«Собрание посланий и документов президентов. Том 2, часть 1: Джеймс Монро»

На каждом этапе конфликта с самого его начала и до марта 1781 года полномочия Конгресса были неопределенными, но огромными по своему масштабу. Поскольку собрания или конвенты отдельных колоний формировались представителями от каждого округа в каждой колонии, а Конгресс — делегатами от каждого колониального собрания, полномочия последнего для общих целей напоминали полномочия первых для целей местных. Они покоились на той же основе — народе — и были исчерпывающими для всех задуманных целей. Никогда еще движение не было столь спонтанным, столь патриотичным, столь эффективным. Нация напрягла все свои силы в поддержку своих прав и своей независимости после того, как борьба приобрела это направление, и она преуспела. Однако уже на очень раннем этапе было предвидено, что, хотя на патриотизм страны можно положиться в борьбе за ее независимость, для ее сохранения после обретения потребуется хорошо продуманный договор. Вследствие этого Конгресс предложил и рассмотрел план конфедерации в тот самый момент, когда миру был провозглашен другой великий акт, который отделил их от Великобритании и провозгласил их независимость. Этот договор был ратифицирован 21 марта 1781 года последним штатом и тем самым введен в немедленное действие.

Следующие полномочия были возложены на Соединенные Штаты Статьями Конфедерации. Поскольку эта первая связь союза действовала почти восемь лет, в течение какового времени было дано практическое толкование многим ее полномочиям, все из которых были приняты в Конституцию с важными дополнениями, полагается, что правильный взгляд на эти полномочия и на то, как они осуществляются, может пролить свет на рассматриваемый предмет. Можно с полным основанием предполагать, что когда определенные полномочия переносились из одного документа в другой в тех же выражениях или в выражениях, описывающих исключительно те же самые полномочия, то предполагалось, что они должны толковаться в последнем документе в том же смысле, в каком они толковались в первом.

Статья I объявляет, что наименование Конфедерации должно быть «Соединенные Штаты Америки».

Статья II. Каждый штат сохраняет свой суверенитет, свободу и независимость, а также каждое полномочие и право, которые не делегированы явно Соединенным Штатам.

Статья III. Штаты по отдельности вступают в прочный союз дружбы друг с другом для их общей обороны, обеспечения их свобод и их взаимного и общего благосостояния, обязуясь помогать друг другу против всякой силы, направленной против них, или нападений, совершенных на них по причине религии, суверенитета, торговли и т. д.

Статья IV. Свободные жители каждого штата, за исключением нищих, бродяг и беглых преступников, пользуются всеми привилегиями и иммунитетами свободных граждан в различных штатах и т. д. Беглые преступники, скрывшиеся в любом из штатов, подлежат выдаче по требованию исполнительной власти того штата, откуда они бежали. В каждом штате должна оказываться полная вера и доверие записям и актам каждого другого штата.

Статья V. Делегаты назначаются ежегодно законодательным органом каждого штата для заседания в Конгрессе в первый понедельник ноября, с правом отзыва и т. д. Ни один штат не должен назначать менее двух и более семи делегатов, равно как ни один делегат не может занимать свою должность более трех лет в течение шести лет. Каждый штат содержит собственных делегатов. Каждый штат имеет один голос. Свобода слова не подлежит ограничению, а члены должны быть защищены от арестов, за исключением случаев измены и т. д.

Статья VI. Ни один штат не должен отправлять или принимать посольство либо вступать в договор с иностранной державой. Равно никакое лицо, занимающее какую-либо прибыльную или доверительную должность при Соединенных Штатах или любом штате, не должно принимать какой-либо подарок, вознаграждение, должность или титул от иностранной державы. Ни Соединенные Штаты, ни какой-либо штат не должны жаловать никаких дворянских титулов. Никакие два штата не должны вступать в какой-либо договор без согласия Конгресса. Ни один штат не должен налагать какие-либо пошлины или сборы, которые могут помешать каким-либо договорам, заключенным Соединенными Штатами. Ни один штат не должен вступать в войну, если только он не подвергся вторжению или не находится под угрозой вторжения со стороны какого-либо индейского племени, равно как не должен выдавать каперские свидетельства или свидетельства о реторсиях, если только они не направлены против пиратов, содержать военные суда или какие-либо воинские формирования в мирное время без согласия Конгресса; но каждый штат должен содержать хорошо организованное ополчение и т. д.

Статья VII. Когда сухопутные войска набираются каким-либо штатом для общей обороны, все офицеры в звании полковника и ниже назначаются законодательным органом каждого штата.

Статья VIII. Все военные расходы и все прочие издержки, понесенные для общей обороны или общего благосостояния, покрываются из общей казны, которая пополняется различными штатами пропорционально стоимости всей земли в каждом штате, дарованной частным лицам. Налоги для уплаты каждой доли взимаются различными штатами.

Статья IX. Конгресс обладает единоличным и исключительным правом и полномочием определять состояние мира и войны, за исключением случаев, упомянутых в шестой статье; отправлять и принимать послов; вступать в союзы, за исключением и т. д.; устанавливать правила для определения того, какие захваты на суше и на воде должны считаться законными; выдавать каперские свидетельства и свидетельства о реторсиях в мирное время; назначать суды для рассмотрения пиратства и тяжких уголовных преступлений на открытом море; разрешать споры между штатами и между частными лицами, претендующими на земли по двум или более штатам, чья юрисдикция была урегулирована; регулировать пробу и стоимость монеты, чеканящейся по их полномочию, а также иностранной монеты; устанавливать стандарт весов и мер; регулировать торговлю с индейцами; учреждать и регулировать почтовые отделения из одного штата в другой и по всем штатам и взыскать такую плату за пересылку почты, какая может потребоваться для покрытия расходов почтового отделения; назначать всех офицеров сухопутных сил, кроме полковых; назначать всех офицеров военно-морских сил; определять необходимые суммы денег, подлежащие сбору для нужд Соединенных Штатов, и осуществлять их ассигнование; занимать деньги и выпускать кредитные билеты; строить и снаряжать военно-морской флот; согласовывать численность сухопутных сил и делать запросы каждому штату на его квоту; причем согласие девяти штатов является обязательным для этих великих актов.

Статья X регулирует полномочия комитета штатов по заседаниям в период перерыва в работе Конгресса.

Статья XI предусматривает принятие Канады в Конфедерацию.

