Саммари книги Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке: краткое содержание

Введение

Качество государственного управления определяет стабильность и безопасность современного мира сильнее, чем экономический рост или военная мощь.

Последние десятилетия политическая мысль была сосредоточена на идее сокращения государства. Считалось, что рынок сам отрегулирует все процессы, а вмешательство чиновников только вредит. Глобальные кризисы, эпидемии и финансовые коллапсы показали обратное. Миру нужны сильные государства, способные эффективно выполнять свои функции и обеспечивать безопасность граждан.

Построить работоспособные государственные институты оказалось гораздо сложнее, чем провести приватизацию или открыть рынки.

Многие страны сталкиваются с парадоксом. Формально у них есть демократические институты и законы, но на практике система управления не работает. Чиновники действуют в интересах узких групп, законы не исполняются, а инфраструктура разрушается. Выделение огромной финансовой помощи часто не приносит результатов, потому что доноры игнорируют местный контекст и состояние институциональной среды.

Книга предлагает переосмыслить роль государства в XXI веке. Вы узнаете, почему одни страны успешно проводят реформы, а другие погружаются в хаос, и как измерить реальную силу власти. Автор объясняет, почему традиционные рецепты Вашингтонского консенсуса потерпели крах и как соотносятся между собой экономическое развитие, демократия и качество администрирования.

В центре внимания книги находятся ключевые вопросы государственного строительства:

• Как разделить объем полномочий государства и силу его институтов?
• Почему попытки уменьшить госсектор часто приводят к ухудшению жизни граждан?
• Как перенимать чужой управленческий опыт без разрушения местных традиций?
• Какую роль играют неформальные нормы и правила в работе организаций?
• Почему несостоятельные государства представляют угрозу для всего мира?
• Как создать эффективную систему сдержек и противовесов без потери управляемости?

1. Сфера влияния и сила государственной власти

Эффективность государства определяется двумя независимыми параметрами: сферой влияния его функций и силой административных возможностей.

Матрица государственности состоит из осей X и Y. На оси X откладывается сфера влияния государственных функций, а на оси Y — мощь институтов и способность проводить законы.

Матрица государственности

Оптимальным является сочетание ограниченной сферы с высокой мощью институтов. Когда государство берется за слишком широкий круг задач при слабом аппарате, система дает сбой. Развивающиеся страны часто пытаются выполнять огромное количество функций, но не обладают достаточной силой для их реализации.

Соединенные Штаты обладают узкой сферой государственного влияния, но высокой силой принуждения и исполнения законов.

Оптимальный баланс функций и силы

В начале XX века госсектор в Западной Европе и США потреблял 10 процентов валового национального продукта. К 1980-м годам этот показатель вырос примерно до 50 процентов. В Швеции доля государственного потребления достигала 70 процентов.

2. Критика неолиберальных реформ и Вашингтонского консенсуса

Политика Вашингтонского консенсуса ошибочно сосредоточилась исключительно на сокращении государства, проигнорировав необходимость одновременного укрепления его институтов.

Неолиберальные реформы и сокращение госсектора в развивающихся странах привели к разрушению управляемости. Ликвидация функций не сопровождалась созданием качественных институтов, регулирующих рынки.

В Мексике правительственная доля в ВНП выросла с 21 процента в 1970 году до 48 процентов в 1982 году, а финансовый дефицит достиг 17 процентов. Это спровоцировало тяжелый долговой кризис.

Ошибки приватизации

Создание надежной системы главенства закона критически важнее для перехода к рынку, чем массовая приватизация государственных активов. Посткоммунистические реформы в России и кризисы в Азии показали, что приватизация без сильных институтов ведет к разграблению активов олигархами и потере легитимности государства.

Милтон Фридман признал ошибочность своего прежнего совета о приоритете приватизации, заявив, что соблюдение законности оказалось важнее.

Неопатримониальные режимы

В неопатримониальных режимах требования международных доноров о сокращении государства приводят к урезанию базовой инфраструктуры при сохранении расходов на элиту.

Африканские государства южнее Сахары сочетают веберианскую бюрократию с неонаследственными сетями. Под давлением внешних кредиторов такие режимы сокращают инвестиции в медицину и дороги, но наращивают аппараты президента и вооруженные силы.

В Кении количество служащих в администрации президента выросло с 18 213 человек в 1971 году до 43 230 человек в 1990 году.

3. Компоненты институционального устройства

Успешность государственных учреждений определяется четырьмя компонентами с разной степенью передаваемости знаний: от менеджмента до культуры.

