«Собрание посланий и документов президентов. Том 2, часть 1: Джеймс Монро»

Эти три предложения были сделаны при условии, что конвент штата издаст постановление, которое нельзя отменить без согласия Соединенных Штатов, согласно которому каждый участок земли, проданный Конгрессом после 30 июня следующего года, должен оставаться свободным от любых видов налогов вообще в течение пяти лет после продажи.

Невозможно читать постановление от 23 апреля 1784 года или положения закона от 30 апреля 1802 года, которые на нем основываются, без глубокого восхищения просвещенной и великодушной политикой, которая их продиктовала. Предвосхищая, что новые штаты будут заселены жителями первоначальных штатов и их потомками, в отношении их принятия в Союз на условиях равного участия в национальном суверенитете с первоначальными штатами не возникало узких или ограниченных предрассудков. В тот ранний период, когда было принято это постановление, предвиделось, что расширение нашего Союза до Великих озер, до Миссисипи и всех ее вод не только сделает нас более могущественной державой, но и сцементирует сам Союз. Эти три предложения были хорошо рассчитаны на то, чтобы способствовать достижению этих великих результатов. Пожалование земли каждому тауншипу для бесплатных школ и соляных источников штату, которые находились в его пределах, для использования его гражданами, а также 5 процентов денег, которые должны быть собраны от продажи земель в пределах штата для строительства дорог между первоначальными штатами и новым штатом и других дорог внутри штата, свидетельствовали о духе, который невозможно было не заметить, и они не могли не произвести соответствующего впечатления в сердцах тех, к кому они были обращены. За эти соображения единственной платой, потребованной от конвента, было то, чтобы новый штат не облагал налогом государственные земли, которые могут быть проданы Соединенными Штатами в его пределах в течение пяти лет после их продажи. Поскольку ценность этих земель возрастала бы благодаря такому освобождению от налогов на этот срок, от чего новый штат получал бы свою соразмерную выгоду, а также поскольку это способствовало бы быстрой продаже этих земель и вместе с тем росту его собственного населения, нельзя сомневаться в том, что если бы это освобождение было предложено без каких-либо предложений о конкретной выгоде, конвент, учитывая отношения, которые ранее существовали между сторонами и должны были столь сильно улучшиться, охотно согласился бы на это, не рассматривая данное условие как обременительное.

Поскольку же оказывается, что все деньги, которые должны были использоваться для прокладки этой дороги, должны были быть получены от продажи государственных земель, которые все равно принадлежали бы Соединенным Штатам, даже если бы о них не упоминалось в пакте, отсюда следует, что применение денег на эту цель находится на тех же основаниях, что и в случае, если бы такой пакт не был заключен, и, как следствие, пример в пользу права на ассигнование никоим образом им не затрагивается.

То же правило толкования права на ассигнование соблюдалось и та же либеральная политика проводилась в отношении других новых штатов с определенными модификациями, адаптированными к ситуации каждого из них, которые были приняты в отношении штата Огайо. Однако, поскольку рассуждения, применимые к пакту с Огайо в отношении права на ассигнование, в каковом ключе я только и ссылался на него, в равной степени применимы к различным пактам с другими новыми штатами, я считаю излишним останавливаться на них подробно.

Следует отметить, что деньги, которые использовались при строительстве всех остальных дорог, брались напрямую из Казначейства. Этот факт дает дополнительное доказательство того, что по мнению Конгресса не существовало никакой разницы в применении денег на эти дороги между теми, которые были собраны от продажи земель, и теми, которые были получены от налогов, пошлин, сборов и акцизов.

До сих пор я ограничивал свои замечания актами Конгресса, касающимися права на ассигнование, лишь в отношении тех мер, которые действуют внутри страны и затрагивают территорию отдельных штатов. Обращаясь к тем, которые действуют извне и относятся к иностранным державам, я нахожу только две, которые кажутся заслуживающими особого внимания. Это были безвозмездные денежные гранты для помощи иностранцам, оказавшимся в бедственном положении: первый в 1794 году — жителям Сан-Доминго, которые искали убежища на нашем побережье от потрясений и бедствий этого острова; второй в 1812 году — жителям Каракаса, доведенным до нищеты землетрясением. Соображения, применимые к этим грантам, уже отмечались и не нуждаются в повторении.

В этом исследовании права на ассигнование я счел правильным представить также практику правительства на его основе и изучить основания, на которых покоился каждый пример, чтобы точный характер и масштабы даваемого им толкования права могли быть четко поняты. Право собирать деньги дало бы, как предполагается, и право их использовать, даже если бы в Конституции не было сказано ничего на этот счет; и когда право на их сбор предоставляется без специальных ограничений, мы должны искать такие ограничения в других причинах. Наше внимание в первую очередь привлекает право на ассигнование, и не обнаруживая его там, мы должны затем обратиться к общим полномочиям правительства, обозначенным конкретными установлениями, и к целям, предусмотренным ими, оставляя этому (праву собирать деньги), первейшему и важнейшему из перечисленных полномочий, те масштабы, которые будут достаточными для этих целей. Практика правительства, проиллюстрированная многочисленными и вескими примерами, имеющими непосредственное отношение к делу, безусловно, должна иметь большой вес при установлении толкования каждого установления. Я полагаю, она должна урегулировать его, особенно когда оно одобряется нацией и приносит явное и позитивное благо. Практическое толкование, поддержанное таким образом, показывает, что оно имеет на своей стороне разум и востребовано интересами Союза. Отсюда же проистекает предположение, что оно будет продолжено. Безусловно, будет лучше признать, что толкование, данное этими примерами, было справедливым и надлежащим, чем отрицать это толкование и все же руководствоваться им — говорить одно и делать другое.

