает) лишь после получения санкции Законодательной власти. Исходя из вышесказанного, он заключил, что Президент и Сенат инициируют договоры, а Законодательная власть в определенной степени должна осуществлять контроль над этими полномочиями. И на этих принципах британский договор не является высшим законом страны до тех пор, пока по нему не будет принято решение в Законодательной власти.

Мистер Финдли. — Кажется, обе стороны согласны с тем, что прямые слова конституции не подкрепляют ни ту, ни другую позицию без свободы толкования. Различие во мнениях теперь сводится к тому, какое толкование наиболее соответствует общим принципам конституции.

Нельзя разумно сомневаться в том, что истинным предстает то толкование, которое дает наибольший простор всем полномочиям, возложенным на различные ветви власти правительства, и которое путем объединения их действий наилучшим образом рассчитано на сохранение самого правительства.

Законодательные полномочия по регулированию торговли с иностранными государствами, введению налогов, ассигнованию денег и т. д. специально возложены на Конгресс и, будучи сосредоточены в Законодательной власти, защищены многочисленными отрицательными вето, определяющими, чего Конгресс не должен делать, а также предосторожностями, регулирующими порядок осуществления его полномочий по надлежащим предметам.

Полномочие по заключению договоров не возложено на Конгресс; переговорная часть создания договоров носит отчасти исполнительный характер и может наиболее удобно осуществляться этим ведомством, а потому возложена на Президента и Сенат. Президент обладает правом заключать договоры при согласии двух третей Сената.

Даже полномочие вести переговоры, которое включает в себя определение сроков договоров, назначение посланников и выдачу им инструкций, а также одобрение договоров в такой мере, чтобы представить их на ратификацию, — это полномочия огромной важности, и они могут поставить правительство в такие обстоятельства, при которых становится целесообразным ратифицировать договор, который в противном случае, если бы он не был согласован ведущими переговоры агентами, был бы отклонен; это полномочия огромной важности сами по себе, но признается, что конституция возлагает на полномочия по заключению договоров нечто большее.

Полномочие заключать договоры признается столь обширным, что оно охватывает все предметы, возникающие в соответствии с международным правом, в целях обеспечения мира и дружбы между нациями и взаимной защиты граждан в их сношениях друг с другом. Полномочия для этой цели не возложены на Конгресс среди перечисленных полномочий, но прямо предоставлены Президенту и Сенату; следовательно, договоры в таком объеме, ратифицированные под их авторитетом, являются законами страны в соответствии с конституцией.

Полномочия, специально возложенные на Конгресс, настолько четко ограничены и защищены, что образуют недвусмысленное ограничение полномочий по заключению договоров, когда они распространяются на полномочия, специально возложенные на Законодательную власть, состоящую из Сената и Палаты представителей, с одобрения Президента.

Законодательная власть не может передавать свои основные полномочия или уклоняться от них; она может отказаться от осуществления своих привилегий, но если она может отказаться от любого законодательного полномочия или передать его, она может на том же основании отказаться от любого полномочия или передать его, которым она наделена и за осуществление которого несет ответственность исключительно Законодательная власть.

Исполнительная власть не может присваивать себе или осуществлять какие-либо полномочия, прямо возложенные на Законодательную власть. Если Исполнительная власть может путем расширения полномочий по заключению договоров регулировать торговлю, издавать законы о сборе и ассигновании денег и т. д., или — что то же самое — приказывать издавать законы для претворения в жизнь договоров, которые вмешиваются в законодательные полномочия; или если, как утверждается, Законодательная власть не имеет моральной свободы усмотрения, никакой власти отказаться от принятия законов для претворения договоров в жизнь или даже составить мнение о достоинствах или недостатках договоров, когда они касаются полномочий, явно доверенных ее рассмотрению: на том же основании все законодательное усмотрение может осуществляться полномочиями по заключению договоров без учета конституционных предосторожностей, предусмотренных для предотвращения злоупотреблений этими полномочиями. Ибо в Конгрессе нет никаких законодательных полномочий, которые не могли бы быть прямо или косвенно осуществлены полномочиями по заключению договоров.

Если полномочия по заключению договоров признаются в том объеме, в каком утверждается, а специфические полномочия, возложенные на Конгресс, признаются в том объеме, в каком они недвусмысленно выражены, мы оказываемся в тупике, и приходится признать, что конституция учредила два конкурирующих законодательных органа, действующих в прямой борьбе друг с другом по одним и тем же предметам и оба создающих высшие законы страны; которые, хотя номинально и различны, имеют одинаковое воздействие на граждан, с той лишь разницей, что мы можем быть избавлены от угнетения законов путем их отмены, но не можем быть избавлены от трудностей, проистекающих из договора, без согласия другой нации.