Автором выделяются четыре ключевых элемента, из которых складывается любое институциональное устройство:

• Организационное проектирование с высокой передаваемостью знаний.
• Создание политической системы со средней передаваемостью.
• Основы легитимности со средней и низкой передаваемостью.
• Культурно-социальные факторы с низкой передаваемостью.

От менеджмента к культуре

Организационное проектирование и базовые управленческие практики заимствуются проще всего. Вы можете без труда перенести готовую структуру ведомства из одной страны в другую.

Попытки быстро изменить культурные нормы через государственную политику обречены на неудачу. Невозможно просто скопировать глубокие общественные традиции вместе с законами.

Барьеры на пути реформ

Разрыв между качеством институтов наглядно виден в деталях регистрации бизнеса. Попытка открыть дело в разных странах сталкивается с разным объемом бюрократических барьеров.

Эрнандо де Сото зафиксировал, что в Лиме официальное открытие малого предприятия требует прохождения 11 учреждений, занимает 10 месяцев и стоит 1231 доллар. В США и Канаде аналогичная процедура занимает менее 2 дней.

4. Легитимность и демократия как механизм обратной связи

Демократия выполняет не только нормативную функцию источника легитимности, но и чисто практическую роль механизма обратной связи для исправления ошибок управления.

Роль демократических процедур

Основы легитимности государства связаны с тем, как граждане могут влиять на власть. В денежной политике изоляция технократов полностью оправдана. Однако в социальном обслуживании и образовании качество работы зависит от контроля со стороны конечных потребителей.

Вы получаете возможность менять некомпетентных лидеров путем регулярного голосования. Это заставляет институты подстраиваться под запросы общества.

Кризисы и стабильность

Авторитарные режимы теряют легитимность и стабильность в момент остановки экономического роста. Демократии благодаря отлаженным механизмам обратной связи легче переживают глубокие кризисы.

5. Внешняя помощь и деградация местных институтов

Прямое оказание внешней помощи в обход местных правительств часто подрывает способность государства развивать собственные институты.

Ловушка внешней поддержки

Когда международные доноры напрямую распределяют лекарства или услуги, они минуют слабую местную инфраструктуру.

Чиновники развивающихся стран быстро привыкают перекладывать повседневные задачи на внешние силы. Такой подход лишает местные власти стимулов к развитию. Вместо построения национального государства правительство делегирует свои обязанности донорам.

Последствия зависимости

В странах Африки южнее Сахары внешняя помощь стабильно превышает 10 % от ВВП региона. На фоне такого притока ресурсов способность правительств планировать независимую политику деградировала.

Вместо мягкой поддержки требуется прекращение бесконечных подачек ради того, чтобы страна научилась справляться со своими проблемами самостоятельно.

6. Администрирование как искусство

Государственное администрирование не имеет универсальных оптимальных форм и является скорее искусством, чем наукой.

Миф об универсальных практиках

Вы не найдете единого рецепта для эффективного управления государством. Удачные управленческие решения не работают как универсальные наилучшие практики.

Оптимально устроенных организаций не бывает. Любые успешные программы глубоко идиосинкратичны и опираются на специфическое местное знание, известное как metis.

Общественное администрирование зависит от культуры, социальной структуры и неформальных норм страны. Механический перенос чужих административных шаблонов ведет к провалам.

Значение местных условий

Американская миссия в Японии 1946 года под руководством Блейна Гувера попыталась внедрить стандартизированную систему гражданской службы и научную организацию труда.

Реформаторы проигнорировали местные феодальные традиции патрон-клиентских отношений. Поверхностные нововведения не затронули реальный элитный чиновничий аппарат.

Контекстные данные конкретного места перевешивают самые продуманные теоретические схемы.

7. Институциональная экономика и теория организаций

Делегирование полномочий и проблема контроля составляют основу организационной эффективности.

Проблема отношений агента и нанимателя

Эффективность требует предоставления свободы действий подчиненным. Руководство не обладает всей полнотой информации на местах.

Однако наделение полномочиями создает проблемы контроля. Возникают представительские издержки, поскольку агенты могут преследовать собственные интересы вместо целей нанимателя. Вы вынуждены искать баланс между автономией исполнителя и жестким контролем его действий.

Теория общественного выбора

Государственные чиновники руководствуются собственными корыстными интересами. Слуги народа стремятся максимизировать личную выгоду. В этот набор входят:

• зарплата;
• гарантия сохранения должности;
• взятки;
• карьерный рост.

Подобная мотивация заставляет значительную часть деятельности в общественном секторе отвлекаться на обеспечение личного дохода.

Первым источником организационной неопределенности становится неясность целей. Они возникают в ходе взаимодействия игроков, обладающих ограниченной рациональностью.

