Старый Банк Соединенных Штатов, получивший хартию от конгресса в 1791 году вскоре после принятия федеральной конституции, благодаря благотворному контролю, который он осуществлял над банками штатов, предотвратил появление серьезного и всеобщего ущерба от этого изменения характера денежного обращения. Он тщательно предостерегал от всякой чрезмерной эмиссии местными банками и принуждал их делать свои бумаги эквивалентными металлическим деньгам. Даже это сдерживание не всегда оказывалось достаточным; а естественная склонность банковских институтов в новых странах к чрезмерным выпускам время от времени иллюстрировалась банкротствами периферийных банков к великому ущербу торгового сословия. Когда же это сдерживание было упразднено отказом от возобновления хартии Банка Соединенных Штатов в 1811 году, зло стало несравненно масштабнее. Воспользовавшись финансовыми трудностями правительства во время последовавшей войны, местные банки за пределами Новой Англии приняли решение приостановить выплаты в звонкой монете и, непрерывно увеличивая свои эмиссии, в конце концов затопили страну банкнотами, которые составили единственное средство обращения и которые, хотя номинально и подлежали обмену на звонкую монету по первому требованию, на деле обесценились на двадцать процентов.
Даже эта валюта принималась так, будто она была законным платежным средством. Против тех, кто добивался уплаты долгов в звонкой монете, поднимался крик как об участниках заговора с целью истощить запасы драгоценных металлов в стране; и единственной альтернативой, предложенной кредитору, были судебный процесс вопреки общественному мнению ради защиты своих законных прав либо принятие обесценившейся бумажной валюты от должника.
Защищаемые этим предрассудком толпы, банки продолжали выпускать свои неразменные векселя даже после окончания войны; и средство обращения, совершенно не имеющее ценности в других странах, стало валютой союза, за исключением восточных штатов. В результате масштабных выпусков банков, приостановивших платежи, денежная масса в обращении выросла настолько, что превысила потребности общества и сильно упала в цене: вся валюта в 1816 году оценивалась в сто десять миллионов долларов, тогда как требовалось всего сорок пять миллионов. Это зло усугублялось еще и различной стоимостью данной валюты в отдельных штатах — в некоторых она была на пять, в некоторых на десять, в других на двадцать процентов ниже паритета. Следовательно, должник при уплате долга, заключенного до общего обесценивания валюты, уплачивал бы при таком положении дел меньшую ценность, чем договаривался уплатить; а должник, переезжая из восточных штатов в южные и западные, фактически уменьшал бы сумму своей задолженности на двадцать процентов. И это еще не все. Федеральная конституция предусматривала, что все пошлины, налоги и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов. Однако до тех пор, пока банкноты принимались налоговыми чиновниками в Бостоне, Нью-Йорке и Балтиморе, импортер в Балтиморе в этот период платил на одну пятую, а в Нью-Йорке на одну десятую меньше, чем в Бостоне, где банкноты были эквивалентны звонкой монете.
Допускать дальнейшее сохранение такого положения дел перед лицом конституции было бы несовместимо с долгом конгресса. Требовалось средство исцеления. Конгресс больше не мог регулировать стоимость валюты путем заявления о том, что находящаяся в обращении монета из серебра и золота должна иметь определенный вес и чистоту. Бумажные знаки были подменены вместо металлической валюты, и было необходимо обрести контроль над местными банками, приведя их эмиссии в надлежащие рамки. Это могло быть сделано посредством прямых предписаний закона или введением гербового сбора на банкноты; но в существовавшем тогда состоянии денежного обращения прибегать к прямому вмешательству почиталось рискованным.
Также предлагалось исправить это зло путем наделения сборщиков налогов полномочиями проводить различия между банкнотами разных банков. Такое расширение полномочий и влияния налоговых чиновников мудро было сочтено нецелесообразным, поскольку оно слишком прямо увеличивало возможности министерства финансов; а краткий эксперимент с этим способом контроля над местными банками привел к поступлению в казну более миллиона долларов так называемых неликвидных фондов, состоявших из банкнот лопнувших банков.
Единственным остававшимся способом было создание Банка Соединенных Штатов с капиталом, достаточным для контроля над местными банками, который должен был постепенно принудить их сократить свои эмиссии до объема, соразмерного их средствам, и тем самым вернуть бумажную валюту к паритету с серебром и золотом. Этот способ был принят, и нынешний Банк Соединенных Штатов получил хартию в 1816 году сроком на двадцать лет с капиталом в тридцать пять миллионов долларов, пятую часть которого внесло федеральное правительство.
