«Собрание посланий и документов президентов. Том 2, часть 1: Джеймс Монро»

Если мы вернемся к истокам наших поселений и институтов и проследим их развитие вплоть до Революции, мы увидим, что именно в этом смысле, и ни в каком другом, это полномочие осуществлялось всеми нашими колониальными правительствами. Почтовые отделения создавались для страны, а не страна для них. Они являются порождением благоустройства; они никогда не идут впереди него. Сначала возникают поселения, после чего процесс идет единообразно и просто, распространяясь в строгом порядке на объекты, наиболее необходимые для комфорта человека — школы, места отправления культа, здания судов и рынки; почтовые отделения следуют за ними. Дороги, по сути, можно назвать ровесниками поселений; они ведут ко всем упомянутым местам и к любому другому, которого требуют разнообразные и сложные интересы общества.

Считается, что нельзя привести ни одного примера с момента первого заселения нашей страны до принятия этой Конституции, когда почтовое отделение было учреждено без учета существующих дорог или когда была построена хотя бы одна дорога путем мощения, устройства платного шоссе и т. д. исключительно с целью размещения почтового отделения. Таков же единообразный ход развития всех обществ. Следовательно, при предоставлении этого полномочия Соединенным Штатам создатели и лица, ратифицировавшие Конституцию, несомненно, намеревались передать его только в том смысле и в том объеме, в каком оно понималось и осуществлялось предыдущими властями страны.

Этот вывод подтверждается целью предоставления полномочий и способом их реализации. Целью является перевозка почты по всей территории Соединенных Штатов, которая может осуществляться верхом на лошади и осуществлялась таковым образом до недавнего времени, до появления дилижансов. Между крупными городами и в других местах с плотным населением дилижансы предпочитаются потому, что они предоставляют дополнительную возможность получения прибыли от пассажиров; но там, где население редкое и на перекрестных дорогах, перевозка обычно осуществляется верхом. Будучи несвязанной с пассажирами и другими объектами, почта сама по себе, без сомнения, может доставляться во всех частях нашего Союза почти с такой же экономичностью и с большей оперативностью верхом, чем в дилижансе, а во многих частях — со значительно большей. В любой части Союза, где предпочтительны дилижансы, дороги достаточно хороши при условии, что те, которые служат для любых других целей, смогут вместить и их. Во всякой иной части, где используются только лошади, если другие люди проезжают по ним верхом, то почтальон — тем более. Для столь простой и легкой в исполнении задачи, несомненно, вызвало бы удивление, если бы было сочтено целесообразным назначать комиссаров для разметки страны по великой схеме благоустройства, с полномочиями сокращать расстояния, уменьшать высоты, выравнивать горы и мостить поверхности.

Если бы Соединенные Штаты обладали полномочиями, на которые претендуют в рамках данного предоставления, разве они не могли бы, принимая дороги отдельных штатов для перевозки почты, как это и было сделано, взять над ними юрисдикцию и исключить право вмешиваться в них или изменять их? Разве они не могли бы устанавливать платные дороги и осуществлять все прочие вышеуказанные акты суверенитета над такими дорогами, необходимые для защиты их от повреждений и покрытия расходов на их ремонт? Разумеется, если такое право существует, эти последствия неизбежно наступают сразу же после того, как дорога была учреждена. Абсурдность таких притязаний должна быть очевидна для всех, кто их исследует. Таким образом, у каждого штата может быть отобрана большая часть его территории, поскольку едва ли найдется в каком-либо штате дорога, которая не использовалась бы для перевозки почты. Тем самым открылось бы новое поле для законодательства и внутреннего управления.

Исходя из такого взгляда на предмет, я думаю, мы можем с уверенностью заключить, что право принимать и осуществлять систему внутреннего благоустройства или какую-либо ее часть не было предоставлено Конгрессу в рамках полномочия учреждать почтовые отделения и почтовые дороги; что данным предоставлением предусматривались лишь обычные дороги страны, которые полностью соответствуют всем его целям.

Следующим предметом исследования является вопрос о том, включает ли право объявлять войну право принимать и осуществлять эту систему благоустройства. Возражения против этого, полагаю, не менее убедительны, чем те, которые применимы к только что рассмотренному предоставлению полномочий.

В рамках последнего из упомянутых предоставлений полномочий заявлены претензии на ту часть этой системы, которая касается дорог. В рамках данного предоставления они в равной степени распространяются на дороги и каналы.

Мы должны исследовать это предоставление полномочий по тем же правилам толкования, которые применялись к предыдущему. Целью было изъятие этого полномочия у отдельных штатов и возложение его на Центральное Правительство. Это было сделано в ясных и недвусмысленных выражениях, во-первых, путем предоставления полномочий Конгрессу и, во-вторых, путем запрещения их осуществления штатами. «Конгресс имеет право объявлять войну». Такова формулировка этого предоставления. Если право принимать и осуществлять эту систему благоустройства входит в него, то лишь в качестве сопутствующего, поскольку в самом предоставлении полномочий нет ничего, что имело бы какое-либо отношение к дорогам и каналам. Следующие соображения, как полагают, неопровержимо доказывают, что это полномочие не было предоставлено таким или каким-либо иным образом.

Соединенные Штаты подвержены угрозе вторжения на всем протяжении своего Атлантического побережья со стороны любой европейской державы, с которой мы можем вести войну, — на северной и северо-западной границе со стороны Канады Великобританией, а на южной — Испанией или любой союзной ей державой. Если внутренние улучшения должны осуществляться в том полном объеме, в каком они могут быть полезны для военных целей, то полномочие в существующем виде должно применяться ко всем дорогам Союза, поскольку в нем нет никаких ограничений. Везде, где такие улучшения могут облегчить марш войск, транспортировку пушек или иным образом способствовать операциям или смягчить бедствия войны вдоль побережья или в любой части внутренних районов, они были бы полезны для военных целей и, следовательно, могли бы быть осуществлены. Полномочие, проистекающее как сопутствующее к другому полномочию, может оцениваться по своему объему исключительно со ссылкой на очевидный объем полномочия, к которому оно сопутствует. Полагают, что столь широкий размах сопутствующим полномочиям никогда не придавали.

