«Непопулярное правительство в Соединенных Штатах»

НЕПОПУЛЯРНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ

ИЗДАТЕЛЬСТВО ЧИКАГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА ЧИКАГО, ИЛЛИНОЙС

Агенты

ИЗДАТЕЛЬСТВО КЕМБРИДЖСКОГО УНИВЕРСИТЕТА ЛОНДОН И ЭДИНБУРГ МАРУДЗЕН-КАБУСИКЭ-КАЙСА ТОКИО, ОСАКА, КИОТО КАРЛ В. ХИРСЕМАНН ЛЕЙПЦИГ КОМПАНИЯ БЕЙКЕР И ТЕЙЛОР НЬЮ-ЙОРК

КАРТА, показывающая избирательные округа, в которых голосует избиратель из Виннетки, штат Иллинойс (за исключением штата Иллинойс (Соединенные Штаты))

Составитель Альберт М. Кейлс

См. стр. 26–29

Непопулярное правительство в Соединенных Штатах

Автор: АЛЬБЕРТ М. КЕЙЛС профессор права Северо-Западного университета

ИЗДАТЕЛЬСТВО ЧИКАГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА ЧИКАГО, ИЛЛИНОЙС

Авторское право 1914 г., Чикагский университет

Все права защищены

Опубликовано в феврале 1914 г. Второе издание в феврале 1915 г.

Набрано и отпечатано Издательством Чикагского университета Чикаго, Иллинойс, США

TABLE OF CONTENTS

PAGE Introduction 1 PART I The Rise of the Politocrats CHAPTER I Unpopular Government—Defined—How Formerly Maintained—Precautions Taken to Avoid It 7 CHAPTER II Unpopular Government—How Established in the United States in Spite of the Precautions to Prevent It 21 Sec. 1. Introductory 21 Sec. 2. The Burden upon the Electorate—The Inverted Pyramid of Governmental and Electoral Districts—The Offices to Be Filled and the Number of Electors in Each District 26 Sec. 3. The Resulting Political Ignorance of the Voter and His Consequent Disfranchisement 39 Sec. 4. The Power of the Electorate Passes to Those Who Take Advantage of Its Ignorance to Direct It How to Vote 48 Sec. 5. The Power of Government Passes into the Hands of Those Who Are Able to Direct the Majority of the Politically Ignorant How to Vote. They Constitute an Extra-legal but None the Less Real Government 61 Sec. 6. The Extra-legal Government Uses Its Power Selfishly to Maintain Itself and to Benefit Those Who Have Organized and Supported It 67 Sec. 7. The Extra-legal Government Is Able to Maintain Itself in the Face of Popular Disapproval 73 PART II The War on Politocracy CHAPTER III Dissipation of Political Ignorance by Self-taught Political Education 91 CHAPTER IV The Australian Ballot and Civil-Service Acts 95 CHAPTER V Altruistic Efforts to Enlighten the Voter 99 CHAPTER VI Abolition of the Party Circle and Party Column 104 CHAPTER VII The Primaries 107 CHAPTER VIII The Initiative and the Referendum 118 CHAPTER IX The Recall 122 CHAPTER X Independent Movements and the New Party 128 CHAPTER XI The Security of Extra-legal Unpopular Government by Politocrats in the United States 133 CHAPTER XII The Menace to Unpopular Government of the Commission Form of Government for Smaller Cities 139 CHAPTER XIII The Principles of the Commission Form of Government Applied to the Larger Cities 162 CHAPTER XIV The Principles of the Commission Form of Government Applied to the State 166 CHAPTER XV Contemporary Plans Looking toward the Union of the Executive and Legislative Powers of State Governments 181 CHAPTER XVI The Second-Chamber Problem 193 CHAPTER XVII Methods of Selecting and Retiring Judges 225 CHAPTER XVIII Changes in the Plan of the Federal Government 252 CHAPTER XIX Conclusion 262

