«Сокращение дебатов Конгресса с 1789 по 1856 гг., Том 1»

10 марта. — В Комитете всей палаты по резолюции г-на Ливингстона г-н Хартли изложил свои взгляды следующим образом:

Поскольку меня не было, когда этот вопрос поднимался впервые, нельзя ожидать, что я приму самое активное участие в дебатах; однако некоторые замечания, услышанные мной — главным образом от выступавшего вчера последним джентльмена из Пенсильвании, — побудили меня изложить некоторые основания для моего голосования.

Этот джентльмен тесно увязал данную резолюцию с Договором и желает, чтобы каждый, кто считает необходимым сотрудничество этой Палаты в отношении этого документа, проголосовал за резолюцию. Я думаю иначе.

Джентльмены, выступающие за мощную власть Исполнительной власти и Сената, равно как и те, кто ратует за огромный авторитет этой Палаты, возможно, находятся в крайностях; однако Договор сейчас не должен столь широко подвергаться обсуждению. Я готов, если это будет сочтено целесообразным, рассмотреть его в ближайшее время и после всестороннего заслушивания проголосую так, как сочту правильным.

Упомянутый мной джентльмен из Пенсильвании самым убедительным образом утверждал, что законы и обычаи Великобритании и Конституция Соединенных Штатов аналогичны — более того, что эти полномочия абсолютно одинаковы.

Джентльмены, разделяющие эту доктрину, провели изыскания и процитировали ряд авторитетных источников; но почему эти изобретательные джентльмены не обнаружили ни единого случая, когда британской Палате общин были бы представлены инструкции, данные Исполнительной властью министру-переговорщику? Если бы такое право существовало, этот орган, без сомнения, в какой-нибудь период воспользовался бы им; ибо никакие люди на свете не расширяли объем своих привилегий дальше, чем члены британской Палаты общин.

Поскольку те джентльмены, которые настаивают на схожести — более того, тождественности — договорных полномочий обеих стран, не могут привести ни одного прецедента, можно с полным правом утверждать, что никакого такого права, о котором говорится в резолюции, не существует.

Договоры в почти во всех странах заключаются при участии Исполнительной власти, и когда министры завершают свою часть работы, Договор обычно представляется на суд нации. Если в дальнейшем потребуется какое-либо общегосударственное действие, оно будет принято в соответствии с принципами добросовестности; если же со стороны Палаты потребуется что-либо (совместимое с конституцией), это станет предметом обсуждения в другой день.

Г-н Грисволд сказал, что резолюция на столе выглядит на первый взгляд совершенно безобидной и, можно добавить, имеющей весьма малое значение. Она сводится лишь к просьбе к Президенту предоставить Палате документы, относящиеся к переговорам с Великобританией, которую он может либо удовлетворить, либо отклонить. Однако обсуждение, состоявшееся в комитете, придало этому вопросу весьма серьезный характер и вовлекло в дискуссию проблему первостепенной важности; и хотя некоторые джентльмены считали, что комитет преждевременно ввязался в рассмотрение этого вопроса, он не видел возможности избежать этой дискуссии. Ибо джентльмены не станут утверждать, что какая-либо резолюция — тем более резолюция, призывающая Президента предоставить документы, относящиеся к ведению Исполнительной власти, — должна пройти через Палату без веских оснований, а тем более вообще без каких-либо оснований для ее принятия. Исходя из этого принципа, от джентльменов еще на раннем этапе потребовали привести основания, на которых они основывают резолюцию. Они попытались привести основания, но от этих оснований в целом отказались; и в настоящее время уже нельзя было всерьез утверждать, что цели всеобщего информирования или гласности, о которых упоминалось вначале, могут оправдать обращение Палаты к Президенту за документами, касающимися британского Договора, или что эти документы необходимы для того, чтобы Палата могла судить о конституционности Договора. Сторонники резолюции, осознав это, наконец выступили вперед и выдвинули новое и весьма важное обоснование. Теперь было заявлено, что Палата представителей имеет право выносить суждения поверх голов Президента и Сената по вопросу о договорах; что никакой договор не может стать законом до техобщего одобрения Палаты; и, в конце концов, что Палата представителей является конституционной частью полномочий по заключению договоров.

Если эти факты и вытекающие из них принципы верны, он не мог утверждать, что резолюция неуместна; и хотя он не знал, к какой именно части Договора документы будут относиться в первую очередь, если Палата намерена рассмотреть этот Договор столь широко и в конечном счете одобрить или отклонить его, представляется логичным, чтобы документы, относящиеся к переговорам, были переданы на ее рассмотрение. Но если эти факты не соответствуют действительности, и Палата не является конституционной частью договорных полномочий, а Договор уже является законом без ее санкции, тогда это обоснование отпадает само собой, и резолюция подлежит отклонению.

Это расследование полномочий Палаты представителей должно быть ограничено, а возникающий в связи с ним вопрос должен решаться на основе справедливого толкования конституции. Полномочия каждой ветви власти в ней ограничены и определены, и точное понимание этого документа позволило бы джентльменам разрешить данный вопрос.

Однако, сопоставляя эти вопросы с конституцией, джентльменам не следует задаваться вопросом, хороша она или плоха; наделена ли та или иная ветвь власти избыточными полномочиями. Вопрос должен заключаться лишь в том, какие именно полномочия предоставлены конституцией и между какими ведомствами они распределены?

Чтобы сделать этот предмет как можно более ясным и отчетливым, он посчитал целесообразным дать абстрактный взгляд на те два вида полномочий во всех государствах, имеющих внешние сношения, которые непосредственно связаны с настоящим расследованием, а именно: законодательные полномочия и полномочия по заключению договоров. И если джентльмены смогут четко зафиксировать в своем сознании пределы каждого из них, им будет проще оценить их действие и вынести суждение о полномочиях Палаты при их осуществлении.

Законодательная власть во всех государствах чрезвычайно широка; она занимает самую обширную область; она распространяется на каждый предмет, относящийся к внутренним делам нации; она регулирует жизнь, свободу и собственность каждого отдельного человека, проживающего в пределах ее юрисдикции; она может контролировать торговлю в рамках своей юрисдикции; управлять поведением нации по отношению к иностранцам, в каком бы качестве они ни выступали; и, короче говоря, как выражались некоторые английские авторы о британском правительстве, ее власть почти всемогуща. Столь широки и обширны общие полномочия законодательства, будучи при этом подвержены тем конкретным ограничениям, которые предписаны формами правления или периодически возникают из самой природы государства и ограничивают сферы его применения.