Если бы предполагалось, что право объявлять войну должно включать все полномочия, необходимые для ведения войны, отсюда следовало бы, что ничего не было сделано для ущемления этого права или ограничения Конгресса в осуществлении любого полномочия, которого могут потребовать военные потребности. Природа и масштабы этой потребности знаменовали бы собой объем предоставленных полномочий, который всегда должен толковаться расширительно, чтобы быть адекватным цели. Право добывать деньги посредством налогов, пошлин, акцизов и займов, содержать сухопутные и морские силы, обеспечивать призыв, вооружение, обучение и управление ополчением, когда оно находится на службе Соединенных Штатов, учреждать фортификационные сооружения и управлять размещенными в них войсками независимо от властей штатов и совершать многие другие действия — все это абсолютно необходимо для ведения войны; никакая война с любой великой державой не может быть успешно проведена без распоряжения ресурсами Союза во всех этих отношениях. Следовательно, эти полномочия по необходимости и по общему согласию подпали бы под право объявлять войну, если бы предполагалось передать в качестве сопутствующих к этому праву необходимые полномочия для ведения войны. Но все эти полномочия были предоставлены конкретно, наряду со многими другими, во всех деталях, которые, как показал опыт, были необходимы для целей войны. Таким образом, путем конкретного предоставления этих полномочий очевидно, что было предоставлено каждое полномочие, которое предполагалось предоставить для военных целей, и что также предполагалось, что никакое важное полномочие не будет включено в это предоставление в качестве сопутствующего, сколь бы полезным оно ни было для некоторых целей этого предоставления.

Согласно шестнадцатому из перечисленных полномочий (статья I, раздел 8), Конгресс уполномочен осуществлять исключительное законодательство во всех без исключения случаях на таком округе, который путем уступки определенных штатов и принятия Конгрессом (не превышающем 10 квадратных миль) станет местом пребывания Правительства Соединенных Штатов, и осуществлять аналогичную власть над всеми местами, приобретенными с согласия законодательного собрания штата, в котором таковые находятся, для возведения фортов, складов, арсеналов, верфей и других полезных сооружений. Если бы при рассмотрении других частей Конституции существовало какое-либо сомнение относительно решения, которое должно быть принято по рассматриваемому вопросу, я полагаю, что этот пункт полностью устранил бы его. Было показано после самого широкого толкования всех перечисленных полномочий Центрального Правительства, что территория в пределах границ соответствующих штатов принадлежала им; что Соединенные Штаты не имели никакого права в силу предоставленных им полномочий, за исключением оговоренного в данном предоставлении, ни на малейшую часть территории в пределах штата, причем все эти полномочия действуют на ином принципе и имеют свой полный эффект, не умаляя ни в малейшей степени это право штатов; что эти полномочия во всех случаях были средствами для достижения целей, которые по их выполнении оставляли предмет — то есть собственность, в качестве коего только и может рассматриваться земля — там же, где он был до того, под юрисдикцией и в подчинении законам правительств штатов.

Вторая часть этого пункта, применимая исключительно к военным и военно-морским целям, заслуживает здесь особого внимания. Она полностью подтверждает взгляд, принятый в отношении других перечисленных полномочий, ибо если бы предполагалось включить в право объявлять войну в качестве сопутствующего любое право юрисдикции или законодательства над территорией в пределах штата, это было бы сделано в отношении фортификационных сооружений, складов, арсеналов, верфей и других необходимых строений. Путем конкретного предоставления права в отношении столь малых частей территории, которые могут быть необходимы для этих целей и на определенных условиях, тщательно и четко определенных, очевидно, что не предполагалось предоставлять его в отношении какой-либо другой части на каких-либо условиях для каких-либо целей или каким бы то ни было образом.

Можно сказать, что хотя полномочие осуществлять исключительное законодательство в определенных случаях внутри штатов с их согласия может рассматриваться как запрет для Конгресса осуществлять подобное исключительное законодательство в любом другом случае, даже если их согласие будет дано, это не запрещает осуществление внутри штата такой юрисдикции или власти, которая была бы достаточна для всех целей внутреннего благоустройства. Я не могу усмотреть никаких оснований, на которых идея такого полномочия над какой-либо частью территории штата могла бы выводиться из права объявлять войну. Никогда не может возникнуть необходимость в юрисдикции для военных целей, за исключением фортификационных сооружений, верфей и подобных мест. Если солдаты находятся в поле или расквартированы в гарнизонах вне фортификационных сооружений, гражданская власть должна преобладать там, где они находятся. Управление войсками посредством военного положения этим не затрагивается. На войне, когда силы увеличиваются и передвижение происходит в больших масштабах, возникают последствия, неотделимые от чрезвычайных обстоятельств государства. Большая свобода действий и более широкий круг полномочий у военных командиров, осуществляемых на их собственную ответственность, могут быть необходимы для общественной безопасности; но даже здесь гражданская власть штата никогда не прекращает действовать. Она также является исключительной для всех гражданских целей.

Отрицается то, что какое-либо полномочие, меньшее чем заявленное, могло бы быть адекватным для целей внутреннего благоустройства. В случае с территорией одно правительство должно преобладать для всех целей, предусмотренных предоставлением. Юрисдикция Соединенных Штатов может быть изменена таким образом, чтобы допускать юрисдикцию штата во всех случаях и для всех целей, не являющихся необходимыми для осуществления предполагаемого полномочия; но право Центрального Правительства должно быть полным для всех вышеуказанных целей. Оно должно распространяться на отчуждение и конфискацию имущества, если это необходимо; на наказание правонарушителей за ущерб, причиненный дорогам и каналам; на установление и взимание пошлин и т. д. Это должно быть полное право в вышеуказанном объеме, иначе оно не принесет никакой пользы. Такого права не существует.

Причины, действующие в пользу права исключительного законодательства в отношении фортов, верфей и т. д., не применимы ни к каким другим местам. Безопасность таких объектов и городов, которые они призваны защищать, и даже целых сообществ иногда может зависеть от этого. Если в военное время в них допускаются шпионы, они могут передать врагу сведения, которые могут оказаться фатальными. Все нации окружают такие сооружения высокими стенами и держат их ворота закрытыми. Даже здесь, однако, три важных условия абсолютно необходимы для такого исключительного законодательства: во-первых, земля должна быть необходима для этих целей и использоваться для них; во-вторых, она должна быть куплена; в-третьих, она должна быть куплена с согласия штата, в котором она находится. Когда мы обнаруживаем, что столько заботы было проявлено для защиты суверенитета штатов над территорией в пределах их соответствующих границ, при этом допускается суверенитет Соединенных Штатов над столь малыми ее частями и исключительно для таких специальных и важных целей, вывод становится неотразимым не только в том, что полномочие, необходимое для внутреннего благоустройства, не было предоставлено, но и в том, что оно было явно запрещено.