Статья XII гарантирует честное слово Соединенных Штатов в отношении выплаты всех выпущенных кредитных билетов и займов, сделанных от их имени.

Статья XIII. Каждый штат должен подчиняться решениям Соединенных Штатов по всем вопросам, переданным им Конфедерацией, причем Статьи Конфедерации должны быть вечными и не могут изменяться без согласия каждого штата.

Вскоре выяснилось, что эта связь союза совершенно неспособна справиться с целями, для которых она предназначалась. Она была неэффективна в своих полномочиях; она также была неэффективна в средствах осуществления полномочий, фактически ей предоставленных. Будучи лигой суверенных и независимых штатов, ее акты, подобно актам всех прочих лиг, требовали вмешательства составлявших ее штатов для придания им силы в пределах их соответствующих юрисдикций. Акты Конгресса без помощи законов штатов для их приведения в исполнение были совершенно ничтожны. Отказ или уклонение одного штата от принятия таких законов приводились в качестве причины, оправдывающей аналогичное поведение в других, и таким образом Правительство вскоре оказалось в тупике.

Опыт нескольких лет продемонстрировал, что на Конфедерацию нельзя полагаться для обеспечения блага, извлеченного из Революции. Интересы нации требовали более эффективного Правительства, которое здравый смысл и добродетель народа обеспечили путем принятия действующей Конституции.

Конституция Соединенных Штатов была создана конвентом делегатов от различных штатов, которые встретились в Филадельфии, должным образом уполномоченные для этой цели, и была ратифицирована конвентом в каждом штате, специально созванным для рассмотрения оной и принятия решения по ней. В ходе этого процесса функции правительств штатов никогда не приостанавливались. Напротив, они взяли на себя инициативу. Сознавая свою неспособность обеспечить Союзу блага Революции, они способствовали уменьшению собственных полномочий и расширению полномочий Общего правительства тем путем, который мог быть наиболее адекватным и эффективным. Полагается, что нельзя найти другого примера того, как Правительство оказывает свое влияние на уменьшение собственных полномочий, столь просвещенной политики, столь чистого и бескорыстного патриотизма. Эта заслуга, однако, более всего принадлежит народу каждого штата, по воле и под контролем которого действовали правительства штатов.

Конституция Соединенных Штатов, будучи ратифицирована народом различных штатов, по необходимости стала в пределах своих полномочий высшим авторитетом Союза. На разумных принципах ее нельзя рассматривать в каком-либо ином свете. Народ, высший авторитет, известный нашей системе, из которого проистекают все наши институты и от которого они зависят, сформировал ее. Если бы народ различных штатов счел целесообразным объединиться в одно сообщество под единым правительством, он мог бы сделать это. Он обладал такой властью, и ни тогда, ни теперь не было ничего, что могло бы помешать этому, если бы он того пожелал. Тем не менее они мудро остановились на определенном рубеже, распространив объединение до этого рубежа, сделав Национальное правительство в этой степени консолидированным Правительством и сохранив правительства штатов за пределами этого рубежа в качестве совершенно суверенных и независимых от Национального правительства. Если бы народ различных штатов объединился в одно сообщество, он должен был бы оставаться таковым, и тогда его Конституция стала бы подобно конституциям различных штатов неспособной к изменению до тех пор, пока она не будет изменена волей большинства. При учреждении правительства штата гражданами штата образуется договор, сторонами которого на равных правах являются все и каждый из граждан. Они также являются единственными сторонами и могут изменять его по своему усмотрению. При учреждении Правительства Соединенных Штатов гражданами каждого штата был сформирован договор между всем американским народом, который имеет ту же силу и разделяет все качества в пределах своих полномочий, что и договор между гражданами штата при формировании их собственной конституции. Он не может быть изменен иначе как теми, кто его сформировал, либо в порядке, предписанном самими сторонами договора.

Эта Конституция была принята с целью устранения всех дефектов Конфедерации, и в этом она превзошла любые расчеты, которые могли быть составлены относительно любого творения рук человеческих. Связывая штаты вместе, Конституция выполняет великую задачу Конфедерации; но лишь в этом смысле она обладает какими-либо свойствами этого договора, и в этом отношении она более эффективна для достижения цели, поскольку удерживает их вместе гораздо более прочной связью; и во всех прочих аспектах, в которых Конфедерация потерпела неудачу, Конституция увенчалась полным успехом. Конфедерация представляла собой договор между отдельными и независимыми штатами, исполнение статей которого в отношении полномочий внутреннего действия зависело от правительств штатов. Но великая задача Конституции, состоявшая в том, чтобы объединить народ различных штатов в пределах ее полномочий в единое сообщество и позволить ей действовать непосредственно на народ, заключалась в том, чтобы упразднить полномочия правительств штатов в этой степени, за исключением случаев, когда они являлись конкурентными, и исключить их посредничество в обеспечении действенности полномочий Общего правительства. Правительство Соединенных Штатов полагается на собственные средства для исполнения своих полномочий, подобно тому как правительства штатов полагаются на свои собственные для исполнения своих, причем оба правительства имеют общее происхождение или суверенитета — народ (правительства штатов — народ каждого штата, Национальное правительство — народ каждого штата в совокупности), — и подотчетны власти, которая их создала. Именно исполняя свои функции в качестве правительства, таким образом берущего начало и таким образом действующего, Конституция Соединенных Штатов удерживает штаты вместе и выполняет роль лиги. Именно благодаря природе своих полномочий и высокому источнику, из которого они проистекают — народу, — она выполняет эту роль лучше, чем Конфедерация или любая лига, когда-либо существовавшая, являясь договором, который правительства штатов не заключали, сторонами которого они не являются и который осуществляет свои собственные полномочия независимо от них.

Над нашим Союзом были учреждены два отдельных и независимых правительства: одно для местных целей над каждым штатом — народом этого штата, другое для национальных целей над всеми штатами — народом Соединенных Штатов. Вся власть народа на представительной основе разделена между ними. Правительства штатов независимы друг от друга и в пределах своих полномочий представляют собой полные суверенитеты. Национальное правительство начинается там, где заканчиваются правительства штатов, за исключением некоторых случаев, когда между ними существует конкурирующая юрисдикция. Это правительство также, в соответствии с объемом своих полномочий, является полным суверенитетом. Я говорю здесь, как неоднократно упоминалось ранее, исключительно о представительных суверенитетах, ибо истинный суверенитет принадлежит одному лишь народу.