Банкноты этого банка и его филиалов принимались в уплату любого долга перед Соединенными Штатами, а его капитал и надежность вскоре обеспечили его банкнотам хождение, вытеснив те местные банки, которые не выкупали свои бумаги звонкой монетой.
Они были немедленно вынуждены сократить свои выпуски с целью возобновления выплат в звонкой монете, и в течение трех лет после открытия Банка Соединенных Штатов валюта союза была сокращена со ста десяти миллионов долларов до сорок пяти миллионов долларов и приведена к эквиваленту золота и серебра. Местные банки обнаружили, что банкноты Банка Соединенных Штатов предпочитаются публикой, и они были вынуждены предоставлять столь же качественную валюту, дабы сохранить тех клиентов, которые стоили того, чтобы за них держаться. С момента этого возвращения валюты к здоровому состоянию она поддерживалась таковой благодаря постоянному воздействию национального банка на все местные банки, проявляющие склонность отклоняться от истинных правил банковского дела.
Случайные отклонения действительно имели место, как в Теннесси и Кентукки, где законодательные собрания предприняли попытку создать капитал путем заклада общественного кредита и насильственного внедрения в обращение неестественного количества банкнот. Эти попытки привели, как и предсказывалось, к банкротству банков и общему бедствию в той части страны. В Кентукки законодательное собрание действительно пыталось смягчить бедствия, проистекающие из этой политики, посредством законов о помощи и платежных средствах. Но это лишь усугубило зло и в конце концов породило противостояние между поборниками закона и порядка и сторонниками «системы помощи», редко виданное по своей жестокости и злобе в Соединенных Штатах. Законы о помощи и платежных средствах были объявлены неконституционными судом штата по апелляциям, и их сторонники, завладев законодательным собранием, упразднили суд, учредив на его месте новый. Старый суд, однако, отказался уступить и, будучи поддержан здравой частью общества, одержал верх в противостоянии; и после шестилетней борьбы законодательная и исполнительная ветви власти были освобождены из рук партии помощи, а закон и справедливость, на короткое время изгнанные с судейского престола, вновь воцарились в штате Кентукки.
История банковских институтов этого штата представляет собой яркую иллюстрацию бедствий, проистекающих из любого вмешательства правительства штата в денежное обращение, и дает полное подтверждение мудрости федеральной конституции, сосредоточившей всю власть над этим предметом в руках общего правительства. За тот короткий промежуток времени, который прошел между первым посягательством со стороны Кентукки на эту прерогативу конгресса и окончанием противостояния, валюта штата обесценилась; частный и государственный кредит были разрушены; порождено почти всеобщее банкротство; принципы здоровой нравственности и гражданского порядка попраны; важнейшие институты штата временно сокрушены, а община доведена до грани гражданской войны и анархии.
Победила правая сторона, были приняты меры по выкупу этой обесценившейся валюты; а поскольку банкноты Банка Соединенных Штатов предоставляли повсеместно предпочитаемую валюту, бумаги банка содружества были вытеснены из обращения и постепенно выкуплены и уничтожены.
Предотвращение повторения подобного положения дел в других штатах — одна из целей национального банка. В такой стране, как эта, искушение чрезмерными выпусками бумажных денег слишком велико, чтобы институты в новых штатах могли ему противостоять, если они не сдерживаются бдительным надзором, находящимся вне пределов местного влияния. Соединенные Штаты в данный момент представляют собой полный срез прогресса цивилизации в дикой местности, и пока весь континент не будет заселен, эта республика всегда будет содержать в своих пределах все разнообразие человеческого общества в его продвижении от дикого состояния к цивилизованному. На атлантическом побережье лежат города и штаты, которые в торговле, капитале и всех произведениях богатства и мастерства не намного, если вообще отстают от Европы. Продвигаясь через Нью-Йорк и Пенсильванию, путешественник попадает в новые штаты за Аллеганскими горами, и хотя Цинциннати, Лексингтон, Луисвилл и Нашвилл уступают лишь немногим городам на побережье, население здесь менее плотное, а страна являет меньше признаков возделывания. Дороги становятся хуже, города мельче, пока на дальнем Западе он не наталкивается на бревенчатую хижину, полурасчищенное поле и не достигает наконец ultima Thule цивилизации, обнаруживая палатку траппера неподалеку от индейского вигвама. Влияние такого состояния общества на внутреннюю торговлю страны поразительно и характерно. Поселяясь во внутренних районах, будь то одна или несколько семей, белые приносят с собой чуть больше, чем свою одежду, мебель, сельскохозяйственные орудия и небольшой запас домашнего скота.