Я перехожу далее к праву регулировать торговлю — третьему источнику, из которого заявляются претензии на право осуществлять внутреннее благоустройство. Оно выражено в следующих словах: «Конгресс имеет право регулировать торговлю с иностранными государствами, между различными штатами и с индейскими племенами». Рассуждения, применимые к предыдущим притязаниям, в равной степени применимы и к этому. Проблема, на которую жаловались, заключалась в том, что это полномочие не могло с выгодой осуществляться отдельными штатами, и целью было передать его Соединенным Штатам. Смысл, в котором это полномочие понималось и осуществлялось штатами, несомненно, был тем же, в котором оно было передано Соединенным Штатам. Политика была одинаковой в отношении трех ветвей этого предоставления полномочий, и в любом рассматриваемом аспекте едва ли возможно отделить первые две друг от друга. Последняя, касающаяся индейских племен, имеет отличный от других характер по причинам, слишком хорошо известным, чтобы требовать объяснений. Торговля между независимыми державами или сообществами повсеместно регулируется пошлинами и сборами. Именно так она регулировалась штатами до принятия этой Конституции в равной степени как в отношении друг друга, так и в отношении иностранных держав. Товары и суда, используемые в торговле, являются единственными предметами регулирования. Оно не может воздействовать ни на что другое. Следовательно, единственным предоставленным полномочием было право налагать такие пошлины и сборы в отношении иностранных держав и предотвращать любые пошлины на торговлю между штатами.

Если мы обратимся к причинам, приведшим к принятию этой Конституции, то обнаружим, что ущерб, проистекающий из регулирования торговли отдельными штатами, и выгоды, ожидаемые от передачи этого полномочия Конгрессу, были среди тех, которые имели наибольший вес. Вместо того чтобы действовать как единая нация в отношении иностранных держав, отдельные штаты начали систему ограничений по отношению друг к другу, посредством чего интересы иностранных держав продвигались за их собственный счет. Если один штат налагал высокие пошлины на товары или суда иностранной державы в противовес правилам такой державы, то ближайшие соседние штаты вводили более легкие пошлины, чтобы завлечь эти товары в свои порты, с тем чтобы они могли быть переправлены оттуда в другие штаты, обеспечивая пошлины себе. Эта недальновидная политика в некоторых штатах вскоре была пресечена другими. Со стороны пострадавших штатов незамедлительно были введены ограничения на такую торговлю, и таким образом возникло неупорядоченное и противоестественное положение дел, тенденция которого заключалась в разрушении самого Союза и вместе с ним всякой надежды на реализацию тех блага, которые мы ожидали от славной Революции, совершенной столь недавно. Из этой плачевной дилеммы, или, вернее, верной гибели, мы были благополучно спасены принятием Конституции.

Среди первых и важнейших последствий этой великой Революции была полная отмена этой пагубной политики. Благодаря Конституции штаты были объединенными в отношении торговли в единое сообщество в равной степени как по отношению к иностранным государствам, так и друг к другу. Принятые правила рассматривали нас в обоих отношениях как единый народ. Пошлины и сборы, наложенные на суда и товары иностранных государств, были едиными на всей территории Соединенных Штатов, а в сношениях между самими штатами не вводилось никаких пошлин какого бы то ни было рода, кроме тех, что существовали между различными портами и округами внутри одного и того же штата.

Этот взгляд подтверждается чередой мер, носящих ярко выраженный характер и предшествовавших принятию Конституции. Еще в 1781 году Конгресс рекомендовал штатам наделить Соединенные Штаты полномочиями взимать пошлину в размере 5 процентов на все товары, ввозимые из иностранных государств в Соединенные Штаты, сроком на пятнадцать лет. В 1783 году эта рекомендация с изменениями в отношении видов пошлин и продлением этого срока до двадцати пяти лет была повторена и более настоятельно подтверждена. В 1784 году штатам было рекомендовано уполномочить Конгресс запретить при определенных оговорках ввоз товаров из иностранных держав в Соединенные Штаты сроком на пятнадцать лет. В 1785 году рассмотрение этого вопроса было возобновлено, и было представлено предложение в новой форме с обращением к штатам, подробно объясняющим принципы, на которых предоставление полномочий по регулированию торговли было сочтено абсолютно необходимым. В 1786 году в Аннаполисе состоялась встреча делегатов от нескольких штатов по этому вопросу, и на основе их доклада в следующем году в Филадельфии был созван конвент от всех штатов, чьим дебатам мы обязаны нынешней Конституцией.

Ни в одной из этих мер вопрос о внутреннем благоустройстве не упоминался и даже не затрагивался. Меры 1784, 1785, 1786 и 1787 годов, шаг за шагом ведшие к принятию Конституции, преследовали единственную цель — получение полномочия, позволяющего Конгрессу регулировать торговлю с иностранными державами. Очевидно, что регулирование торговли с отдельными штатами было второстепенной задачей, возникшей и принятой в связи с первой. Если полномочие, необходимое для этой системы благоустройства, охватывается любой из частей данного установления, я полагаю, что скорее первой, чем второй. Однако претензия на него на основании первой части никогда не выдвигалась. В подтверждение требования на основании второй части не было приведено ни одного довода, который казался бы хоть сколько-нибудь весомым.