История мира не знает подобного примера двух раздельных и независимых правительств, установленных над одним и тем же народом, и он не может существовать нигде, кроме как в правительствах, основанных на суверенитете народа. В монархиях и других непредставительных правительствах не может быть такого разделения власти. Правительство неотделимо от обладателя; оно принадлежит ему, и его нельзя отнять у него без революции. В таких правительствах возможны лишь союзы и лиги. Но у нас отдельные лица ничего не значат в должностях, которые они занимают; то есть у них нет на них никаких прав. Они занимают их как представители, по назначению от народа, в котором исключительно сосредоточен суверенитет. Невозможно переоценить эту систему, рассматриваемую в ее двояком характере и во всех ее великих принципах двух правительств, полностью отличных друг от друга и независимых друг от друга, каждое из которых конституционно, основано народом и действует непосредственно на него, каждое компетентно для всех своих целей, дарующее все блага, ради которых оно было учреждено, без малейшей даже отдаленной опасности осуществления каких-либо из своих полномочий таким образом, который угнетал бы народ. Систему, способную распространяться на огромной территории не только без ослабления любого из правительств, но и получая то особое преимущество, которое заключается в придании тем самым новой силы и бодрости возможностям каждого; обладающую также тем дополнительным преимуществом, что пока различные штаты пользуются всеми закрепленными за ними правами раздельных и независимых правительств, и каждое защищено природой Федерального правительства, действующего непосредственно на народ, от неспособности других нести свою равную долю общественных бремен, и тем самым пользуется в более совершенной степени всеми преимуществами лиги, она удерживает их вместе связью совершенно иной и гораздо более прочной, чем покойная Конфедерация или любая лига, известная ранее, — связью, находящейся вне их контроля и которая не может быть изменена иначе как в предписанном ею порядке. Столь великое усилие в пользу человеческого счастья еще никогда не предпринималось; но оно подобало тем, кто его предпринял. Утвержденные в новом полушарии, происходящие от одних предков, говорящие на одном языке, имеющие одинаковую религию и всеобщую веротерпимость, рожденные равными и воспитанные в одних принципах свободного правления, сделанные независимыми общей борьбой и находящиеся под угрозой одних и тех же опасностей, между ними существовали узы, которые никогда ранее не применялись к отдельным сообществам. У них были все мотивы связать их вместе, какие только могли воздействовать на интересы и привязанности щедрого, просвещенного и добродетельного народа, и неизъяснимое утешение приносит обнаружение того, что эти мотивы возымели должное влияние.

Прослеживая таким образом наши институты до их истоков и следуя за ними в их развитии и модификациях вплоть до принятия этой Конституции, мы выявили два важных факта, на которых, пожалуй, уместно сделать несколько замечаний на данном этапе. Первый заключается в том, что при отнятии власти, или того, что именуется суверенитетом, у Короны она перешла непосредственно к народу. Второй — в том, что она перешла непосредственно к народу каждой колонии, а не к народу всех колоний в совокупности; к тринадцати различным сообществам, а не к одному. К этим двум фактам, каждый из которых внес свою равную долю, я склонен думать, мы в высшей степени обязаны успехом нашей Революции. Перейдя к народу, она сосредоточилась в сообществе, каждый член которого обладал равными правами и общими интересами. Среди нас не было низвергнутых семей, изгнанных претендентов в чужой стране, оглядывающихся назад на своих родственников и сторонников здесь в надежде на возвращение; не было сословия дворян, чьи наследственные права в Правительстве были бы нарушены; не было иерархии, которая была бы унижена и притеснена. Было лишь одно сословие — народ, коим все было приобретено посредством перемены. Я упоминаю также как обстоятельство исключительной благодати то, что основная масса народа родилась и воспитывалась при этих равных и изначальных институтах. Их привычки, их принципы и их предрассудки были поэтому полностью на стороне Революции и свободного республиканского правительства.

Если бы существовали отдельные сословия, наша судьба могла бы быть — и вероятно, была бы — иной. Было бы едва ли возможно столь полно объединить всю силу страны против общего врага. Борьба в самом начале неизбежно возникла бы между сословиями за контроль. Если бы восторжествовала аристократия, народ пал бы духом. Если бы восторжествовал народ, дворянство, вероятно, покинуло бы страну или же, оставив ее, в каждом штате начались бы внутренние распри и разразилась бы гражданская война, еще более разрушительная, чем иностранная, которая могла бы сорвать все движение. Древняя и современная история изобилует примерами, проистекающими из конфликтов между отдельными сословиями, попыток революций, оказавшихся бесплодными, республик, которые завершились деспотизмом. Именно благодаря простоте элементов, из которых состоит наша система, притяжение всех частей было направлено к общему центру, каждое изменение служило цементированию союза и, короче говоря, мы были благословлены столь славным и счастливым успехом.

А то, что власть, отнятая у британской Короны, перешла к народу каждой колонии, с очевидностью демонстрирует вся история нашего политического движения от эмиграции наших предков до сегодняшнего дня. Что породило Революцию? Нарушение наших прав. Каких прав? Наших хартийных прав. Кому были дарованы хартии — народу каждой колонии или народу всех колоний как единого сообщества? Мы знаем, что никакого подобного совокупного сообщества не существовало, и следовательно, никакие подобные права не могли быть нарушены. Можно добавить, что характер полномочий, которые были дарованы делегатами от каждой колонии, и то, как они исполнялись, показывают, что суверенитет принадлежал народу каждого штата в отдельности, а не в совокупности. Они соответственно предъявляли верительные грамоты, подобные тем, что приняты между министрами отдельных держав, которые рассматривались и одобрялись до того, как они приступили к исполнению возложенных на них важных обязанностей. Они также голосовали по колониям, а не индивидуально, причем все члены от одной колонии имели право только на один голос. Этот факт сам по себе, являющийся первым в нашей политической ассоциации и относящийся к периоду нашей величайшей опасности, вне всяких споров определяет источник, откуда исходила власть, которая направляла и обеспечивала успех всем нашим мероприятиям.