Через несколько лет плодородие почвы позволяет им отправлять излишки продукции в обмен на европейские или вест-индские товары в лавки местных торговцев в каком-нибудь соседнем городе, которые, в свою очередь, перевозят их на морское побережье для внутреннего потребления или экспорта. Таким образом поддерживается оживленная торговля между морскими портами и внутренними районами; а поскольку новые поселенцы действительно нуждаются во множестве иностранных товаров, которые они требуют в кредит с уплатой из урожая следующего года, отсюда следует, что внутренние районы неизменно находятся в долгу перед купцами на побережье. Эти долги, однако, они имеют возможность погашать благодаря великому плодородию своей почвы и росту стоимости своего имущества в результате улучшения страны; и вопреки старому максимуму они богатеют, хотя и остаются в долгу — то есть они ежедневно увеличивают ценность своих ферм и каждый год способны приобретать какое-то дополнительное удобство или роскошь, которые без колебаний покупают в кредит, поскольку уверены в возможности расплатиться за них до истечения следующего года.
Неизменный ход дел между старыми и новыми странами, всегда показывающий сальдо в пользу первых и вводящий в долги вторых, демонстрирует, что эта привычка находится вне досягаемости законодательства.
Правда заключается в том, что в новых странах не хватает капитала. Они нуждаются во всех предметах роскоши и многих предметах первой необходимости, к которым эмигранты привыкли у себя дома. Тем не менее они опережают старые штаты в росте благосостояния и населения, и за требуемый ими аванс капитала или кредит они способны и готовы платить. Таким образом, обе стороны довольны своими взаимными отношениями должника и кредитора и находят, что их соответственные интересы подкрепляются надлежащим урегулированием этих отношений. Этот же принцип в равной степени применим к капиталу, необходимому в новых штатах в качестве средства обращения. Если они могут занять для этой цели капитал по справедливой процентной ставке у атлантических городов или из Европы, это столь же выгодный заем, как и полученный для любой другой цели. Он позволяет им выделить равную сумму капитала на расчистку новых городов, строительство лучших домов, улучшение дорог и в целом на содействие процветанию этой части союза. Он избавляет от необходимости, столь часто побуждающей их к чрезмерным выпускам на основе собственного ограниченного капитала, и тем самым уменьшает опасность расстройства денежного обращения.
Эта цель была успешно достигнутая при создании Банка Соединенных Штатов. Основанный на реальном капитале, достаточном для поставленных целей, он через свои филиалы предоставлял надежную бумажную валюту этим новым штатам; а благодаря надзору материнского банка эти филиалы были в достаточной мере ограждены от склонности к чрезмерным эмиссиям.
Посредством того же инструмента местное банковское сообщество принуждалось вести дела осмотрительно и удерживать денежную массу в надлежащих пределах. Всякий раз, когда их эмиссии слишком возрастали, национальный банк преграждал им путь прямой мерой, требуя выкупа их бумаг, а косвенным тормозом служил превосходящий кредит его собственных векселей, принимаемых повсеместно в уплату пошлин. С момента создания этого банка операции по внутреннему обмену совершались на основе надежной валюты, а курс обмена между западными и средними штатами снизился до одной пятой от его уровня, предшествовавшего этому событию.
Однако не только таким образом понижался курс обмена. Он выравнивался благодаря обязательству, принятому на себя федеральным правительством, принимать банкноты Банка Соединенных Штатов в уплату пошлин. Собираемый в Соединенных Штатах ежегодно доход составляет около двадцати шести миллионов долларов, из которых примерно половина поступает на таможню в Нью-Йорке. Поскольку курс обмена всегда складывался в пользу этого города, всякий раз, когда он поднимался слишком высоко, западные купцы производили переводы векселями филиалов своим нью-йоркским кредиторам, которые использовали эти векселя при уплате своих таможенных обязательств. Таким образом, обмен выравнивался без каких-либо расходов для общества, и эта операция нашла отражение во всех сферах бизнеса по внутреннему обмену.