ВВЕДЕНИЕ

План государственного и муниципального управления, в целом принятый в Соединенных Штатах в середине XIX века, вызывал большое удовлетворение в провинциальных и приграничных общинах, где он был принят и которые тогда составляли основную часть Соединенных Штатов. Во многих уголках страны сегодня сохранились пережитки этого провинциального и приграничного общества. В таких районах данный план государственного и муниципального управления на практике полностью себя оправдывает. Отходить от него было бы неразумно по той причине, что в вопросах управления то, что не вызывает и не может вызывать обоснованных возражений, следует оставить в покое. Нередко талантливые и влиятельные люди, юность которых прошла в эпоху провинциального и приграничного этапа нашего общественного и политического развития, до сих пор обнаруживают, что окружающие их условия изменились не столь сильно. Для них план середины XIX века и его практическая реализация полностью удовлетворительны. Любая критика этого плана немедленно встретит энергичную и, без сомнения, с точки зрения провинциальных и приграничных условий, исчерпывающую защиту. Жителям тех регионов Соединенных Штатов, где подобные провинциальные и приграничные условия все еще существуют, следующее эссе не адресовано.

Пока более простые и примитивные условия общества, имевшие место в первой половине XIX века, были практически всеобщими в Соединенных Штатах, любая критика преобладающего плана государственного и муниципального управления носила чисто академический характер. Даже когда в некоторых районах условия изменились и возникли крупные города с огромнымми богатством и населением, для которых план управления середины XIX века на практике казался неподходящим, большинство все еще было настолько удовлетворено сложившимся положением, что любая критика этого плана имела лишь умозрительную ценность. Но во втором десятилетии XX века провинциальный и приграничный тип общества охватывает явное меньшинство населения страны. Социальные условия, порожденные большим населением на небольшой территории с высокоорганизованной и дифференцированной социальной структурой, стали привычными для значительной части населения всей страны. Следовательно, вопрос о том, является ли применение плана управления середины XIX века удовлетворительным в этих условиях, перестал быть академическим или умозрительным. Его надлежащее рассмотрение, пожалуй, стало в высшей степени жизненно важным для существования нации. Данное эссе адресовано тем, кто лицом к лицу столкнулся с этой проблемой.

ЧАСТЬ I ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПОЛИТОКРАТОВ

ГЛАВА I НЕПОПУЛЯРНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО — ОПРЕДЕЛЕНИЕ — КАК ОНО ПОДДЕРЖИВАЛОСЬ РАНИЕ — МЕРЫ ПРЕДОСТОРОЖНОСТИ, ПРИНЯТЫЕ ДЛЯ ЕГО ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ

Непопулярное правительство представляет собой — и воистину всегда представляло собой — правление немногих, осуществляемое немногими и в интересах немногих, за счет большинства и против его воли.

В прошлую эпоху непопулярное правительство достигалось и поддерживалось с простой прямолинейностью. Вся полнота государственной власти в соответствии с монархическим или олигархическим планом открыто передавалась в руки немногих. Человеческая природа гарантировала эгоистичное использование этой власти. Поддержание такого эгоистичного использования государственной власти вопреки воле большинства достигалось путем лишения большинства какой-либо легальной возможности выразить свое мнение и увековечения власти в руках немногих посредством ее наследования или назначения.

Создатели наших систем государственного и муниципального управления середины XIX века предприняли попытку освободить эту землю от непопулярного правительства. Если любое правительство неизбежно является тираническим с чьей-то точки зрения, они предпочитали тиранию большинства тирании меньшинства. Их целью было установить и поддерживать правительство «народа, силами народа и в интересах народа», в отличие от правительства немногих, осуществляемого немногими и в интересах немногих, за счет большинства и против его воли. Однако они не могли изменить человеческую природу. Поэтому тенденция использовать власть в эгоистичных целях сохранилась. Они действительно попытались предотвратить концентрацию власти в руках немногих, разделив государственную власть между множеством отдельных и самостоятельных ведомств и ограничив полномочия, которыми мог обладать любой отдельный должностник. Они стремились сделать невозможным удержание власти перед лицом народного неодобрения, потребовав, чтобы все важные государственные должности замещались посредством всеобщих выборов и чтобы выборы проводились часто. На протяжении большей части столетия эти способы и средства предотвращения непопулярного правительства постоянно применялись в развитии наших систем государственного и муниципального управления. Вера народа в народное правление превратилась в веру в эти два средства его достижения. В общественном сознании средства стали самоцелью. Неизбежно эти средства обеспечения иммунитета от непопулярного правительства были доведены до крайности.