Если бы суверенитет перешел к совокупности, то при условии успеха нашей революции могли бы наступить последствия, которые даже поныне способны серьезно повлиять на нашу систему. Перейдя к народу каждой колонии, сопротивление Великобритании, ведение войны, Декларация независимости, принятие Конфедерации и этой Конституции — все это вменяется в заслугу им. Если бы он перешел к совокупности, каждое мероприятие прослеживалось бы до этого источника; даже правительства штатов можно было бы назвать изошедшими из него, и поправки к их конституциям на этом принципе предлагались бы той же властью. Короче говоря, непросто осознать все последствия, к которым может привести подобное учение. Очевидно, что народ в массе принимал бы гораздо меньшее участие во всех великих мероприятиях Революции и в последовавших за ней, чем он участвовал на самом деле, и пропорционально меньшую долю признания за свой патриотизм и заслуги, чем та, на которую он ныне имеет право и которой пользуется. Перейдя к народу каждой колонии, вся масса населения в каждом из них находилась в состоянии постоянного и активного обсуждения вопросов высшей национальной важности и осуществляла надзор за поведением всех государственных служащих при исполнении ими своих соответствующих обязанностей. Таким образом, были созданы самые действенные гарантии против злоупотреблений и опасностей любого рода, какие только способна измыслить человеческая изобретательность, а весь народ стал более подготовленным к самоуправлению, которое он обрел благодаря героическому усилию.

Теперь я перейду к рассмотрению полномочий Общего правительства, которое, подобно правительствам различных штатов, разделено на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную, — каждая из которых имеет свою надлежащую долю. Из них законодательная, в силу природы своих полномочий, проистекающих из нее законов и порядка ее назначения, поскольку ее члены избираются непосредственно народом, является безусловно наиболее важной. Всю систему Национального правительства можно назвать покоящейся в своей основе на полномочиях, дарованных этой ветви. Они обозначают предел, в рамках которого со скромными исключениями должны действовать все ветви при исполнении своих соответствующих функций. Поэтому будет уместно дать полное и точное представление о полномочиях, предоставленных ей.

Восьмым разделом первой статьи Конституции провозглашается, что Конгресс имеет право —

Первое. Устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, выплачивать долги и обеспечивать общую оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов;

Второе. Занимать деньги;

Третье. Регулировать торговлю с иностранными государствами, между штатами и с индейскими племенами;

Четвертое. Устанавливать единообразное правило натурализации и единообразные законы о банкротствах;

Пятое. Чеканить монету, регулировать ее стоимость и стоимость иностранной монеты, а также устанавливать стандарт весов и мер;

Шестое. Обеспечивать наказание за подделку ценных бумаг и текущей монеты Соединенных Штатов;

Седьмое. Учреждать почтовые отделения и почтовые дороги;

Восьмое. Способствовать развитию науки и полезных ремесел, обеспечивая на ограниченное время авторам и изобретателям исключительные права на их соответствующие сочинения и открытия;

Девятое. Создавать трибуналы, подчиненные Верховному суду, определять и наказывать пиратство и тяжкие преступления, совершенные на открытом море, а также преступления против законов наций;

Десятое. Объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и свидетельства о реторсиях и устанавливать правила в отношении захватов на суше и на воде;

Одиннадцатое. Создавать и содержать армии;

Двенадцатое. Создавать и содержать военно-морской флот;

Тринадцатое. Издавать правила по управлению сухопутными и военно-морскими силами;

Четырнадцатое. Предусматривать меры для призыва ополчения в целях исполнения законов Союза, подавления мятежей и отражения вторжений;

Пятнадцатое. Предусматривать меры для организации, вооружения и дисциплинирования ополчения, а также для управления той его частью, которая может находиться на службе Соединенных Штатов, оставляя за штатами назначение офицеров и полномочие по обучению ополчения в соответствии с дисциплиной, предписанной Конгрессом;

Шестнадцатое. Осуществлять исключительное законодательство во всех без исключения случаях на таком участке (не превышающем 10 квадратных миль), который путем уступки отдельными штатами и принятия Конгрессом станет местом пребывания Правительства Соединенных Штатов; и осуществлять аналогичную власть над всеми местами, приобретенными с согласия законодательного органа того штата, в котором оные находятся, для возведения фортов, складов, арсеналов, верфей и иных необходимых строений;

Семнадцатое. И издавать все законы, которые будут необходимы и надлежащи для приведения в исполнение вышеуказанных полномочий и всех других полномочий, возложенных настоящей Конституцией на Правительство Соединенных Штатов либо на какое-либо ведомство или должностное лицо оного.

Другим ветвям Правительства даруются полномочия, надлежащим образом принадлежащие каждой из них. Президент, в котором сосредоточена исполнительная власть, назначается главнокомандующим Армии и Военно-морского флота, а также ополчения, когда оно призывается на службу Соединенных Штатов. Он уполномочен по совету и с согласия Сената, при одобрении двух третей присутствующих членов, заключать договоры, назначать и по совету и с согласия Сената утверждать послов, других официальных министров и консулов, судей Верховного суда и всех прочих должностных лиц, назначения которых не предусмотрены иным образом по закону. Он обладает полномочием даровать отсрочки исполнения приговора и помилования за преступления против Соединенных Штатов, за исключением случаев импичмента. В его обязанности вменяется периодически давать Конгрессу информацию о состоянии Союза, рекомендовать к их рассмотрению такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными, созывать обе Палаты в чрезвычайных случаях, принимать послов и заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись.

Судебная власть принадлежит одному Верховному суду и тем нижестоящим судам, которые Конгресс может учредить; при этом она распространяется на все дела в общем и правом праве, возникающие на основании Конституции, законов Соединенных Штатов и договоров, заключенных в соответствии с их полномочиями. К числу данных трибуналов особо отнесены дела с участием послов и других официальных лиц, дела адмиралтейской и морской юрисдикции, дела, в которых Соединенные Штаты выступают стороной, между двумя или более штатами, между гражданами разных штатов, между гражданами одного и того же штата, претендующими на земельные участки по грантам разных штатов, а также между штатом или его гражданами и иностранными государствами.

В других частях Конституции были предоставлены иные полномочия, которые, хотя и касаются конкретных объектов, не связанных с обычным управлением, однако, поскольку они составляют важные черты Правительства и могут пролить полезный свет на то толкование, которое должно даваться вышеперечисленным полномочиям, уместно рассмотреть их.

Статьей I (раздел 9, пункт 1) предусмотрено, что переселение или ввоз любых лиц, которых любое из ныне существующих государств сочтет целесообразным допустить, не могут быть запрещены Конгрессом до 1808 года, однако с такого ввоза может взиматься налог или пошлина в размере не более 10 долларов с каждого человека.