Четвертое требование основывается на праве Конгресса «платить долги, обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние» Соединенных Штатов. У этого требования меньше оснований, чем у любого из тех, которые мы уже рассмотрели. Полномочие, частью которого оно является, выражено следующими словами: «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, платить долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов; при этом все пошлины, сборы и акцизы должны быть одинаковыми на всей территории Соединенных Штатов». То, что вторая часть этого установления дает право ассигновать государственные деньги и ничего более, очевидно из следующих соображений: Во-первых. Если право на ассигнование не дано этим положением, оно не дано вообще, поскольку в Конституции нет никакого другого установления, которое давало бы его напрямую или имело бы какое-либо отношение к предмету даже по смыслу, за исключением двух следующих: во-первых, запрета, содержащегося в одиннадцатом из перечисленных полномочий, не ассигновать деньги на содержание армий на срок более двух лет; и, во-вторых, декларации шестого пункта или положения девятого раздела первой статьи о том, что никакие деньги не могут извлекаться из Казначейства иначе как вследствие ассигнований, произведенных законом. Во-вторых. Эта часть установления не имеет никаких характеристик отдельного и первоначального полномочия. Она явно сопутствует великим целям первой части установления, которая уполномочивает Конгресс устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы — полномочию огромного масштаба, не предоставленному Конфедерацией, предоставление которого составляло один из главных стимулов к принятию этой Конституции. Если обе части установления рассматривать вместе (как они и должны рассматриваться, ибо одна следует непосредственно за другой в том же предложении), представляется невозможным придать последней какое-либо иное толкование, кроме того, за которое выступают. Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы. Для какой цели? Чтобы платить долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов — расположение и формулировка, которые ясно показывают, что последняя часть положения была предназначена для перечисления целей, на которые могли быть ассигнованы таким образом собранные деньги. В-третьих. Если это не является истинной целью и справедливым толкованием второй части данного установления, из этого следует либо то, что она не имеет никакого значения или применения вовсе, либо то, что ее значение гораздо шире первой части. Это предположение явно безосновательно в обоих случаях. В первом — потому что ни одна часть Конституции не может считаться бесполезной; никакое предложение или положение в ней не обходится без смысла. Во втором — потому что такое толкование, при котором вторая часть положения представляет собой первоначальное установление, охватывающее тот же предмет, что и первая, но с гораздо большим полномочием, чем она, было бы в высшей степени абсурдным. Порядок, обычно соблюдаемый в установлениях, — порядок, основанный на здравом смысле, поскольку он способствует четкому пониманию их значения, — заключается в том, чтобы предоставить полномочие, которое предполагается передать, наиболее полным и явным образом, а затем объяснить или уточнить его, если объяснение или уточнение окажется необходимым. Этот порядок, как считается, неизменно соблюдался во всех установлениях, содержащихся в Конституции. В-третьих — потому что, если рассматриваемое положение не истолковывается исключительно как полномочие ассигновать государственные деньги, должно быть очевидно, что оно передает полномочие неопределенного и неограниченного масштаба; что не было бы никакой нужды в специальных полномочиях по содержанию и обеспечению армий и флота, регулированию торговли, созыву ополчения или даже установлению и взимаю налогов, пошлин, сборов и акцизов. Безусловное полномочие платить долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние, каковым являлась бы вторая часть этого положения, если ее рассматривать как отдельное и обособленное установление, распространялось бы на каждый объект, к которому общественность может проявлять интерес. Полномочие обеспечивать совместную оборону предоставило бы Конгрессу командование всей силой и всеми ресурсами Союза; но право обеспечивать общее благосостояние пошло бы гораздо дальше. Оно фактически разрушило бы все барьеры между штатами и Генеральным правительством и объединило бы все под эгидой последнего.

Полномочия, специально предоставленные Конгрессу, называются перечисленными полномочиями и пронумерованы в том порядке, в котором они располагаются, среди которых полномочие, содержащееся в первом пункте, занимает первое место по степени важности. Если полномочие, созданное второй частью положения, считается первоначальным установлением, не связанным с первым и независимым от него, как в таком случае оно и должно рассматриваться, тогда первая часть полностью упраздняется, равно как и все другие установления в Конституции, будучи полностью поглощенными трансцендентным полномочием, предоставленным в последней части; но если положение истолковывается в том смысле, за который выступают, тогда каждая часть имеет важное значение и силу; ни одна строка, ни одно слово в ней не являются излишними. Полномочие устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы ставит в зависимость от призыва Конгресса каждую ветвь государственных доходов, внутреннюю и внешнюю, а дополнение о выплате долгов и обеспечении совместной обороны и общего благосостояния дает право использовать собранные деньги — то есть ассигновать их на указанные цели в соответствии с надлежащим толкованием терминов. Отсюда следует, что именно первая часть положения дает полномочие, которое тем или иным образом затрагивает полномочия, остающиеся у штатов, поскольку полномочие привлекать деньги от народа посредством налогов, пошлин, сборов или акцизов, хотя и является для штатов совместным в отношении налогов и акцизов, неизменно должно это делать. Но использование или применение денег после их сбора — это полномочие совершенно иного характера. Оно не налагает бремени на народ и не может действовать на него в том смысле, чтобы отнимать полномочия у штатов, или в каком-либо ином смысле, в котором полномочия могут оспариваться или становиться предметом спора между двумя правительствами. Применение денег, собранных на законном основании, является правом или установлением, которым можно злоупотребить. Оно может применяться выборочно среди штатов или в ненадлежащих целях в наших внешних и внутренних делах; но тем не менее это полномочие не ощущается в том смысле, в каком ощущаются другие полномочия, поскольку единственная жалоба, которую любой штат может предъявить в связи с такой предвзятостью и злоупотреблением, заключается в том, что какой-то другой штат или штаты получили большую выгоду от применения, чем им полагалось по справедливому правилу распределения. Таким образом, право на ассигнование по своей природе носит вторичный и сопутствующий характер по отношению к праву на сбор денег, и было уместно поместить его в то же установление и в тот же пункт вместе с этим правом. Связав их таким образом, мы видим новое доказательство того понимания, в котором было сделано установление, что согласуется с представленным здесь взглядом на него.

Последняя часть этого установления, которая предусматривает, что все пошлины, сборы и акцизы должны быть одинаковыми на всей территории Соединенных Штатов, представляет еще одно веское доказательство того, что не предполагалось, будто вторая часть должна составлять отдельное установление в вышеуказанном смысле или передавать какое-либо иное право, кроме права на ассигнование. Это положение действует исключительно в отношении полномочия, предоставленного в первой части положения. В нем перечислены три ветви этого полномочия — пошлины, сборы и акцизы, то есть только те, на которые оно могло распространяться, поскольку правило, по которому должна вводиться четвертая ветвь — то есть налоги, — уже было предусмотрено в другой части Конституции. Целью этого положения является обеспечение справедливого равенства среди штатов при осуществлении этого полномочия Конгрессом. Помещая его после обоих установлений — то есть после установления о сборе и после установления об ассигновании государственных денег — и распространяя его только на первое, оно показывает, что не предполагалось, будто полномочие, предоставленное во втором пункте, будет главенствовать над предоставленным в первом и уничтожать его. Оно также показывает, что во втором пункте не было предоставлено столь грозного полномочия, как предполагалось, или какого-либо полномочия, против злоупотребления которым считалось необходимым специально предусмотреть защиту. Конечно, если бы сочли целесообразным оградить конкретное полномочие ограниченного масштаба и хорошо известного значения от несправедливости и злоупотреблений, было бы гораздо более уместным оградить от злоупотреблений полномочие столь огромного масштаба и столь неопределенное, каким оно было бы предоставлено второй частью положения, если бы она рассматривалась как отдельное и первоначальное установление.

