«Собрание посланий и документов президентов. Том 5, часть 3: Франклин Пирс»

Что подразумевается под фразой «внутренние улучшения»? Что она охватывает и что исключает? В Конституции нет такого языка. Мало того, что это выражение не поддается установлению конституционных полномочий, оно также не обладает достаточной точностью значения, чтобы представлять какую-либо ценность в качестве основы для надежного заключения либо конституционного права, либо практического государственного управления.

Президент Джон Куинси Адамс, претендуя в один из моментов после ухода с поста на авторство идеи внедрения в управление делами Генерального правительства «постоянной и регулярной системы» внутренних улучшений, говорит о ней как о системе, при помощи которой «весь Союз был бы усеян железными дорогами и каналами», предоставляя «высокую заработную плату и постоянную занятость сотням тысяч рабочих»; и он противопоставляет ее строительству таких работ посредством законодательства штатов и частного предпринимательства.

Совершенно очевидно, что если существуют какие-либо конституционные полномочия, которые разрешают строительство «железных дорог и каналов» Конгрессом, те же полномочия должны охватывать шоссейные и обычные гужевые дороги; более того, они должны распространяться на строительство мостов, осушение болот, возведение дамб, строительство ирригационных каналов; одним словом, на все возможные средства материального улучшения земли путем развития ее природных ресурсов где угодно и повсеместно, даже в пределах надлежащей юрисдикции различных штатов. Но если существуют такие всеобъемлющие по своему характеру конституционные полномочия, разве те же полномочия не должны включать в свою сферу другие виды улучшений, одинаково полезные сами по себе и одинаково важные для благополучия всей страны? Президент Джефферсон, намекая на целесообразность такого изменения Конституции, чтобы оно охватывало объекты физического прогресса и благополучия, не преминул заметить, что «другие объекты общественного улучшения», включая по имени «народное образование», принадлежат к тому же классу полномочий. Фактически не только народное просвещение, но и больницы, учреждения науки и искусства, библиотеки и воистину все, что относится к внутреннему благополучию страны, являются точно такими же объектами внутренних улучшений, или, другими словами, внутренней полезности, как каналы и железные дороги.

Признание полномочия в любом из его смыслов подразумевает его существование в другом; и поскольку, если оно вообще существует, оно влечет за собой опасное увеличение политических функций и патронажа Федерального правительства, мы должны ясно видеть, какой статьей или статьями Конституции оно делегировано.

У меня была возможность не раз выражать и я считаю уместным повторить сейчас, что, по моему мнению, следует принимать как должное, в качестве основополагающего положения, не требующего пояснений, что Федеральное правительство является творением отдельных штатов и народа штатов по отдельности; что суверенная власть находилась только в них; что все полномочия Федерального правительства являются производными, перечисление и ограничения которых содержатся в документе, который его организовал; и прямым языком «полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные ею штатам, сохраняются за штатами соответственно либо за народом».

Исходя из этой основы нашей конституционной веры и переходя к вопросу о том, в какой части Конституции содержится полномочие осуществлять ассигнования на внутренние улучшения, необходимо отбросить всякую мысль о наличии какого-либо наделения полномочиями во введении. Когда в этом документе говорится: «Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного союза, утверждения правосудия, обеспечения внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения блага свободы для нас и нашего потомства», — оно лишь провозглашает побудительные мотивы и предполагаемые результаты того, что им предписано и установлено. Предполагать, что формулировки введения могут подразумевать нечто большее, означало бы превратить весь текст Конституции с его тщательно выверенными перечислениями и ограничениями в пустые излишества. То же самое можно сказать и о фразе в составе полномочия Конгресса «оплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов»; или, толковая эти слова более точно, они знаменуют не дарование или уступку, а ограничение конкретных полномочий, означая, что при введении и сборе налогов для каждой из точных целей полномочий, предоставленных Общему правительству, Конгресс должен осуществлять любое такое определенное и несомненное полномочие в строгом подчинении целям совместной обороны и общего благосостояния всех Штатов.

Поскольку в Конституции отсутствует конкретное полномочие санкционировать ассигнования на внутренние улучшения и нет общего положения, достаточно широкого для охвата столь неопределенного предмета, возникает необходимость искать конкретные полномочия, к которым можно было бы отнести ту или иную вещь, включенную в фразу «внутренние улучшения».

В обсуждениях этого вопроса сторонниками организации «общей системы внутренних улучшений» под эгидой Федерального правительства в качестве обоснования данной меры опираются на несколько полномочий, прямо предоставленных Конгрессу, таких как учреждение почтовых отделений и почтовых дорог, объявление войны, создание и содержание военно-морских сил, набор и содержание сухопутных войск, регулирование торговли, а также распоряжение территорией и иным государственным имуществом Соединенных Штатов,

Что касается последнего из этих источников полномочий — распоряжения территорией и иным государственным имуществом Соединенных Штатов, — можно признать, что он уполномочивает Конгресс при управлении государственным имуществом производить улучшения, необходимые для успешного выполнения доверенной функции; однако это должно быть первостепенной целью любого такого улучшения, и было бы злоупотреблением доверием приносить в жертву интересы имущества ради сопутствующих целей.

Что касается других предполагаемых источников общих полномочий в отношении внутренних улучшений, будучи специфическими полномочиями, следствием которых это предположительно является, если бы создатели Конституции, будучи мудрыми и дальновидными людьми, намеревались наделить Конгресс полномочиями в отношении столь широкой сферы, как вся область внутренних улучшений, примечательно, что они не использовали язык для их четкого выражения, или, иными словами, не представили их в качестве отдельного и самостоятельного полномочия, вместо того чтобы делать их подразумеваемым следствием какого-либо другого; ибо такова величина предполагаемого производного полномочия и его способность к расширению, что любая система, созданная на его основе, превзошла бы каждую из остальных по объему расходов и количеству задействованных лиц, которые тем самым были бы возложены на Общее правительство.

Данное положение можно проиллюстрировать, взяв в качестве единственного примера одну из многих вещей, четко охватываемых понятием «общей системы внутренних улучшений», а именно дороги. Предположим, что было бы признано полномочие строить дороги по всему Союзу в соответствии с предложением президента Дж. К. Адамса 1807 года, в бытность его членом Сената Соединенных Штатов. Конгресс начал бы, руководствуясь уровнем знаний того времени, со строительства шоссе с взиманием платы; затем, по мере развития знаний, он строил бы каналы, а в настоящее время он оказался бы вовлечен в практически безграничную программу строительства железных дорог.