Выступая в поддержку резолюции, находящейся на рассмотрении комитета, мы допускаем разумную широту как для законодательных полномочий, так и для полномочий по заключению договоров. Когда полномочия по заключению договоров распространяются на явно законодательные объекты и когда законодательное содействие абсолютно необходимо для претворения договора в жизнь, мы утверждаем, что Законодательная власть при принятии таких законов осуществляет ту моральную власть, которая необходима для законодательной деятельности во всех остальных случаях, а не сводится к положению исполнительного чиновника или простых казначеев Соединенных Штатов. В этом случае мы говорим, что полномочия не предназначены для того, чтобы воевать друг с другом; ветви власти должны согласованно осуществлять их. Такой метод сохраняет осуществление обоих полномочий на их надлежащих местах; другой же метод уничтожает законодательную власть, которая по конституции является наиболее явно возложенной и тщательно защищенной.

Мистер Смит из Нью-Гэмпшира сказал, что он не намеревался излагать свои взгляды по вопросу, находящемуся на рассмотрении комитета, но поскольку он не вполне разделял мнение ни одного из выступавших джентльменов, для него стало необходимым выразить основания своего мнения. Он сделает это как можно кратко.

Поскольку этот вопрос затрагивал конституционные полномочия Палаты, он рассматривал его как важный; это был деликатный вопрос. Нас призывали вынести решение относительно наших собственных полномочий. По этим причинам он считал, что обсуждение должно вестись с умеренностью, хладнокровием и беспристрастностью; что такое настроение наиболее благоприятно для истины. Как бы джентльмены ни расходились во мнениях, заметил он, по другим предметам, в этом мы все согласны: при формировании наших суждений по всем подобным вопросам конституция должна быть нашим единственным руководством. Именно этот документ, сказал он, определяет полномочия, данные общему правительству, и распределяет эти полномочия между различными ведомствами. Если бы конституция не закрепила за каждым свою особую долю власти, эти ведомства, подобно первородным стихиям, вели бы вечную борьбу за власть. Воцарились бы сплошная путаница, беспорядок и анархия. Он предложил прежде всего дать то, что он считал истинным толкованием конституции по вопросу о договорах вообще. Затем, по его словам, он изложит как можно точнее толкование или понимание конституции, за которое ратовали противостоявшие ему джентльмены. Он сожалел, что не может сделать это с большей точностью. Джентльмены не пришли к согласию между собой. Он мог лишь изложить то, что представлялось общим течением мнений. Толкование, которое он отстаивал, заключалось в том, что по Конституции Соединенных Штатов полномочие заключать договоры исключительно возложено на Президента и две трети Сената. Что это полномочие распространяется на все виды договоров — о мире, о союзе, о дружбе, о торговле и мореплавании, — и охватывает все те темы и предметы, которые могут надлежащим образом быть предметом конвенции или соглашения между нациями; то есть все то, в чем они имеют взаимный или общий интерес. Что соглашение, заключенное таким образом, которое не изменяет конституцию и которое не предает и не жертвует явным и очевидным образом частными интересами государства (что недействительно по естественным принципам), является обязательным для нации без какой-либо санкции со стороны Палаты представителей. Что такой договор по конституции выше конституции и законов отдельных штатов; что судьи в отдельных штатах обязаны подчиняться ему. Что в силу разума и природы вещей он выше закона Соединенных Штатов и отменяет все предшествующие законы, противоречащие ему, и до тех пор, пока он остается в силе, ограничивает полномочия Законодательной власти Соединенных Штатов принимать любые законы, противоречащие ему. Что когда такой договор требует выделения средств или, скорее, выполнения законодательных актов, долгом Законодательной власти является предоставление и ассигнование средств точно так же, как ее долгом является предоставление и ассигнование средств на выплату наших долгов. Что нация должна судить, конституционно ли он сформирован или нет; являются ли содержащиеся в нем положения таковыми, что по доброй совести она обязана их исполнять, и произошли ли какие-либо обстоятельства, которые оправдывали бы несоблюдение договора. Что по этим вопросам они должны проявлять здравое усмотрение. Что ни нация, ни какие-либо ведомства правительства не вольны отвергать договор лишь потому, что это невыгодная сделка.

Доктрина с другой стороны заключается в следующем:

Что полномочие заключать договоры ограничено такими объектами, которые не охвачены и не включены в конкретные полномочия, данные Конгрессу конституцией; или что договор, который охватывает любой такой объект, недействителен, то есть не является высшим законом страны, пока Палата представителей не добавила к нему свою санкцию; или, если это не признается, что Палата представителей, согласно теории нашей конституции, обладает правом вето в отношении полномочий по заключению договоров, предоставляя и ассигнуя средства, необходимые для претворения договора в жизнь, каковые полномочия, как признают все стороны, у них имеются; и таким образом они контролируют действия Президента и Сената и могут отклонить договор или, по крайней мере, определенные его части. Что они могут и должны поступать так, если считают договор дурным, хотя и не причиняющим крайнего вреда вроде явного предательства или принесения в жертву частных интересов государства (что по международному праву аннулирует такое соглашение) и что всеми единодушно было бы признано достаточной причиной для отказа в его исполнении.

