Саммари книги Государственные реформы в России: от Петра до Путина: краткое содержание

Введение

Государственные преобразования редко рождаются на пустом месте. Книга исследует, чем эволюционные реформы отличаются от разрушительных революций и почему модернизация сверху наталкивается на сопротивление старой системы.

Сравнительно-правовой анализ помогает увидеть за историческими датами логику государственного аппарата. Вы поймете, как менялись механизмы управления, распределения ресурсов и контроля над обществом.

Каковы главные закономерности российской государственности?

• Почему централизация власти неизменно преобладает над местным самоуправлением?
• Как правовые институты адаптируются к резким политическим поворотам?
• Какую цену общество платит за бюрократизацию управленческих систем?

1. Реформы дореволюционной России: от Петра I до Александра III

Преобразования дореволюционного периода проходили под знаком европеизации и сословного контроля, сменяясь контрреформами в периоды кризисов.

Петровская модернизация и камерализм

Преобразования Петра I опирались на европейские теории патернализма и камералистики. Интересы государства доминировали над личностью подданного ради общего блага.

Преобразования основывались на идеях европейских мыслителей и трудах российских сподвижников вроде Феофана Прокоповича. В 1697 году в Ганновере Петр I общался с философом Готфридом Лейбницем. В 1711 году он призвал ко двору Феофана Прокоповича для помощи в церковной реформе.

Петр I создал трехуровневую систему управления и коллегиальную модель органов центральной власти. Территория делилась на губернии, провинции и дистрикты. Вместо приказов было создано 12 коллегий и учрежден Правительствующий сенат. В 1707 году Петр поделил территорию на восемь губерний. По Ништадтскому миру 1721 года Россия вернула выход к Балтийскому морю.

Петровская эпоха изменила систему делопроизводства. Свитки-столбцы заменили на сшиваемые книги, введя обязательное обучение канцелярских служащих. Генеральный регламент 1720 года установил единые требования к документам и штатам. Указом 1700 года столбцовая форма документов была заменена тетрадной. В 1699 году введена гербовая бумага.

При документировании петровской эпохи предписывалось соблюдать строгие правила:

• Определять дату заседания при документировании
• Указывать перечень присутствующих лиц на заседании
• Фиксировать обсуждаемые вопросы
• Отражать принятые решения в итоговом документе

Просвещенный абсолютизм Екатерины II

Екатерина II проводила реформы в русле просвещенного абсолютизма, создав систему наместничеств и сословную судебную систему. Губернская реформа 1775 года упорядочила административное деление по численности налогооблагаемого населения. Были созданы суды для дворян, горожан и свободных крестьян при сохранении вотчинной власти помещиков. В 1775 году подписаны Учреждения для управления губерний, а в 1782 году издан Устав Благочиния.

Политика Екатерины II по отношению к крестьянству характеризовалась усилением крепостного права. Императрица передала в казну монастырские земли, но помещичьи крестьяне остались бесправными. Указом 1765 года помещикам разрешили ссылать крестьян на каторгу без суда. Указом 1767 года крестьянам запретили подавать челобитные на хозяев.

Правление Павла I ознаменовалось централизацией управления и сокращением числа губерний. Павел I ликвидировал часть екатерининских институтов, сократил число губерний до 41 и упразднил генерал-губернаторства. По указу от 12 декабря 1796 года Таврическая область была упразднена, а ее часть присоединена к Новороссийской губернии.

Министерствольская реформа Александра I и кодификация Сперанского

Александр I заменил коллегии министерствами с принципом единоначалия и создал Государственный совет. Указ об учреждении министерств 1802 года сформировал отраслевую модель управления. Появились Комитет министров и Государственный совет для предварительного рассмотрения законов. В 1810 году был создан новый совещательный орган — Государственный совет.

Попытки Александра I решить крестьянский вопрос через указ о вольных хлебопашцах не были реализованы из-за сопротивления дворянства. Указ 1803 года дал помещикам право отпускать крестьян за выкуп. Проекты Сперанского о разделении властей были отклонены. Указ «О вольных хлебопашцах» был издан 20 февраля 1803 года.