Статьей III (раздел 3, пункт 1) предусмотрено, что новые штаты могут приниматься Конгрессом в Союз, но никакой новый штат не должен создаваться в юрисдикции другого штата и никакой штат не должен создаваться путем объединения двух или более штатов либо частей штатов без согласия законодательных собраний заинтересованных штатов, а также Конгресса. И следующим пунктом той же статьи и раздела Конгрессу предоставлено право распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам, и принимать все необходимые правила и положения в отношении них, с оговоркой, что ничто в Конституции не должно толковаться во вред каким-либо претензиям Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата.

Согласно статье IV (раздел 4) Соединенные Штаты гарантируют каждому штату республиканскую форму правления и обязуются защищать каждый из них от вторжения, а по заявлению законодательного собрания или исполнительной власти (когда законодательное собрание не может быть созвано) — от внутренних беспорядков.

Что касается остальных частей Конституции, касающихся полномочий, то одни из них устанавливают ограничения на осуществление полномочий, предоставленных Конгрессу, а другие — на осуществление полномочий, остающихся у штатов. Целью в обоих случаях является более четкое проведение разграничения между двумя правительствами, а также предотвращение злоупотреблений с любой стороны. Другие части действуют подобно конвенционным соглашениям между штатами, отменяя между ними все различия, применимые к иностранным державам, и обеспечивая жителям каждого штата все права и иммунитеты граждан в различных штатах.

Статьей пятой предусмотрено, что Конгресс, когда две трети обеих палат сочтут это необходимым, предлагает поправки либо по требованию законодательных собраний двух третей различных штатов созывает конвент для предложения поправок, которые в любом случае имеют силу части Конституции, когда они ратифицированы законодательными собраниями трех четвертей различных штатов или конвентами в трех четвертях таковых, в зависимости от того, какой из двух способов будет предложен Конгрессом: При условии, что ни один штат без его согласия не может быть лишен равного с другими голоса в Сенате и что никакая поправка, которая может быть принята до 1808 года, не должна затрагивать первый и четвертый пункты девятого раздела первой статьи.

Второй секцией шестой статьи провозглашается, что Конституция и законы Соединенных Штатов, которые будут изданы в ее исполнение, а также все договоры, заключенные под авторитетом Соединенных Штатов, являются высшим законом страны, и судьи в каждом штате обязаны следовать им, вопреки чему-либо в конституции или законах любого штата. Это право Национального Правительства осуществлять свои полномочия было абсолютно необходимо для его существования. Если бы правительства штатов не были ограничены в посягательствах на полномочия, предоставленные Национальному Правительству, то Конституция, подобно Конфедерации, вскоре была бы сведена на нет; и человеческий разум не смог бы разработать никакой иной план для достижения этой цели, кроме создания национальной конституции, которая в пределах своих полномочий являлась бы высшим законом страны. Это право Национального Правительства существовало бы в соответствии с Конституцией в полном объеме, предусмотренном этой декларацией, даже если бы она не была сделана. Однако для предотвращения малейшей возможности сомнений по столь важному вопросу было целесообразно принять такую декларацию.

Представив выше полный обзор всех полномочий, предоставленных Соединенным Штатам, будет целесообразным обратиться к тем полномочиям, которые остаются за штатами. Именно устанавливая великие полномочия, которые, как признается, принадлежат каждому правительству, мы можем надеяться прийти к правильному выводу относительно тех из них, которые являются предметом спора между ними. В отношении Национального Правительства эта задача была легкой, поскольку его полномочия содержатся в конкретных предоставлениях в Конституции; однако сложнее дать подробное описание полномочий правительств штатов, поскольку их конституции, содержащие все полномочия, предоставленные народом и не изъятые у них конкретно путем предоставления полномочий Соединенным Штатам, не поддаются легкому перечислению. К счастью, точное перечисление всех полномочий, остающихся у правительств штатов, в данном случае не требуется. Знание только их главных полномочий послужит для любых задуманных целей, и в отношении них не может быть расхождений во мнениях. Они в достаточной мере признаны и установлены самой Конституцией Соединенных Штатов. Определяя важные полномочия правительств штатов, уместно отметить, во-первых, что территория, предусмотренная Конституцией, принадлежит каждому штату в его отдельном качестве, а не Соединенным Штатам в их совокупном качестве. Каждый штат владеет территорией в соответствии со своей первоначальной хартиями, за исключением тех случаев, когда отдельными штатами были сделаны уступки Соединенным Штатам. У Соединенных Штатов не было никаких территорий при принятии Конституции, которые не были бы таким образом уступлены им и которыми они не владели бы на условиях, на которых была сделана такая уступка. Считается, что в пределах отдельных штатов они не владели ни единым акром; а если и владели, то как граждане владели им исключительно как частной собственностью. Территория, приобретенная путем уступки и лежащая за пределами отдельных штатов, покоится на ином принципе и регулируется отдельной и особой частью Конституции. Именно к территории в пределах отдельных штатов в ее великих принципах применяется Конституция, и она применяется к такой территории как к территории штата, а не как к территории Соединенных Штатов. Следующее обстоятельство, на которое следует обратить внимание, заключается в том, что народ, составляющий этот Союз, является народом различных штатов, а не Соединенных Штатов в полном смысле консолидированного государства. Ополчение является ополчением различных штатов; земли удерживаются по законам штатов; вопросы наследования, договоров и все вопросы частной собственности, отправление правосудия и весь уголовный кодекс, за исключением случаев нарушения законов Соединенных Штатов, изданных в соответствии и на основе полномочий, предоставленных Конгрессу, и законов наций, регулируются законами штатов. Это перечисление показывает огромный масштаб полномочий правительств штатов. Территория и народ составляют основу, на которой строятся все правительства. Ополчение составляет их эффективную силу. Регулирование и защита собственности и личной свободы также входят в число высших атрибутов суверенитета. Это само по себе, без иных доказательств, достаточно доказывает, что главная задача Конституции Соединенных Штатов состоит в том, чтобы объединить штаты под эгидой Правительства, наделенного полномочиями, адекватными целям его учреждения, относящимися прямо или косвенно к иностранным делам, для выполнения которых только и может быть способно такое Национальное Правительство.