Ныне в Соединенных Штатах в результате усилий штатов или частной инициативы насчитывается более 17 000 миль железных дорог и 5 000 миль каналов; всего 22 000 миль, общую стоимость которых можно оценить чуть менее чем в 600 000 000 долларов; и если бы те же работы были выполнены Федеральным правительством, предполагая, что это было осуществимо, стоимость составила бы, вероятно, не менее 900 000 000 долларов. Число лиц, занятых надзором, управлением и поддержанием этих каналов и железных дорог, можно определить примерно в 126 000 человек, к которым следует добавить 70 000 или 80 000 человек, занятых на строительстве железных дорог, что составляет в общей сложности по меньшей мере 200 000 человек, представляющих в семьях почти 1 000 000 душ, занятых в этом единственном классе общественных работ в Соединенных Штатах или содержащихся за их счет.

Ввиду всего этого непросто оценить пагубные последствия, которые должны были бы последовать, если бы Общее правительство предприняло столь масштабные местные улучшения. Законодательство штатов по этому вопросу было бы приостановлено, а частная инициатива парализована, в то время как заявки на ассигнования извратили бы законодательство Конгресса, истощили Национальную казну и оставили народ обремененным тяжелым государственным долгом, превышающим возможности поколений по его погашению.

Можно ли вообразить, что создатели Конституции намеревались вывести авторитетное положение, влекущее за собой столь огромные последствия, путем импликации в качестве следствия перечисленных полномочий? Я не могу этого думать, и невозможность предположить это стала бы еще более вопиющей, если бы подобные расчеты были проведены в отношении многочисленных объектов материальной, нравственной и политической полезности, которые допускает идея внутренних улучшений. Можно с уверенностью сделать вывод, что если бы создатели Конституции намеревались наделить полномочиями осуществлять ассигнования на указанные цели, это было бы перечислено среди полномочий, прямо предоставленных Конгрессу. Следовательно, когда какое-либо из фактически перечисленных полномочий приводится или упоминается в качестве основания для предположения, обосновывающего производное или подразумеваемое полномочие «внутренних улучшений», эта гипотеза должна быть отвергнута или, по крайней мере, может допускаться лишь в той мере, в какой конкретный акт внутренних улучшений может оказаться необходимым для осуществления дарованного полномочия. Так, когда цель определенной дороги, расчистки конкретного фарватера или строительства конкретной убежищной гавани явно требуется потребностями военно-морской или военной службы страны, тогда мне представляется неоспоримым, что они могут быть конституционно охвачены полномочиями объявлять войну, создавать и содержать военно-морские силы, а также набирать и содержать сухопутные войска. В то же время было бы злоупотреблением этими полномочиями и нарушением Конституции попытка построить на их основе великую систему внутренних улучшений. И аналогичные рассуждения применимы к предположению о любых подобных полномочиях, которые задействованы в установлении почтовых дорог и регулировании торговли. Если конкретное улучшение, будь то на суше или на море, необходимо для исполнения перечисленных полномочий, тогда, но не иначе, оно подпадает под юрисдикцию Конгресса. Только в этой степени полномочие может заявляться как производное от любого прямого предоставления полномочий Общему правительству.

Но существует одно положение Конституции, относительно которого высказывалось предположение, что Конгрессу предоставлено прямое полномочие на строительство работ внутренних улучшений, а именно то, которое уполномочивает его «осуществлять исключительное законодательство во всех случаях без исключения над таким округом (не превышающим 10 квадратных миль), который в результате уступки определенных штатов и принятия Конгрессом станет местом пребывания Правительства Соединенных Штатов, и осуществлять аналогичную власть над всеми местами, приобретенными с согласия легислатуры штата, в котором таковые находятся, для возведения фортов, складов, арсеналов, судоверфей и иных необходимых зданий...» Но любое подобное предположение окажется безосновательным при внимательном изучении этого положения и сопоставлении его с другими частями Конституции.

Несомненно верно, что «аналогичная власть» отсылает к «исключительному законодательству во всех случаях без исключения» применительно к округу Колумбия, и в округе нет разделения полномочий между Общим правительством и правительствами штатов.

В тех местах, которые Соединенные Штаты приобрели или удерживают в пределах любого из штатов — например, участки для судоверфей или фортов, — судебный процесс соответствующего штата по-прежнему может производиться в определенных целях, и поэтому юрисдикция Соединенных Штатов не является абсолютно совершенной. Но давайте для целей аргументации предположим, что юрисдикция Соединенных Штатов на земельном участке, уступленном им для целей судоверфи или форта Виргинией или Мэрилендом, столь же полна, как и на участке, уступленном ими для размещения Правительства, а затем перейдем к анализу этого положения Конституции.

В нем предусматривается, что Конгресс обладает определенной законодательной властью над всеми местами, приобретенными Соединенными Штатами для определенных целей. Это подразумевает, что Конгресс в остальном обладает полномочием приобретать. Но откуда Конгресс получает полномочие приобретать? Очевидно, оно должно исходить из какого-то другого положения Конституции, ибо оно не даруется этим положением. Теперь, поскольку фундаментальным принципом является то, что Конституция представляет собой систему ограниченных полномочий, полномочие приобретать должно быть предоставлено в одном из перечислений законодательных полномочий; так что само полномочие приобретать не является неограниченным, а ограничено целями, в отношении которых законодательная власть прямо предоставлена.

Другие выражения рассматриваемого положения подтверждают этот вывод, поскольку юрисдикция предоставляется в отношении мест, приобретенных для определенных перечисленных целей или задач. Из них первая крупная категория — форты, склады, арсеналы и судоверфи — очевидно отсылает к признанным разделам специфических конституционных полномочий. Остается лишь фраза «и иных необходимых зданий». Зачем необходимые? Необходимые для любой возможной цели в рамках всего спектра деятельности общества и Правительства? Очевидно, нет; но лишь такие «здания», которые «необходимы» Соединенным Штатам при осуществлении любых полномочий, возложенных на Конгресс.