При таком толковании все остальные перечисленные установления и, по сути, все установления о полномочиях, содержащиеся в Конституции, имеют свое полное действие и силу. Все они прекрасно согласуются друг с другом, выполняя возложенные на них великие цели. Под этим углом мы видим грандиозный план, согласованный во всех его частях, правительство, созданное для национальных целей, наделенное адекватными полномочиями для этих целей, начинающее с важнейшего из всех — доходов — и переходящее в регулярном порядке к другим, которыми оно было сочтено целесообразным наделить правительство, причем все они составлены с предельной осмотрительностью и заботой. Насколько же это толкование согласуется с великими целями этого института и высоким характером просвещенных и патриотичных граждан, которые его создали, а также тех, кто его ратифицировал, в отличие от того толкования, которое подрывает каждый здравый принцип и правило толкования и ввергает все в хаос.

Я столь долго останавливался на этой части вопроса из искреннего желания ясным и удовлетворительным образом зафиксировать значение второй части данного установления, прекрасно зная ввиду всеобщности используемых терминов их тенденцию приводить к ошибкам. Я питаю большую надежду на то, что представленный здесь взгляд не останется безрезультатным, а поможет убедить непредубежденных и беспристрастных в том, что этой частью было дано не более чем право ассигновать государственные деньги, собранные в соответствии с другой частью. До каких пределов может быть распространено это полномочие, станет следующим предметом исследования.

С одной стороны, утверждается, что, поскольку Национальное правительство является правительством с ограниченными полномочиями, оно не имеет права расходовать деньги иначе как при выполнении действий, санкционированных другими конкретными установлениями в соответствии со строгим толкованием их полномочий; что это установление ни в одной из своих частей не дает Конгрессу дискреционных полномочий какого-либо рода, а является лишь инструментом в его руках для реализации полномочий, содержащихся в других установлениях. К такому толкованию я склонялся на более раннем этапе нашего правительства; но после дальнейших размышлений и наблюдений мое мнение изменилось по причинам, которые я откровенно изложу.

Установление состоит, как отмечалось ранее, из двоякого полномочия — первое заключается в сборе, второе — в ассигновании государственных денег, и термины, используемые в обоих случаях, являются общими и безусловными. Каждая ветвь очевидно составлялась с учетом другой, и значение каждой из них помогает прояснить значение другой. Установление о сборе денег дает полномочие в отношении каждого предмета, из которого могут извлекаться доходы, и составлено таким же образом, как и установления об объявлении войны, о содержании и обеспечении армий и флота, о регулировании торговли, об учреждении почтовых отделений и почтовых дорог, а также все другие конкретные установления в отношении Генерального правительства. При осуществлении полномочий, содержащихся в любом из этих установлений, не существует иного сдерживающего фактора, кроме того, который можно обнаружить в великих принципах нашей системы, — ответственности представителя перед своими избирателями. Если война, например, необходима, и Конгресс объявляет ее по веской причине, их избиратели поддержат их в этом. Подобная поддержка будет оказана им за добросовестное исполнение их обязанностей в рамках любого и каждого другого полномочия, возложенного на Соединенные Штаты. Это приносит друзьям наших свободных правительств самое сердечное утешение — знать, и на основе лучших доказательств, нашего собственного опыта, что в великих чрезвычайных ситуациях самые смелые меры, такие как те, которые являются сильнейшим обращением к добродетели и патриотизму народа, непременно получают самое решительное одобрение. Но если представитель поступит коррумпированно и предаст свое доверие или иным образом докажет, что он недостоин доверия своих избирателей, он с равной степенью уверенности потеряет его и будет смещен или подвергнут иному порицанию в соответствии со своими заслугами. Полномочие собирать деньги посредством налогов, пошлин, сборов и акцизов является столь же безусловным, и я не вижу никаких сдерживающих факторов для его осуществления, кроме тех, которые применимы к другим вышеперечисленным полномочиям, — ответственности представителя перед своими избирателями. Конгресс знает масштабы публичных обязательств и суммы, необходимые для их покрытия; они знают, сколько можно извлечь из каждой статьи доходов, не нажимая на нее слишком сильно; и, уделяя должное внимание интересам народа, они также знают, к какой статье следует прибегнуть в первую очередь. С момента создания правительства две статьи этого полномочия — пошлины и сборы — находились в постоянном действии, и доходы от них поддерживали правительство в его различных ветвях и покрывали другие его обычные обязательства. В чрезвычайных ситуациях также прибегали к двум другим — налогам и акцизам, и ни право, ни целесообразность никогда не подвергались сомнению.

Если мы обратимся ко второй ветви этого полномочия, той, которая уполномочивает ассигновать таким образом собранные деньги, мы обнаружим, что она не менее общая и безусловная, чем полномочие их собирать. Более исчерпывающих терминов, чем «платить долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние», нельзя было использовать. Настолько тесно связаны и зависят друг от друга эти две ветви полномочий, что если бы любая из них была ограничена, это ограничение имело бы аналогичный эффект и для другой. Если бы полномочие собирать деньги было условным или ограниченным специальными целями, ассигнование должно было бы соответствовать ему, поскольку никакие деньги, кроме собранных, не могли быть ассигнованы, равно как они не могли быть ассигнованы на цели, отличные от разрешенных. С другой стороны, если бы право на ассигнование было ограничено определенными целями, было бы бесполезно и нецелесообразно собирать больше, чем было бы достаточно для этих целей. Можно справедливо заключить, что этих ограничений или сдержек тщательно и намеренно избегали. Полномочие в каждой ветви столь же широко и безусловно, и каждая из них составлена с особой приспособленностью друг к другу: последняя требует терминов огромного масштаба и силы, чтобы соответствовать первой, которые и были приняты, и обе помещены в один и тот же пункт и предложение.

Можно ли предположить, что все эти обстоятельства были столь тонко скорректированы простой случайностью? Не справедливее ли сделать вывод, что они стали результатом должного обсуждения и умысла? Если бы предполагалось, что Конгресс должен быть ограничен в ассигновании государственных денег такими расходами, которые разрешены строгим толкованием других конкретных установлений, как легко было бы предусмотреть это с помощью соответствующей декларации. Отсутствие такой декларации является поэтому дополнительным доказательством того, что не предполагалось подвергать установление такому толкованию.