Разделение труда по разным функциям порождает замкнутые подразделения. Такие структуры превращаются в вертикальные дымоходы и защищают собственные интересы в ущерб общим целям.

Организация начинает работать на удовлетворение локальных запросов. Сатисфакция отдельных ведомств подменяет общую результативность государственной машины.

8. Стимулы, нормы и децентрализация управления

Успешные организации опираются на внутреннюю мотивацию и неформальные нормы вместо дорогостоящего контроля.

Сложность контроля за деятельностью организации зависит от интенсивности работы и специфичности ее продуктового результата.

Наиболее проблемной является сфера с большим объемом деятельности и низкой специфичностью продукта, например, государственное школьное образование. В таких условиях невозможно точно измерить результат и применить формальные механизмы подотчетности.

В качестве примера стран с разрывом качества услуг автор приводит Мексику и Аргентину, где эффективно работают центральные банки, но слабо поставлено начальное образование.

Вместо дорогостоящего формального контроля успешные организации опираются на неформальные нормы и внутреннюю мотивацию работников.

Многие сотрудники добросовестно выполняют работу благодаря профессиональной гордости, лояльности и корпоративной культуре. Неформальные нормы работают тогда, когда они дополняют систему стимулов, а коллектив сам наказывает нарушителей через остракизм.

Акерлоф приводил пример молодых женщин-расклейщиц афиш, перерабатывавших на 17,7 процента против нормы; также автор упоминает японскую систему пожизненного найма.

Матрица мониторинга

Выбор правильных рычагов управления требует понимания специфичности задач и издержек скрытого действия. Когда вы сталкиваетесь с неопределенностью результатов, формальный надзор дает сбои.

Попытки экономистов свести организационное поведение к узкому стимулу сужают реальную картину. Социологическая традиция подчеркивала, что лидеры и организации активно формируют ценности и нормы сотрудников.

Риски децентрализации

Децентрализация приближает управление к местным источникам информации, но несет риски злоупотреблений.

Передача полномочий на нижние уровни ускоряет адаптацию, но спускает вниз риски и может приводить к масштабным сбоям или росту коррупции. Оптимальную степень децентрализации невозможно рассчитать формально.

Компания «Сирс энд Роубак» пострадала от децентрализации автосервисных центров в Калифорнии, а британская инвестиционная компания «Барингс» обанкротилась из-за рискованных сделок трейдера Ника Лисона в сингапурском отделении.

Когда вы расширяете дискреционную власть на местах, вы сталкиваетесь с дилеммой между оперативностью реагирования и управлением рисками. Современная институциональная экономика часто заново изобретает старые социологические концепции организаций, игнорируя роль морали и культуры.

9. Государства-неудачники и глобальная безопасность

Слабые государства и территории безвластия перестали быть сугубо внутренней проблемой и превратились в прямую угрозу глобальной безопасности.

После окончания Холодной войны и после терактов 11 сентября выяснилось, что в слабых странах возникают зоны безвластия. Террористические организации используют такие территории как базы для глобальных нападений. Традиционные формы сдерживания здесь не работают, что требует внешнего вмешательства и смены режимов.

Афганистан при режиме талибов оказался настолько слабым государством, что его смогла захватить «Аль-Каида» и превратить в плацдарм для терроризма против западных стран.

Угрозы международного терроризма

Слабость государственных институтов в развивающихся странах порождает глобальные угрозы безопасности, включая эпидемии, нищету и терроризм.

Построение сильного государства оказывается важнее простого сокращения его функций. Слабые правительства неспособны справляться с масштабными кризисами.

Эпидемия СПИДа в Африке, где инфицировано свыше 25 млн человек, усугубляется нехваткой государственных возможностей здравоохранения для проведения длительной антивирусной терапии.

Нарушение суверенитета

Классический принцип государственного суверенитета сегодня разрушен. Плохое внутреннее управление и нарушения прав человека в отдельных странах создают риски для соседей.

Начиная с гуманитарных интервенций 1990-х годов, мировое сообщество признало очевидное: диктаторы больше не могут прикрываться суверенитетом ради совершения преступлений. В случаях распада институтов внешние силы берут административные функции на себя через структуры ООН или временные администрации, формируя поствестфальский мировой порядок.

В Восточном Тиморе представительство ООН осуществляло руководство всей страной, располагаясь на корабле в гавани за пределами столицы.

10. Построение национального государства и международная легитимность

Построение национального государства проходит три последовательные фазы: постконфликтную стабилизацию, создание собственных институтов и укрепление функций слабого государства.