Мистер Уильям Лайман начал с замечания, что джентльмены, выступавшие против резолюции, сначала утверждали, будто Палата не имеет конституционного права требовать от Исполнительной власти документы по какому бы то ни было предмету; и что если такое требование будет предъявлено, то от усмотрения Исполнительной власти будет зависеть, выполнять его или нет.

На это он ответил, что Палата обладает исключительным правом на предъявление импичмента и что это полномочие определенно подразумевает право проверять каждый документ и каждую сделку в любом ведомстве, иначе полномочие по предъявлению импичмента никогда не сможет быть осуществлено с каким-либо эффектом. Но чтобы не полагаться исключительно на это, он вспомнил один случай, по его словам, абсолютно точно подходящий к делу, а именно переписку бывшего государственного секретаря (мистера Джефферсона) с британским министром, переданную в Палату. По датам и ссылкам в этой переписке обнаруживался пробел. Поэтому Палата приняла резолюцию с просьбой к Исполнительной власти представить то, что было пропущено; более того, резолюция в том случае была предложена джентльменом из Южной Каролины (мистером Смитом), который ныне столь яростно выступает против нынешней. Право затребовать документы, сказал он, было освящено неизменной и неоспоримой практикой Палаты с момента организации правительства; они запрашивали документы и информацию всякий раз, когда это признавалось целесообразным; и он утверждал, что Палата обладает полнейшим правом на владение любыми документами в ведомстве Исполнительной власти; они были учреждены в качестве особых стражей народа для этой цели; и он брался утверждать, что это первый случай, когда это было оспорено.

Чтобы установить полномочия Палаты, он обратится к конституции. В первой статье и первом разделе было объявлено, «что все предоставленные здесь законодательные полномочия возлагаются на Конгресс, состоящий из Сената и Палаты представителей»; а в восьмом разделе той же статьи предоставленные полномочия были определены и уточнены, такие как введение и сбор налогов, заем денег, регулирование торговли и осуществление других важных полномочий, перечисленных в различных пунктах этого важного раздела. Он сказал, что нет необходимости зачитывать их, поскольку на них столь часто ссылались в ходе дебатов; но он попросил бы джентльменов остановиться и задуматься, можно ли предполагать, что этот раздел не должен быть эффективным и действующим; можно ли вообще помыслить, что столь определенный и столь важный раздел был введен в конституцию исключительно с целью быть аннулированным и сведенным на нет последующей статьей или разделом? Само это предположение, по его словам, представляется ему верхом абсурда и оскорблением здравого смысла; и тем не менее дело обстояло бы именно так, если бы выдвинутые доктрины были истинными, а именно: что договоры, когда они заключены и ратифицированы Президентом и Сенатом, являются высшим законом и что они контролируют и отменяют все законы, стоящие у них на пути. Конгресс не смог бы ни регулировать торговлю, ни занимать деньги, ни предписывать правила натурализации, ни осуществлять законодательную деятельность по какому-либо другому предмету, поскольку Президент и Сенат посредством договора отменили бы их все. Бесполезно консультироваться с Палатой представителей при создании законов, если они таким образом могут быть аннулированы по воле Президента и Сената. Настоящий вопрос, сказал он, заключался не в том, должна ли Палата заключать договоры, а в том, должны ли Президент и Сенат издавать законы; вся полнота власти, на которую претендует Палата, — это сила самосохранения; это отталкивающая сила, сила, мешающая Президенту и Сенату под видом заключения договоров издавать все законы. Джентльмен из Коннектикута (мистер Грисволд) сказал, что законодательная власть занимает всё пространство и возложена на Конгресс; а полномочия по заключению договоров занимают всё пространство и возложены на Президента и Сенат; и что хотя Конгресс, являющийся агентами народа, издает законы, тем не менее Президент и Сенат, которые также являются их агентами, могут путем договора отменить их. Это, как отметил мистер Л., противоречило здравой аксиоме, которую он никогда ранее не слышал оспоренной, а именно: для отмены закона требуется та же власть, что и для его создания. Подобные несообразности, выдвинутые джентльменом, сказал мистер Л., никогда не смогут быть воплощены на практике; два лица не могут полностью и целиком обладать одной и той же вещью в одно и то же время. Джентльмен никогда не сможет примирить свои позиции, одна из них непременно подавит другую; при его толковании полномочия по заключению договоров должны поглотить законодательную власть, либо законодательная власть должна поглотить полномочия по заключению договоров.