Легко заметить, что при осуществлении этих законодательных полномочий нередко будут издаваться законы, которые в своем исполнении станут затруднять сношения между двумя нациями. Таков всегда результат ответных мер в законодательстве, и иностранцы в пределах иностранной юрисдикции из-за подобных предписаний часто подвергаются серьезным и необоснованным затруднениям.

Полномочия по заключению договоров действуют совершенно иначе; эта власть ограничена и сводится к заключению договоров с иностранными государствами; ее цель — облегчать сношения между народами, устранять путем соглашений те преграды, которые затрудняют эти сношения, и ставить их на честную и справедливую основу. При осуществлении этой власти неизбежно случается, что законы законодательного органа порой нарушаются. Законодательный орган по определенным причинам — возможно, чтобы принудить иностранное государство заключить договор на условиях взаимности — может запретить любые сношения или затруднить их такими обременительными правилами, которые приводят к тому же результату; в конце концов иностранное государство изъявляет готовность вести переговоры и установить сношения на равноправных условиях. Если в этом случае договорная власть не может коснуться законов законодательного органа, цель, породившая эти самые законы, никогда не будет достигнута; никакой договор не может быть заключен, поскольку он будет противоречить существующим законам; а эти законы не могут быть отменены, так как цель, ради которой они принимались, не достигнута. Подобное толкование договорных полномочий свело бы на нет любую цель, ради которой эти полномочия учреждались; и вместо того чтобы обладать властью устранять препятствия во внешних сношениях, они оказываются не в силах даже прикоснуться к ним; и будучи созданы специально для достижения единственной цели, они никогда не смогут ее достичь.

Исходя из этих соображений, он утверждал, что при осуществлении власти, относящейся к сношениям с иностранными государствами, полномочия по заключению договоров стоят выше законодательной власти; и что предписания законодательного органа должны уступать место договоренностям.

При таком толковании в деятельность органов государственной власти привносится идеальная гармония. Как законодательная власть, так и договорная власть необходимы во многих случаях для достижения одних и тех же целей. Законодательная власть — чтобы устанавливать правила или объявлять войну с целью принудить нацию согласиться на разумное соглашение; а договорная власть — когда эта нация принуждена согласиться на такое разумное соглашение — чтобы посредством договора устранить сами эти правила и саму войну на честных и справедливых условиях.

Г-н Мэдисон сказал, что прямое предложение, стоявшее перед Палатой, настолько растворилось в сопутствующем вопросе, возникшем из него относительно конституционных полномочий Конгресса в отношении договоров, что свои нынешние замечания он ограничит последним.

Истинный вопрос, стоявший перед комитетом, заключался поэтому не в том, следует ли подчиняться воле народа, выраженной в конституции, а в том, как эту волю следует понимать; каким образом в ней фактически были разделены полномочия, делегированные Правительству; и какое толкование лучше всего примирит различные части этого документа друг с другом и окажется наиболее согласующимся с его общим духом и целью.

При сопоставлении различных положений конституции, которые уже цитировались в комитете, обнаруживалось, что если брать их буквально и без ограничений, они неизбежно будут противоречить друг другу. Определенные полномочия по регулированию торговли, объявлению войны, формированию армий, заимствованию денег и т. д. первоначально специально возлагаются на Конгресс. Полномочие заключать договоры, которые могут касаться тех же предметов, впоследствии возлагается на Президента и две трети Сената; и в другом месте провозглашается, что конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, а также договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются высшим законом страны. И судьи в каждом штате обязаны руководствоваться ими, несмотря ни на какие положения конституции или законов какого-либо штата.

Термин «высший», применительно к договорам, очевидно, означал верховенство над конституциями и законами штатов, а не над Конституцией и законами Соединенных Штатов. И примечательно, что под это прямо предписанное верховенство подпадали лишь судебная власть и действующие законы штатов. Это предписание не распространялось на законодательную власть штатов или на законы, которые должны быть приняты штатами для введения договоров в действие; и могло возникнуть затруднение, достойное рассмотрения комитета, хотя и не требующее от него решения, о том, каким образом следует добиваться необходимых положений от штатов.

Следует сожалеть, заметил он, что по вопросу столь масштабному, как нынешний, в конституции обнаруживается какая-либо видимая противоречивость или неточность, способная оставить простор для различных толкований. Поскольку такое все же произошло, все, что оставалось делать, — это изучить различные трактовки с точностью и беспристрастностью, руководствуясь установленными для этого правилами, и придерживаться той из них, которая окажется наиболее рациональной, последовательной и удовлетворительной.

Он назвал следующие пять вариантов толкования в качестве заслуживающих внимания тех, которые либо отстаивались, либо могли возникнуть:

I. Договорную власть и конгрессиональную власть можно рассматривать как движущиеся по столь раздельным орбитам и оперирующие столь раздельными объектами, что они не способны пересекаться или затрагивать друг друга.

II. Как параллельные полномочия, относящиеся к одним и тем же объектам и действующие подобно полномочиям Конгресса и полномочиям легислатур штатов в отношении налогов на одни и те же статьи обложения.

III. Каждое из них является верховным по отношению к другому в зависимости от того, какое из них было применено последним; подобно различным народным собраниям при римском правлении в форме центурий и в форме триб.

IV. Договорную власть можно рассматривать, согласно доктрине, отстаиваемой противниками рассматриваемого предложения, как не имеющую ограничений по своим объектам и полностью главенствующую по своим полномочиям.

V. Полномочия Конгресса можно рассматривать как действующие в сотрудничестве с договорной властью по законодательным предметам, переданным Конгрессу конституцией, способом, объясненным членом от Пенсильвании (г-ном Галлатином) и продемонстрированным на примере британского правительства.

Возражение против первого толкования заключается в том, что оно слишком сильно сузило бы договорную власть, полностью исключив из договоров перечисленные предметы, находящиеся в ведении Конгресса; те или иные правила из этого круга вопросов обычно содержатся в важных соглашениях, заключаемых между нациями.

Возражение против второго состоит в том, что параллельное осуществление договорных и законодательных полномочий в отношении одних и тех же объектов было бы явно невыполнимым. В случае налогов, вводимых одновременно Конгрессом и легислатурами штатов на одни и те же статьи, конституция предполагала, что параллельные полномочия могут осуществляться с такой осмотрительностью и умеренностью, которая позволит избежать коллизий между их соответствующими предписаниями. Однако было очевидно, что такое столкновение неизбежно между договорной властью и властью Конгресса. Торговый договор, например, редко заключается так, чтобы он не ущемлял существующие правовые нормы и не становился преградой для будущих.