После восстания декабристов Николай I создал Третье отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии для политического сыска. Ведомство возглавил генерал-лейтенант А.Х. Бенкендорф. Третье отделение расследовало коррупцию крупных чиновников и зверства помещиков. Глава Третьего отделения граф А.Х. Бенкендорф лично помогал А.С. Пушкину и написал рекомендательное письмо родителям Натальи Гончаровой.

Кодификационная комиссия под руководством М.М. Сперанского систематизировала российское законодательство, создав Полное собрание законов и Свод законов Российской империи. Сперанский объединил нормативные акты со времен Соборного уложения 1649 года. В Свод вошли действующие законы, разделенные по отраслям. Свод законов включил три тома по гражданскому праву, где раскрывалось право собственности на имущество, а также патентное право.

Утвержденное в 1845 году Уложение о наказаниях уголовных и исправительных под руководством Д.Н. Блудова систематизировало виды преступлений. Документ содержал Общую и Особенную части, определял формы вины и классифицировал соучастников. Дворяне, духовенство и купцы первой и второй гильдии освобождались от телесных наказаний. К тяжким преступлениям относились посягательства на жизнь императора и действия против церкви.

Великие реформы Александра II и контрреформы

Манифест 1861 года отменил крепостное право, даровав крестьянам личную свободу, но сохранив выкупные платежи и общину. Освобожденные крестьяне получили право вступать в брак и заключать сделки. Землю приходилось выкупать по завышенным ценам с помощью государственной ссуды на 49 лет. Крестьяне выплачивали выкупные платежи с начислением 6 процентов годовых. К 1906 году они выплатили сумму, в 4 раза превышающую реальную стоимость земли.

Судебная реформа 1864 года отделила суд от администрации, введя присяжных заседателей и адвокатуру. Процесс стал состязательным, появилась презумпция невиновности. Суды разделились на мировые участки и окружные суды, рассматривающие дела с участием присяжных заседателей.

Земская реформа 1864 года ввела выборные органы местного самоуправления — земства. Земские собрания формировались на основе курий землевладельцев, горожан и сельских обществ. Земства занимались содержанием дорог, развитием торговли и санитарным надзором, но не имели полномочий по управлению полицией. К концу 1870-х годов земства были введены в губерниях Европейской части России.

Правление Александра III ознамнилось контрреформами, направленными на укрепление самодержавия. В деревнях были упразднены мировые судьи и введены назначаемые дворяне-земские начальники. Университетский устав 1884 года ликвидировал университетскую автономию, а циркуляр о кухаркиных детях ограничил доступ к гимназиям.

2. Начало XX века: столыпинские преобразования и рождение парламентаризма

Реформы П.А. Столыпина пытались совместить российский парламентаризм с ликвидацией крестьянской общины и укреплением зажиточного фермерства.

П.А. Столыпин был назначен кризисным управляющим для обеспечения взаимодействия самодержавия с Государственной думой. Николай II учредил Государственную думу и преобразовал Государственный совет в верхнюю палату. Основные законы 1906 года стали первой конституцией России. Столыпин совмещал посты председателя Совета министров и министра внутренних дел в 1906–1911 гг. 45 % мест в Первой Государственной думе принадлежало крестьянам.

Первая Государственная дума просуществовала 72 дня и была распущена после требования отправить правительство в отставку.

Земельная реформа Столыпина была направлена на освобождение крестьян от общинного уклада и переселение на новые земли. Столыпин инициировал добровольное переселение безземельных крестьян в восточные регионы. Опорой государства он видел зажиточных крестьян-фермеров и рабочих.

• Указ «О даровании населению облегчений по уплате продовольственного и других налогов» (апрель 1905 г.)
• Указ «О даровании населению облегчений по уплате долгов» (апрель 1905 г.)
• Указ «Об уменьшении и последующем прекращении всех платежей с крестьян» (ноябрь 1905 г.)
• Манифест «Об улучшении благочиния и облегчении положения крестьянского населения» (ноябрь 1905 г.)
• Указ «О передаче кабинетных земель в распоряжение Главного управления земледелия и землеустройства» (сентябрь 1906 г.)