Поэтому ему казалось, что конституции, законам и всем письменным актам должно даваться такое истолкование и толкование, чтобы они были согласованы сами с собой; и что с высокой долей вероятности толкование является ошибочным, когда оно приводит к абсурдному выводу. Если сопоставить различные части конституции и критически их изучить, то придется прийти к выводу, что хотя Президент и Сенат могут заключать договоры, не подразумевалось, что эти договоры могут посягать на специфические законодательные полномочия Конгресса иначе как с его согласия и одобрения; в противном случае получается, что хотя при принятии законов консультировались с тремя ветвями власти, две могут их отменить. Но утверждалось, что это полномочие, на котором настаивает Палата, является новой доктриной, введенной лишь в силу сиюминутной необходимости; несмотря на это, несколькими выступавшими по этому вопросу джентльменами было доказано, что такое толкование давалось конституции в большинстве конвентов штатов во время ее принятия; что то же толкование давалось в то время и авторами, писавшими как за, так и против ее принятия. Из выдержек из публикаций того периода стало очевидно, что каким бы ни было разнообразие мнений в других отношениях относительно конституции, в этом толковании ее друзья и противники были совершенно согласны. Раз этот принцип был столь устоявшимся и понятным, оставалось лишь показать, что он неизменно признавался и осознавался с момента первой организации правительства до настоящего времени. Первым договором, заключенным в соответствии с этой конституцией, был договор с индейцами крик в 1789 году, до заключения которого Президент сообщил о предмете Конгрессу; выдержку из этого сообщения я зачитаю, а именно: «Если по суждению Конгресса будет наиболее целесообразным положить конец всем разногласиям в Южном округе и заложить основы для будущего доверия путем дружественного договора с индейскими племенами в том районе, я считаю уместным предложить» и т. д. Здесь, сказал мистер Л., он хотел бы обратить особое внимание на то, что этот предмет был прямо передан на усмотрение Конгресса для определения его целесообразности или нецелесообразности, и для какой цели, позвольте спросить, он был передан? Если Сенат и Президент обладали всей полнотой полномочий по заключению договоров, не было бы никакой необходимости консультироваться с Палатой представителей; и тем не менее в данном случае, первом из представших, это было сочтено необходимым. Вслед за этим сообщением Конгресс счел целесообразным провести переговоры по договору; и 20 августа того же года принял закон, в котором на эти цели была ассигнована сумма в двадцать тысяч долларов; и в соответствии с этим Президент назначил комиссаров и дал им инструкции, один из параграфов которых также был сообщен Конгрессу, и его он тоже зачитает; он гласил следующее: «Вы заметите, что вся сумма, которая может быть конституционно израсходована на предлагаемый договор, не должна превышать двадцать тысяч долларов». По его словам, после этого никаких комментариев не требовалось, поскольку принцип того, что законодательная власть действует с целью ограничения полномочий по заключению договоров, был столь полно и явно признан самим Президентом. Продолжив расследование далее, мы обнаружим, что в январе 1790 года вследствие сообщений Исполнительной власти, которые были переданы в отборочный комитет, и представленного по ним отчета Палата приняла следующую резолюцию, а именно: «Что надлежит законодательным порядком предусмотреть проведение договора с вабашами, майами и другими индейскими племенами к северо-западу от реки Огайо». В марте следующего года был принят закон, озаглавленный «Акт, озаглавленный как акт, предусматривающий проведение договора об установлении мира с определенными индейскими племенами».

В марте 1791 года сумма в двадцать тысяч долларов была ассигнована на получение признания договора с императором Марокко. В марте 1793 года сто тысяч долларов были ассигнованы на покрытие расходов по договору с индейскими племенами к северо-западу от реки Огайо.

Таким образом, было очевидно, что законы всегда считались необходимыми для обеспечения проведения договоров и покрытия расходов по ним. [71]

17 марта. — В Комитете всей палаты по резолюции мистера Ливингстона.

Мистер Рид сказал, что не видит необходимости в документах, упоминаемых в резолюции. Если ставится под сомнение конституциональность договора или уместность ассигнований, эти вопросы, по его мнению, должны решаться путем сравнения договора с конституцией и обращения к положениям, содержащимся в самом договоре.

В его планы не входило утруждать комитет выступлениями по этому случаю; но заметив, что некоторые джентльмены в ходе дебатов зашли в противоположные крайности дальше, чем он был готов следовать за ними в настоящее время, он почувствовал, что должен выразить собственные взгляды относительно конституционных прав этой Палаты в отношении рассматриваемого договора. Договор, несомненно, был согласован, ратифицирован и обнародован конституционной властью. Президент с советом и согласием двух третей Сената был, по его мнению, бесспорно той властью, которую Соединенные Штаты уполномочили заключать договоры. Но все же считалось само собой разумеющимся, что для претворения вышеупомянутого договора в жизнь потребуется какое-то участие этой Палаты в ее законодательном качестве. В связи с этим возник вопрос, а именно: была ли эта Палата во всех подобных случаях связана и обязана возлагать столь безоговорочное и абсолютное доверие на Исполнительную власть или на договоры, что это делало совершенно излишним наличие какого-либо собственного мнения о них или о возможных последствиях их действия? Что до него, если бы он никогда не видел рассматриваемого договора и был совершенно невежественен в отношении его содержания, или если бы он твердо верил как гражданин, что он неконституционен, либо рассчитан на разорение или весьма существенный ущерб для страны, он не счел бы себя вправе голосовать за ассигнование денег с целью претворения его в жизнь. Джентльмены признавали, что если бы договор был очевидно неконституционным, было бы неверно удерживать ассигнования; и он полагал, что договор вполне может оказаться настолько пагубным по своим последствиям, чтобы оправдать такую меру. Если предположить, что подобное возможное событие когда-либо действительно произойдет, то разве право отказа от законодательной поддержки упомянутого договора не влекло за собой право предварительного изучения всех договоров, нуждающихся в содействии Законодательной власти, и самостоятельного суждения о том, будет ли целесообразно или нецелесообразно издавать законы с целью претворения их в жизнь?