Таким образом, Соединенным Штатам при осуществлении признанных полномочий необходимы не только форты, склады, арсеналы и судоверфи, но также суды, тюрьмы, таможни и почтовые отделения в пределах соответствующих штатов. Места для возведения таких зданий Общее правительство может конституционно приобретать, и после их приобретения юрисдикция над ними принадлежит Соединенным Штатам. Так, если Общее правительство обладает полномочием строить маяк или бакен, оно может приобрести участок для этой цели; и после его приобретения данное положение Конституции наделяет юрисдикцией над ним. Тем не менее, полномочие приобретать с целью возведения маяка или бакена должно зависеть от наличия полномочия возводить, и если такое полномочие существует, его следует искать в каком-либо другом положении Конституции.

С какой бы точки зрения ни рассматривался этот предмет — как вопрос прямого или подразумеваемого полномочия, вывод остается неизменным: Конгресс не имеет конституционных полномочий осуществлять систему внутренних улучшений; и в этом убеждении система последовательно отвергалась самыми здравыми толкователями функций Правительства.

Не следует полагать, что ни в каком мыслимом случае не возникнет сомнений относительно того, является ли данный объект необходимым следствием военного, военно-морского или любого другого полномочия. Поскольку человек несовершенен, несовершенны и его методы выражения своих мыслей. Человеческий язык, за исключением выражений точных наук, всегда не в состоянии исключить всякую возможность споров. Отсюда следует, что в одной из ветвей предмета — вопросе о полномочиях Конгресса осуществлять ассигнования в помощь судовождению — меньше положительной уверенности, чем в отношении предмета в целом; и поэтому представляется целесообразным в этом отношении вернуться к истории практики Правительства.

Одним из самых ранних актов первой сессии Конгресса был акт об учреждении и содержании маяков, утвержденный президентом Вашингтоном 7 августа 1789 года, который содержит следующие положения:

Что все расходы, которые возникнут начиная с 15 августа 1789 года в связи с необходимым содержанием, обслуживанием и ремонтом всех маяков, бакенов, буев и общественных причалов, возведенных, размещенных или затопленных до принятия этого акта у входа в любые заливы, бухты, гавани или порты Соединенных Штатов либо внутри них для обеспечения легкого и безопасного судоходства, должны покрываться из Казначейства Соединенных Штатов: при этом, тем не менее, ни одно из указанных расходов не продолжает покрываться по истечении одного года со дня, упомянутого выше, если такие маяки, бакены, буи и общественные причалы в промежутке не будут уступлены и переданы Соединенным Штатам соответствующим штатом или штатами, в которых они могут находиться, вместе с принадлежащими им землями и строениями, а также вместе с юрисдикцией над ними.

Акты, содержащие ассигнования на этот класс общественных работ, принимались в 1791, 1792, 1793 годах и так далее из года в год вплоть до настоящего времени; и содержание этих актов при их рассмотрении в связи с другими частями предмета заслуживает особого внимания.

Примечания заслуживает тот факт, что на протяжении более чем тридцати лет после принятия Конституции все ассигнования этого класса ограничивались, почти без видимых исключений, строительством маяков, бакенов, буев и общественных причалов, а также расстановкой вех на фарватерах; с целью сделать судоходство «безопасным и легким», правда, но лишь путем указания судоводителю на преграды на его пути, а не путем устранения этих преград или изменения каким-либо иным образом искусственным путем существовавшего до того естественного состояния земли и моря. Очевидно, однако, что искусственные сооружения для устранения природных препятствий судоходству, или для предотвращения их образования, или для создания гаваней там, где таковые отсутствуют, также являются средствами обеспечения безопасности и легкости судоходства и в мыслимых случаях могут быть самыми эффективными, а также самыми экономичными из таковых средств. Тем не менее, лишь в 1824 году в акте об улучшении судоходства на реках Огайо и Миссисипи и в другом акте, предусматривающем ассигнования на углубление фарватера, ведущего в гавань Преск-Айл на озере Эри, и на ремонт Плимут-Бич в заливе Массачусетс, мы находим пример ассигнования на улучшение гаваней по типу тех, что предусмотрены в законопроекте, возвращенном мной в Палату представителей.

Представляется маловероятным, чтобы воздержание Конгресса в этом отношении полностью объяснялось соображениями экономии или неспособностью усмотреть, что устранение препятствия для судоходства может быть не менее полезным, чем его обозначение для избежания, и можно с уверенностью предполагать, что проводившийся столь долго курс законодательства был вызван, полностью или частично, трепетным отношением к конституционным полномочиям по таким вопросам, которыми наделен Конгресс.

Еще одна особенность этого законодательного курса не менее примечательна. Она заключается в том, что когда Общее правительство впервые взяло на себя управление маяками и бакенами, оно потребовало уступки Соединенным Штатам самих сооружений и земель, на которых они располагались. И хотя некоторое время эта предосторожность пренебрегалась в случае новых сооружений, впоследствии общими законами было предусмотрено, что никакой маяк не должен строиться на каком-либо участке до передачи юрисдикции над ним Соединенным Штатам.

Конституционное полномочие на строительство и содержание многих общественных работ такого рода, несомненно, может быть найдено в полномочиях Конгресса содержать военно-морские силы и обеспечивать общую оборону; но их количество, а во многих случаях и местоположение исключают мысль о том, что они могут быть полностью оправданы как необходимые и надлежащие следствия этого полномочия. И они не кажутся поддающимися отнесению к какому-либо другому из специфических полномочий, возложенных на Конгресс Конституцией, если не считать таковым полномочие взимать налоги в той мере, в какой оно относится к судоходству. Практика всех моих предшественников по должности, прямое признание некоторых из них и отсутствие возражений со стороны кого-либо достаточно ярко свидетельствуют об их убеждении в том, что Общее правительство обладает полномочиями возводить маяки, бакены и причалы. В актах Конгресса, как мы уже видели, прямо провозглашаются побудительный мотив и цель ассигнований, причем эти ассигнования предназначены для «маяков, бакенов, буев и общественных причалов», возведенных или размещенных «внутри любого залива, бухты, гавани или порта Соединенных Штатов для обеспечения легкого и безопасного судоходства».

Если утверждается, что этот обзор истории ассигнований данного класса приводит к выводу о том, что помимо целей национальной обороны и содержания военно-морских сил в Конституции имеется полномочие сооружать определенные работы в помощь судоходству, то в то же время следует помнить, что выводы, таким образом сделанные из современного толкования и долгого молчаливого согласия, сами по себе прямо указывают на ограничения конституционности, а также целесообразности в отношении характера и описания тех средств помощи судоходству, которые Конгресс может предоставить в качестве производных от налоговых полномочий; ибо в этой точке начинается спор не столько по поводу принципа, сколько по поводу его применения.