Очевидно, было невозможно подвергнуть это установление в любой из его ветвей такому ограничению, не подвергнув правительство очень серьезным затруднениям. Как воплотить это в жизнь? Если бы это установление было в какой-либо степени зависимо от штатов, правительство постигла бы участь Конфедерации. Подобно ей, оно увяло бы и вскоре погибло. Если бы Верховный суд был уполномочен, или любой другой трибунал, отличный от правительства, был бы уполномочен наложить свое вето и заявить, что под любой ветвью этого полномочия — то есть посредством налогов, пошлин, сборов или акцизов — было собрано больше денег, чем требовалось, что такой налог или пошлина были бесполезными, что ассигнование на ту или иную цель было неконституционным, движение могло бы быть приостановлено, а вся система дезорганизована. Было невозможно создать внутри правительства или любое другое полномочие, отличное от Конгресса и Исполнительной власти, которое управляло бы движением правительства в этом отношении и не разрушило бы его. Если бы в положении Конституции было заявлено, что расходы в рамках этого установления должны быть ограничены толкованием, которое могло бы быть дано другим установлениям, такое ограничение, даже будучи наиболее невинным, неизменно оказало бы пагубное влияние на жизненно важные принципы правительства и зачастую на его важнейшие меры. Те, кто мог пожелать сорвать предложенную меру, могли истолковать полномочие, на которое опираются в ее поддержку, в узком и стесненном смысле и тем самым зафиксировать прецедент, не соответствующий истинному значению этого установления. В других случаях те, кто поддерживал меру, могли дать полномочию, на которое опираются, вынужденное или натянутое толкование и, добившись цели, зафиксировать прецедент в противоположной крайности. Таким образом, очевидно, что если право на ассигнование ограничено этими рамками, меры зачастую могут быть проведены или отклонены соображениями и мотивами, совершенно независимыми и не связанными с их достоинствами, а различные полномочия Конгресса получают толкования, в равной степени не соответствующие их истинному значению. Каких-либо подобных деклараций, однако, сделано не было, и исходя из справедливого значения этого установления и даже его позитивных терминов вывод о том, что таковое предполагалось, представляется исключенным.

Многочисленные веские соображения говорят в пользу такого толкования, в то время как я не усматриваю в нем никаких серьезных возражений. Если оно будет установлено, отсюда следует, что слова «обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние» имеют определенное, безопасное и полезное значение. Идея о том, что они образуют первоначальное установление с неограниченными полномочиями, заменяющее любое другое установление, отброшена. Они будут рассматриваться просто как передающие право на ассигнование — право, незаменимое для сбора доходов и необходимое для осуществления расходов в рамках каждого установления. Как уже отмечалось, благодаря этому у штатов не будут отниматься новые полномочия, поскольку деньги, подлежащие ассигнованию, собираются на основе полномочия, уже предоставленного Конгрессу. Кроме того, благодаря этому мотив для придания вынужденного или натянутого толкования любому из других конкретных установлений в большинстве случаев уменьшится, а во многих — будет полностью уничтожен. Важность этого соображения трудно переоценить, поскольку в дополнение к уже приводимым примерам следует особо помнить, что в каких бы масштабах ни осуществлялось то или иное конкретное полномочие, право юрисдикции следует вместе с ним, сопровождая его во всех его проявлениях. Тот чрезвычайно важный вклад, который это установление вносит в реализацию каждого другого установления, служит веским доводом в пользу отстаиваемого толкования. Все остальные установления ограничены характером тех функций, которые они должны выполнять по отдельности: каждое передает полномочие делать определенную вещь и только ее, в то время как данное установление соразмерно великому замыслу самого правительства. Это тот рычаг, который поднимает и приводит в движение весь механизм и поддерживает это движение. Если какое-либо из других установлений потерпит неудачу вследствие какого-либо прикрепленного к нему условия или ограничения либо неверного толкования его полномочий, может последовать большой ущерб, но все же это будет отказ одной ветви полномочий, одного элемента в системе. Все остальные могли бы продолжать движение. Но если право собирать и ассигновать государственные деньги будет ненадлежащим образом ограничено, вся система может быть существенно затронута, если не дезорганизована. Каждое из других установлений ограничено характером самого установления; это же — исключительно характером правительства. Отсюда возникла необходимость того, чтобы, подобно полномочию объявлять войну, это полномочие было соразмерно великому замыслу правительства и всем его целям.

Если же право собирать и ассигновать государственные деньги не ограничивается расходами в рамках других конкретных установлений в соответствии со строгим толкованием их соответствующих полномочий, разве у него нет никаких ограничений? Имеют ли право Конгресс собирать и ассигновать деньги на любые цели по своей воле и усмотрению? Безусловно, не имеют. Правительство Соединенных Штатов является ограниченным правительством, учрежденным для великих национальных целей и только для них. Другие интересы возложены на штаты, в чьи обязанности входит забота о них. Каждое правительство должно заботиться о тех великих и существенных целях, для которых оно было учреждено, и ограничиваться ими. Правительство штата редко, если вообще когда-либо, станет применять деньги на национальные цели, не делая это статьей расходов нации. Народ штата этого не позволит. Равно и Конгресс не станет склонным применять деньги в помощь администрации штата на строго местные цели, в которых нация в целом не заинтересована, даже если штат этого пожелает. Народ других штатов осудит это. Они заявят, что Конгресс не имеет права облагать их налогом для таких целей, и на следующих выборах отправят в отставку тех из своих представителей, которые проголосовали за эту меру, особенно если это будет тяжело ощущаться. Я не думаю, что при должностях такого рода существует большая опасность того, что два правительства перепутают свои интересы или свои обязанности. Я скорее ожидаю, что они вскоре придут к четкому и ясному пониманию их и будут двигаться вперед в полнейшем согласии.

Хорошие дороги и каналы будут способствовать реализации многих важнейших национальных целей. Они облегчат ведение боевых действий, передвижение войск, транспортировку пушек, продовольствия и всякого военного имущества, что принесет нам большую пользу и поставит в невыгодное положение врага во время войны. Хорошие дороги облегчат доставку почты и тем самым будут способствовать развитию торговли и политической осведомленности среди населения. Будучи направленными на эти цели должным образом, они повысят ценность наших пустующих земель, являющихся сокровищем огромных ресурсов для нации. Я не вижу каких-либо обоснованных конституционных возражений против ассигнования государственных денег на благоустройство, преследующее эти цели и осуществляемое в определенных масштабах.