Этот взгляд на исключительную юрисдикцию отдельных штатов над территорией в пределах их соответствующих границ, за исключением случаев, для которых специально предусмотрено иное, подтверждается очевидным смыслом различных полномочий, предоставленных Конгрессу, которым теперь следует уделить более пристальное внимание. Из них право объявлять войну является, пожалуй, наиболее важным, как в силу последствий, сопровождающих войну, так и в силу других полномочий, предоставленных в ее поддержку. Право устанавливать налоги, пошлины, сборы и акцизы, хотя и необходимое для поддержания гражданского управления, в равной степени необходимо для покрытия расходов на войну; право содержать и обеспечивать сухопутные и морские силы, а также созывать ополчение и управлять им, когда оно находится на службе Соединенных Штатов, целиком относятся к последнему роду. Они предоставлены в поддержку полномочия вести войну и призваны обеспечить его действенность. Эти различные полномочия обладают большой силой и охватом и действуют более непосредственно в пределах границ и в отношении ресурсов штатов, чем любые другие полномочия. Но все же они являются лишь средством для достижения определенных целей. Война объявлена и должна поддерживаться, должны быть созданы армия и флот, должны быть возведены фортификационные сооружения для общей обороны, должны быть уплачены долги. Для этих целей взимаются пошлины, сборы и акцизы, налагаются налоги, земли, товары и иное имущество граждан подлежат взысканию за них; если деньги не уплачены, производятся конфискации и земли продаются. Сделка завершена; земли переходят в другие руки, и новые владельцы владеют ими, как и прежние собственники, по законам отдельных штатов. Они были лишь средством для достижения определенных целей; Соединенные Штаты не имеют с ними больше ничего общего. Тот же взгляд применим и к полномочиям Центрального Правительства в отношении лиц. Ополчение призывается на службу Соединенных Штатов; служба исполнена; корпус возвращается в тот штат, которому он принадлежит; это ополчение данного штата, а не Соединенных Штатов. Для армии требуются солдаты, которые могут быть набраны путем добровольного поступления на службу или иным путем, основанным на принципах равенства. В обоих случаях гражданин после выполнения своего долга возвращается на прежнее место в обществе, со своей равной долей в общем суверенитете нации. Во всех этих случаях, которые являются самыми яркими из всех возможных, мы видим, что право Центрального Правительства есть не что иное, как то, что названо в Конституции — право совершать определенные действия, и что предмет, на который оно воздействует, является лишь средством для достижения этой цели; что и до, и после этого акта он находился под защитой и подчинялся законам того отдельного штата, в пределах которого он пребывал.

К остальным полномочиям Центрального Правительства те же замечания применимы с еще большей силой. Право регулировать торговлю с иностранными государствами было необходимо как для того, чтобы позволить Конгрессу взимать и собирать пошлины и сборы, так и для защиты прав нации в сношениях с иностранными державами. Оно осуществляется в портах различных штатов и действует почти исключительно вовне. Право заимствовать и чеканки денег, устанавливать их стоимость и стоимость иностранной монеты важны для создания Национального Правительства и особенно необходимы для поддержания права объявлять войну, как, поистине, можно рассматривать и право пресекать пиратство и тяжкие преступления в открытом море и правонарушения против законов наций. Право устанавливать единообразные правила натурализации и единообразные законы о банкротстве кажется существенно связанным с правом регулировать торговлю. Первая его часть касается иностранцев, въезжающих в страну, вторая — купцов, потерпевших крах. Право содействовать развитию полезных искусств и наук может осуществляться без затрагивания какого-либо из отдельных штатов. Оно реализуется путем выдачи патентов изобретателям и хранения моделей, что может осуществляться исключительно в пределах Федерального округа. Право учреждать суды, стоящие ниже Верховного суда, было необходимым следствием существования судебной власти как отдельной ветви Центрального Правительства. Без таких нижестоящих судов в каждом штате было бы трудно, а подчас и невозможно претворять в жизнь законы Центрального Правительства. Право учреждать почтовые отделения и почтовые дороги по своему характеру по существу таково же. В политических, коммерческих и социальных целях было важно, чтобы оно было возложено на Центральное Правительство. Как чисто регулятивный вопрос, а ничего больше, полагаю, под этим и не подразумевалось, это легко исполняемое полномочие, предполагающее незначительную власть внутри отдельных штатов. Право осуществлять исключительное законодательство во всех без исключения случаях на территории Федерального округа, а также в отношении фортов, складов, арсеналов, верфей и других необходимых сооружений с согласия штата, на территории которого таковые находятся, является полномочием особого рода и само по себе достаточно для подтверждения того, что было сказано обо всех остальных полномочиях Центрального Правительства. Об этом конкретном предоставлении полномочий в дальнейшем будет сказано особо.

Я завершу свои замечания по этой части темы наблюдением, что представленный взгляд на полномочия и характер обоих Правительств подтверждается заметным различием, которое наблюдается в способе их наделения полномочиями. Правительства штатов разделены на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную, и каждой из них поручены надлежащие обязанности без каких-либо ограничений полномочий, за исключением тех, которые необходимы для предотвращения злоупотреблений, в форме биллей о правах. Но при учреждении Национального Правительства был принят и проведен в жизнь совершенно иной принцип. Само Правительство организовано, подобно правительствам штатов, в три ветви, но его полномочия перечислены и определены в самой точной форме. Этот вопрос уже был объяснен слишком подробно, чтобы требовать иллюстрации общим обзором всей Конституции, каждая часть которой дает доказательства того, что здесь изложено. Достаточно обратиться к восьмой статье первой именно потому, что она более подробно определяет полномочия и фиксирует характер Правительства Соединенных Штатов. В этой статье провозглашено, что Конгресс имеет право, во-первых, облагать и собирать налоги, пошлины, сборы и акцизы и т. д.

Показав происхождение правительств штатов и их полномочия при их первоначальном образовании; показав также происхождение Национального Правительства и возложенные на него полномочия; и показав, наконец, те полномочия, которые, как признается, остались за правительствами штатов после того, как те из них были изъяты в пользу Национального Правительства, я теперь перейду к рассмотрению вопроса о том, было ли право принимать и осуществлять систему внутреннего благоустройства посредством строительства дорог и каналов предоставлено Соединенным Штатам.