В соответствии с давно установившейся законодательной практикой Конгресс может строить маяки и бакены и предоставлять, как он это делает, другие средства для предотвращения кораблекрушений у берегов Соединенных Штатов. Но Общее правительство не может идти дальше этого и производить улучшение рек и гаваней в том характере и в той степени, которые предусмотрены всеми положениями законопроекта последней сессии Конгресса.

Для оправдания столь широких полномочий утверждалось, что если конституционно правомерно ассигновать деньги с целью указания путем строительства маяков или бакенов на существование препятствия для судоходства, то столь же правомерно устранять такое препятствие или обходить его путем создания искусственного фарватера; что если цель законна, то средства, принятые исключительно в отношении этой цели, должны быть законными, и что поэтому с конституционной точки зрения не имеет значения, обозначается ли данная преграда для судоходства для ее обхода или же фактически обходится путем выемки нового фарватера; что если законной целью расходов является спасение судна от крушения с помощью бакена или катеров охраны водного транспорта, то не менее законно обеспечивать безопасные места путем улучшения гаваней или, там, где таковые отсутствуют, путем их искусственного строительства; и отсюда аргумент естественным образом переходит к целесообразности улучшения рек на благо внутреннего судоходства, поскольку все эти объекты имеют большее или меньшее значение как для коммерческих, так и для военно-морских интересов Соединенных Штатов.

Ответ на все это заключается в том, что вопрос об открытии быстрого и легкого сообщения к частям страны и сквозь них по существу является тем же самым, осуществляется ли оно по суше или по воде; что использование дорог и каналов в целях содействия торговым сношениям и объединения посредством общности интересов самых отдаленных уголков страны посредством сухопутной связи по своей природе идентично использованию судоходных вод; и что поэтому вопрос о средствах и вспомогательных мерах, предоставляемых судоходству посредством любых средств, представляет собой лишь подраздед великого вопроса о конституционности и целесообразности внутренних улучшений со стороны Общего правительства. В подтверждение этого следует отметить, что один из важнейших актов об ассигнованиях этого класса — акт 1833 года периода администрации президента Джексона, объединивший и предусмотревший в одном законопроекте как работы на реках и гаванях, так и дорожные работы, — неявно признает тот факт, что они в равной степени являются ветвями одной великой темы внутренних улучшений.

По мере того как население, территория и богатство страны увеличивались, а поселения распространялись в отдаленные регионы, необходимость в дополнительных средствах сообщения запечатлелась в умах всех с силой, какой не наблюдалось ко времени принятия Конституции, и все больше и больше ставила в тупик тех, кто больше всего стремился скрупулезно воздерживаться от любого осуществления сомнительных полномочий. Отсюда признание в посланиях президентов Джефферсона, Мэдисона и Монро чрезвычайной желательности таких работ с допущением того, что некоторые из них могли законно осуществляться и должны проводиться Общим правительством, но с очевидной неопределенностью мнения относительно грани между такими, которые являются конституционными, и такими, которые таковыми не являются, такими, которые должны получать ассигнования от Конгресса, и такими, которые должны быть переданы на откуп частной инициативе или законодательству отдельных штатов.

Эта неопределенность не была устранена практической деятельностью наших институтов в более поздние времена; ибо хотя приобретение дополнительной территории и применение пара к движению судов значительно увеличили важность внутренней торговли, этот факт в то же время осложнил вопрос о полномочиях Общего правительства в отношении настоящего предмета.

Короче говоря, тщательный обзор мнений всех моих предшественников и законодательной истории страны не указывает никакого фиксированного правила, посредством которого можно было бы решить, какие из бесконечного множества возможных улучшений рек и гаваней подпадают под сферу полномочий, делегированных Конституцией; и вопрос остается нерешенным. Президент Джексон признавал конституционность при подходящих обстоятельствах улучшения рек и гаваней посредством деятельности Конгресса, а президент Полк допускал целесообразность учреждения и поддержки за счет ассигнований из Казначейства маяков, бакенов, буев и иных улучшений в пределах заливов, бухт и гаваней океанских и озерных побережий, непосредственно связанных с внешней торговлей.

Но если проводимое таким разграничением различие опирается на разницу между внешней и внутренней торговлей, оно не может ограничиваться ею лишь заливами, бухтами и гаванями океанов и озер, поскольку внешняя торговля уже проникла на тысячи миль вглубь континента посредством наших великих рек и будет продолжать распространяться таким образом по мере продвижения поселений до тех пор, пока не достигнет предела судоходства.

В момент принятия Конституции обширная долина Миссисипи, ныне кишащая населением и предоставляющая почти беспредельные ресурсы, была в буквальном смысле неисследованной глушью. Наш прогресс превзошел даже самые оптимистичные ожидания отцов-основателей Республики и иллюстрирует тот факт, что никакое правило не является приемлемым, если оно берется дискриминировать в отношении улучшений рек и гаваней между атлантическим или тихоокеанским побережьями и великими озерами и реками внутренних регионов Северной Америки. Действительно, совершенно ошибочно полагать, что какое-либо подобное различие когда-либо существовало в практике Правительства. Противоречит этому знаменательный факт, отмеченный ранее, что когда Конгресс после воздержания от всех подобных ассигнований на протяжении более чем тридцати лет приступил к политике улучшения судоходства на реках и гаванях, он начал с рек Миссисипи и Огайо.

Конгресс Союза, приняв в этом отношении одну из идей Конфедерации, счел необходимым время от времени, по мере возникновения необходимости, провозглашать либо в актах о распоряжении государственными землями на территориях, либо в актах о принятии новых штатов, что все судоходные реки в их пределах «должны считаться и оставаться общественными путями сообщения».

Из этого положения вещей возник вопрос, который в различные периоды нашей общественной летописи занимал внимание лучших умов Союза. Этот вопрос таков: какие воды являются общественными судоходными водами, так чтобы не относиться к характеру и юрисдикции штата, а находиться под федеральной юрисдикцией и носить федеральный характер по замыслу Конституции и Конгресса? Приблизительный, но несовершенный ответ на этот важный вопрос дают акты Конгресса и решения Верховного суда Соединенных Штатов, определяющие конституционные границы морской юрисдикции Общего правительства. Эта юрисдикция полностью независима от налоговой власти. Она не проистекает из нее и не измеряется ею.