В период с 1906 по 1911 годы на новых землях в Сибири и на Дальнем Востоке расселились более 2 миллионов крестьян с семьями.

3. Советский период: от слома институтов до административно-командной системы

Советская эпоха характеризовалась переформатированием права под руководящую роль партии, сплошной коллективизацией и формированием наркоматов.

Ленинский НЭП и образование СССР

Октябрьский переворот 1917 года сопровождался сломом старого госаппарата и введением военного коммунизма. В 1921 году для восстановления экономики объявили Новую экономическую политику, легализовавшую частную собственность. В 1922 году образован СССР.

• Замена продразверстки продовольственным налогом
• Легализация свободной торговли, общественного питания и мелкого ремесла
• Создание системы органов рабочей крестьянской милиции и ВЧК

30 декабря 1922 года утверждены Декларация и Договор об образовании СССР. В 1922 году принят первый Гражданский кодекс РСФСР. Земля и недра объявлялись собственностью государства, частная собственность допускалась в ограниченных формах. Лимит наемного персонала на малых предприятиях составлял до 20 человек.

В основе советской правовой системы лежал принцип руководящей роли коммунистической партии. Социалистическое право отрицало разделение на публичное и частное, подчиняя хозяйственную деятельность интересам государства. Руководство государственными органами осуществлялось Коммунистической партией.

В.И. Ленин в 1922 году указывал при подготовке Гражданского кодекса, что советская власть всё в хозяйстве считает публично-правовым.

Сталинская индустриализация и репрессивный аппарат

Период руководства И.В. Сталина ознаменился сплошной коллективизацией и форсированной индустриализацией. Отказ от НЭПа сопровождался обобществлением собственности и ликвидацией кулачества. В экономике внедрены производственно-отраслевые структуры в виде наркоматов и министерств, подчиненных Госплану.

• Сплошная коллективизация сельского хозяйства
• Создание системы наркоматов по отраслям промышленности
• Введение жесткого государственного планирования через Госплан СССР

К 1937 году 93 % крестьянских хозяйств объединили в колхозы, более 2 миллионов человек раскулачили. В 1946 году в СССР насчитывалось 49 министерств, в 1948 году — 59, в 1950 году — 51.

При Сталине приняты конституции 1924 и 1936 годов, развернута система репрессий. Первая Конституция СССР принята 31 января 1924 года, «сталинская» Конституция — 5 декабря 1936 года. Конституция 1936 года закрепила победу социализма, но политический режим опирался на карательные структуры НКВД.

• Принятие Конституции СССР 1936 года
• Образование НКВД СССР с централизованной системой лагерей и милиции
• Введение внесудебных полномочий Особого совещания при НКВД

Изменения в Уголовный кодекс вводили жесткие меры наказания за контрреволюционные преступления, увеличив срок за шпионаж и вредительство до 25 лет. В 1934 году в состав НКВД вошло Главное управление исправительно-трудовых лагерей.

В 1920–1930-е годы в советском праве произошло обособление административной ответственности от уголовной. Декретами 1921 и 1922 годов разграничены проступки и преступления. Дела об административных правонарушениях рассматривались вне судебного порядка комиссиями при исполкомах и органами милиции.

• Издание декретов о порядке наложения административных взысканий
• Создание комиссий по наложению административных взысканий при исполкомах
• Наделение должностных лиц милиции полномочиями применять административные наказания

Положение 1931 года закрепило внесудебный порядок привлечения к административной ответственности и включило предупреждение в перечень санкций. Данное Положение действовало 30 лет.

Хрущевские преобразования и жилищное строительство

Передача Крыма из состава РСФСР в УССР в 1954 году была осуществлена волюнтаристским путем. Указ Президиума Верховного Совета СССР подписан 19 февраля 1954 года. При этом проигнорировали статьи Конституции, требовавшие решения Верховного Совета РСФСР. Руководство Крымской области подверглось угрозам увольнения.