Его эффект оказался столь значительным, что обмен между различными частями союза в целом удерживался ниже издержек по транспортировке звонкой монеты, а банкноты филиалов редко падали в цене более чем на одну четверть процента в любой точке страны. В качестве эквивалента этих преимуществ национальный банк, помимо бонуса, выплаченного правительству при предоставлении хартии, собирал государственные доходы и транспортировал их безвозмездно в любую часть союза, где в них возникала нужда. Он также производил их выплату, формируя тем самым эффективное подразделение министерства финансов. За время своего существования он выполнял эти обязанности без каких-либо затрат для правительства и оградил его от любых потерь из-за несостоятельности банков штатов. В качестве агента министерства финансов по сбору и расходованию доходов он доказал свою эффективность и чрезвычайную полезность; и с этой точки зрения учреждение Банка Соединенных Штатов конгрессом было оправданно как одно из средств, необходимых и надлежащих для осуществления полномочий, конституционно возложенных на федеральное правительство. В своем влиянии на федеральную денежную систему страны его конституционность тем не менее еще более бесспорна. Только через национальный банк конгресс может осуществлять тот контроль над денежной системой союза, который возложен на него федеральным договором.
Следовательно, для регулирования денежного обращения и придания налогам и пошлинам, вводимым конгрессом, единообразного характера на всей территории Соединенных Штатов абсолютную необходимость представляет учреждение национального банка с капиталом, достаточным для контроля над банками штатов и принуждения их держать свои билеты на уровне звонкой монеты. Только таким образом он может исполнять ту обязанность, которая в благих и спасительных целях была исключительно возложена на конгресс при образовании правительства. Исполняя эти высочайше ответственные обязанности, Банк Соединенных Штатов неминуемо шел наперекор чаяниям различных слоев общества. Принуждая местные банки сдерживать их эмиссии, он уменьшил дивиденды акционеров; снижая курс внутреннего обмена, он убавил барыши брокеров и капиталистов, промышлявших этой отраслью бизнеса; а увеличивая стоимость находящейся в обращении денежной массы посредством своего надзорного влияния над местными банками, он фактически снизил цену на всякое имущество, за которое обмениваются деньги. Эти последствия, хотя и спасительные для общества, пагубно отразились на частных интересах, которые все разом ополчились против этого института. Благодеяния банка носили слишком всеобщий характер, чтобы масса могла их легко оценить. Они заключаются в восстановлении и поддержании здоровой денежной системы, и хотя это столь же необходимо для процветающей торговли, сколь чистая атмосфера — для здорового человека, тем не менее у тех, кто пользуется одним и дышит другим с блаженным забвением того, что фальшивая монета и неразменная бумага принесут купцам столько же опустошения, сколь чумной миазмы в переполненном городе, не возникает никаких особых чувств.
Управление банком, однако, при всей его превосходности не обошлось без недостатков. Вскоре после начала деятельности его руководство перешло в руки нескольких спекулянтов, доведших его до грани банкротства, и оно не избежало потери более чем миллиона долларов и немалой доли репутации. При распределении капитала недовольство вызвало небольшое количество средств, выделенных городу Нью-Йорку; и с излишним основанием утверждалось, что нелиберальная политика нынешнего банка по отношению к этому городу проистекала из ревности к растущему богатству и торговле коммерческой столицы Соединенных Штатов. Порой он также опрометчиво увеличивал свои дисконты и ради приведения денежного обращения в надлежащие рамки был вынужден сурово давить на своих клиентов. Несмотря на эти ошибки, общественность не без удивления обнаружила в первом послании генерала Джексона конгрессу (за шесть лет до истечения срока хартии) выражение его мнения против конституциональности и целесообразности Банка Соединенных Штатов, а также утверждение, будто он не справился с великой целью установления единообразной и надежной денежной системы. Поскольку не было никаких намеков на намерение ходатайствовать о возобновлении хартии и не указывалось никаких конкретных злоупотреблений, заслуживающих расследования, это указание справедливо расценивалось как проявление со стороны президента сильной враждебности к данному институту, коренящейся в причинах, скрытых от глаз общественности. Послание возымело следствием падение стоимости акций на шесть процентов ниже уровня до открытия конгресса. Этот вопрос, однако, был передан в финансовые комитеты, и после представления докладов, противоположных взглядам президента, акции отыгрались назад и в конце концов поднялись выше первоначальной цены.