В том акте Конгресса, который в первый год существования Правительства организовал нашу судебную систему и который, судя ли по предмету, всеобъемлющей мудрости, с которою к нему отнеслись, или уважению, с которым стали относиться к его положениям, уступает лишь самой Конституции, имеется статья, в которой государственные деятели, создавшие Конституцию, зафиксировали свое толкование ее в этом вопросе. В ней постановляется, что окружные суды Соединенных Штатов «обладают исключительной юрисдикцией по всем гражданским делам адмиралтейской и морской юрисдикции, включая все конфискации на основании законов о пошлинах, судоходстве или торговле Соединенных Штатов, когда такие конфискации производятся на водах, доступных для судоходства с моря судами вместимостью 10 и более тонн, в пределах их соответствующих округов, а также в открытом море». В этом одновременном толковании Конституции нет ни следа, ни намека на то, что национальный характер юрисдикции ограничивается морем или даже приливными водами. Закон отмечен проницательным пониманием того факта, что Великие озера и Миссисипи являлись судоходными водами Соединенных Штатов уже тогда, еще до того, как приобретение Луизианы сделало полностью нашим территориальное величие Запада. Он недвусмысленно отвергает норму общего права, согласно которой вопрос о том, является ли вода общественной судоходной водой или нет, зависит от того, является ли она соленой, и поэтому в реке ограничивает это качество приливной водой — нормой, вытекающей из географического положения Англии и применимой к острову с малыми и узкими ручьями, единственная судоходная часть которых для судов находится в непосредственном соприкосновении с океаном, но совершенно неприменимой к великим внутренним пресноводным морям Америки и ее могучим рекам с притоками, превышающими по масштабам крупнейшие реки Великобритании.

В более поздний период, правда, вопреки более широкому определению судоходности, содержавшемуся в том акте Конгресса, некоторое время многими утверждалось, что норма, установленная для Англии, должна применяться в Соединенных Штатах, следствием чего стало исключение из юрисдикции Общего правительства не только вод Миссисипи, но также и вод Великих озер. Против такого толкования справедливо возражали, что в том, что касается озер, они фактически являются морями, хотя и пресноводными; что они представляют собой естественные морские пути сообщения между целым рядом густонаселенных штатов и между ними и владениями иностранного государства; что по ним фактически осуществляют судоходство торговые суда величайшей вместимости; что они некогда были и вновь могут стать ареной иностранной войны; и что поэтому было бы насилием над всяким здравым смыслом пытаться посредством произвольной доктрины технического иностранного права исключить такие воды из юрисдикции Общего правительства. В отношении реки Миссисипи возражали, что проводить линию поперек этой реки в точке прилива и отлива и заявлять, что часть ниже является общественной судоходной водой, а часть выше — нет, в то время как в последней вода по меньшей мере столь же глубока и судоходна, а ее торговля столь же богата, как и в первой, с многочисленными портами иностранного захода и доставки, означает санкционирование различия искусственного и несправедливого, поскольку оно не учитывает реальный факт судоходности.

Можно предположить, что именно такие соображения привели к принятию в 1845 году акта в дополнение к акту 1789 года, провозглашающего, что —

Окружные суды Соединенных Штатов имеют, обладают и осуществляют ту же юрисдикцию в вопросах контрактов и деликтов, возникающих на пароходах и других судах водоизмещением 20 тонн и более, зарегистрированных и лицензированных для каботажной торговли и в то время занятых в сфере торговли и судоходства между портами и местами в различных штатах и территориях на озерах и судоходных водах, соединяющих указанные озера, какая ныне принадлежит указанным судам и осуществляется ими в делах в отношении подобных пароходов и других судов, занятых в судоходстве и торговле в открытом море или приливных водах в пределах адмиралтейской и морской юрисдикции Соединенных Штатов.

Заслуживает внимания то обстоятельство, что акт 1789 года распространяет юрисдикцию Соединенных Штатов на все «воды, доступные для судоходства с моря» для судов водоизмещением 10 тонн, а акт 1845 года распространяет юрисдикцию на зарегистрированные суда водоизмещением 20 тонн на озерах и судоходных водах, соединяющих указанные озера, хотя они и не являются водами, доступными для судоходства с моря, при условии, что такие суда заняты в сообщениях между местами в различных штатах и территориях.

Таким образом, представляется, что эти положения закона по существу предписывают условия для определения того, являются ли какие-либо воды общественными судоходными водами, подпадающими под власть Федерального правительства. Условия включают все воды, будь то соленые или пресные, морские, озерные или речные, при условии, что они способны обеспечивать судоходство судов определенного тоннажа и используются для торговли либо между Соединенными Штатами и иностранными государствами, либо между любыми двумя или более штатами или территориями Союза. Это исключает воды, находящиеся полностью в пределах какого-либо отдельного штата и не используемые в качестве средства торгового сообщения с любым другим штатом, и подлежащие улучшению или загромождению по усмотрению штата, в пределах которого они могут оказаться.

Конституционность этих положений закона подвергалась сомнению. Однако их конституционность поддерживалась неоднократными решениями Верховного суда Соединенных Штатов, и поэтому они являются законом страны в силу согласованных действий законодательной, исполнительной и судебной ветвей Правительства. Рассматриваемые как предоставляющие критерий того, что является судоходной водой и как таковое подлежит морской юрисдикции Верховного суда и Конгресса, эти акты вызывают возражения в том отношении, что норма судоходности является произвольной, что Конгресс может отменить существующую норму и принять новую, и что таким образом законодательное определение сможет сузить или расширить пределы конституционных полномочий. И все же эта изменчивость стандарта кажется неотъемлемой частью природы вещей. Во всяком случае, ни Первый Конгресс, состоявший из государственных деятелей эпохи принятия Конституции, ни какой-либо последующий Конгресс не предоставили нам средств достижения большей точности толкования в отношении этой части Конституции.