Против третьего возражение было столь же фатальным. Оно влекло за собой нелепость imperium in imperio — двух властей, каждая из которых является верховной, но при этом каждая может быть отменена другой. Подобный пример действительно встречался в правительстве древнего Рима, где две власти — comitia curiata, или собрания по центуриям, и comitia tributa, или собрания по трибам, — каждая обладали высшей законодательной властью и каждая могли аннулировать решения друг друга. Ибо, хотя в обоих случаях народ составлял основу собраний, поскольку в одном случае голосование шло по имущественному признаку, а в другом — по численности, их организация была настолько различной, что фактически создавала две отдельные власти. Но не стоило останавливаться на этом политическом феномене, который прославился лишь как предмет любопытных умозаключений, а не как модель для институтов какой-либо другой страны.

Четвертое толкование — это то, за которое выступают противники находящегося на рассмотрении предложения и которое наделяет договорную власть всей полнотой широты, не запрещенной в обязательном порядке требованиями общего устройства и фундаментальных принципов конституции.

Чтобы расчистить путь для этой доктрины, утверждалось, что полномочия по заключению договоров изложены в самых неопределенных выражениях; и что полномочие принимать законы не является ограничением для них, поскольку эти два вида власти по своей природе существенно различны. Если в этом разграничении и была изобретательность, то в ней заключалось все его достоинство; ибо должно быть очевидно, что его нельзя ни воплотить на практике, ни примирить с принципами. Договоры и законы, какова бы ни была их природа, в своем применении зачастую оказываются одними и теми же. Положения договора, если они претворяются в жизнь, становятся законами. Если Конгресс принимает акты, касающиеся положений договора, так что они интегрируются в договор, они от этого не перестают быть законами. Законодательный акт остается тем же самым независимо от того, принят ли он этим или иным органом, и основан ли он на том соображении, что иностранное государство согласно принять аналогичный акт, или на любом другом соображении.

Следовательно, против этого толкования следует возразить, что оно слишком расширяет полномочия Президента и Сената и чересчур ущемляет полномочия Конгресса.

Он не признавал, что термин «договор» имеет то обширное и неограниченное значение, которое некоторые, казалось, стремились ему приписать. Его следует рассматривать как технический термин, и его значение надлежит искать в его употреблении, в особенности в правительствах, наиболее близких к нашему по своей аналогии. При абсолютных формах правления, где вся полнота власти в нации узурпирована правительством, а все ветви власти объединены в одном лице, договорная власть не имеет границ; поскольку власть суверена претворять ее в жизнь не имеет пределов. В странах с ограниченным правлением дело обстоит иначе; договорная власть, если она не определена, не понимается как неограниченная. В Великобритании она определенно ограничена в вопросах финансов и расчленения империи. Не мог там и Исполнительный орган, если его память не изменяет, превратить иностранца в подданного посредством договора.

Но вопрос, непосредственно рассматриваемый здесь и который контекст и дух конституции должны разрешить, сводился к масштабам договорной власти по отношению к предметам, специально и прямо отнесенным к компетенции законодательной власти Конгресса.

Важным и представлявшимся ему решающим взглядом на этот предмет было то, что если договорная власть сама по себе способна совершить хотя бы одно действие, для которого конституция требует санкции Конгресса, она может совершить любое действие, для которого требуется авторитет этой части Правительства. Конгресс наделен полномочиями регулировать торговлю, объявлять войну, формировать армии, вводить налоги, брать взаймы и ассигновать деньги и т. д. Следовательно, если посредством договора, стоящего выше законодательной власти, Президент и Сенат могут регулировать торговлю, они также могут объявлять войну, могут формировать армии для ведения войны и могут добывать средства для содержания армий. Эти полномочия, сколь бы различными ни были их природа или значение, находятся в конституции на одинаковых основаниях и должны разделить общую участь. Член палаты от Коннектикута (г-н Грисволд) признал, что право объявлять войну всецело принадлежит Конгрессу; однако он не пытался и, казалось, не мог провести какую-либо черту между этим и другими перечисленными полномочиями. Если какую-то черту можно провести, ее следует представить комитету; и он первый будет готов отнестись к ней с самым беспристрастным вниманием. Однако у него не было надежды, что такая попытка увенчается успехом; и поэтому он вынес на серьезное рассмотрение комитета следующее: хотя конституция тщательно и ревниво закрепила полномочия в отношении войны, армий, казны и т. д. за Конгрессом, неотъемлемой частью которого являются непосредственные представители народа, однако, согласно толкованию, поддерживаемому противоположной стороной, Президент и Сенат посредством Договора о союзе с воюющей нацией могут сделать Соединенные Штаты участниками войны. Они могут обусловить выплату субсидий и даже занять деньги на их уплату; они могут предоставить войска для отправки в Европу, Азию или Африку; они могут даже попытаться содержать регулярную армию в мирное время с целью содействия при определенных непредвиденных обстоятельствах союзнику ради взаимной безопасности или иных общих целей. В таком аспекте договорная власть поистине оказалась бы устрашающей.

Сила этого рассуждения не опровергается утверждением о том, что Президент и Сенат лишь связывали бы себя публичным обещанием и что для приведения его в исполнение потребовались бы действия Конгресса. Ибо какая разница, если налагаемое обязательство, как утверждается, является конституционным; если у Конгресса нет иной воли, кроме как повиноваться, а неповиновение является изменой и бунтом против установленных властей? При наличии конституционного обязательства с такими санкциями Конгресс в случае заключения Президентом и Сенатом союза для ведения войны был бы не более чем простым глашатаем, провозглашающим ее. По сути, заявлялось, что они обязаны подчиняться предписаниям договора столь же безоговорочно, сколь подчиненный чиновник исполнительной вертикали обязан подчиняться главному магистрату, или сколь судьи обязаны выносить решения на основании законов.

В качестве дополнительного возражения против отстаиваемой доктрины он обратил внимание комитета на еще одно весьма серьезное ее последствие. Конкретные полномочия, возложенные на Конгресс конституцией, оговорены целым рядом исключений, которые считаются крайне важными для их безопасного осуществления. Эти ограничения содержатся в разделе 9 конституции и в добавленных к ней поправках. Так, «перемещение или ввоз таких лиц, каких любой из штатов сочтет нужным допустить, не должны запрещаться Конгрессом». Он сослался на несколько других ограничительных параграфов, последовавших далее, в частности на 5-й, гласящий, что не должны налагаться никакие налоги на экспортируемые товары и не должно отдаваться предпочтение портам одного штата перед портами другого и т. д. Именно Конгресс, отмечал он, также не должен принимать никаких законов, устанавливающих религию, запрещающих ее свободное вероисповедание, ограничивающих свободу слова или печати, либо право народа мирно собираться и т. д. Теперь же, если законодательные полномочия, специально возложенные на Конгресс, не служат ограничением или сдерживанием для договорной власти, было очевидно, что и исключения из этих полномочий не смогут послужить ограничением или сдерживанием для договорной власти.