В чем заключается опасность предоставления широкого толкования права Конгресса собирать и ассигновать государственные деньги? Было показано, что его очевидным следствием является ограждение прав штатов от посягательств и большая гармония в политическом движении между двумя правительствами, в то время как оно в определенной степени расширяет самым безопасным образом полезную деятельность Генерального правительства для всех целей его учреждения. Разве ответственность представителя перед своими избирателями в каждой ветви Генерального правительства не является столь же сильной и ощущаемой, как и в правительствах штатов, и разве защита от злоупотреблений не столь же эффективна в одном правительстве, как и в другом? История Генерального правительства во всех его мерах полностью демонстрирует, что Конгресс никогда не решится наложить на народ ненужные тяготы или любые такие, которых можно избежать. Пошлины и сборы всегда были легкими — возможно, не большими, чем те, которые были бы введены для поощрения нашей промышленности, если бы не было потребности в доходах от них; а налоги и акцизы никогда не вводились, за исключением случаев крайней необходимости, и отменялись сразу же после того, как необходимость исчезала. При этом мягком подходе и продаже сотен миллионов акров хороших земель правительство будет располагать деньгами, которые можно с большой выгодой направить на национальные цели. Они будут применяться исключительно внутри штатов и, разумеется, для их блага, поскольку нельзя предполагать, что такие обращения к человеколюбию страны, как в случаях с жителями Сан-Доминго и Каракаса, будут происходить часто. Как же тогда следует применять эти доходы? Должны ли они лежать без дела в Казначействе? Я не сомневаюсь, что наши ресурсы будут соответствовать столь полезным целям, особенно если путем завершения наших фортификационных сооружений и создания и поддержания нашего флота на уровне, предусмотренном сразу после войны, мы сохраним наше нынешнее положение и посредством этого сохраним на любой срок мир в Союзе.

Когда мы слышим обвинения в адрес других правительств в нарушении их конституций или, вернее, их хартий, мы всегда предвидим самые серьезные последствия: общины, лишенные привилегий, которыми они долгое время пользовались, или отдельные лица, угнетаемые и наказываемые в нарушение обычных форм и гарантий судебного разбирательства, на которые они имели привычное право и право по закону. Как же отличается ситуация в Соединенных Штатах! Ничто не может ярче подчеркнуть главные особенности этого различия, чем основания, на которых подобные обвинения выдвигаются против этого Правительства. Не утверждается, что какая-либо часть общества или какое-либо частное лицо подверглись притеснениям или что средства были собраны на сомнительном законном основании. Главные обвинения сводятся к тому, что было создано предприятие, приносящее огромную пользу Союзу и затрагивающее непосредственно и с равной выгодой многие Штаты; что были назначены пенсии оставшимся в живых патриотам нашей Революции — тем патриотам, которые вели сражения и способствовали независимости своей страны, причем за счет средств, собранных не только без притеснений, но почти без ощутимого бремени для граждан и на основе признанных конституционных полномочий.

Исходя из этого взгляда на право осуществлять ассигнования и на практику его применения, я считаю себя вправе заключить, что право осуществлять внутренние улучшения не было предоставлено полномочием «оплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние», содержащимся в первом из перечисленных полномочий; что это положение передает не более чем право выделять государственные средства и стоит на одном уровне с правом устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, передаваемым первой частью этого полномочия; что, поскольку само Правительство ограничено, обе части полномочия по сбору и ассигнованию государственных средств также ограничены, причем масштабы Правительства, определяемые конкретными полномочиями, обозначают пределы полномочий в обеих частях, распространяясь, однако, на каждый объект, охватываемый справедливыми рамками этих полномочий, и не ограничиваясь строгим толкованием их соответствующих прав, поскольку безопаснее содействовать целям этих полномочий путем ассигнования средств, чем расширять путем натянутого толкования само это полномочие; что, хотя право выделять государственные средства на такие улучшения предоставляет ресурс, несомненно необходимый для такого плана, оно тем не менее несовершенно как полномочие в тех главных характеристиках, от которых зависит его исполнение.

Суть того, что было высказано по этому вопросу, может быть выражена в нескольких словах. Моя идея заключается в том, что Конгресс обладает неограниченным правом собирать деньги и что в их ассигновании он обладает дискреционным правом, ограниченным лишь обязанностью направлять их на цели общей обороны и общего, а не местного, национального, а не присущего отдельным Штатам блага.

Теперь я перейду к пятому источнику, из которого, как утверждается, проистекает это полномочие, а именно к полномочию принимать все законы, которые будут необходимы и надлежащим образом служить для приведения в исполнение всех полномочий, возложенных Конституцией на Правительство Соединенных Штатов или на какое-либо его ведомство либо должностное лицо. Это семнадцатое и последнее из перечисленных полномочий, предоставленных Конгрессу.

Я всегда рассматривал это полномочие как предоставленное из соображений особой осмотрительности с целью обеспечить полное исполнение всех полномочий, которые были возложены на Общее правительство. Оно не содержит никакого отдельного и конкретного полномочия, как любое другое положение, такого как установление и сбор налогов, объявление войны, регулирование торговли и тому подобное. Обращаясь к общей системе Общего правительства, оно предоставляет Конгрессу право издавать все законы, которые будут считаться необходимыми и надлежащими для приведения всех его полномочий в действие. У меня неизменно складывалось впечатление, что это полномочие существовало бы по сути и в том случае, если бы это положение не было создано; ибо зачем давать какое-либо полномочие, если не для того, чтобы оно исполнялось по мере необходимости, и как оно может исполняться при нашем Правительстве иначе, как посредством законов, необходимых и надлежащих для этой цели — то есть хорошо приспособленных к достижению результата? Общепризнанным принципом является то, что предоставление полномочия влечет за собой в качестве необходимого следствия или сопутствующего обстоятельства средства для его приведения в исполнение при справедливом толковании его смысла. Однако при разработке Конституции, которая должна была действовать непосредственно на народ и превосходить по силе в пределах своих полномочий конституции Штатов, ее создатели поступили мудро, не оставив на волю подразумеваемого толкования ничего из того, что могло быть сведено к определенности. Известно, что всякая власть, покоящаяся исключительно на таком основании, систематически и ревностно оспаривалась при всех известных нам правительствах; и было разумно предполагать, что при нашей системе, где существовало разделение суверенитета между двумя независимыми правительствами, меры Общего правительства вызовут не меньшую ревность и родят не менее систематическое сопротивление, хотя, возможно, и менее насильственное. Отсюда проистекает политика создателей нашего Правительства, закрепивших посредством фундаментальной декларации в Конституции принцип, который во всех остальных правительствах оставлялся лишь на усмотрение подразумеваемого толкования. Термины «необходимый» и «надлежащий» обеспечивают полномочиям всех положений, к которым применимо даваемое здесь право, справедливое и здравое толкование, являющееся одинаково обязательным правилом как для обоих Правительств, так и для всех их ведомств.