Это размышление может послужить освобождению от незаслуженного порицания идеи одного из величайших людей Республики — президента Джексона. Он, стремясь среди всех трудностей предмета к какому-то практическому правилу действий в отношении ассигнований на улучшение рек и гаваней, предписал для собственного официального поведения правило ограничения таких ассигнований «местами ниже портов захода или доставки, установленных законом». Он ясно видел, как и авторы вышеупомянутых актов 1789 и 1845 годов, что не существует негибкой естественной линии разграничения между тем, что является национальным, и тем, что является местным, посредством которой можно было бы абсолютно и безошибочно определить, в какой точке реки должна заканчиваться юрисдикция Соединенных Штатов. Он осознавал и, конечно же, признавал, что Конституция, наделяя Общее правительство некоторой свободой действий для обеспечения безопасности и легкости судоходства, по необходимости оставила Конгрессу значительное усмотрение в этом вопросе. Он уповал на патриотизм Конгресса в деле разумного осуществления этого усмотрения, не позволяя себе даже допустить мысль о том, что порт захода или доставки когда-либо будет установлен законом с прямой и единственной целью обхода Конституции.

Следовательно, остается рассмотреть вопрос о мере усмотрения при осуществлении Конгрессом полномочий по обеспечению улучшения рек и гаваней, а также вопрос о легитимной ответственности исполнительной власти в том же отношении.

В вопросах законодательства несомненнейшей конституционности всегда существенно рассматривать, какой объем государственных средств должен быть ассигнован на любой конкретный объект. То же соображение с возрастающей силой применимо к классу ассигнований, которые по своей природе особо склонны к чрезмерному росту и которые, будучи производимы в ходе осуществления производных полномочий, имеют внутреннюю тенденцию переступать границы конституционности.

Если ассигнование на улучшение судоходности реки или углубление или защиту гавани имеет отношение к военным или военно-морским целям, то его правомерность, будь то по сумме или по объектам, на которые оно направляется, очевидно зависит от военной или военно-морской необходимости; и сам предмет предоставляет собственную меру законодательного усмотрения. Но если ассигнование на такой объект не имеет четкого отношения к военным или военно-морским нуждам страны и полностью или даже главным образом предназначено для поощрения доходов от торговли, то сама расплывчатость предполагаемой цели расходов служит постоянным напоминанием об умеренности и осторожности. Из-за пренебрежения этим неоспоримо, что во многих случаях ассигнования подобного рода производились неразумно, без достижения полезных результатов, соразмерных с затратами, а иногда и во вред, а не на пользу, независимо от их сомнительного отношения к Конституции.

Среди радикальных изменений законодательного курса в этих вопросах, которых, по моему мнению, требуют общественные интересы, одним является возвращение к первоначальной идее Конгресса, которая требовала в этом классе общественных работ, как и во всех прочих, передачи земельного участка и уступки юрисдикции Соединенным Штатам. Я считаю, что это условие никогда не должно было отменяться в случае любого улучшения гавани перманентного характера, как например там, где предстоит строить и содержать причалы, волноломы, морские дамбы и иные подобные работы. Это мощно способствовало бы противодействию попыткам добиться ассигнований местного характера, которые главным образом рассчитаны на продвижение личных интересов. Отсутствие такого положения является причиной злоупотреблений в отношении существующих работ, подвергая их частным посягательствам без достаточных средств правовой защиты. Действительно, отсутствие в таких случаях уступки юрисдикции составляло одно из конституционных возражений против ассигнований этого класса. Нелегко усмотреть какую-либо достаточную причину требовать этого в случае арсеналов или фортов, которая в равной степени не относилась бы ко всем прочим общественным работам. Если они должны строиться и содержаться Конгрессом при осуществлении конституционного полномочия на ассигнования, они должны быть приведены под юрисдикцию Соединенных Штатов.

Имеется еще одна мера предосторожности в отношении подобных ассигнований, которая представляется мне заслуживающей внимания Конгресса. Она заключается в том, чтобы производить ассигнования на каждую работу отдельным законопроектом, с тем чтобы каждая из них стояла на собственных самостоятельных достоинствах и, если она принимается, делала это в условиях такого законодательного контроля, который дает ей право рассматриваться в качестве представляющей общий интерес и надлежащего предмета бремени для Казначейства Союза.

В тот период времени, когда страна еще не привыкла рассчитывать на получение от Конгресса ассигнований такого рода, несколько штатов, чья продукция или географическое положение привлекали внешнюю торговлю, приступили к осуществлению планов улучшения своих гаваней собственными силами и посредством средств поддержки, извлекаемых непосредственно из этой торговли в силу прямого конституционного полномочия, для осуществления которого требовалось лишь разрешение Конгресса. Улучшения гаваней, построенные и поддерживаемые таким образом, а расходы на них покрываются за счет самих удобств, которые они предоставляют, являются добровольным бременем лишь для тех, кто считает нужным воспользоваться такими удобствами, и никем не могут быть справедливо оспорены. С другой стороны, пока эти улучшения осуществляются за счет ассигнований из Казначейства, выгоды будут по-прежнему доставаться лишь тем, кто пользуется предоставленными удобствами, в то время как расходы лягут бременем на всю страну, а дискриминация станет двойным ущербом для мест, в равной степени нуждающихся в улучшении, но не столь благосклонно отмеченных ассигнованиями.

Эти соображения в сочетании с трудностями всего вопроса в полной мере служат тому, чтобы подсказать политику ограничения ассигнований со стороны Общего правительства работами, необходимыми для осуществления его несомненных полномочий, и оставления всех прочих на усмотрение частной инициативы или отдельных штатов, дабы они обеспечивались за счет их собственных ресурсов или путем обращения к положению Конституции, которое уполномочивает штаты вводить тоннажные сборы с согласия Конгресса.

ФРАНКЛИН ПИРС.

ПРОКЛАМАЦИИ.

ОТ ПРЕЗИДЕНТА СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ.

ПРОКЛАМАЦИЯ.

Поскольку до меня дошла информация о том, что в штате Калифорния снаряжается незаконная экспедиция с целью вторжения в Мексику — нацию, поддерживающую дружественные отношения с Соединенными Штатами, и что в пределах Соединенных Штатов организуются другие экспедиции с той же незаконной целью; и

Поскольку определенные граждане и жители этой страны, забыв о своих обязательствах и долге, а также о правах дружественной державы, участвуют и собираются участвовать в этих предприятиях, столь унизительных для нашего национального характера и столь угрожающих нашему спокойствию, и тем самым навлекают на себя суровые наказания, установленные законом против таких правонарушителей:

Ныне, посему, я, Франклин Пирс, Президент Соединенных Штатов, издал настоящую прокламацию, предупреждая всех лиц, которые свяжут себя с любым подобным предприятием или экспедицией, что установленные законом суровые наказания за столь преступное поведение будут неукоснительно применяться; и я призываю всех благонамеренных граждан, коль скоро они дорожат нашим национальным характером, уважают наши законы или нормы международного права, ценят блага мира и благополучие своей страны, выражать осуждение и всеми законными средствами предотвращать подобные преступные предприятия; и я призываю всех должностных лиц этого Правительства, гражданских и военных, приложить любые усилия, какие могут быть в их власти, для задержания с целью предания суду и наказанию каждого подобного правонарушителя.