Возвращаясь к полномочиям, особым образом возложенным на Конгресс, он коснулся тех, что связаны с войной и деньгами, или мечом и казной, как требующих нескольких дополнительных замечаний, дабы показать, что договорная власть не может стоять выше них.

Было хорошо известно, что в отношении регулирования торговли оно долгое время оставалось в юрисдикции штатов; и что при учреждении нынешнего Правительства вопрос состоял в том, следует ли и в какой мере передать его в общую юрисдикцию. Но что касается полномочия объявлять войну, то с самого начала Революции оно оценивалось и осуществлялось как отрасль общегосударственной власти, имеющая жизненно важное значение для общественной безопасности. Единственный вопрос, который поэтому мог возникнуть, заключался в том, в ведении какого именно органа федерального правительства должно находиться это полномочие — этого или иного. И мы обнаруживаем его прямо закрепленным за законодательным, а не за исполнительным органом — несомненно, с целью оградить его от злоупотреблений, которых можно было бы опасаться, если бы право объявлять войну было передано в те самые руки, которые будут вести объявленную войну и которые поэтому при обычном ходе вещей испытывали бы наибольший соблазн ввязаться в войну. Однако, согласно доктрине, отстаиваемой в настоящее время, Соединенные Штаты посредством союза с иностранной державой могут быть вовлечены в состояние войны Президентом и Сенатом вопреки как мнению законодательного органа, так и букве и духу конституции.

Также в вопросе ассигнования денег, особенно на военное устройство, положения конституции требовали самого пристального внимания. Чтобы предотвратить сохранение вооруженных сил на срок, превышающий абсолютную необходимость, прямо заявляется, что никакие ассигнования на содержание армий не должны делаться на срок более двух лет. Таким образом, по истечении каждых двух лет вопрос о том, следует ли продолжать существование вооруженных сил или нет, должен оставаться открытым для рассмотрения; и он может быть решен отрицательно либо Палатой представителей, либо Сенатом путем отказа от участия в необходимых ассигнованиях. Это важнейший сдерживающий фактор и гарантия против опасности существования регулярных армий и против затягивания войны за пределами ее разумных целей; и эффективность этой меры предосторожности тем выше, что по истечении каждых двух лет переизбрание Палаты представителей дает народу возможность самостоятельно судить о происходящем. Но если, как утверждается, Палата представителей не имеет права обсуждать ассигнования, обещанные Президентом и Сенатом, и не может отказаться от них без нарушения конституции и своей присяги, дело обстоит точно так же и приведет к тем же последствиям, как если бы ассигнование не ограничивалось двумя годами, а производилось единовременно на весь планируемый период. Каков был бы сдерживающий смысл двухгодичного ассигнования на военное устройство, созданное на четыре года, если по истечении двух лет ассигнование должно было бы по конституционной необходимости продолжаться еще два года? Очевидно, что нет никакой реальной разницы между ассигнованием сразу на четыре года и двумя ассигнованиями по два года каждое, второе из которых обе Палаты были бы обязаны сделать в силу конституции.

Утверждалось, что во всех случаях закон должен либо отменяться, либо обеспечиваться его исполнение. Какого бы уважения ни заслуживал этот принцип в целом, он отрицал его применимость к рассматриваемому случаю. Согласно положению конституции, ограничивающему ассигнования двумя годами, явно предполагалось дать возможность любой из палат законодательного органа прекратить существование вооруженных сил по истечении каждых двух лет. Если бы закон, учреждающий их, обязательно должен был отменяться до того, как можно будет удержать ассигнования, любая из палат получила бы возможность поддерживать существование такого института, отказываясь содействовать его отмене. Таким образом, толкование и рассуждения, идущие вразрез с правами Палаты, явно свели бы на нет существенное положение конституции.

Конституция Соединенных Штатов — это конституция ограничений и сдержек. Полномочия, от которых народ отказался ради целей управления, были разделены на две большие категории. Одна из них образовала правительства штатов, другая — федеральное Правительство. Полномочия Правительства были дополнительно разделены на три великие ветви; а законодательная ветвь, в свою очередь, подразделена на две независимые палаты. Вокруг каждой из этих сфер власти также просматриваются исключения и оговорки в качестве дополнительных гарантий против злоупотреблений, которым подвержена власть. Руководствуясь этой концепцией конституции, было бы вполне разумно в случае неоднозначности обсуждаемых положений склоняться в пользу такого толкования, которое ограничивает и контролирует договорные полномочия, а не в пользу того, которое делает их всемогущими.

Затем он перешел к пятому толкованию, которое оставляло за Президентом и Сенатом власть заключать договоры, но одновременно требовало законодательной санкции и содействия в тех случаях, когда конституция наделяла законодательную власть прямыми и конкретными полномочиями. Следует предполагать, что во всех подобных случаях законодательный орган будет осуществлять свои полномочия рассудительно, уделяя должное внимание как причинам, приведшим к заключению Договора, так и обстоятельствам его существования. Тем не менее эта Палата в своем законодательном качестве должна руководствоваться разумом: она должна обсуждать, ибо обсуждение подразумевается в самой законодательной деятельности. Если она обязана претворять в жизнь любые договоры, она перестает осуществлять законодательную власть; она становится простым орудием воли другого ведомства и не будет иметь собственной воли. Если конституция содержит прямое и категорическое предписание Конгрессу совершить определенное действие, Конгресс, разумеется, должен его совершить, поскольку конституция, стоящая над всеми ведомствами, прямо лишила Конгресс законодательного усмотрения. Ситуация кардинально меняется, когда акт одного ведомства Правительства затрагивает полномочие, прямо закрепленное за другим и нигде прямо не отмененное: в этом случае последнее полномочие должно осуществляться в соответствии с его природой; и если это законодательное полномочие, оно должно осуществляться с тем обсуждением и осмотрительностью, которые составляют суть природы законодательной власти.