Рассматривая право Общего правительства принимать и осуществлять в рамках этого полномочия систему внутренних улучшений, единственный вопрос, подлежащий решению, заключается в том, было ли это полномочие предоставлено каким-либо из других положений. Если оно было предоставлено, это полномочие применимо к нему в указанных пределах. Если нет, оно не существует вовсе, поскольку оно не было предоставлено таким образом. Я уже рассмотрел все остальные положения (за исключением одного, которое привлечет внимание следующим) и показал, как я полагаю, при самом либеральном толковании их полномочий, что право не было предоставлено ни одним из них; отсюда следует, что в отношении них оно не было предоставлено и этим положением.

Теперь я перехожу к последнему источнику, из которого, как утверждается, проистекает это полномочие, а именно к полномочию распоряжаться и устанавливать все необходимые правила и положения в отношении территории или иной собственности Соединенных Штатов, которое содержится во втором пункте третьего раздела четвертой статьи Конституции.

Чтобы составить справедливое представление о природе и масштабах этого полномочия, необходимо привлечь к рассмотрению положения, содержащиеся в первом пункте указанного раздела статьи, который составляет существенную часть рассматриваемой политики. Согласно этому положению, новые Штаты могут приниматься в Союз, но никакие новые Штаты не должны создаваться или учреждаться в пределах юрисдикции какого-либо другого Штата, равно как и никакие Штаты не должны образовываться путем слияния двух или более Штатов или частей Штатов без согласия легислатур затронутых Штатов, а также Соединенных Штатов.

Если мы обратимся к состоянию нашей страны в начале Революции, то увидим происхождение и причину этих положений. Согласно хартиям отдельных колоний, каждой из них были отведены границы по широте и другие описания. Начиная Революцию, колонии, как уже отмечалось, предъявляли претензии в рамках этих границ, хотя их население во многих случаях распространялось лишь на небольшую часть территории, лежащей внутри них. Некоторые Штаты после декларации независимости утверждали, что пустующие земли, находящиеся в пределах любого из Штатов, должны стать собственностью Союза, поскольку они приобретаются совместными усилиями. Это притязание оспаривалось остальными на том принципиальном основании, что все Штаты вступили в борьбу в полном объеме своих прав по хартиям и что они должны получить всю полноту выгод от этих прав в случае успеха. К счастью, этот спор был разрешен — как и все конфликтующие притязания и претензии между членами нашего Союза и между Общим правительством и любым из этих членов — самым дружественным образом и к удовлетворению всех сторон. По рекомендации Конгресса отдельные Штаты, имевшие такие территории в пределах своих закрепленных хартиями границ, уступили их значительные части Соединенным Штатам при условии, что они будут разбиты на округа надлежащих размеров, земли будут проданы на благо Соединенных Штатов, а округа будут приняты в Союз, когда они достигнут численности населения, которую сочтут целесообразным и разумным предписать. Это та территория и та собственность, о которых говорится во втором пункте четвертой статьи Конституции.

Все Штаты, уступившие незанятые территории, за исключением Джорджии, сделали это до принятия Конституции, а этот Штата внес в Конгресс соответствующее предложение, которое находилось на рассмотрении в момент принятия Конституции. Уступка была завершена после принятия Конституции. Она была совершена на тех же принципах и на аналогичных условиях с теми, которые уже были сделаны другими Штатами. Поскольку могли возникнуть разногласия в отношении права или целесообразности для Конгресса принимать новые Штаты в Союз при новом Правительстве, или устанавливать правила для управления уступленной территорией в промежуточном состоянии, или для улучшения и продажи государственных земель, либо принимать другие уступки, было сочтено целесообразным сделать специальные положения для этих целей, что и было сделано посредством вышеупомянутого пункта Конституции.

Таким образом, полномочие Конгресса в отношении уступленной территории было не только ограничено этими специальными целями, но и ночило временный характер. Как только территория становилась Штата, юрисдикция над ней в ее прежнем виде прекращалась. Впоследствии она распространялась только на непроданные земли, и как только все они были проданы, она прекратилась в этом смысле полностью. С этого момента Соединенные Штаты не имеют никакой юрисдикции или власти в новых Штатах, помимо тех, что имеются в старых, и они не могут быть получены иначе как путем поправки к Конституции.

Поскольку же очевидно, что предоставленное Конгрессу полномочие распоряжаться и издавать все необходимые правила и положения в отношении территории и другой собственности Соединенных Штатов относится исключительно к территории и собственности, которые были уступлены отдельными Штатами и которые после такой уступки лежали за пределами их соответствующих границ и для которых было сочтено необходимым специальное положение, поскольку основное полномочие Конституции, действующее изнутри, к ним неприменимо или неадекватно, отсюда следует, что это полномочие не дает никаких прав и даже не имеет отношения к вопросу внутренних улучшений. Полномочие принимать новые Штаты, распоряжаться собственностью и регулировать территорию не входит в число перечисленных полномочий, предоставленных Конгрессу, поскольку обязанности, подлежащие выполнению в соответствии с ним, не входят в число обычных обязанностей этого органа, подобных введению налогов, регулированию торговли и тому подобному. Эти объекты по своей природе носят особый характер, и для них более подходящим и уместным было специальное положение.

Рассмотрев теперь все полномочия Конгресса, на основании которых заявляется право принимать и осуществлять систему внутренних улучшений, а также аргументы в ее поддержку в каждом отдельном случае, я полагаю, можно с уверенностью заключить, что такое право предоставлено не было. Очевидно и признается, что многое может быть сделано для содействия такой системе на основе права, проистекающего из нескольких существующих положений, и более всего — из права выделять государственные средства. Но тем не менее очевидно, что как система для Соединенных Штатов она никогда не может быть претворена в жизнь ни на основе этого полномочия, ни на основе всех их в совокупности, поскольку отсутствует великое и существенное полномочие, заключающееся в праве заняться этим вопросом принципиально; заставить людей науки обследовать наш Союз с целью таких улучшений; уполномочить комиссаров прокладывать дороги и каналы во всех надлежащих направлениях; отчуждать землю по оценке при необходимости и строить сооружения; принимать законы с надлежащими штрафными санкциями для их защиты; извлекать из них доход, поддерживать их в исправном состоянии и производить дальнейшие улучшения путем учреждения шлагбаумов и сбора пошлин с воротами, устанавливаемыми на надлежащих расстояниях.