В том, что касается наших внешних дел — при условии, что они ведутся честно и грамотно, — в применении государственных денег допускается большая щедрость. При ведении этих дел никакие интересы штатов не могут быть затронуты, никакие права штатов не могут быть нарушены. Полный и исключительный контроль над ними возложен на Конгресс. Полномочие заключать договоры о союзе и торговле с иностранными державами, законодательно регулировать нашу торговлю с ними, принимать решения о мире или войне, содержать армии и флот, созывать ополчение и руководить его действиями принадлежит Генеральному правительству. Поскольку эти великие полномочия, охватывающие весь круг наших внешних связей, предоставлены, на каком основании можно утверждать, что меньшие из них удерживаются? Разве последние не входят ясно и очевидно в первые? Наций иногда призывают оказывать друг другу акты гуманности и доброты, примеры которых мы столь часто наблюдаем между индивидуумами в частной жизни. Великие бедствия взывают к человеколюбию людей, перед которым нельзя устоять. Добрые услуги в таких чрезвычайных ситуациях возвышают характер стороны, их оказывающей. Вызывая чувства благодарности, они смягчают отношения между нациями и способствуют предотвращению войны. Конечно, если Соединенные Штаты имеют право вести войну, они имеют право и предотвращать ее. Каким образом можно было предоставить Конгрессу полномочия для столь незначительных целей иначе как в общих выражениях, охватывая их в рамках и политике того, что передавало их для целей больших?

Право на ассигнование — это не более чем право применять государственные деньги на ту или иную цель. Оно не имеет никаких сопутствующих полномочий и не влечет за собой никаких последствий подобного рода. Все, что Конгресс мог бы сделать на его основе в случае внутренних улучшений, — это ассигновать деньги, необходимые для их проведения. Для каждого действия, требующего законодательного одобрения или поддержки, необходимо полагаться на власть штата. Отчуждение земли, если собственники откажутся ее продать, установление шлагбаумов и платных дорог, а также защита завершенного сооружения должны осуществляться штатом. Считается, что для этих целей полномочия Генерального правительства совершенно недостаточчны.

На возражение о том, что Соединенные Штаты не обладают в каком-либо случае полномочием, которое не является полным для всех целей, для которых оно может быть использовано, и, как следствие, не имеют права ассигновать какую-либо часть государственных денег на внутренние улучшения, поскольку у них нет права суверенитета и юрисдикции над ними по их завершении, полный ответ, как предполагается, уже был дан. Однако уместно добавить, что если бы это возражение было обоснованным, оно не ограничивалось бы простым случаем внутреннего благоустройства, а применялось бы к другим объектам первостепенной важности. Конгресс обладает правом регулировать торговлю. Для придания силы этому полномочию возникает необходимость учреждать таможни в каждом штате вдоль побережья и во многих частях внутренних районов. Огромный объем импортируемых товаров и обязанности, которые необходимо выполнять для обслуживания купцов и обеспечения доходов, делают необходимым возведение просторных зданий для их приема, особенно в крупных городах. Очевидно, это лучше всего могло быть осуществлено под руководством Генерального правительства. Имеют ли Конгресс право реквизировать собственность частных лиц, если они откажутся продать ее в районах, наилучшим образом для этого подходящих, провести ее оценку и взять ее по оценке? Имеют ли они право осуществлять юрисдикцию внутри этих зданий? Ни одно из этих требований никогда не выдвигалось, и они не могли бы быть поддержаны, как предполагается. Они неизменно либо арендовали здания там, где удавалось получить подходящие, либо, если таковые отсутствовали, приобретали землю у частных лиц, возводили здания и владели ими в соответствии с законами штата. В рамках полномочия по учреждению почтовых отделений и почтовых дорог здания также необходимы для приема почты и ведения дел в различных отделениях. Они всегда арендовались или приобретались и удерживались в соответствии с законами штата точно так же, как если бы они были заняты гражданином. Соединенные Штаты имеют право учреждать трибуналы ниже Верховного суда, и таковые были учреждены в каждом штате Союза. Считается, что здания для этих нижестоящих судов неизменно арендовались. Никакого права юрисдикции в них никогда не заявлялось, равно как и никаких иных прав, кроме права привилегии, и то лишь на время заседания суда. Можно привести еще более веский пример. Если бы Конгресс был вынужден в результате вторжения или по иной причине перенести правительство в какой-либо город на территории одного из штатов, обладали ли бы они правом юрисдикции над таким городом или владели бы даже зданием, в котором они проводили свои заседания, на каком-либо ином основании, кроме законов такого штата? Считается, что нет. Если они имеют право ассигновать деньги на любые из этих целей, расходуя их под защитой законов штата, они, безусловно, имеют равное право делать это для целей внутреннего благоустройства.

Считается, что в Союзе нет ни одной корпорации, которая не проявляла бы большую осмотрительность в применении собранных ею денег на цели своего учреждения. Было бы странно, если бы правительству Соединенных Штатов, которое было учреждено для столь важных целей и наделено столь обширными полномочиями, не разрешалось проявлять по меньшей мере равную осмотрительность и власть. Злом, которого следует особенно избегать, является нарушение прав штатов. Избегая этого, представляется разумным и правильным, чтобы полномочия Конгресса толковались таким образом, чтобы Генеральное правительство в своих сношениях с другими странами и в наших внутренних делах могло принимать все такие меры, которые находятся в рамках справедливого применения и призваны облегчить прямые цели его полномочий, которых может потребовать общественное благосостояние и продиктовать здравая и дальновидная политика.