Мистер У. Смит (из Южной Каролины) заявил, что он не намерен в данный момент вдаваться в подробный разбор аргументов джентльмена из Виргинии (мистера Мэдисона), но лишь остановится на некоторых положениях, на которых тот заострил внимание. Прежде чем перейти к рассмотрению вопроса, он хотел бы привлечь внимание комитета к истинной сути обсуждаемой проблемы; ибо хотя первоначально речь шла лишь о запросе документов, теперь дело приняло весьма серьезный оборот и сводится ни к чему иному, как к следующему: обладает ли эта Палата равными полномочиями с Президентом и Сенатом в заключении договоров? Выступивший перед ним джентльмен последовал за другими в ссылках на практику британской конституции, однако завершил свои замечания по этому доводу признанием того, что, в конце концов, единственным руководством для нас должна служить наша собственная конституция. Он горячо присоединился к этому мнению и выразил уверенность, что достоинство данного вопроса должно оцениваться исключительно на ее основе. Чтобы показать, что полномочия по заключению договоров делегированы конституцией исключительно Президенту и Сенату, мистер С. заявил, что не станет ограничиваться простым перечислением слов, а обратится к общему пониманию всей нации в период создания конституции, еще до того, как на ее основе был заключен какой-либо договор, который, возбудив страсти и недовольство, мог бы искривить умы в их стремлении к справедливому и естественному толкованию конституции. Обратившись к современным тому толкованиям этого документа, когда предмет рассматривался исключительно в связи с абстрактным полномочием, а не с конкретным договором, мы придем к истине. Тогда он мог бы с уверенностью апеллировать к мнениям тех, кто при обнародовании конституции был встревожен полномочиями по заключению договоров, поскольку они были возложены конституцией на Президента и Сенат, а также к ее защитникам, которые отстаивали их, доказывая, что эти полномочия надежно доверены данным ветвям власти. Дискуссии, имевшие место во время ее принятия Конвентами различных штатов, вне всяких сомнений доказали, что весь объем этих полномочий тогда понимался весьма отчетливо и расценивался теми, кто одобрял конституцию, как достаточным образом огражденный. Он также сошлся бы на поправках, предложенных недовольными. Конвента штата Виргиния предложил поправку, которая сама по себе опровергала все рассуждения джентльмена. Она гласила, «что никакой торговый договор не имеет силы, если он не ратифицирован двумя третями всех сенаторов». Это было единственным условием, которого требовал этот штат, и служило неопровержимым доказательством его взглядов: если бы этот штат предполагал, что предусмотренное в конституции ограничение, на котором теперь настаивают, уже существует, он не мог бы совершить столь очевидную абсурдность, какую содержала бы эта поправка. Все возможные опасности, которые могли бы проистечь из неограниченного характера полномочий по заключению договоров, были тщательно взвешены до принятия конституции, и Виргиния не требовала никаких иных ограничений, кроме вышеупомянутого. Все, чего они требовали, следовательно, в данном случае было выполнено, ибо договор был ратифицирован двумя третями всех сенаторов.

Мистер С. заявил, что может сослаться на множество дальнейших доказательств из аналогичного источника. Однако он не стал бы утомлять комитет их чтением в данный момент. Он лишь напомнил присутствующим джентльменам о протесте меньшинства Пенсильвании, содержавшем те же идеи и поправки, а также о proceedings собрания в Гаррисберге, которое джентльмен из Пенсильвании (мистер Галлатин) должен хорошо помнить (поскольку сам был участником этого собрания), где после изложения возражений против обширных полномочий, делегированных конституцией, была предложена следующая поправка, необходимая для ограничения и сдерживания этих полномочий: «При условии всегда, что никакой договор, который будет заключен впредь, не должен считаться или истолковываться как изменяющий или затрагивающий какой-либо закон Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата до тех пор, пока такой договор не будет представлен в Палату представителей Конгресса и не будет одобрен ею». Эта поправка являлась наиболее убедительным свидетельством того, что ее авторы тогда действительно верили, будто без такой поправки подобный договор имел бы силу и был бы обязательным, даже если бы он не был одобрен этой Палатой, и что в то время они не имели ни малейшего представления о существовании в конституции того ограничения, которое ныне обнаруживается посредством этого толкований ex post facto.

Изложив общее мнение общественности, проявившееся как среди сторонников, так и среди противников конституции, мистер С. заявил, что перейдет к доказательству того, что практика Конгресса с самого начала его существования соответствовала этому мнению. В рамках действующей конституции с индейскими племенами был заключен ряд договоров. Эти договоры охватывали все вопросы, которые теперь стали предметом спора — урегулирование границ, денежные ассигнования и т. д.; будучи ратифицированы Президентом и Сенатом, они провозглашались Исполнительной властью в качестве закона страны; они даже не передавались в Палату; однако Палата, рассматривая их как законы, производила ассигнования в рабочем порядке, как и в отношении прочих законов. Договоры никогда не обсуждались, но необходимые суммы, указанные в ежегодных сметах, в рабочем порядке включались в общую массу средств, вотируемых на Военное строительство по статье «Индейское ведомство». Не утверждалось, что конституция проводит какое-либо различие между договорами с иностранными государствами и с индейскими племенами; а положение конституции, предоставляющее Конгрессу полномочия по регулированию торговли с иностранными государствами и на котором зиждется современная доктрина, в равной степени включает как индейские племена, так и иностранные государства.

То, что эта Палата рассматривала договор, ратифицированный Президентом и Сенатом, в качестве закона страны, явствовало также из резолюции Палаты от 4 июня 1790 года следующего содержания:

«Постановлено: Все договоры, заключенные или которые будут заключены и обнародованы под авторитетом Соединенных Штатов, должны время от времени публиковаться и прилагаться к их своду законов Государственным секретарем».

Вследствие этой резолюции различные Государственные секретари прилагали заключенные договоры к своду законов сразу же после того, как они ратифицировались Президентом и Сенатом и обнародовались Президентом.