Жилищная реформа Хрущева позволила решить проблему дефицита жилья благодаря строительству панельных пятиэтажек. Поездка в ГДР вдохновила Хрущева на отказ от сталинского ампира в пользу типового домостроения.

• Переселение в современные бытовые условия из неблагоустроенных бараков и подвалов
• Борьба со сталинским имперским стилем жилищного строительства
• Внедрение типового панельного домостроения вместо кирпичных домов
• Социальное сближение представителей разных слоев в новых спальных районах

Стоимость хрущевок уменьшилась на 25 %, сроки сдачи сократились на 2–2,5 месяца. Количество рабочих мест в строительстве выросло в 3 раза, жилой фонд в РСФСР вырос на 80 %. Около 55 миллионов человек получили новое жилье, пятиэтажки составляли до 70 % от всех построенных многоквартирных домов.

Указ 1961 года ограничил применение административных штрафов к предприятиям. Указ Президиума Верховного Совета СССР вышел 21 июня 1961 года. Документ отменил практику наложения штрафов на юридические лица за хозяйственные нарушения.

Промышленные флагманы СССР закладывали суммы штрафов за сточные сливы в свои финансовые планы. Был установлен перечень из 18 органов, имеющих право налагать штрафы, установлен 15-дневный срок уплаты.

Косыгинские реформы и брежневская конституция

Косыгинские реформы 1965 года попытались совместить централизованное планирование с хозрасчетом. Отраслевая система министерств была восстановлена, предприятия переведены на хозрасчет.

• Самоокупаемость
• Самофинансирование
• Самоуправление

Публикации экономиста Е.Г. Либермана в газете «Правда» в 1962 и 1964 годах положили начало концепции реформ. Объем промышленного производства вырос в 1,5 раза, прирост населения составлял 1,5 % в год.

Конституция СССР 1977 года закрепила руководящую роль КПСС. Конституция принята 7 октября 1977 года, состояла из 174 статей. Закон определил партию ядром политической системы через шестую статью.

• Систему и деятельность Советов народных депутатов и порядок их избрания
• Структуру и функции высших органов государственной власти в СССР и республиках
• Систему и организацию деятельности правоохранительных органов: судов и прокуратуры

Конституция расширила права граждан, предусмотрев право обжалования действий должностных лиц в суде. Право на обжалование долгое время не реализовывалось из-за отсутствия специального закона.

Принятие КоАП РСФСР в 1984 году завершило кодификацию законодательства об административных правонарушениях. Основы законодательства приняты 23 октября 1980 года, КоАП РСФСР — 20 июня 1984 года. Массив законодательства до этого состоял из сотен разрозненных актов.

4. Перестройка и распад СССР

Реформы М.С. Горбачева демонополизировали власть КПСС, легализовали многообразие форм собственности, но привели к параду суверенитетов.

В июле 1988 года XIX Всесоюзная партийная конференция представила проект политических преобразований. В стране началась перестройка. Внедрена двухуровневая система представительных органов во главе со Съездом народных депутатов численностью 2250 человек. Избрание Президента СССР не остановило экономический кризис.

Третий Съезд народных депутатов в марте 1990 года отменил статью 6 Конституции СССР и избрал М.С. Горбачева Президентом СССР.

Экономические реформы легализовали частную собственность. Законы о кооперации и собственности заложили основы рыночной экономики. Было разрешено создавать коммерческие организации, гражданам дали право владеть средствами производства. В марте 1990 года принят Закон «О собственности в СССР», в мае 1991 года — Основы гражданского законодательства.

В законах были закреплены следующие формы собственности:

• государственную форму собственности
• коллективную форму собственности
• личную форму собственности

Принятый в мае 1991 года закон закрепил право граждан иметь в частной собственности предприятия, акции и средства производства.

Провал путча ГКЧП ускорил распад СССР и привел к образованию СНГ. 19 августа 1991 года создан ГКЧП. Попытка удержать власть встретила сопротивление. После запрета КПСС лидеры России, Украины и Белоруссии подписали Беловежские соглашения. 8 декабря 1991 года подписано соглашение об образовании СНГ, 23 февраля 1994 года Госдума объявила амнистию членов ГКЧП.