Едва ли стоит отмечать, что это полномочие будет действовать, подобно многим другим существующим ныне, не затрагивая суверенитета Штатов, за исключением конкретных выполняемых функций. Юрисдикция отдельных Штатов по-прежнему может распространяться на дороги и каналы в пределах их соответствующих границ, распространяясь как на лиц, так и на имущество точно так же, как если бы право создавать и защищать такие улучшения не было передано Конгрессу. Право, делающееся соразмерным исключительно целям, необходимым для системы, может быть строго ограничено ими. Право Конгресса защищать сооружения с помощью законов, устанавливающих штрафные санкции, действовало бы на тех же принципах, что и право защищать почту. Поскольку наказуемо само деяние, юрисдикция над данным местом была бы совершенно излишней и даже нелепой.

В предыдущем исследовании мало говорилось о тех преимуществах, которые сопровождали бы осуществление такого полномочия Общим правительством. Я провел это исследование в глубоком убеждении, что они практически неисчислимы и что среди наших сограждан существует общее согласие мнений на этот счет. И все же для меня не будет неуместным изложить основания, на которых зиждется мое собственное впечатление. Если это не прольет дополнительного света на эту интересную часть вопроса, то по крайней мере покажет, что у меня было более чем одно веское побуждение предпринять это исследование. Общая идея — это все, на что я осмелюсь претендовать.

Преимущества такой системы должны зависеть от интересов, которых она коснется, и от степени, в которой они могут быть затронуты, а они, в свою очередь, должны зависеть от способностей нашей страны к улучшению и имеющихся в ее распоряжении средств, применимых к этой цели.

Я думаю, что могу рискнуть утверждать: на нашей планете нет другой части, охватывающей столь многие градусы широты по открытому океану и столь многие градусы долготы в глубине континента, которая допускала бы столь грандиозные улучшения и при столь малых затратах. Атлантический океан с одной стороны и Озёра, образующие почти внутренние моря, с другой, разделенные высокими горами, которые поднимаются в долине реки Святого Лаврентия и берут начало в долине Миссисипи, пересекая с севера на юг почти всю внутреннюю часть страны, с бесчисленными реками по обе стороны этих гор, некоторые из которых имеют огромную протяженность, а многие берут истоки близко друг к другу, образуют великие контуры. Детали можно увидеть на ценных картах нашей страны.

Из уже имеющихся в распоряжении общественности сведений следует, что вполне осуществимо и легко соединить каналами все побережье от его южной до северной оконечности в одно непрерывное внутреннее судоходство, а также соединить подобным же образом во многих местах Западные озёра и реки друг с другом. Столь же осуществимо и легко облегчить сообщение между Атлантикой и Западными землями путем улучшения судоходства на многих реках, чьи истоки находятся близко друг к другу в горах с обеих сторон, и посредством хороших дорог через горы между наивысшими судоходными точками этих рек. В дополнение к уже отмеченному примеру Камберлендской дороги ныне прокладывается еще одна дорога такого рода — от верховий реки Джеймс до верховий Канавы; и точно так же река Саванна может быть соединена с Теннесси. В некоторых случаях, как понимается, Восточные и Западные воды могут быть соединены напрямую с помощью каналов. Одно крупное сооружение такого рода в настоящее время находится в процессе строительства и сильно продвинулось вперед в Штате Нью-Йорк, и есть веские основания полагать, что могут быть созданы еще два: одно — на каждом из концов вышеупомянутых высоких гор, соединяя в одном случае воды реки Святого Лаврентия с озером Шамплейн, а в другом — некоторые из важнейших Западных рек с теми, которые впадают в Мексиканский залив, преимущество чего будет видно с первого же взгляда просвещенному наблюдателю.

Большие улучшения также могут быть сделаны с помощью хороших дорог в надлежащих направлениях через внутренние районы страны. Поскольку эти дороги будут прокладываться принципиально на основе полного обзора страны, ее гор, рек и т. д., было бы бесполезно, даже если бы я обладал этими знаниями, вдаваться в подробности относительно них. Многое было сделано некоторыми Штатами, но тем не менее многое еще предстоит сделать в интересах Союза.

При колониальных правительствах об улучшениях такого рода не помышляли. Полагают, что не было построено ни одного канала и существовало мало сообщений между колониями. Их политика поощряла общение каждой колонии исключительно с метрополией. Дороги, которым уделялось внимание, — это те, что вели из внутренних районов каждой колонии к ее главным городам на судоходных водах. По этим путям продукция страны доставлялась на побережье и оттуда отправлялась в торговые дома Лондона, Ливерпуля, Глазго или других городов, с которыми велась торговля. Полагают, что в начале Революции существовал лишь один связанный путь с Севера на Юг, да и тот весьма несовершенный. Существование и принципы нашего Союза указывают на необходимость совершенно иной политики.

Преимущества, которые проистекли бы из таких улучшений, неисчислимы. Облегчение, которое они принесли бы для транспортировки всех богатых произведений нашей страны на рынок, само по себе более чем с лихвой компенсировало бы все затраты труда и расходов, сопряженные с ними. Однако сколь ни велико это преимущество, оно является лишь одним из многих и далеко не самым важным. Каждое полномочие Общего правительства и правительств Штатов, связанное с силой и ресурсами страны, стало бы более эффективным для преследования целей, для которых они предназначены. Во время войны они облегчили бы переброску людей, артиллерии и продовольствия, а также военных припасов всякого рода во все части нашего обширного побережья и внутренних районов, где могло бы произойти или угрожало нападение. Те, кто обладает хоть каким-то знанием о событиях недавней войны, должны понимать тот благотворный эффект, который в случае новой войны возымело бы обладание одним лишь внутренним судоходством вдоль побережья для всех целей войны, а также торговли между различными частями нашего Союза. Нельзя забывать о препятствиях для всех военных операций, проистекавших из отсутствия такого судоходства, и о той надежде, которая, несмотря на эти препятствия, возлагалась на такую торговлю. Во всех остальных сферах их благотворный эффект ощущался бы наиболее заметно. Информация посредством ведомства Почтовой службы распространялась бы легче, шире и быстрее. Расположенные наиболее далеко друг от друга части сблизились бы теснее. Удаленные земли возросли бы в ценности, а труд наших сограждан в каждой части нашей почвы получил бы лучшее вознаграждение.