При заключении договоров Исполнительная власть будет использовать собственное усмотрение, оставаясь в пределах, предписанных ей конституцией. При издании законов Законодательная власть должна использовать собственное усмотрение, всегда оставаясь в тех пределах и границах, которые установила для нее конституция. Он сказал, что дискреционное право, за которое здесь ратовали, не было правом совершать неправомерное; это было не право нарушать конституцию; это было не право поддерживать договор, который должен быть сорван, или срывать договор, который должен быть поддержан; но просто право самостоятельно судить о том, следует ли им своим собственным актом и деянием в качестве законодателей ассигновать по закону такие суммы денег, которые потребуются для поддержки существующего договора, после того как все дела и обстоятельства, с ним связанные, будут должным образом изучены и надлежащим образом рассмотрены. Возможно, возразят, что конституция нигде прямо не предоставляла законодателям такое право. Он ответил, что это право не исключено, а подразумевается и в некотором отношении явно является одним из первоначальных и существенных прав человека; законом природы, предшествующим всем другим законам и стоящим выше них; законом, который никогда и ни при каких обстоятельствах нельзя преступать. Частные лица, по крайней мере во многих случаях, имели право использовать собственное усмотрение в отношении целесообразности подчинения гражданскому закону или принятия на себя риска наказания как следствия неповиновения; и, будучи ветвью Законодательной власти, он верил, что они имеют право обсуждать и совещаться, среди прочего, о целесообразности и долге вынесения или отказа от вынесения ассигнований, даже в случае договора. Ему казалось, что при осуществлении законодательной деятельности Законодательная власть должна обладать этим правом самостоятельного суждения в отношении целесообразности принятия или отказа от принятия какого бы то ни было закона. В большинстве случаев их обязанность, возможно, покажется ясной и очевидной, особенно в случае ассигнования денег, когда реально существовал закон или договор. Тем не менее обязательство проистекало не исключительно из обстоятельства существования закона, а частично из природы, разумности и направленности самого предмета.

Договор, согласованный конституционной властью, был, как он утверждал, торжественным соглашением между двумя нациями. Это было важным соображением, но он думал, что они могут должным образом принимать во внимание и другие соображения, как за, так и против него, особенно когда требуется их собственное содействие для его полного претворения в жизнь. Это, по его мнению, было правом Палаты и не являлось посягательством на прерогативу других ветвей власти. Ассигнование представляло собой конкретную сумму, выделяемую конкретным законом для конкретной цели.

Право ассигновать государственные средства не было естественным правом, а было правом, проистекающим из конституции; и Законодательная власть должна была осуществлять это право в соответствии с честными велениями своего наилучшего усмотрения, за исключением тех случаев, когда она была прямо ограничена самой конституцией, как в случаях вознаграждения за услуги Президента Соединенных Штатов и за услуги судей. Конгресс мог обсуждать и действовать по своему усмотрению при первоначальном определении их окладов.

Мистер Трейси сказал, что он испытывает робость, излагая свои мысли в этой Палате, которая значительно усилилась, когда он подумал о том мастерстве, с которым этот вопрос уже обсуждался, и о том времени, которое он отнял; но значимость вопроса оправдает его, по его собственному мнению, в просьбе к комитету уделить ему немного времени и внимания.

Это был первый раз со времени принятия нынешнего правительства, когда могло состояться обсуждение важного конституционного вопроса о масштабах полномочий по заключению договоров в том виде, в каком он касался иностранного государства; и, разумеется, это должно было послужить прецедентом для всех будущих расследований подобного рода.

Конституционные права Палаты представителей вмешиваться в договоры можно должным образом рассматривать с двух точек зрения:

1. Имели ли они право помогать в формировании договоров таким образом, чтобы договор был неполным без их официально данной санкции? И,

2. Имели ли они право отказывать в ассигнованиях денежных средств (если это необходимо для претворения в жизнь некоторых положений договора) и таким образом срывать его исполнение?

Он признавал, что если бы первая позиция могла быть поддержана, право затребования документов было бы неоспоримым; но, утверждал он, они не могли потребоваться по последнему основанию.

Если изучить конституцию, то обнаружится, что полномочие по заключению договоров дано Президенту; и никакого вмешательства или права не дано никаким другим людям или органам людей, кроме двух третей Сената, да и то в порядке согласия или совета. Можно ли притворяться, что Палате представителей дана хоть тень власти?