На первой стадии внешние силы обеспечивают безопасность и базовую инфраструктуру. На второй стадии создаются самостоятельные институты, способные выстоять после ухода интервентов. Третья фаза охватывает государства, которые стабильны, но не справляются с ключевыми функциями вроде образования или защиты прав собственности.

Послевоенный Афганистан и Сомали потребовали прохождения первой фазы постконфликтной перестройки с нуля на внешние средства из-за разрушения государственности.

Американский и европейский подходы

США и Европа расходятся в понимании источника демократической легитимности на международном уровне.

Американцы считают законными институты и правила, получившие мандат от суверенных конституционных демократий, и оставляют за собой право действовать в одиночку. Европейцы верят, что легитимность исходит от воли глобального международного сообщества и высших универсальных норм, стоящих выше национальных интересов.

Европейские лидеры Франция и Германия выступали против вторжения США в Ирак и не поддержали вторую резолюцию ООН, настаивая на правовом миропорядке.

11. Меньше, но сильнее

Главной задачей современной мировой политики является не уменьшение государственности, а усиление ограниченных, но эффективных функций государства.

Итоги трансформации госсектора

Более тридцати лет ведущей тенденцией было ослабление государственности.

Вам предлагают поверить, что любое вмешательство государства вредит экономике, но полный отказ от институтов ведет к прямой катастрофе.

Там, где исчезает сильная власть, мгновенно возникают преступные синдикаты или террористы. Международный порядок и верховенство закона могут обеспечивать только суверенные государства, поэтому ключевым искусством становится способность строить и укреплять институты.

Будущее мировой системы

Экономическая стагнация в Японии 1990-х годов и кризис соцобеспечения в Европе показывают негативные последствия чрезмерного госрегулирования.

В бедных странах ситуация выглядит иначе. Нехватка базовых институтов полностью блокирует развитие, оставляя общество беззащитным перед хаосом.

Заключение

Главные идеи книги сходятся в одной точке: безусловное стремление сократить роль государства зашло в тупик. Современный мир нуждается не в демонтаже властных структур, а в их качественном переосмыслении.

Эффективность государства определяется балансом между масштабом его полномочий и силой институтов.

Идеология минимального вмешательства игнорировала тот факт, что сильные институты — это редчайший и ценнейший ресурс. Без них не работают ни свободные рынки, ни демократические механизмы. Когда вы пытаетесь проводить реформы в условиях слабого управления, вы получаете институциональный вакуум.

Чтобы успешно ориентироваться в этой реальности и строить эффективное управление, вам нужно придерживаться следующих правил:

• Оценивайте не объем вмешательства, а качество институтов.
• Откажитесь от универсальных рецептов и слепого копирования чужих моделей.
• Развивайте четкую иерархию и понятную систему делегирования полномочий.
• Опирайтесь на неформальные нормы и внутреннюю мотивацию сотрудников.
• Укрепляйте легитимность через работающие механизмы обратной связи с обществом.
• Ограничивайте сферу влияния государства там, где оно неэффективно.
• Избегайте внешней помощи, которая разрушает способность систем к самообеспечению.
• Учитывайте исторический и культурный контекст при любых изменениях.

Вы должны понимать, что сильное государство — это не угроза свободе, а её главный гарант. В XXI веке побеждают те общества, которые научились грамотно проектировать свои институты, соизмеряя их мощь с реальными задачами.

10 лучших мыслей

1. Оптимальным качеством государственного управления является сочетание ограниченной сферы влияния с высокой мощью институтов.
2. Неолиберальные реформы и политика Вашингтонского консенсуса ошибочно сосредоточились исключительно на сокращении государства, проигнорировав необходимость одновременного укрепления его институтов.
3. Успешность государственных учреждений определяется четырьмя компонентами с разной степенью передаваемости знаний: от менеджмента до культуры.
4. Демократия выполняет не только нормативную функцию источника легитимности, но и чисто практическую роль механизма обратной связи для исправления ошибок управления.
5. Прямое оказание внешней помощи в обход местных правительств часто подрывает способность государства развивать собственные институты.
6. Государственное администрирование не имеет универсальных оптимальных форм и является скорее искусством, чем наукой.
7. Организация начинает работать на удовлетворение локальных запросов, когда сатисфакция отдельных ведомств подменяет общую результативность государственной машины.
8. Вместо дорогостоящего формального контроля успешные организации опираются на неформальные нормы и внутреннюю мотивацию работников.
9. Слабые государства и территории безвластия перестали быть сугубо внутренней проблемой и превратились в прямую угрозу глобальной безопасности.
10. Главной задачей современной мировой политики является не уменьшение государственности, а усиление ограниченных, но эффективных функций государства.