После провала путча члены ГКЧП были арестованы и помещены в СИЗО «Матросская тишина».

5. Постсоветские реформы: от Ельцина до современности

Правовая и судебная реформа 1990-х годов

Подписание Федеративного договора в 1992 году позволило сохранить целостность России. Разработчики Сергей Станкевич и Сергей Шахрай вели переговоры с региональными лидерами. Договор зафиксировал приоритет федеральных законов. Ментимир Шаймиев и другие региональные лидеры дискутировали с федеральной властью.

Принятие Конституции 1993 года закрепило переход к суверенной России. Издано 12 томов стенограмм Конституционного совещания лета 1993 года.

Принятая в 1991 году Концепция судебной реформы предусматривала создание федеральной судебной системы, суда присяжных и независимость судей. Авторы концепции: С.Е. Вицин, А.М. Ларин, И.Б. Михайловская, Т.Г. Морщакова, Р.В. Назаров, С.А. Пашин.

В 1990-е годы сформирована новая система законодательства во главе с Гражданским кодексом. Первая часть ГК РФ принята в октябре 1994 года, вторая часть — в декабре 1995 года.

Законодательство об административных правонарушениях пережило дедикофикацию из-за принятия норм вне КоАП РСФСР. Закон РСФСР о конкуренции 1991 года вернул административную ответственность для юридических лиц.

При Борисе Ельцине была восстановлена Табель о рангах в виде системы классных чинов и разрядов госслужащих. Идея введения служебной униформы для чиновников отклонена из-за затрат.

Укрепление вертикали власти и административная реформа 2000-х

В начале 2000-х годов Владимир Путин укрепил вертикаль власти, создав федеральные округа и изменив порядок формирования Совета Федерации. Президент ввел институт полномочных представителей и укрупнил регионы. В 2005 году Пермская область и Коми-Пермяцкий округ объединены в Пермский край.

Административная реформа 2004 года разделила федеральные органы власти на министерства, службы и агентства. Указ № 314 развел функции по выработке политики, контролю и оказанию госуслуг. В 2005 году введены типовые регламенты взаимодействия органов власти.

Новый КоАП принят в декабре 2001 года. Президент РФ наложил вето на первую редакцию КоАП в декабре 2000 года из-за изъянов.

Преобразования эпохи Д.А. Медведева

В 2008 году в Конституцию внесены поправки, увеличившие срок полномочий президента и Госдумы. Первый ежегодный отчет Правительства РФ перед Госдумой состоялся 6 апреля 2009 года.

Спор о морской границе с Норвегией урегулирован в 2010 году. Договор разделил территорию поровну, выделив каждой стороне по 87,5 тыс. кв. км акватории.

В ходе судебной реформы отменены суды присяжных по террористическим делам и создан Следственный комитет. Законом № 420-ФЗ смягчены наказания по ряду составов преступлений.

При Дмитрии Медведеве созданы институты для борьбы с коррупцией. К резонансным делам относилось дело Алексея Кузнецова и дело о подмосковных казино в 2011 году. Принципы работы совета:

• Определять стратегию и реализовывать государственную политику в области противодействия коррупции
• Координировать деятельность федеральных, региональных и муниципальных органов власти
• Контролировать реализацию мероприятий Национального плана противодействия коррупции

Реформа МВД включила переименование милиции в полицию и внеочередную аттестацию сотрудников. В полицию перешли 875 тысяч сотрудников, более 12 тысяч уволены, сокращено 226 тысяч должностей.

В сфере образования введен особый статус для ведущих университетов и ЕГЭ. Образовательная система пополнилась 9 федеральными вузами и 29 национальными исследовательскими университетами, 40 вузов ликвидированы. Правила проведения экзаменов:

• Запретить иметь при себе и использовать средства связи и электронно-вычислительную технику в местах проведения ЕГЭ и олимпиад
• Привлекать общественных наблюдателей для контроля за проведением аттестации

Закон об организации госуслуг закрепил появление многофункциональных центров. В перечень платных услуг вошла выдача выписного эпикриза, что критикуется автором как взимание платы за обязанность врачей.