В конституции сказано: «все предоставленные здесь законодательные полномочия возлагаются на Конгресс» и т. д. Стали бы утверждать, даже если бы конституция не пошла дальше, что тринадцать тогдашних независимых суверенных штатов по этой ее части расстались с полномочиями по заключению договоров? Нет! Они сохранили за собой большую долю законодательной власти и делегировали ее Конгрессу лишь в определенных случаях, которые, по их мнению, наилучшим образом способствовали продвижению их собственного счастья; и несомненно сохранили каждое право, каждый суверенитет и власть, которые они не отдали прямо посредством самой конституции. Полномочия по законодательству — это полномочия по изданию статутов во всех случаях, касающихся людей и предметов в юрисдикции Законодательной власти; но это ни в коем случае по своей природе не могло охватывать полномочие по заключению договоров, которое представляет собой право заключать контракты или сделки от имени нации как морального лица с другой нацией или моральным лицом для их взаимной выгоды, и быть обязательным и действенным для них как сторон контракта или сделки. И хотя это имело обязательную силу для нации после того, как было сформировано и завершено, тем не менее это не было законодательным актом. Но конституция пошла дальше: она фактически назначила Президента при совете Сената полномочным представителем для заключения договоров. Ватель на странице 179, говоря о различных обычаях наций в отношении наделения этим полномочием, говорит:

«Не все руководители государств (имеются в виду лица, исполняющие исполнительные функции) обладают сами по себе полномочиями заключать публичные договоры: некоторые обязаны прибегать к совету Сената или представителей нации. В основных законах каждого государства мы должны видеть, каковы полномочия действовать с силой контракта от имени государства».

Он предполагал, что под «основными законами» Ватель должен подразумевать конституцию государства; если это так, отсюда не следует, что высшая законодательная или исполнительная власть штата как таковая обязательно обладает полномочиями заключать договоры; это могло быть, и в большинстве стран являлось, предметом точного делегирования и, вероятно, всегда, или несомненно чаще, давалось Исполнительной власти. Эта конституция точно дала его Исполнительной власти, добавив совет и согласие Сената; и в этом конкретном пункте, и ни в каком другом, отдельные суверенные государства делегировали всю свою власть без ограничений. Было необходимо и правильно, чтобы это полномочие где-то размещалось, и в равной степени было необходимо, чтобы оно было цельным и неограниченным, чтобы отвечать любой чрезвычайной ситуации, которой может потребовать благо нации. Говорили, что общие выражения власти будут ограничены специфическими: это общая правда, но он отрицал то применение, которое пытались сделать. Говорили, что полномочие по заключению договоров является общим полномочием; Конгресс имеет специфическое полномочие регулировать торговлю и т. д. Естественно, специфическое полномочие регулировать торговлю ограничит действие договора торгового характера. Он сказал, что эта часть предмета была настолько исчерпывающе и убедительно изложена джентльменом из Нью-Гэмпшира вчера (мистером Смитом), что он не станет исчерпывать терпение комитета, проходя по тому же кругу. Однако он заметил бы, что по общему правилу толкования все полномочия, данные Президенту, которые могли и по своей природе должны были ограничивать или воздействовать на законодательство, должны рассматриваться как специфическая доля власти, выделенная из общего полномочия, данного в первой части документа. Общие полномочия по законодательству, данные сначала Конгрессу, а затем специфические полномочия, данные Президенту, не могли не привести ум прямо к такому толкованию. «Все законодательные полномочия и т. д. возложены на Конгресс», но Президент обладает квалифицированным и специфическим ограничением. Полномочие регулировать торговлю с иностранными государствами возложено на Конгресс, но специфическое полномочие заключать контракт, сделку или договор является, поскольку оно может затрагивать законодательные пункты, специфическим ограничением этого полномочия. Тем не менее он признавал, что это не было его главной опорой. Сама природа дела такова, что любые внутренние регламенты или те регламенты, которые касаются внешних и иностранных торговых предметов и которые могли стать объектами законодательного внимания, вступающие в противостояние или конкуренцию с контрактом или сделкой о тех же вещах, должны уступить дорогу. Это не исключает законодательство из объекта внешней торговли, но устанавливает определенные точки, в пределах которых оно должно действовать и которые оно не может нарушать. Тринадцать суверенных государств, обладая всей полнотой власти, дали Конгрессу определенную долю законодательных полномочий; но они несомненно могли дать Исполнительной власти или любому другому органу полномочия заключать договоры. Это, утверждал он, они сделали словами конституции неограниченным образом.