Меры Конгресса находились в строгом соответствии с тем взглядом, который сложился на право ассигнования как в отношении его масштабов, так и ограничений, что будет показано при обращении к законам, начиная с самого раннего периода. Было проложено много дорог, основными из которых являются следующие: первая — от Камберленда, у истоков Потомака, в штате Мэриленд, через Пенсильванию и Виргинию в штат Огайо (29 марта 1806 г.; см. т. 4, стр. 13 последнего издания законов); вторая — от границ Джорджии на маршруте из Афин в Новый Орлеан до пересечения с тридцать первой параллелью северной широты (31 апреля 1806 г., стр. 58); третья — от Миссисипи в определенной точке по описанному маршруту до Огайо (тот же закон); четвертая — от Нэшвилла в Теннесси до Натчеза (тот же закон); пятая — от тридцать первой параллели северной широты на маршруте из Афин в Новый Орлеан в соответствии с правилами, которые могли быть согласованы между Исполнительной властью и Испанским правительством (3 марта 1807 г., стр. 117); шестая — от подножия порогов реки Мауми озера Эри до западной границы Резервации Коннектикута (12 декабря 1811 г., стр. 364); седьмая — от Нижнего Сандаски до граничной линии, установленной договором в Гринвилле (тот же закон); восьмая — от точки, где дорога Соединенных Штатов, ведущая от Винсенса к индейской граничной линии, установленной договором в Гринвилле, пересекает указанную линию, до Норт-Бенда в штате Огайо (8 января 1812 г., стр. 367); девятая — для ремонта и поддержания в исправном состоянии дороги между Колумбией на реке Дак в Теннесси и Мэдисонвиллем в Луизиане, а также дороги между фортом Хокинс в Джорджии и фортом Стоддард (27 апреля 1816 г., стр. 104 актов того года); десятая — от Шаунитауна на реке Огайо до Сабины и Каскаскиаса в Иллинойсе (27 апреля 1816 г., стр. 112); одиннадцатая — от Рейнольдсберга на реке Теннесси в штате Теннесси через нацию чикасо до пересечения с дорогой на Натчез близ старого селения чикасо (3 марта 1817 г., стр. 252); двенадцатая: этим законом Президенту были предоставлены полномочия назначить трех комиссаров с целью обследования местности и прокладки дороги от окончания Камберлендской дороги в Уилинге на Огайо через штаты Огайо, Индиана и Иллинойс до точки, выбранной ими на левом берегу Миссисипи между Сент-Луисом и устьем реки Иллинойс, и составления точного плана указанной дороги с оценкой расходов на ее строительство. Однако в законе заявлялось, что ничто в нем не подразумевает обязательства со стороны Соединенных Штатов строить указанную дорогу или покрывать расходы на ее строительство, равно как и любую ее часть.

Во время недавней войны силами войск были проложены еще две дороги для военных целей — одна от Верхнего Сандаски в штате Огайо через Черное болото в направлении Детройта, а другая от Платтсбурга на озере Шамплейн через леса Шатоге в направлении Сакеттс-Харбора, которые впоследствии ремонтировались и улучшались войсками. Об этих последних в законах упоминаний нет. Дополнительная плата солдатам за ремонт и улучшение этих дорог в первый раз была выделена из ассигнований на Квартирмейстерское управление, а впоследствии на нее были выделены специальные ассигнования Конгресса. Необходимость поддержания этих дорог открытыми и в хорошем состоянии, поскольку они находятся на границе, для облегчения связи между нашими постами, очевидна.

Все эти дороги, за исключением первой, были образованы простым вырубанием деревьев и укладкой бревен поперек для создания гатей на тех участках, которые в противном случае были бы непроходимы. Исполнение было грубейшим. Камберлендская дорога является единственной регулярной работой, предпринятой Генеральным правительством или способной породить какие-либо вопросы между двумя правительствами относительно ее полномочий. Это грандиозная дорога через высочайшие горы нашего Союза, соединяющая резиденцию Генерального правительства с восточными и западными водами и более тесно связывающая Атлантику с западными штатами, на строительство которой было потрачено 1 800 000 долларов. Меры, предпринятые в данном случае, требуют особого внимания, поскольку они фиксируют мнение сторон и в особенности Конгресса по важному вопросу права. Проходя через Мэриленд, Пенсильванию и Виргинию, было сочтено необходимым и правильным вынести этот вопрос на рассмотрение их соответствующих законодательных собраний для получения их одобрения, которое было дано каждым штатом посредством законодательного акта, одобряющего маршрут и предусматривающего покупку и отчуждение земли. Эта дорога была основана на статье о пакте между Соединенными Штатами и штатом Огайо, в соответствии с которой этот штат вошел в состав Союза и расходы на содержание которого должны были покрываться за счет применения определенной части денег, поступающих от продажи государственных земель в пределах этого штата. В данном случае, который является безусловно самым весомым в отношении расходов, масштабов и характера проделанной работы, Соединенные Штаты не осуществляли никаких актов юрисдикции или суверенитета ни в одном из штатов путем насильственного отчуждения земли у собственников, принятия законов о защите дороги или извлечения из нее доходов путем учреждения шлагбаумов и платных дорог либо каких-либо иных актов, основанных на принципе юрисдикции или права. Все, что они сделали, напротив, основывалось на противоположном принципе — на добровольном и безоговорочном признании того, что суверенитет принадлежит штату, а не Соединенным Штатам, и что они не могут совершать никаких действий, которые могли бы ослабить власть штата или присвоить себе какую-либо власть. Все, что они сделали, заключалось в ассигновании государственных денег на строительство этой дороги и обеспечении ее строительства, поскольку я полагаю, что нельзя проводить различия между ассигнованием денег, собранных от продажи государственных земель, и денег, получаемых от налогов, пошлин, сборов и акцизов; также я не считаю, что полномочие на ассигнование получает какое-либо одобрение от того факта, что положение на этот счет было предусмотрено статьей пакта между Соединенными Штатами и народом тогдашней Территории Огайо. Этот вопрос, однако, может быть представлен в более ясном свете при более детальном рассмотрении самой статьи.

Законом от 30 апреля 1802 года под названием «Закон о предоставлении возможности народу восточного подразделения территории к северо-западу от реки Огайо сформировать конституцию и правительство штата, а также о принятии такого штата в Союз на равных основаниях с первоначальными штатами и для других целей», после описания границ предлагаемого нового штата и наделения его народа полномочиями избрать конвент для составления конституции, конвенту были предложены следующие три предложения, которые становились обязательными для Соединенных Штатов в случае их принятия им: Во-первых, что участок № 16 каждого тауншипа или, если такой участок был продан, другие земли, эквивалентные ему, должны быть пожалованы жителям такого тауншипа для использования под бесплатные школы. Во-вторых, что резервация площадью 6 миль, включая соляные источники, обычно называемые соляными источниками Сиото, соляные источники близ реки Мускингум и в военном районе, с участками, которые их включают, должна быть пожалована указанному штату для использования его народом в соответствии с правилами, которые установит законодательное собрание штата: При условии, что оно никогда не продаст и не сдаст их в аренду более чем на десять лет. В-третьих, что одна двадцатая доля поступлений от государственных земель, находящихся в пределах указанного штата, которые могут быть проданы Конгрессом начиная с 30 июня следующего года, должна направляться на разметку и прокладку общественных дорог от судоходных вод, впадающих в Атлантику, до Огайо и через штат Огайо, причем такие дороги должны прокладываться под эгидой Конгресса с согласия различных штатов, через которые они будут проходить.