[ПЕЧАТЬ.]

Свидетельствовано моей рукой и печатью Соединенных Штатов в Вашингтоне сего 18-го дня января в год Господний 1854, и семьдесят восьмой независимости Соединенных Штатов.

ФРАНКЛИН ПИРС.

У Президента: У. Л. МАРСИ, Государственный секретарь.

ОТ ПРЕЗИДЕНТА СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ.

ПРОКЛАМАЦИЯ.

Поскольку поступила информация о том, что разные лица, являющиеся гражданами Соединенных Штатов и другими лицами, проживающими в них, заняты организацией и снаряжением военной экспедиции для вторжения на остров Куба; и

Поскольку указанное предприятие противоречит духу и прямым условиям договоров между Соединенными Штатами и Испанией, унижает достоинство этой нации и является нарушением очевидных долгов и обязательств верных и патриотично настроенных граждан; и

Поскольку долгом конституционных властей Соединенных Штатов является удержание и поддержание контроля над великим вопросом мира или войны, не допуская его беззаконного осложнения под каким бы то ни было предлогом; и

Поскольку с этой целью любые частные предприятия враждебного характера в пределах Соединенных Штатов против любой иностранной державы, с которой Соединенные Штаты находятся в состоянии мира, запрещены и объявлены тяжким проступком специальным актом Конгресса:

Ныне, посему, в силу полномочий, возложенных Конституцией на Президента Соединенных Штатов, я издаю настоящую прокламацию, чтобы предупредить всех лиц, что Общее правительство заявляет своим правом и долгом встать на защиту чести своего флага, прав своих граждан, национальной безопасности и сохранения общественного спокойствия, с какой бы стороны они ни угрожали, и оно не преминет преследовать с надлежащей энергией всех тех, кто, забывая о собственной славе и славе своей страны, дерзает столь пренебрегать законами страны и нашими договорными обязательствами.

Я настоятельно призываю всех благонамеренных граждан осуждать и предотвращать любое движение, идущее вразрез с законом и национальной верой, особо поручая различным окружным прокурорам, сборщикам налогов и другим должностным лицам Соединенных Штатов, гражданским или военным, обладающим законными полномочиями в данной сфере, использовать оные с целью поддержания авторитета и сохранения мира в Соединенных Штатах.

[ПЕЧАТЬ.]

Свидетельствовано моей рукой и печатью Соединенных Штатов в Вашингтоне сего 31-го дня мая в год Господний 1854, и семьдесят восьмой независимости Соединенных Штатов.

ФРАНКЛИН ПИРС.

У Президента: У. Л. МАРСИ, Государственный секретарь.

ВТОРОЕ ЕЖЕГОДНОЕ ПОСЛАНИЕ.

WASHINGTON, December 4, 1854.

Члены Сената и Палаты представителей! [Граждане-соотечественники из Сената и Палаты представителей:]

Прошедший год был богат событиями и впредь будет упоминаться как знаменательная веха в истории мира. Хотя мы были счастливым образом ограждены от бедствий войны, наше внутреннее благополучие не было абсолютно беспрерывным. Урожай в некоторых частях страны оказался почти уничтожен. Болезни распространились сильнее обычного, а число жертв человеческих жизней из-за катастроф на море и на суше не имеет аналогов. Но поветрие миновало, и возвращающееся здравие манит отсутствующих к их очагам, а деловую жизнь — в ее обычные русла. Если земля вознаградила труд земледельца менее щедро, чем в предыдущие сезоны, она оставила ему изобилие для удовлетворения домашних нужд и крупный излишек для экспорта. Таким образом, в настоящем, как и в прошлом, мы находим достаточные основания для благоговейной благодарности Богу благодати и провидения за Его защитную заботу и милостивое отношение к нам как к народу.

Хотя наше внимание было привлечено болезненным интересом к происходящим событиям, наша страна ощущает лишь слабые толчки потрясений, всколыхнувших Европу. Как отдельные люди мы не можем подавить сочувствие к человеческим страданиям или сожаление о причинах, которые их порождают; как нация мы получаем напоминание о том, что все, что прерывает мир или сдерживает процветание какой-либо части христианского мира, в той или иной степени неизбежно затрагивает наше собственное. Положение государств схоже с положением индивидов; они взаимно зависят друг от друга. Дружественные отношения между ними и взаимное доброжелательство имеют важнейшее значение для продвижения всего желательного в их нравственном, социальном и политическом состоянии. Отсюда моим неизменным стремлением было поддержание мира и дружественных сношений со всеми странами.

Мудрая теория этого правительства, столь рано принятая и неуклонно проводимая в жизнь, заключающаяся в избежании всех запутанных союзов, до сих пор освобождала его от многих осложнений, в которые оно в противном случае оказалось бы вовлечено. Несмотря на этот наш четко определенный и последовательно проводимый курс действий и наше географическое положение, столь удаленное от Европы, со стороны некоторых ее правительств проявляется все возрастающее стремление осуществлять надзор и в определенных отношениях руководить нашей внешней политикой. В планах по урегулированию баланса сил между собой они взяли на себя смелость принимать нас в расчет и хотели бы принудить нас согласовывать наше поведение с их взглядами. Та или иная из европейских держав время от времени предпринимала попытки навязать произвольные правила, во многих отношениях противоречащие устоявшимся принципам международного права. Соединенные Штаты неизменно уважали и соблюдали это право в своих внешних сношениях и не могут признавать какие-либо подобные вкрапления в него, диктуемые временными интересами других сторон. Они не признают, что суверенеты одного континента или отдельного сообщества государств могут издавать законы для всех остальных.