Говорили, что конституция похожа на конституцию Великобритании в части, касающейся договоров. Это, утверждал он, неверное утверждение; по его мнению, они очень отличаются. Конституция Великобритании сформирована почти полностью из обычаев. В течение долгого времени существовал обычай, согласно которому король представляет парламенту на утверждение договоры — особенно те, которые носят торговый характер. Если это обычай, все, что можно сказать о нем, — это то, что он является частью их конституции. Он полагал, что это право было дано Короной в какое-то время для получения денежного гранта; но он не мог вспомнить, чтобы парламент со всеми своими претензиями на право отклонять договоры когда-либо осуществлял его. Они обычно использовали предлог неприязни к договору для смены администрации. Это делалось часто; так было при заключении мирного договора 1783 года. Утрехтский договор, заключенный в 1713 году, приводился в качестве примера отклонения британским парламентом. Фактом в том случае было то, что ничего не отклонялось, кроме условного договора. При формировании договора было много отдельных частей: одна его часть представляла собой торговый договор между Англией и Францией, подписанный отдельно и обусловленный — то есть «в течение двух месяцев после принятия закона в Великобритании, которым будет надлежащим образом предусмотрено и т. д., общий тариф, составленный во Франции и т. д., снова вступит в силу там и т. д.». Закон не был принят в Великобритании, и, разумеется, торговый договор сорвался. Мистер Т. сказал, что он исследовал все договоры, заключенные Великобританией со времен Мюнстерского договора, который, если память ему не изменяет, был заключен в 1648 году, и не смог найти ни одного примера отказа парламента дать свое согласие на договор, заключенный безоговорочно; и он искренне верил, что если бы они полностью практиковали право, на которое претендуют, это очень скоро разрушило бы их правительство. Говорили, что Блэкстоун в своих «Комментариях» определил полномочия короля Великобритании по заключению договоров как неограниченные. Он заметил, что пусть Блэкстоун или любой другой королевский юрист говорит что угодно в пользу прерогативы, хорошо известно, что обычаем было передавать договоры на рассмотрение парламента, и этот обычай является частью их конституции; и он радовался, что в этом отношении конституция его страны была иной. Джентльмены говорили: разве эта Палата не должна обладать столь же большими полномочиями в отношении договоров, как Палата общин в Великобритании? Этот вопрос был как неуместным по сути, так и призванным ввести в заблуждение. Будь мы на конвенте и формируй мы конституцию, это могло бы иметь вес; но при хладнокровном обсуждении уже сформированной и принятой конституции, когда возникает вопрос: «Какие полномочия даны?», это не могло быть уместным. И следует помнить, что в Великобритании этим правом обладал парламент, а не одни лишь общины. При определении относительных полномочий, данных конституцией, существует опасность того, что народная ветвь станет посягать на другие ветви под предлогом защиты свобод народа. Этот предлог, однако как бы приятно он ни звучал в дебатах, по его мнению, был лишь предлогом. Долгом Палаты было дать отпор любым посягательствам на их собственные права, если таковые предпринимались, но в равной степени их долгом должно быть проявление большой осторожности, чтобы не посягать на чужие. Он сказал, что считает, что ответственность, столь необходимая для тех, кто осуществляет полномочия по заключению договоров, не может существовать, если она распространяется на Палату представителей.

Он признавал, что если договор неконституционен, то он не является контрактом обязательной силы и, разумеется, не содержит никаких обязательств вообще; если договор настолько ужасен по своей сути и несет в себе очевидные последствия, разорительные для нации, из такого утверждения нельзя вывести никаких аргументов для установления общих правил. Моральный закон гласит, что мы не должны убивать, и тем не менее человек может оказаться в такой ситуации, когда он не только может, но для него становится обязанностью убивать; можно ли утверждать, что из этой уступки доказывается общее право убивать? Но могут ли джентльмены всерьез утверждать, что нам сейчас нужны эти документы, упомянутые в резолюции, чтобы помочь нам в определении вопроса об ассигновании? Он так не думал. Он полагал, что только первое обширное и неограниченное право вмешиваться в заключение торгового договора могло бы оправдать это требование, и он верил, что от этой позиции придется отказаться. Он сказал, что его коллеги (мистер Смит и мистер Грисволд) не отстаивали никаких иных доктрин, кроме тех, за которые ратует он сам, и тем не менее их обвиняли в том, что они утверждали, будто эта Палата не имеет собственной воли и должна во всех случаях безоговорочно подчиняться Президенту и Сенату. Толкование конституции, которое он дал, он считал верным и надеялся, что ему не нужно будет заявлять о чистоте своих намерений, поскольку он не сомневался, что каждый член Палаты руководствуется в этом расследовании самыми чистыми побуждениями.

Мистер С. Смит сказал, что на нынешней стадии обсуждения остались лишь крохи и необходимость заявить протест против доктрины, которая представлялась ему чреватой последствиями, губительными для истинных интересов страны. Он не станет следовать за софистикой последнего выступавшего джентльмена (мистера Трейси) во всех ее изгибах и поворотах; он лишь заметил, что джентльмен кое-что прочитал и много цитировал, чтобы доказать, что договоры являются высшим законом — доктрина, которая признается всеми, а именно: когда они находятся под авторитетом Соединенных Штатов.