Мистер С. повторил свое прежнее утверждение о том, что существовали случаи, когда эта Палата не имела права удерживать ассигнования; если бы они действительно обладали таким правом, они могли бы вообще остановить работу Правительства; точно так же отдельные лица имеют возможность сопротивляться законам. Джентльмены заявляли, что если эта доктрина восторжествует, Палата утратит способность выносить суждения. Он отверг это; в подобных случаях они по-прежнему сохраняли бы усмотрение, руководствуясь моралью, добросовестностью и конституцией; члены столь же связаны законами в своем Законодательном качестве, сколь и в своем индивидуальном качестве; если существующий закон (или договор, представляющий собой закон высшего порядка) предписывал определенную обязанность, они были обязаны ее исполнить, и их усмотрение могло привлекаться лишь для регулирования порядка и обстоятельств выполнения этой обязанности; это не мог быть вопрос усмотрения — исполнять ли им эту обязанность или нет. Таким образом, если только они не намеревались остановить деятельность Правительства, их усмотрение не могло потребоваться для определения того, следует ли им ассигновать средства, необходимые для его поддержания, но лишь для решения того, из какого фонда и когда должны выплачиваться средства, и прочих детальных вопросов. Так, когда договор был заключен и становился соглашением, связывающим нацию, усмотрение Палаты (если только не было намерения нарушить нашу веру) не могло определять, должны ли выплачиваться оговоренные средства, однако порядок, фонд и подобные вопросы детализации подлежали рассмотрению исключительно ими. Очевидное различие между полномочием и правом не принималось во внимание. Палата, безусловно, обладала полномочиями совершать многое, на что не имела права; она обладала полномочиями поступать неправо, но она, конечно, не имела права поступать неправо; и не имело значения, совершалась ли несправедливость путем действий там, где действовать не следовало, или же путем отказа действовать там, где это было необходимо; и то, и другое было одинаково предосудительно. Было смело заявлено, что не может быть ни одного случая, который теоретически мог бы предстать перед ними, когда они не были бы вольны ответить «да» или «нет»: он приведет такой случай — согласно конституции, по требованию определенного числа штатов, желающих внесения поправок, Конгресс обязан созвать Конвент; где же это расхваленное усмотрение, о котором столько говорилось? Могла ли Палата в данном случае проявить свое усмотрение относительно того, должен ли быть созван Конвент? Почему нет? Да потому, что конституция говорит, что она обязана созвать Конвент; и разве конституция не говорит, что «договоры, заключенные Президентом и Сенатом, являются законами, и законам надлежит повиноваться»? Одинаковые предписания конституции налагаются в обоих случаях; и как в первом случае все, что могла сделать Палата, заключалось в регулировании времени и места проведения Конвента, так и в последнем их усмотрение ограничивалось бы порядком, фондом и прочими деталями. Джентльмен упоминал статью конституции, касающуюся ассигнований на военные нужды — они должны ограничиваться двумя годами; эта статья сама по себе доказывает, что в любых других случаях ассигнования могут быть неограниченными. Когда учреждалось Военное строительство, было известно, что закон об ассигнованиях на эти цели не может действовать дольше двух років; следовательно, никаких неудобств возникнуть не могло. Однако в отношении любой другой статьи расходов такого ограничения не существовало; по обыкновению ассигнования на поддержание Правительства были ежегодными; ассигнования даже на пенсии были ежегодными, и тем не менее никто не сомневался, что, поскольку пенсия являлась контрактом, ассигнование на нее всегда было делом решенным; никакое усмотрение не могло применяться в отношении выплаты без нарушения верности.

11 марта. — В Комитете всей Палаты по резолюции мистера Ливингстона.

Мистер Джайлс сказал, что при внесении настоящего предложения он ожидал, что оно не встретит возражений. Ожидаемое содействие Палаты в отношении договора или некоторых связанных с ним вопросов заставляло его думать, что правомерность запроса документов не может быть поставлена под сомнение. Договор был передан в Комитет всей Палаты, несомненно, для того, чтобы действовать в том или ином качестве. Действительно, Президент в своем Послании при открытии сессии прямо говорит, что представит этот вопрос на их рассмотрение. Он счел это исчерпывающим доказательством того, что Президент полагал, будто этот вопрос должен привлечь внимание Палаты. Если документы могли послужить объяснению какого-либо пункта, относящегося к этому документу, то владение ими, несомненно, являлось желательным.

Право Палаты рассматривать целесообразность договоров постольку, поскольку их положения противоречат ее конкретным полномочиям, было косвенно затронуто при обсуждении настоящего предложения. Он сожалел, что этот важный конституционный вопрос будет решаться косвенным путем; но, поскольку дебаты приняли такой оборот, он изложит свои причины, по которым считает, что аргумент на этом основании не должен признаваться достаточно весомым для отклонения предложения, находящегося на рассмотрении комитета.

Вопрос заключается в том, существуют ли в конституции какие-либо положения, посредством которых эта Палата может в любом случае сдерживать полномочия по заключению договоров; и, следовательно, может ли она при любых обстоятельствах ставить под сомнение достоинства договоров?

Были выдвинуты различные соображения в подтверждение того, что Палата не может ставить под сомнение достоинства договора. Некоторые из этих соображений вытекали из предмета экстринсивно, другие — из положений конституции. Хотя первоначально он намеревался просто изложить собственное мнение о конституции по рассматриваемому важному вопросу, однако, поскольку джентльмены подробно остановились на этом вопросе в таком ключе и другие изложили целый ряд возражений против толкования, за которое выступали сторонники предложения, он перейдет к ответу на них, а свое мнение о значении конституции оставит на сопутствующий случай.

Джентльмен из Южной Каролины сослался на мнения конвентов штатов во время принятия конституции. Что касается Виргинии, то джентльмен заявил, будто этот штат счел предусмотренные конституцией сдержки неадекватными и предложил поправку, предполагающую требование двух третей от общего числа сенаторов вместо двух третей от присутствующего числа. Это было верно, как он полагал; но как это применимо в смысле, желаемом джентльменом? Возражение этого штата заключалось в том, что сдержка в Сенате, предусмотренная в полномочиях по заключению договоров, была недостаточно сильной, и они предлагали усилить ее: из чего он стал бы утверждать, что они расценивали полномочия по заключению договоров как предмет чрезвычайной деликатности и что они, следовательно, желали добавить дополнительные сдержки. Каким образом это должно было доказать, что Конвент Виргинии не истолковывал обсуждаемые пункты конституции так же, как сторонники данного предложения, он затруднялся определить. Джентльмен, сославшийся на этот пример, не привел никакой части процедур по этому вопросу или доводов, приведших к поправке. Он лишь упомянул Палате о результате.

Вчера выступавший последним член Палаты (мистер Смит из Южной Каролины) ссылался на практику Палаты. Он отметил, что Палата приняла общую резолюцию, предписывающую Клерку поместить в свод законов Соединенных Штатов договоры, заключенные под авторитетом Соединенных Штатов. Являлось ли это, спрашивал он, толкованием значения конституции? Он считал эту резолюцию весьма уместной и проголосовал бы сейчас за ее принятие, если бы ее еще предстояло принять. Безусловно, правильно, когда договор заключается под авторитетом Соединенных Штатов, чтобы он прилагался к их своду законов; однако это не могло перевесить осуществление Палатой своего усмотрения по важным законодательным вопросам.