Естественно при столь большом разнообразии климата иметь соответствующее различие в плодородии почвы; чтобы одна часть производила то, в чем может нуждаться другая. Столь же естественно, чтобы занятия трудом различались подобным же образом; чтобы труд был дешевле, а мануфактуры процветали лучше в одном месте, чем в другом; чтобы там, где климат суровее, а почва менее плодородит, наибольшая надежда возлагалась на судоходство, рыболовство и торговлю. Отсюда возникает мотив для обмена ради взаимного удобства и активного общения между ними. Таким образом, каждая часть нашла бы для избытка своего труда, в чем бы он ни заключался, обширный рынок внутри страны, который был бы наиболее выгодным, поскольку он свободен от пошлин.

Существует и другой взгляд, с которого эти улучшения имеют еще более жизненно важное значение. Эффект, который они оказали бы на сами узы союза, представляет собой стимул для них более мощный, чем любые из тех, что приводились, или чем все они вместе взятые. Единственная опасность, которой подвержена наша система, проистекает из ее распространения на обширной территории. Наш союз держится вместе не регулярными армиями и не какими-либо иными связями, кроме позитивных интересов и мощного взаимного притяжения его частей. Амбициозные люди могут вырасти среди нас в будущем, которые станут сулить себе продвижение благодаря переменам и, играя на секционных интересах, настроениях и предрассудках, будут стремиться под различными предлогами содействовать им. История мира изобилует примерами подобного рода — того, как военачальники и демагоги становились узурпаторами и тиранами, а их сограждане превращались в их орудия и рабов. Я мало боюсь этой опасности, хорошо зная, насколько сильны скрепляющие нас узы и кто тот народ, который ими скреплен; но все же подобает видеть ее и принимать меры против нее, и человеческая мудрость не в силах создать более эффективного средства, чем то, которое было бы обеспечено предлагаемыми улучшениями. С их помощью и благодаря общению, которое вырастет из них, части вскоре станут настолько сплоченными и связанными воедино, что ничто не сможет это разорвать.

Расширение нашего Союза на обширной территории не может неблагоприятно сказаться на Штатах по отдельности. Напротив, полагается, что чем больше расширение в практических пределах — а непросто сказать, каковы таковыми не являются — тем большую выгоду отдельные Штаты извлекут из него. При правительствах раздельных, энергичных и эффективных для всех местных целей удаленность их друг от друга не может оказать пагубного влияния на их соответствующие интересы. Уже было показано, что при некоторых важных обстоятельствах, особенно с помощью этих улучшений, они должны извлечь огромную пользу из одной этой причины — то есть из своей удаленности друг от друга. Во всем остальном расширение нашей системы должно действовать благоприятно для каждого Штата пропорционально тому, как оно действует благоприятно для Союза. Только в этом смысле оно может стать вопросом для Штатов или, вернее, для народа, их составляющего. Как Штаты они могут быть затронуты этим только в силу своего отношения друг к другу через посредство Общего правительства и в силу его влияния на деятельность этого Правительства. Очевидно, что в той мере, в какой Общее правительство способно поддерживать и осуществлять свои функции с полной эффективностью, будут получать выгоду и Штаты — то есть народ, их составляющий. Лишь тогда, когда расширение будет осуществлено за пределы возможностей Общего правительства настолько, чтобы ослабить его деятельность во вред всему целому, какая-либо из частей может пострадать. Тенденция на этом этапе будет заключаться к расчленению, а не к консолидации. Поэтому к этой опасности следует относиться с глубочайшим вниманием как к явлению весьма серьезного характера. Я замечу здесь, что, поскольку деятельность Национального правительства носит общий характер, а Штаты обладают всей полнотой полномочий для внутренних и местных целей, расширение может быть осуществлено в очень больших масштабах и с абсолютной безопасностью. Для всех должно быть очевидно, что чем дальше заходит расширение, если только оно не выходит за справедливые пределы, тем больше будет свобода действий для обоих Правительств, тем совершеннее их безопасность и тем лучше во всех иных отношениях будет эффект для всего американского народа. Протяженность территории, велика она или мала, придает нации многие ее черты. Она знаменует собой масштабы ее ресурсов, ее населения, ее физической силы. Короче говоря, она знаменует собой разницу между великой и малой державой.

В какой степени целесообразно расширять нашу систему правления — это вопрос, который не требует неотложного решения в настоящее время. По окончании Войны за независимость, в 1783 году, мы имели, как мы утверждали и верили, право на свободное судоходство по Миссисипи, но лишь по прошествии двенадцати лет, в 1795 году, это право было признано и реализовано. Дальнейшие трудности возникли в суете мятежного мира, когда по истечении еще восьми лет Соединенные Штаты, поддерживая силу и энергию своего характера, приобрели Провинцию Луизиана со свободным судоходством по реке от ее истока до океана и широкой границей на западной стороне. К этому впоследствии была добавлена Флорида, так что теперь мы владеем всей территорией, в которой первоначальные Штаты имели хоть какой-то интерес или в которой существующие Штаты могут считаться — как с национальной, так и с местной точки зрения — в какой-либо мере заинтересованными. Ряд Штатов на западной стороне Миссисипи, создание которого уже предусмотрено, ставит нас в положение существенного покоя. Будет ли разумно идти дальше — зависит от иных соображений, нежели те, которые диктовали курс, проводившийся до сих пор. На каком бы рубеже мы ни остановились, будь то один ряд Штатов за Миссисипи или охват большего масштаба, польза от таких улучшений считается имеющей высочайшее значение. Она таковой является и в нынешнем масштабе. Чем дальше мы идем, тем острее будет необходимость в них.