Он сказал, что резолюция требует представить определенные документы на рассмотрение Палаты. Каков был обычай Палаты прежде? Неизменно запрашивать каждый и любой документ, который может привести к информации. Он хорошо помнил, что в 1793 году в умах общественности возникло сильное брожение в результате Прокламации о нейтралитете (которая всегда казалась ему мудрой мерой), и что при встрече Конгресса было представлено большое количество полезных документов, касающихся нашего положения в отношении иностранных держав, некоторые из которых носили конфиденциальный характер и касались тогда еще не решенных договоров, в частности с Испанией. Президент не боялся возложить свое доверие на эту Палату, и он был прав; общественное спокойствие было восстановлено, и жители Кентукки (тогда беспокойные) убедились, что Исполнительная власть делает все от нее зависящее для получения свободного судоходства по Миссисипи. Президент пошел дальше; он направил специального агента в Кентукки, чтобы сообщить тому правительству о линии поведения, которая тогда проводилась ради их благополучия. Было ли общественное мнение менее взволновано в связи с последним договором, чем в 1793 году? Он так не думал; и что можно с полным правом требовать любой документ, который помог бы убедиться в целесообразности договора или дать информацию по предмету, который должен обсуждаться перед этой Палатой.

Джентльмен из Вермонта (мистер Бак), повторенный другим из Южной Каролины (мистером Смитом), сказал, что голосование за эту резолюцию будет изменой законам и конституции. К чему этот суровый язык? Приводит ли он к открытию истины? Где эти джентльмены нашли такое определение измены? Не в конституции, ибо там она определена должным образом.

Мистер С. сказал, что джентльмены заняли позицию, которая казалась тревожной, а именно:

Что Президент и две трети Сената с помощью договора могут сделать что угодно и все что угодно, не являющееся морально невозможным (при условии, что они не посягают на конституцию), и что непосредственные представители, образующие эту Палату, должны лишь быть проинформированы об этом и подчиниться.

Давайте остановимся на мгновение и спросим: было ли это возможно? Могло ли это быть справедливым толкованием нашей столь превозносимой конституции? Если это так, он не стал бы сожалеть ни о службе, сослуженной его стране во время прошлой славной Революции, ни о той роли, которую он сыграл в содействии принятию конституции; и он не станет ни с помощью подстрекательских речей внутри стен, ни своими действиями за их пределами делать что-либо, что могло бы разрушить царившее тогда согласие или разобщить народ, который природа и взаимные потребности казались соединившими воедино; но он постарается конституционным образом добиться поправок в конституцию, которые предотвратили бы это зло в будущем. Но есть ли необходимость в поправках к полномочиям по заключению договоров? Он так не думал. В конституции имелось достаточно сдержек и противовесов для предотвращения тех зол, которые могли из них проистечь. Он сказал, что не может предложить ничего нового, но продолжит ход рассуждений, начатый джентльменом из Виргинии (мистером Мэдисоном).

В восьмом разделе первой статьи конституции Конгресс наделен правом устанавливать пошлины и т. д., но все пошлины должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов:

Может регулировать торговлю с иностранными государствами:

Может устанавливать единообразные правила натурализации.

Следовательно, Конгресс, хотя и обладает полномочиями вводить налоги и пошлины и принимать законы о натурализации, обязан делать их единообразными; а в другой статье ему запрещается посредством какого-либо регулирования торговли или доходов отдавать предпочтение портам одного штата перед портами другого. Но полномочия по заключению договоров не ограничены таким образом; они могут освободить один из наших портов от этого единообразия пошлин или один из штатов от единообразия натурализации; то есть они могут освободить товары, ввезенные в Нью-Йорк на британских судах, от дополнительной пошлины в одну десятую и сохранить ее для всех остальных портов Союза. Но, говорят господа, несправедливо рассуждать против применения власти на основании ее вероятных злоупотреблений. Он считал целесообразным предостеречься от злоупотреблений; но разве это злоупотребление еще не имело места? Он считал, что имело. Не в отношении порта такого значения, как Нью-Йорк; это было бы слишком очевидно; но на Озёрах, по третьей статье Договора, товары, ввезенные в территорию в том районе на британских судах, не облагаются более высокой пошлиной, чем товары, ввезенные на американских судах в атлантические порты. Здесь обнаружился отход от того единообразия, которого требует конституция; здесь обнаружилось предпочтение, отданное портам одного штата перед портами другого; и тем не менее господа утверждают, что Палата не имеет права расследовать это дело. Поистине, один джантльмен (мистер Бак) проявил такую деликатность в этом вопросе, что выступил против передачи Алжирского договора в комитет, опасаясь, как бы это не создало прецедент для расследования! Это правда, торговля на Озёрах была небольшой, но она будет расти. Таким образом, хотя Конгресс был очень мудро ограничен при введении пошлин требованием делать их единообразными, однако Президент и Сенат при содействии иностранной державы окажутся способны уничтожить это единообразие.