Прежде чем мы сможем определить, было ли это полномочие предоставлено Центральному Правительству, необходимо четко выяснить характер и объем полномочий, необходимых для осуществления такого благоустройства. Когда это будет сделано, мы сможем решить, наделено ли ими Национальное Правительство.

Если бы такое полномочие существовало, оно, надо полагать, осуществлялось бы советом квалифицированных инженеров на основе общего взгляда на весь Союз по плану, который обеспечил бы полное осуществление всех великих целей нашей Конституции. Однако я не намерен рассматривать этот вопрос здесь в таком масштабе. Я изложу конкретный случай исключительно в целях иллюстрации. Предположим, что Конгресс намерен проложить дорогу от города Вашингтон до Балтимора и соединить Чесапикский залив с Делавэром, а Делавэр с Раританом посредством канала, что должно быть сделано для претворения этого проекта в жизнь? Я не ставлю здесь под сомнение существующие полномочия. Я говорю лишь о полномочиях, необходимых для этой цели. Были бы назначены комиссары для прокладки маршрута по прямой линии с должным учетом перепадов высот, водных преград и других препятствий, а также для приобретения прав на землю, по которой пройдут дорога и канал, достаточной ширины для каждого из них. Это должно быть сделано путем добровольных уступок или покупок у частных лиц, либо, в случае их отказа продать или требования ими непомерной цены, путем отчуждения собственности и определения ее стоимости судом присяжных из местных жителей. Следующий объект, о котором следует позаботиться после того, как дорога и канал спланированы и построены, — это поддержание их в исправном состоянии. Мы знаем, что в любом обществе есть люди, способные на умышленное вредительство, на разрушение стен, возведенных для поддержания дороги, на разрушение мостов через водные преграды и разрушение самой дороги. Кто-то, живущий поблизости, может быть разочарован тем, что дорога не прошла через его земли, и совершать эти акты насилия и вредительства из мести или в надежде придать ей нужное направление, пусть даже на короткое время. Повреждения такого рода уже совершались и до сих пор вызывают нарекания на дороге из Камберленда в Огайо. Для достижения этой цели Конгресс должен иметь право принимать законы для наказания правонарушителей, где бы они ни находились. Юрисдикция над дорогой была бы недостаточна, даже если бы она была исключительной. Редко случалось бы, что виновных удавалось бы застичь на месте преступления. Обычно они совершают это ночью и улетают далеко до появления солнца. Поэтому полномочие наказывать этих преступников должно достигать их везде, где бы они ни скрывались. Они также должны подлежать юрисдикции компетентных трибуналов, федеральных или штатных. Это полномочие должно также распространяться на другой объект, не менее существенный и важный, чем уже упомянутые. Опыт показал, что учреждение застав с шлагбаумами, сбором пошлин и лицами для их взимания является лучшим средством, которое можно принять для покрытия расходов на эти улучшения и ремонт, в котором они неизбежно нуждаются. Следовательно, Конгресс должен иметь право устанавливать такое устройство и поддерживать его с помощью таких регламентов, с установлением штрафов и взысканий на случай причинения ущерба, которые были бы достаточчны для этой цели. Право должно распространяться на все эти объекты, иначе оно окажется абсолютно несостоятельным. Им обладают и осуществляют его штаты в индивидуальном порядке, и им должны обладать Соединенные Штаты, иначе от этих притязаний придется отказаться.

Предположим далее, что Конгресс, полагая, что он действительно обладает такими полномочиями, принял акт для этих целей, в соответствии с которым были назначены комиссары, приступившие к работе. На первой же ферме, на которую они вступают, их встречает владелец, который запрещает им вторгаться на его землю. Они предлагают купить ее по справедливой цене или за вдвое или втрое превышающую ее стоимость. Он упорствует в своем отказе. Могут ли они, руководствуясь принципом, признаваемым и проводимым в жизнь всеми правительствами штатов, согласно которому в подобных случаях упрямство и несговорчивость отдельного лица должны уступить общественному благополучию, созвать жюри из честных и благоразумных людей для отчуждения земли, оценки ее стоимости и принуждения владельца получить сумму и передать ее им? Я полагаю, что очень немногие разделят мнение о существовании такой власти.

Следующая задача — уберечь эти улучшения от повреждений. Сломаны шлюзы канала, разрушены стены, поддерживающие дорогу, разрушены мосты, распахана сама дорога, отказываются платить пошлину, взломаны заставы канала или платной дороги. Правонарушители преследуются, пойманы и преданы суду. Могут ли они быть наказаны? Вопрос о праве должен решаться на принципиальной основе. Преступники будут использовать любой барьер, который может послужить им защитой от наказания. Они станут заявлять, что закон, по которому они привлечены к суду, неконституционен, и этот вопрос должен быть решен судом, федеральным или штатным, на основе беспристрастного расследования полномочий, предоставленных Центральному Правительству Конституцией. Если судьи сочтут, что эти полномочия не были предоставлены Конгрессу, обвиняемые должны быть оправданы, и с их оправданием всякие претензии на право создания такой системы отпадают.

Я предположил, что противодействие праву Конгресса исходит от владельца земли и других лиц, обвиняемых в нарушении законов, призванных защитить сооружения от повреждений, поскольку это самая мягкая форма, в которой оно может проявиться. Однако это не единственный вариант. Штат также может оспорить это право, и тогда спор приобретает иной характер. Правительство может выступить против правительства, поскольку в определенной степени оба Правительства суверенны и независимы друг от друга, и в такой форме возможно, хотя и маловероятно, оказание противодействия. Каждому из них предписаны ограничения, и если между ними возникнет спор относительно их прав и народ поддержит его разделением голосов примерно поровну, это может привести к худшим последствиям.

Можно утверждать, что противодействие, предполагаемое со стороны владельца земли или отдельных штатов, может быть предотвращено путем удовлетворительного соглашения с этими сторонами. Но подавление сопротивления таким способом не является доказательством наличия у Конгресса прав, равно как не может оно, если ограничиться этими рамками, устранить все препятствия для осуществления этого полномочия. Недостаточно того, что Конгресс может путем распоряжения государственными доходами и их применения выкупить землю и тем самым заставить замолчать этот класс лиц либо путем уступок, предоставленных отдельным штатам, подавить сопротивление с их стороны. Конгресс должен быть способен правомерно контролировать любое сопротивление, иначе он не сможет претворить эту систему в жизнь. Неизбежно возникали бы случаи, когда право подвергалось бы испытанию. Работы должны быть защищены от повреждений, пошлины должны собираться, правонарушители должны наказываться. С этими преступниками нельзя заключать никаких сделок. Представ перед судом, они должны будут отрицать действительность закона, и если это возражение будет принято, всякие претензии на данное право прекращаются.