Нельзя сомневаться в том, что улучшения в великих национальных целях были бы лучше осуществлены Национальным правительством, нежели правительствами отдельных Штатов. Наш опыт до принятия Конституции продемонстрировал, что при осуществлении отдельными Штатами большинства полномочий, предоставленных Соединенным Штатам, узкое соперничество интересов и превратная ревность друг к другу оказывали существенное влияние на все их меры к великому ущербу для всего целого. Это наглядно подтверждалось правилами, которые они по отдельности устанавливали в отношении своей торговли с иностранными государствами и друг с другом. Именно эта полная неспособность правительств Штатов, проистекавшая из этих и иных причин, действовать как нация и выполнять все обязанности, которые нация должна была исполнять перед самой собой в рамках любой системы, оставлявшей Общее правительство зависимым от Штатов, привела к передаче этих полномочий Соединенным Штатам путем установления нынешней Конституции. Рассуждения, применимые к дарованию любых полномочий, ныне принадлежащих Конгрессу, в равной степени относятся — по крайней мере до определенной степени — и к рассматриваемому вопросу. Естественно, что отдельные Штаты, проводя улучшения, будут руководствоваться своими особыми и местными интересами. Члены, входящие в состав их соответствующих легислатур, представляют народ только каждого отдельного Штата и могут не чувствовать себя свободными в том, чтобы рассматривать объекты в этом отношении за пределами указанного рубежа. Если бы ресурсы Союза должны были приводиться в действие под руководством ассамблей Штатов или во взаимодействии с ними, можно опасаться, что каждая мера стала бы предметом переговоров, торга и размена, к великому ущербу для системы, а также дискредитации обоих правительств. Но Конгресс будет смотреть на все в целом и производить улучшения в целях содействия благосостоянию всего целого. Особое благополучие предлагаемой поправки заключается в том, что, в то время как она позволит Соединенным Штатам осуществить любую национальную цель, улучшения, сделанные с этой целью, в высшей степени послужат благополучию отдельных Штатов, которые также могут добавить к ним те, которых могут потребовать их собственные частные интересы.

Положение Камберлендской дороги требует особого и первоочередного внимания Конгресса. Будучи проложенной через весьма высокие горы и во многих случаях через глубокие и широкие реки, через которые возведены ценные мосты, поддерживаемые каменными стенами, как и многие другие участки дороги, все эти сооружения подвержены разрушению, разрушились и будут разрушаться быстро, если не будут приняты своевременные и действенные меры для предотвращения этого.

Спуски с гор и все высоты должны страдать от частых и обильных паводков воды и ее стока в долины, а также от глубокого промерзания в течение наших суровых зим. На этой дороге также происходили иные повреждения, такие как смещение венчающих камней стен и других сооружений, совершаемые никчемными людьми либо из желания сделать дорогу непроходимой, либо чтобы пустить транспорт в другом направлении, либо из проявлений озорства ради создания работы для бездельников. Эти соображения показывают, что на всей дороге должна быть установлена активная и строгая полиция с полномочиями производить ремонт, когда это необходимо, учреждать шлагбаумы и взимать пошлины как средство сбора денег для их осуществления, а также преследовать в судебном порядке и наказывать тех, кто совершает разорения и иные повреждения.

Если Соединенные Штаты будут готовы отказаться от этой дороги в пользу Штатов, через которые она проходит, возьмут ли они на себя ответственность за нее — каждый по той части, что находится в его пределах — и станут ли поддерживать ее в исправном состоянии? Нельзя предполагать, что они это сделают, поскольку выгоды, сопутствующие ей, носят исключительно национальный характер, соединяя, как она это делает, Атлантику с Западными Штатами и находясь на линии с резиденцией Национального правительства. Самые дорогостоящие части этой дороги лежат в пределах Пенсильвании и Виргинии, совсем рядом с границами каждого Штата и на маршруте, существенно не связанном с торговлей ни одного из них.

Если считается целесообразным наделить этим полномочием Соединенные Штаты, то единственный способ, которым это может быть сделано, — это поправка к Конституции. Отдельные Штаты не могут передать это полномочие Соединенным Штатам, равно как и Соединенные Штаты не могут принять его. Конституция образует равную и единственную связь между Общим правительством и отдельными Штатами и не признает никаких изменений в ней, которые бы равным образом не относились ко всем. Если однажды признать, что Общее правительство может заключать с отдельными Штатами соглашения, не общие для остальных и которые остальные могли бы даже не одобрять, то к каким пагубным последствиям это могло бы привести? Подобные соглашения абсолютно противоречат принципам Конституции и имеют самую опасную тенденцию. Штаты, через которые проходит эта дорога, дали свое одобрение лишь в отношении маршрута и приобретения земли Соединенными Штатами — право, весьма отличное от права юрисдикции, которое не может быть предоставлено без поправки к Конституции и которое не нужно предоставлять для целей этой системы, за исключением ограниченного порядка, указанного ранее. При полном рассмотрении всего предмета я, следовательно, придерживаюсь мнения, что такую поправку следует рекомендовать отдельным Штатам для их принятия.

Я в основном выполнил ту часть задачи, которую сам перед собой поставил — исследование права Конгресса принимать и осуществлять систему внутренних улучшений, и, полагаю, показал, что оно не существует. Думается, столь же очевидно, что подобное полномочие, возложенное на Конгресс и мудро исполняемое, возымело бы счастливейшее влияние на все великие интересы нашего Союза. Однако я придерживаюсь мнения, что это полномочие должно быть ограничено только великими национальными сооружениями, поскольку в случае его неограниченности оно было бы подвержено злоупотреблениям и могло бы принести зло. Для всех второстепенных улучшений ресурсов отдельных Штатов было бы вполне достаточно, и силами Штатов такие улучшения могли бы быть осуществлены с большей выгодой, чем силами Союза, поскольку они лучше понимали бы то, чего требуют их более непосредственные и местные интересы.

В изложенном выше видении я счел правильным проследить происхождение наших институтов и в особенности Штатов и Национального правительства, ибо хотя они имеют общее происхождение в народе, тем не менее, поскольку спорный вопрос сводился к тому, каковы были полномочия, предоставленные одному правительству, и каковы те, что остались за другим, я был убежден, что анализ, четко определяющий источник власти в обоих правительствах и ее развитие в каждом из них, предоставит лучшие средства для достижения здравого результата. В нашей политической карьере очевидно выделяются три великие эпохи. Колониальное состояние образует первую; революционное движение от его начала до принятия Статей Конфедерации — вторую; а промежуточный отрезок времени от этого события до сегодняшнего дня — третью. Первую можно считать младенческим состоянием. Это была школа морали, политической науки и справедливых принципов. Равноправие, которым пользовался народ каждой колонии по их первоначальным хартиям, образует основу каждого существующего института, и именно благодаря созданию этими хартиями самостоятельных общин власть при ее отнятии у Короны перешла напрямую и исключительно к народу каждой колонии. Революционная борьба придала активность этим принципам, а ее успех обеспечил им постоянное существование в правительствах нашего Союза — как Штатных, так и Национальном. Третья эпоха включает в себя управление в соответствии со Статьями Конфедерации, с принятием Конституции и управлением при ней. На первой и последней из этих эпох нет необходимости останавливаться подробно для каких-либо целей, связанных с предметом данного исследования. Второму этапу, в который мы перенеслись героическим усилием из первого в третий и события которого придают истинный характер любому институту, следует уделить некоторое дополнительное внимание. Прослеживая более подробно выдающиеся деяния движения, которому мы столь многим обязаны, я исполню долг, который, если и не окажется полезным, то доставит удовлетворение моим собственным чувствам и, надеюсь, будет благосклонно принят моими читателями.