Применение принципа, согласно которому государственная власть не должна находиться в руках немногих, обусловливает ту фундаментальную характеристику американских конституций, которая известна как разделение властей между тремя ветвями управления. Вся полнота государственной власти осуществляется исполнительной, законодательной и судебной ветвями. Ни одной из них не дозволено выполнять какие-либо функции, принадлежащие любой из других ветвей. В противном случае ее действия являются неконституционными и недействительными. Следовательно, каждая ветвь является верховной и независимой в своей собственной сфере. С этого начинается децентрализация. При распределении полномочий каждая ветвь призвана служить сдерживающим фактором по отношению к остальным. Законодательная власть, будучи наиболее могущественной в силу своего контроля над созданием законов и ассигнований, естественно, выступает существенным сдерживающим фактором для исполнительной и судебной ветвей. Поэтому разработчики наших конституций уделили особое внимание тому, чтобы предусмотреть сдерживание законодательной власти со стороны двух других ветвей. Исполнительной власти предоставлено широкое право вето в отношении всего законодательства, хотя вето может быть преодолено двумя третями голосов членов законодательного органа. Судам в силу их полномочия признавать законы неконституционными предоставлено — по крайней мере потенциально — эффективное право вето на законодательство. Сфера его применения уже, чем у исполнительного вето, но с другой стороны, вето судов не может быть преодолено какими бы то ни было действиями законодательного органа. Реальное функционирование этих сдержек и противовесов в сочетании с полным разделением властей привело к раздражению и разногласиям между ветвями власти. Споры между исполнительной и законодательной ветвями особенно часты и остры. Исполнительная власть представлена наиболее заметным единоличным должностным лицом. Он избирается на основе платформы, содержащей обещания законодательных реформ. Он стремится выполнить эти обещания, способствуя внесению законопроектов и проталкивая их через законодательный орган. Законодательный орган испытывает неприязнь к исполнительной власти за попытки принудить его к действиям. Исполнительная власть теряет терпение по отношению к законодательному органу за то, что тот не выполняет обещания исполнительной власти перед избирателями. Законодательный орган часто враждебно настроен по отношению к Верховному суду за признание законов неконституционными. Исполнительная власть также вступает в конфликт с судебной властью в силу того факта, что последняя аннулирует законодательные акты, которые исполнительной власти порой удавалось провести лишь путем размена голосов на важные бессрочные назначения. Исполнительная и законодательная ветви склонны считать, что Верховный суд вышел за рамки своих судебных полномочий, объявив законы неконституционными. В результате каждая из ветвей власти не справляется с задачей гармоничного взаимодействия с остальными. Каждая склонна замыкаться в своей собственной конституционной сфере и проводить там значительное время, занимаясь тем, что ей угодно, независимо от других ветвей и время от времени блокируя их и чиня им препятствия. Таким образом, минимальный прогресс достигается в важнейшем деле законодательства и в функционировании исполнительной и судебной ветвей.