Если Соединенные Штаты обладают этим полномочием, то либо потому, что оно было специально предоставлено, либо потому, что оно является сопутствующим и необходимым для осуществления какого-то конкретного предоставления полномочий. Сторонники этого полномочия выводят его из следующих источников: во-первых, право учреждать почтовые отделения и почтовые дороги; во-вторых, объявлять войну; в-третьих, регулировать торговлю между различными штатами; в-четвертых, из полномочия выплачивать долги и обеспечивать общую оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов; в-пятых, из полномочия издавать все законы, необходимые и надлежащие для приведения в исполнение всех полномочий, возложенных Конституцией на Правительство Соединенных Штатов либо на любой его департамент или должностное лицо; в-шестых и последних, из полномочия распоряжаться территорией и иной собственностью Соединенных Штатов и принимать все необходимые правила и положения в отношении них. Следует отметить, что среди сторонников этого полномочия наблюдается мало согласия относительно того конкретного источника, из которого оно проистекает. Все они, однако, сходятся в том, что приписывают его одному или нескольким из вышеупомянутых. Я исследую основания этого притязания в каждом отдельном случае.

Первое из этих предоставлений полномочий звучит следующим образом: «Конгресс имеет право учреждать почтовые отделения и почтовые дороги». Каково истинное значение этих слов и объем предоставленных полномочий? Слово «учреждать» является определяющим термином; «почтовые отделения и почтовые дороги» — это предметы, на которые оно направлено. Следовательно, возникает вопрос: какое именно полномочие предоставляется этим словом? Смысл, в котором обычно используются слова, — это тот смысл, в котором они должны пониматься во всех сделках между государственными органами и частными лицами. Намерение сторон должно превалировать, и нет лучшего способа выяснить его, чем придать используемым терминологическим понятиям их обычное значение. Если бы мы спросили любого из наших наиболее просвещенных граждан, не связанных с государственными делами и чьи умы непредвзяты, каково значение слова «учреждать» и каков объем управляемого им предоставления полномочий, мы не думаем, что между ними возникли бы какие-либо расхождения во мнениях. Мы убеждены, что все они ответят, что тем самым Конгрессу было дано право определять города, здания судов и другие места на территории нашего Союза, в которых должны быть почтовые отделения, маршруты, по которым почта должна доставляться из одного почтового отделения в другое, с тем чтобы распространять информацию как можно шире и делать учреждение как можно более полезным, устанавливать почтовый сбор, взимаемый за каждое письмо и пакет, перевозимые таким образом, поддерживать это учреждение и защищать почтовые отделения и почту от грабежа путем наказания тех, кто совершит такое правонарушение. Мысль о праве размечать дороги Соединенных Штатов по общему плану благоустройства, насильно отбирать землю у собственника, устанавливать заставы с пошлинами и наказывать правонарушителей вышеуказанным образом никогда не пришла бы в голову ни одному такому лицу. Использование существующей дороги дилижансом, почтальоном или разносчиком писем при проезде по ней так же, как это делают другие, — это все, о чем мог бы подумать каждый, причем юрисдикция и земля остаются за штатом, с правом штата или лиц, уполномоченных его законодательным собранием, изменять дорогу по своему усмотрению.

Намерение сторон подтверждается и другими доказательствами, которые должны поставить его вне всяких сомнений. В предыдущем акте Правительства, Конфедерации, мы находим предоставление полномочий для той же цели, выраженное следующими словами: «Соединенные Штаты, собравшиеся в Конгрессе, обладают исключительным правом и полномочиями учреждать и регулировать почтовые отделения из одного штата в другой на всей территории Соединенных Штатов и взимать такую плату за пересылаемые через них бумаги, какая может потребоваться для покрытия расходов указанного ведомства». Термин «учреждать» также был определяющим в том документе и явно предназначался и понимался как дающий право просто и исключительно определять места, где должны находиться почтовые отделения. Перенося этот термин из Конфедерации в Конституцию, несомненно, предполагалось, что он будет пониматься в последнем документе в том же смысле, в каком он понимался в первом, и применяться одинаково к почтовым отделениям и почтовым дорогам. В каком бы смысле он ни применялся к почтовым отделениям, он должен применяться в том же смысле и к почтовым дорогам. Но можно спросить: если таково было намерение, почему вместе с ним не были перенесены все остальные термины предоставления полномочий? Причина очевидна. Поскольку Конфедерация была союзом независимых штатов, при предоставлении полномочий, которые должны были осуществляться над ними, было необходимо быть весьма эксплицитными и детальными в определении даруемых полномочий. Но поскольку Конституция в пределах своих полномочий объединила штаты в единое Правительство, подобное правительству отдельных штатов, меньшее количество слов при определении предоставленных ею полномочий было не только достаточным, но, возможно, и более подходящим для этой цели. Мы видим, что краткость является характерной чертой этого документа. Если бы в Конституции предполагалось передать более широкие полномочия, чем те, что были предоставлены в Конфедерации, уж конечно, не был бы использован тот же самый руководящий термин или были бы добавлены другие слова, чтобы показать такое намерение и обозначить пределы, до которых должно простираться это полномочие. Либеральным толкованием полномочий, предоставленных в Конституции посредством этого термина, является включение в него всех полномочий, которые были предоставлены в Конфедерации с помощью терминов, специально определявших и, как предполагалось, расширявших их пределы. Было бы абсурдом утверждать, что путем опускания в Конституции какой-либо части формулировок, которые считались важными в Конфедерации, значение этого термина расширилось, а вместе с ним пропорционально расширились и полномочия Конституции по сравнению с тем, какими они были в Конфедерации. Право взимать почтовый сбор и защищать почтовые отделения и почту от грабежа путем наказания правонарушителей может справедливо рассматриваться как сопутствующее данному предоставлению полномочий, поскольку без этого цель предоставления полномочий может быть сорвана. Все, что абсолютно необходимо для достижения цели предоставления полномочий, хотя и не оговорено особо, может справедливо считаться включенным в него. За этими пределами доктрина сопутствующих полномочий распространяться не может.