Практика Палаты в отношении законов об ассигнованиях по делам индейских договоров была упомянута членом от Южной Каролины. Прежде всего, делая замечание по этому поводу, он заметил, что всегда полагал существование различия между индейским договором и договором с иностранным государством. Англичане всегда проводили различие, когда мы были колониями. Конституция устанавливает выраженное отличие. Тем не менее он не станет основывать свои возражения на этот вывод джентльмена, а рассмотрит его в отрыве от этого различия. Эта Палата принимала положения для проведения индейских договоров в жизнь; но почему? Несомненно потому, что Палата сочла это разумным, а не потому, что у нее не было права использовать свое усмотрение в этом деле. Предположим, по какому-либо из тех поводов было бы внесено предложение исключить сумму, предлагаемую к ассигнованию, было ли бы сказано, что предложение не регламентно? Недавно подобное предложение вносилось в отношении Монетного двора, и оно не было сочтено нерегламентным. Если бы по тому случаю мнение Палаты заключалось в том, что Монетный двор — ненадлежащее учреждение, отказом в ассигновании они могли бы сорвать закон. Было определенно мнением Палаты, что они могут осуществлять свое усмотрение в данном вопросе, ибо даже не намекалось на то, что предложение об исключении не регламентно.

По другому пункту джентльмен, казалось, сильно превозносился. Он спрашивал, почему, раз Президент провозгласил договор законом страны, который законом страны не являлся, почему он не был предан суду импичмента? Этот вопрос, торжествующе отмечал член Палаты, остался без ответа, поскольку, как он воображал, на него нельзя ответить.

Предположим, я скажу джентльмену, — произнес мистер Д., — что я не могу дать ему ответа сейчас, покажет ли это, что Палата не обладает властью, за которую ратуют сторонники данного предложения? Зачем упоминался этот вопрос? Не с целью, полагаю, обнаружения истины. Боюсь, он рассчитан на то, чтобы произвести противоположный эффект — воспрепятствовать расследованию. Слишком часто имена лиц привлекаются к рассмотрению не для содействия раскрытию принципов, а с целью подавления свободы расследования. Я пойду дальше джентльмена и на мгновение допущу (позицию, впрочем, которую я вскоре опровергну), что Президент полагал, будто имеет право после обмена ратификационными грамотами обнародовать договор в качестве высшего закона страны; к чему бы это свелось? Да лишь к тому, что таково было его мнение; но разве это авторитет здесь? В любом другом случае, кроме нынешнего, я был бы склонен выказать большее уважение мнениям из того источника; но теперь, когда вопрос касается разделения полномочий между двумя ведомствами, станут ли нам указывать на мнения одного из этих ведомств, чтобы показать, что другое не имеет права на осуществление власти в данном случае. Подобные призывы не рассчитаны на убеждение, они призваны сеять тревогу.

Рассмотрев возражения против толкования, отстаиваемого сторонниками предложения, почерпнутые из сопутствующих источников, он обратит свое внимание далее, сказал он, на внутренний смысл конституции. Он попытается истолковать конституцию на основе ее слов. Было несчастьем, что пункты не оказались более ясными и эксплицитными настолько, чтобы навязывать одинаковое значение каждому уму, как бы ни расходились мнения в иных отношениях. Однако, учитывая несовершенство языка, он отметил, что неудивительно возникновение различных мнений о толковании документа, предусматривающего столь много различных целей и обеспечивающего столь разнообразные сдержки; однако он считал нынешние пункты столь же ясными по смыслу, как и любую другую часть документа. Толкование, отстаиваемое противниками предложения, бесспорно является наиболее опасным по своим последствиям и наименее вероятным, по его мнению, по своему смыслу. Противники утверждают, что полномочия по заключению договоров не определены по своей природе, не ограничены по своим объектам и верховны по своему действию; что полномочия по заключению договоров охватывают все Законодательные полномочия; действуют путем контроля над всеми остальными властями и являются несдерживаемыми. Когда он утверждал, что эта власть, как утверждают джентльмены, не ограничена в своих объектах, он имел в виду, однако, что они ограничили ее лишь рамками конституции; но даже признавая ее в такой степени, это, безусловно, достаточно тревожная доктрина. Когда джентльмены отстаивают ее верховенство, они также допускают в этом пункте некоторые оговорки; согласно их доктрине, она не должна быть верховной над самой конституцией, но во всех остальных отношениях они утверждают, что она должна быть неограниченной, верховной, неопределенной. Джентльмены, настаивающие на том, что договоры являются верховными непосредственно после конституции, должны также признать отсутствие необходимости для Палаты утруждать себя принятием законов.

Толкование, отстаиваемое сторонниками резолюции, проистекает из двух источников — из конституции и из природы вещей. Конституция гласит, что Президент с совета и согласия двух третей присутствующих сенаторов заключает договоры. Возможно, если бы не было другого пункта, полномочия по заключению договоров можно было бы считать неограниченными. Другой пункт провозглашает, что конституция, изданные во исполнение ее законы и договоры являются высшим законом страны. Здесь джентльмены, цитируя этот пункт, останавливаются, словно в нем нет других слов; и из всего этого следовало бы, будто народ фактически делегировал неограниченные полномочия. Но если мы продолжим чтение, то обнаружим, что упомянутый последним пункт добавляет, что судьи в соответствующих штатах должны обеспечивать их исполнение, несмотря ни на какие положения конституции или законов отдельных штатов. Исходя из ревности, которую отдельные штаты проявляли при Старой Конфедерации в деле сохранения своих полномочий, и неудобств, испытывавшихся вследствие этого, при организации нового Правительства было сочтено необходимым недвусмысленно заявить, что их конституции и законы должны уступать Конституции, законам и Договорам Соединенных Штатов, и для этой цели был введен данный пункт.

Сдержки в отношении полномочий по заключению договоров он считал делимыми на две категории; первая состоит в необходимом согласовании Палаты для придания договорам эффективности; это параллельное полномочие они выводят из перечисления Законодательных полномочий Палаты. Когда реализуются полномочия по заключению договоров, это должно происходить с оговоркой, что их положения, поскольку они вмешиваются в конкретные полномочия, делегированные Конгрессу, должны в соответствующей степени подчиняться усмотрению этого ведомства Правительства. Президент и Сенат по конституции обладают полномочиями заключать договоры, Конгресс — полномочиями регулировать торговлю, содержать армии и т. д.; и они, утверждал он, должны составлять столь многочисленные исключения из общих полномочий. Джентльмены говорили, что конституция есть выражение воли народа и что в качестве таковой они будут подчиняться ее предписаниям. На этой почве не могло быть расхождений во мнениях; со своей стороны, он признавался, что если он и боготворит что-либо на земле, так это эту волю. Но вопрос в том, какова эта воля, выраженная в конституции? Этот документ, по его разумению, объяснял этот вопрос весьма четко. Он перечисляет определенные полномочия, которые, как он прямо заявляет, возложены на Конгресс; и какая опасность может исходить от доктрины, сформулированной сторонниками резолюции? Противоположное толкование должно породить самые пагубные последствия; в соответствии с ним не останется никаких сдерживающих механизмов против самых неограниченных полномочий в Правительстве. Джентльмены утверждают, что Палата должна оставаться безмолвными зрителями в деле договора и что они не имеют права на выражение мнения в этом вопросе; тогда они должны отказаться от своего конституционного права на законодательство; они должны отказаться от конституции и цепляться за договоры как за верховную власть.