Майские указы, Крымская весна и поправки в Конституцию

Программа нового президентского срока Владимира Путина была оформлена в виде майских указов 2012 года.

Пакет состоял из 11 указов и включал 218 поручений на 2012–2020 годы. Указ № 596 включал 28 поручений, Указ № 601 — 56 поручений.

В 2014 году в результате государственного переворота на Украине Крым и Севастополь вошли в состав России. На референдуме 16 марта 2014 года за воссоединение с Россией проголосовало 96,77% участников.

Административная реформа второго президентского срока сопровождалась созданием и упразднением федеральных органов. Присоединена Федеральная служба страхового надзора к ФСФР, переименованы ФСКН и Росреестр.

Борьба с коррупцией перешла на практический уровень с созданием специализированного управления. Уголовные дела коснулись Алексея Улюкаева, Александра Реймера, Никиты Белых и Вячеслава Гайзера.

Судебная реформа 2014 года объединила Верховный и Высший Арбитражный суды. Создана квалификационная коллегия из 27 членов для отбора кандидатов в новый Верховный Суд.

Реформа контрольно-надзорной деятельности внедрил риск-ориентированный подход. Для юридических лиц с высоким риском плановые проверки установлены раз в два года, с умеренным — не чаще раза в пять лет. Критерии оценки риска:

• учитывать вид деятельности субъекта надзора
• принимать во внимание используемые производственные объекты
• оценивать тяжесть потенциальных негативных последствий
• считать количество вступивших в силу постановлений об административных правонарушениях и приговоров суда

В 2019 году разработана концепция нового КоАП и Процессуального КоАП.

Конституционная реформа 2020 года затронула треть статей Основного закона. Закон о поправках поддержан региональными парламентами, одобрен Конституционным Судом и утвержден всероссийским голосованием 1 июля 2020 года.

Заключение

Эволюция государственного управления подчиняется закономерностям, которые важно учитывать при оценке преобразований. Вы можете использовать исторический опыт для понимания логики сегодняшних институциональных изменений.

1. Учитывайте цикличность российских реформ, где за периодами либерализации следуют этапы централизации.
2. Анализируйте административные решения через призму поиска баланса между сильной вертикалью власти и эффективностью управления.
3. Различайте формальные правовые институты и практику их применения в условиях патернализма.
4. Помните, что экономические преобразования требуют прочной институциональной базы.
5. Оценивайте современную политику как результат поиска баланса между европеизацией и национальной спецификой.

10 лучших мыслей

1. Государственные преобразования в России показывают, что централизация власти неизменно преобладает над местным самоуправлением.
2. Реформы Петра I опирались на идеи патернализма и камералистики, где интересы государства доминировали над личностью подданного.
3. Кодификационная комиссия под руководством М.М. Сперанского систематизировала российское законодательство, создав Полное собрание законов и Свод законов Российской империи.
4. Манифест 1861 года отменил крепостное право, даровав крестьянам личную свободу, но сохранив выкупные платежи и общину.
5. Земельная реформа П.А. Столыпина была направлена на освобождение крестьян от общинного уклада и переселение на новые земли в восточные регионы.
6. В основе советской правовой системы лежал принцип руководящей роли коммунистической партии, отрицавший разделение на публичное и частное право.
7. Жилищная реформа Н.С. Хрущева позволила решить проблему дефицита жилья благодаря отказу от сталинского ампира в пользу типового панельного домостроения.
8. Перестройка и экономические реформы конца 1980-х годов легализовали многообразие форм собственности и заложили основы рыночной экономики.
9. Административная реформа 2004 года разделила федеральные органы исполнительной власти на министерства, службы и агентства для разделения функций политики, контроля и услуг.
10. Конституционная реформа 2020 года затронула треть статей Основного закона и была утверждена всероссийским голосованием.