Оставляя за трансатлантическими нациями возможность устраивать свою политическую систему так, как они сочтут лучшим для своего общего благосостояния, независимые державы этого континента вполне могут заявить о своем праве быть освобожденными от всякого назойливого вмешательства с их стороны. Систематическое воздержание от тесных политических связей с далекими иностранными государствами не противоречит обеспечению максимального простора для нашей внешней торговли. Это различие, столь четко обозначенное в истории, по-видимому, было упущено из виду или проигнорировано некоторыми ведущими иностранными государствами. Наш отказ быть вовлеченными в их специфическую систему и подчиненными ей, боюсь, породил ревнивое недоверие к нашему поведению и побудил их к совершению эпизодических актов, оказывающих тревожное воздействие на наши внешние отношения. Наша нынешняя позиция и прошлый курс дают заверения, которые не следует подвергать сомнению, в том, что наши намерения не являются агрессивными или угрожающими безопасности и благополучию других наций. Наше военное устройство в мирное время приспособлено для поддержания внешних рубежей обороны и сохранения порядка среди коренных племен в пределах границ Союза. Наши военно-морские силы предназначены исключительно для защиты наших граждан за рубежом и нашей торговли, рассредоточенной, как она есть, по всем морям земного шара. Правительство Соединенных Штатов, являясь по своей сути мирным в политике, готово отразить вторжение силами добровольной службы патриотического народа и не предоставляет никаких постоянных средств для внешней агрессии. Эти соображения должны развеять все опасения относительно того, что мы склонны посягать на права или ставить под угрозу безопасность других государств.

Некоторые европейские державы с тревожным беспокойством рассматривали территориальное расширение Соединенных Штатов. Этот стремительный рост стал результатом правомерного осуществления суверенных прав, принадлежащих в равной степени всем нациям и многими свободно реализуемых. При таких обстоятельствах едва ли можно было ожидать, что те из них, которые в сравнительно недавний период покорили и поглотили древние королевства, водрузили свои штандарты на каждом континенте и теперь владеют или претендуют на контроль над островами каждого океана как над своим подобающим доменом, будут недружелюбно смотреть на приобретения этой страны, в каждом случае честно полученные, или сочтут себя вправе приписывать наше продвижение духу агрессии или страсти к политическому преобладанию.

Наша внешняя торговля достигла масштабов и размаха, почти равных первой морской державе мира и превосходящих любую другую. Осуществлять тщательный надзор за этим великим интересом, в котором заинтересованы не только наши купцы, но и все классы граждан, по крайней мере косвенно, и принимать надлежащие меры для его защиты — обязанность исполнительной и законодательной ветвей власти. Политика, которую я имел в виду в отношении этого интереса, охватывает его будущую безопасность наравне с нынешней. Многолетний опыт показал, что, как правило, когда главные державы Европы ведут войну, права нейтральных наций подвергаются опасности. Это соображение привело в ходе Войны за нашу независимость к образованию знаменитой конфедерации вооруженного нейтралитета, первоочередной целью которой было утверждение доктрины о том, что свободные суда делают свободными товары, за исключением случаев предметов военной контрабанды — доктрины, которая с самого зарождения нашего национального бытия была заветной идеей государственных деятелей этой страны. В тот или иной период каждая морская держава посредством какого-либо торжественного договорного положения признавала этот принцип, и можно было надеяться, что он станет общепризнанным и уважаемым в качестве нормы международного права. Но отказ одной державы помешал этому, и в следующей последовавшей великой войне — войне Французской революции — он не соблюдался среди воюющих государств Европы. Несмотря на это, принцип общепризнан как здравый и спасительный, до такой степени, что в начале нынешней войны в Европе Великобритания и Франция объявили о своем намерении соблюдать его в настоящее время; однако не как признанное международное право, а как простое временное допущение. Тем не менее, сотрудничество этих двух мощных морских держав в интересах прав нейтральных стран показалось мне поводом, побуждающим и оправдывающим со стороны Соединенных Штатов возобновленные усилия сделать рассматриваемую доктрину принципом международного права посредством специальных конвенций между различными державами Европы и Америки. Соответственно, предложение, включающее не только правило о том, что свободные суда делают свободные товары, за исключением контрабандных предметов, но также и менее оспариваемое правило о том, что нейтральная собственность, иная чем контрабанда, находящаяся на судах противника, должна быть освобождена от конфискации, было представлено этим правительством правительствам Европы и Америки.

Россия действовала в этом вопросе оперативно, и между этой страной и Соединенными Штатами была заключена конвенция, предусматривающая соблюдение провозглашенных принципов не только между ними самими, но также между ними и всеми другими нациями, которые вступят в подобные соглашения. Ни одна из других держав пока не предприняла окончательных действий по данному вопросу. Однако мне неизвестно о каких-либо возражениях против предложенных положений; напротив, они признаются существенными для безопасности нейтральной торговли, и единственным очевидным препятствием для их всеобщего принятия является вероятность того, что они могут быть отягощены недопустимыми условиями.

Король Обеих Сицилий выразил нашему министру в Неаполе свою готовность присоединиться к нашему предложению относительно прав нейтральных стран и заключить конвенцию по этому вопросу.

Король Пруссии полностью одобряет представленный ему проект договора того же содержания, но предлагает дополнительное положение, предусматривающее отказ от каперства. Такое положение по самым очевидным причинам весьма желательно для наций, имеющих военно-морские силы, крупные по сравнению с их внешней торговлей. Если бы оно было принято в качестве международной нормы, торговля нации, обладающей сравнительно небольшими военно-морскими силами, оказалась бы в большой степени во власти своего противника в случае войны с державой, обладающей явным военно-морским превосходством. Одно лишь описание положения, в котором оказались бы Соединенные Штаты после отказа от права прибегать к каперам в случае войны с воюющей стороной, обладающей военно-морским превосходством, покажет, что это правительство никогда не смогло бы прислушаться к такому предложению. Военно-морской флот первой морской державы Европы по меньшей мере в десять раз превосходит флот Соединенных Штатов. Внешняя торговля двух стран почти равна и примерно в равной степени подвержена враждебным грабежам. В войне между этой державой и Соединенными Штатами без обращения с нашей стороны к нашему торговому флоту возможности нашего врага нанести ущерб нашей торговле были бы в десять раз больше наших возможностей ответить тем же. Мы не смогли бы вывести нашу страну из этого неравного положения с таким противником, если бы сразу не отошли от нашей нынешней мирной политики и не стали великой военно-морской державной. Не лучше обстояло бы дело и в войне с одной из второстепенных военно-морских держав. Хотя военно-морское неравенство было бы меньше, большие масштабы и более уязвимое состояние нашей широко рассредоточенной торговли давали бы любой из них аналогичное преимущество перед нами.