К самому революционному движению невозможно питать иные чувства, кроме как самые уважительные, возвышенные. Ни один гражданин, имеющий справедливое представление об опасностях, с которыми нам довелось столкнуться, не может читать летопись наших ранних деяний и видеть твердость, с которой они были встречены, а также мудрость и патриотизм, проявленные на каждом этапе, без глубокого волнения. Нападение на Массачусетс рассматривалось как нападение на каждую колонию, и народ каждой из них поднялся на ее защиту как за свое собственное дело. Заседание Генерального конгресса в Филадельфии 6 сентября 1774 года представляется результатом спонтанного импульса во всех уголках страны одновременно. Первый публичный акт, предлагавший его, согласно Журналам Первого конгресса, был принят Палатой представителей Коннектикута 3 июня того же года; но предполагается, что первое предложение исходило из Массачусетса — колонии наиболее угнетенной и к которой всеобщие симпатии были весьма привлечены. Изложение обид, сделанное тем Конгрессом в петиции к Королю, в обращении к народу Великобритании и в обращении к народам отдельных колоний, свидетельствовало о столь глубоком знании английской конституции, общих принципов свободного правления и свободы, наших прав, основанных на этой конституции и на хартиях отдельных колоний, а также многочисленных и вопиющих нарушений, которым они подвергались, что оно должно было убедить все беспристрастные умы в том, что таланты по эту сторону Атлантики были по меньшей мере равны тем, что находились по другую ее сторону. Дух, в котором были составлены эти документы, заведомо находившиеся в строгом согласии с общественным настроением, доказывал, что, хотя весь народ дорожил связью с метрополией и желал сохранить ее на справедливых принципах, он тем не менее стоял сомкнутым строем на разделительной линии, готовый навсегда разорвать отношения, если исправление обид — предлагаемая альтернатива — не будет незамедлительно предоставлено. Эта альтернатива была отвергнута, и в результате последовала война и расчленение.

Полномочия, предоставленные делегатам каждой колонии, составившим Первый конгресс, были направлены в первую очередь на защиту прав и устранение обид, и, как следствие, на восстановление согласия, которого страстно желали. Тем не менее они оправдывали любые крайности в случае необходимости. Они были достаточными для таких целей и в любых обстоятельствах исполнялись с предельнейшей верностью. Лишь после заседания Второго конгресса, состоявшегося 10 мая 1775 года, когда ему были представлены полные доказательства начала военных действий в предыдущем месяце в результате преднамеренного нападения британских войск на ополчение и жителей Лексингтона и Конкорда в Массачусетсе, можно было сказать, что война была решена и были приняты меры для ее поддержания. Развитие даже тогда было медленным и неохотным, как это видно из их второй петиции к Королю и их второго обращения к народу Великобритании, которые были подготовлены и разосланы после того события. Однако прибытие крупных воинских контингентов и давление войны со всех сторон вскоре рассеяли всякую надежду на примирение.

15 июня 1775 года главнокомандующий силами, набранными и подлежащими набору для защиты американской свободы, был назначен единогласным голосованием Конгресса, и его поведение при исполнении обязанностей этого высокого доверия, которое он сохранял на протяжении всей войны, явило миру пример талантов военного командира; честности, стойкости и твердости в тяжелейших испытаниях; уважения к гражданской власти и преданности правам и свободам своей страны, равных которому не явили ни Рим, ни Греция. Я видел его в ранней юности, при отступлении через Джерси, во главе небольшого отряда — или, вернее, в его арьергарде, ибо он всегда находился ближе всех к неграбельному противнику [прим.: enemy], и его облик и манеры произвели на меня неизгладимое время впечатление. Будучи тогда лейтенантом Третьего Виргинского полка, я случайно оказался в арьергардном охранении в Ньюарке и подсчитывал силы под его непосредственным командованием повзводно по мере их прохождения мимо меня, что составило менее 3 000 человек. Столь твердого, столь исполненного достоинства, столь возвышенного, но в то же время столь скромного и сдержанного поведения я никогда не видел ни в ком другом.

6 июля 1775 года Конгресс опубликовал декларацию о причинах, вынудивших их взяться за оружие, и немедленно предпринял меры по увеличению Армии и созданию военно-морского флота; по организации ополчения и обеспечению пушками, стрелковым оружием и военными припасами всякого рода; по сбору доходов и ведению наступательной войны всеми имеющимися в их распоряжении средствами. Ничто не ускользнуло от внимания этого просвещенного органа. Народ Канады был приглашен присоединиться к Союзу, и в провинцию был направлен отряд для поддержки революционной партии, который, однако, не был способен оказать сколько-нибудь существенную помощь. К народу Ирландии было обращено послание, выражающее должное уважение к страданиям, талантам и патриотизму этой части Британской империи, а ассамблее Ямайки была выражена надлежащая признательность за одобрение ею нашего дела и за ту позицию, которую она заняла в его поддержку перед британским Правительством.

2 июня 1775 года конвенциональное собрание Массачусетса в письме, подписанном их президентом от 10 мая, заявило Конгрессу, что они испытывают трудности из-за отсутствия регулярной формы правления, и попросило дать им недвусмысленный совет относительно принятия и осуществления полномочий гражданского правления, заявляя о своей готовности подчиниться такому общему плану, какой Конгресс мог бы предписать для колоний, либо сделать своим главным стремлением установление там такой формы правления, которая способствовала бы не только их собственной выгоде, но и союзу и интересам всей Америки. На это обращение 9-го числа был дан ответ, в котором конвенту рекомендовалось «написать письма жителям тех мест, которые имеют право на представительство в ассамблее, с просьбой выбрать таких представителей, и чтобы избранная ассамблея избрала членов совета, и чтобы означенная ассамблея или совет осуществляли полномочия правления до тех пор, пока губернатор, назначенный Его Величеством, не согласится управлять колонией в соответствии с ее хартией».