Другим сдерживающим фактором в отношении полномочий по заключению договоров, как он отметил, являлось полномочие производить ассигнования, осуществление которого прямо возложено на Конгресс. Он просил обратить особое внимание комитета на эту часть предмета. Конституция гласит, что никакие деньги не могут извлекаться из Казначейства иначе, как в результате ассигнований, произведенных законом. Это, несомненно, задумано как дополнительная сдержка к тем, которыми обладает Палата. Она призвана позволить Палате без согласия других ветвей власти пресекать путем отказа в денежных средствах любые злоупотребления в деятельности, осуществляемой в любом ведомстве Правительства. Но что такое закон? Это правило, предписанное компетентным органом. Слово «закон» в упомянутом последним пункте конституции подразумевалось не применительно к полномочиям по заключению договоров, а применительно к Конгрессу. Закон предписывает правило поведения; он является выражением воли надлежащего органа; он есть результат усмотрения. Законодательство подразумевает делиберацию. Если закон есть выражение воли, то разве закон об ассигнованиях не должен быть таковым в равной степени? Но джентльмены открыли новомодное толкование слова «усмотрение», и, согласно их определению, в действительности это вовсе не усмотрение. Они упомянули часть конституции, которая предусматривает фиксирование окладов Судебного ведомства; и спросили, считает ли Палата себя свободной в проявлении усмотрения при ассигнованиях для этого ведомства? Прежде чем рассмотреть этот случай и тот, что стоит перед Палатой теперь как параллельный, я должен попросить джентльменов указать хоть какую-то часть конституции, которая объявляла бы, что Палата не должна осуществлять свое усмотрение, когда ее призывают сделать ассигнования для исполнения договора. Он нигде не мог обнаружить, чтобы в этом случае право Палаты на мнение было ограничено.

Приводилась единообразная практика британского Правительства, которая в случае договоров была такой же, на какой настаивают сторонники настоящего предложения. Величайшая гарантия свобод народа, установленная в том Правительстве, зависит от контроля, который их Парламент имеет над кошельками. В Англии эта власть зиждется исключительно на обычае; здесь же Палата наделена ею напрямую; то, что в Англии является обычаем, в нашей конституции сведено в письменно оформленный вид. Следовательно, если эта власть в Англии служит основанием для Парламента судить о договорах, напрашивается справедливый вывод, что она должна осуществляться здесь. Практика британского Правительства, заметил он, часто цитировалась здесь в поддержку доктрин, весьма отличных от тех, в помощь которым она цитируется теперь; она почиталась ортодоксальной, когда благоприятствовала прерогативе Исполнительной власти. Он признался, что никогда не ожидал, будто уже в 1796 году будут делаться отсылки к практике британского Правительства в поддержку прав народной ветви нашего Правительства. Было больно быть обязанным прибегать к помощи этого Правительства по такому случаю; однако авторитет этого Правительства не должен отвергаться наотмашь лишь потому, что его практику можно процитировать в пользу народной ветви. Основа практики в Англии и заявляемого здесь права покоится на здравом постулате, что все общественные деньги берутся из карманов народа и что они должны расходоваться никем иным, кроме как его Представителями. Ни один постулат не сыграл столь важной роли в сохранении остатков британской свободы; и столь рано Палату призывают отказаться от него здесь.

Утверждается, что договоры имеют высшую силу по отношению к законам; Президент и Сенат заключают эти договоры, и по их заключении и провозглашении в качестве высшего закона у Палаты возникает предопределенная необходимость совершить необходимые постановления для приведения их в исполнение. Опасность этой доктрины, по его словам, не могла быть проиллюстрирована лучше, чем через обращение к обстоятельствам, сопутствовавшим ходу недавнего договора. Три года назад между различными ветвями Правительства возникли разногласия относительно политики, которой следовало придерживаться в отношении поведения одной иностранной державы. Палата не желала полагаться исключительно на великодушие Короля и стремилась предпринять собственные усилия для самозащиты. С этой целью было предложено несколько мер, а именно: торговые ограничения, неввоз, эмбарго, секвестр или, скорее, арест на основе status quo. Одна из мер прошла Палату солидным большинством, но была отклонена в Сенате решающим голосом Вице-президента. Президент назначил Чрезвычайного посланника, который заключил определенные договоренности, которые, будучи санкционированы двумя третями Сенаторам, должны, как теперь утверждается, произвести уничтожение полномочий, специально возложенных на Палату.

Если вышесказанное было верным утверждением, сказал он, и он не видел, в чем конкретно оно может быть опровергнуто, то Исполнительная власть была задействована в качестве сдержки против Законодательной власти, ибо переговоры неизбежно преграждали путь дальнейшим Законодательным процедурам. Она делала нечто большее; Исполнительная власть законодательствовала против законодательства и перекрывала им кислород по оспариваемому вопросу. Он не станет обращаться в данный момент, сказал он, к сопутствующим обстоятельствам, сопровождавшим это дело, и углубляться в детали; он желал лишь сделать общее замечание об опасном характере доктрин, на которых настаивают. Теперь же говорят, что Палате не остается ничего, кроме как повиноваться, ассигновать необходимые деньги, отбросив всякую делиберацию.

Если Президент, сказал мистер Джайлс, может при содействии иностранной державы осуществлять законодательную деятельность вопреки правам Палаты на законодательство, и его действия должны быть обязательными для Палаты, это неизбежно разрушает их право на осуществление усмотрения. Если он может посредством договора провозгласить, что торговля не подлежит регулированию, что собственность не подлежит секвестру и что пиратство будет рассматриваться и караться так, как он сочтет нужным; если ему суждено осуществлять те неограниченные полномочия по заключению договоров, на которых настаивают, какая у нас есть гарантия, что он не пойдет дальше, когда переговоры с Великобританией возобновятся в соответствии с положениями настоящего договора? Какая у нас есть гарантия, что он не договорится с Великобританией о том, что если она будет содержать армию в десять тысяч человек в Канаде, он сделает то же самое здесь? Как Палата могла бы обойти подобную договоренность, когда ей говорят, что в делах договора она не должна притворяться, будто осуществляет свою волю, а должна повиноваться? Как эта доктрина отразится на полномочиях по ассигнованию? Военное строительство может быть учреждено на двадцать лет, и поскольку их моральное чувство должно помешать им удерживать ассигнования, они не могут иметь никакой власти над его существованием.