18 октября того же года делегаты от Нью-Гэмпшира представили Конгрессу инструкцию от их конвента «приложить все усилия для получения совета и указаний Конгресса относительно метода отправления правосудия и регулирования их гражданской полиции». На это 3 ноября был дан ответ, в котором конвенту рекомендовалось «созвать полное и свободное представительство народа, и чтобы представители, если сочтут это необходимым, установили такую форму правления, которая, по их мнению, наилучшим образом послужит счастью народа и наиболее эффективно обеспечит мир и благочиние в Провинции в течение времени продолжения нынешнего спора между Великобританией и колониями».

4 ноября Конгресс постановил, «что если конвент Южной Каролины сочтет необходимым установить форму правления в этой колонии, то этому конвенту рекомендуется созвать полное и свободное представительство народа; и означенные представители, если они сочтут это необходимым, должны установить такую форму правления, которая, по их мнению, наилучшим образом послужит счастью народа и наиболее эффективно обеспечит мир и благочиние в колонии в течение времени продолжения нынешнего спора между Великобританией и колониями».

4 декабря последовало принятие резолюции с рекомендацией той же меры и ровно в тех же словах для конвента Виргинии.

10 мая 1776 года соответствующим ассамблеям и конвентам объединенных колоний, где еще не было установлено правительство, достаточное для нужд их дел, было рекомендовано «принять такое правление, которое, по мнению представителей народа, наилучшим образом послужит счастью их избирателей в частности и Америки в целом».

7 июня были внесены и поддержаны резолюции относительно независимости, которые были переданы в комитет всей палаты на 8-е и 10-е числа; в этот последний день было решено отложить решение по первой резолюции или основному вопросу до 1 июля, но чтобы не терять времени в случае согласия Конгресса, назначить комитет для подготовки декларации в духе этой резолюции. 11 июня 1776 года Конгресс назначил комитет для подготовки и выработки плана конфедерации для колоний. 12 июля комитет представил проект статей, которые впоследствии по отдельности обсуждались и исправлялись до 15 ноября 1777 года, когда они были приняты. Затем эти статьи были предложены легислатурам отдельных Штатов с просьбой в случае их одобрения уполномочить своих делегатов ратифицировать их в Конгрессе, после чего они должны были стать окончательными. Лишь 21 марта 1781 года, как уже отмечалось, они были ратифицированы последним Штатом и введены в действие.

4 июля 1776 года была провозглашена независимость актом, который привлек внимание цивилизованного мира и выдержит испытание временем. По силе и сжатости содержания, мощи рассуждения, возвышенности настроения и выражения, как полагается, не существует ни одного документа равного достоинства. Он охватывал все и обладал таким размахом, ясностью и энергией мысли, которые казались способными объять всё.

Таким образом, помимо важнейшей обязанности ведения войны, Конгресс одновременно имел на своем рассмотрении Декларацию независимости, принятие конфедерации для Штатов и целесообразность учреждения правительств Штатов, а также природу этих правительств, относительно которых к нему обращались конвенты нескольких колоний. Никогда еще столь великое доверие не возлагалось на подобным образом учрежденный орган, и я уполномочен добавить, глядя на великий результат, что никогда обязанности не исполнялись более искусно или добросовестно.

Отличительной характеристикой этого движения является то, что хотя связь, существовавшая между народом отдельных колоний до их отделения от метрополии, не только не растворилась, но и усилилась в результате этого события — даже до принятия Статей Конфедерации, — тем не менее сохранение и приумножение этой связи явились результатом нового творения и исходили всецело от народа каждой колонии, в чьи руки вся власть перешла исключительно после того, как была отнята у Короны. К той же причине следует прослеживать и большие перемены, произошедшие впоследствии в результате принятия Конституции.

Установление наших институтов образует важнейшую эпоху, зафиксированную историей. Они несут беспрецедентное благополучие всей совокупности наших сограждан и вызывают восхищение других наций. Чтобы сохранить их и пронести в их наивысшей чистоте сквозь века к самым отдаленным временам, потребуется существование и проявление добродетелей и талантов, равных тем, что были продемонстрированы при их обретении. Есть горячая надежда и уверенная вера в то, что таковые не будут отсутствовать.

ПРОКЛАМАЦИИ.

ОТ ПРЕЗИДЕНТА СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ.

ПРОКЛАМАЦИЯ.

Поскольку вторым разделом акта Конгресса от 6 мая прошлого года под названием «Акт в дополнение к акту, касающемуся судоходства, а также о предоставлении полномочий на назначение заместителей сборщиков налогов» предусмотрено, что в случае подписания какого-либо договора или конвенции, касающихся судоходства или торговли между Соединенными Штатами и Францией, Президент Соединенных Штатов, если сочтет это целесообразным, может посредством прокламации приостановить до окончания следующей сессии Конгресса действие акта под названием «Акт о введении нового тоннажного сбора на французские суда и корабли и для иных целей», а также приостановить, как указано выше, все прочие сборы с французских судов или импортированных на них товаров, которые могут превышать сборы с американских судов и аналогичных товаров, импортированных на них; и

Поскольку конвенция о судоходстве и торговле между Соединенными Штатами Америки и Его Величеством Королем Франции и Наварры была сего дня должным образом подписана Джоном Куинси Адамсом, государственным секретарем, от имени Соединенных Штатов, и бароном Хайдом де Невилем, посланником и полномочным министром Франции, от имени Его Христианстейшего Величества, каковая конвенция гласит следующее:

[Here follows the treaty.]

Ныне же, посему, да будет известно, что я, Джеймс Монро, Президент Соединенных Штатов, во исполнение вышеупомянутых полномочий сим приостанавливаю с 1 октября сего года и до окончания следующей сессии Конгресса действие вышеупомянутого акта под названием «Акт о введении нового тоннажного сбора на французские суда и корабли и для иных целей», а также все прочие сборы с французских судов и импортированных на них товаров, являющихся продуктами выращивания, производства и изготовления Франции, которые могут превышать сборы с американских судов и аналогичных товаров, импортированных на них, за исключением лишь дифференциальных сборов, подлежащих уплате с французских судов и импортированных на них изделий, являющихся продуктами выращивания, производства и изготовления Франции, уплата которых предусмотрена упомянутой конвенцией.