Однако разработчики нашей конституции пошли еще дальше в предотвращении концентрации государственной власти. Они разделили и рассредоточили полномочия каждой ветви между как можно большим числом различных должностей. Они разделили законодательную власть между двумя палатами, каждая из которых действует как сдерживающий фактор по отношению к другой. В Иллинойсе они пошли еще дальше и разделили полномочия нижней палаты, предусмотрев порядок, при котором каждый третий депутат может быть представителем партии меньшинства. Общее ограничение власти законодательного органа часто выражается в положении о том, что он может собираться для решения общих законодательных вопросов только раз в два года или что он может заседать для решения таких общих законодательных задач только в течение определенного числа дней. В результате законодательная власть не только сдерживается извне исполнительным и судебным ветами и ограниченным временем для действий, но и разделена изнутри между органами, которые более или менее враждебны друг другу. Исполнительная власть штата, если бы она была целиком сосредоточена в руках губернатора, действующего через назначенных им лиц, все еще могла бы быть весьма обширной властью, но это было бы слишком много власти для одного человека, чтобы заслужить одобрение создателей нашей конституции. Следовательно, исполнительная власть была разделена между несколькими независимо избираемыми должностными лицами исполнительной власти, а именно: губернатором, генеральным прокурором, государственным секретарем, государственным казначеем, государственным аудитором, государственным инспектором народного образования и попечителями университета штата. Каждый из этих чиновников независим в исполнении своих предусмотренных законом или конституцией обязанностей. Поскольку они разделяют между собой исполнительную власть, они отнимают полномочия у главы исполнительной власти. В судебной ветви мы находим такие же старания выдать минимальный объем полномочий любому отдельному судье или группе судей. Обычно мы обнаруживаем несколько судов первой инстанции, каждый из которых обладает полномочиями рассматривать ограниченные и четко определенные категории дел. Существуют мировые судьи, муниципальные суды, суды по делам о наследстве и завещаниях, суды по делам несовершеннолетних, уголовные суды и окружные суды, причем последние обладают наиболее общей юрисдикцией. За ними следует череда апелляционных инстанций, каждая из которых обладает ограниченной юрисдикцией по рассмотрению апелляций. Полномочия судей первой инстанции были ограничены запретом осуществлять какой-либо контроль над присяжными посредством устных инструкций по закону. Они не имеют права давать какие-либо инструкции относительно доказательств. В судебных процессах с участием присяжных они были сведены до положения судей на судебных поединках между адвокатами. В апелляционных инстанциях им обычно запрещено пересматривать вопросы факта. Их функция очень узко ограничена подтверждением решения нижестоящего суда, либо его отменой без направления дела на новое рассмотрение, либо отменой и направлением дела на новое судебное разбирательство. Им отказано в каких-либо полномочиях заслушивать дополнительные доказательства или выносить надлежащее постановление с тем, чтобы по возможности урегулировать спор в апелляционной инстанции. Работа апелляционных судов в столь значительной степени состоит из написания заключений и кабинетной работы, что эта должность не бросается в глаза и не слишком привлекательна. В большинстве штатов судьи избираются. Каждый из них независим в исполнении обязанностей своей законной юрисдикции. Даже секретари различных раздельных судов во многих случаях являются выборными. Они абсолютно независимы от судебной власти или любого другого должностного лица законного правительства в исполнении своих предусмотренных законом обязанностей. В суде нет административного главы с широкими полномочиями по руководству работой других судей и вспомогательного персонала и с соответствующей ответственностью за ведение судебных дел. В повседневной работе своей должности судья в соответствии с нынешним планом управления неподвластен никакой власти, кроме собственной совести и страха перед неблагоприятными публичными отзывами о его действиях.

В наших муниципальных органах власти законодательная власть обычно осуществляется одной палатой, хотя бывают случаи существования двух палат в городском совете. В менее важных муниципальных органах власти, таких как округа, селения и специальные комиссии, мы часто обнаруживаем часть исполнительной власти, принадлежащую муниципальному законодательному органу или кому-либо из его членов. Так, в органах управления округа мы часто видим, что главный исполнительный руководитель является председательствующим и наиболее влиятельным членом совета комиссаров. Однако в городах обычно существует полное разделение законодательных и исполнительных функций: законодательная власть возлагается на совет, а исполнительные функции — на мэра и других подчиненных должностных лиц. Существует общая тенденция к разделению исполнительной власти между различными должностными лицами исполнительной власти, которые избираются и независимы от какой-либо вышестоящей власти при исполнении своих предусмотренных законом обязанностей. Городское самоуправление обычно распределяет исполнительную власть между мэром, казначеем, контролером и секретарем. Исполнительная власть окружного управления будет разделена между председателем окружного совета, окружным секретарем, шерифом, окружным казначеем, окружным инспектором школ, членами совета оценщиков и наблюдательным советом. Множество незаметных разделений исполнительных и законодательных функций в муниципальных органах власти было достигнуто путем создания нескольких муниципальных корпораций со специальными функциями, действующих на той же территории. Например, когда управление города и округа охватывает одну и ту же территорию, мы имеем два муниципальных законодательных органа, действующих на одной территории, а также два набора должностных лиц исполнительной власти. Так разделенная пополам оказывается законодательная и исполнительная власть, необходимая для данного округа. Если добавить дренажный округ, парковый округ, школьный округ, округ публичной библиотеки, каждый из которых контролируется комиссарами или попечителями с исполнительной и законодательной властью, и все они действуют на той же территории, что и городское самоуправление и окружное управление, мы еще сильнее разделим муниципальную исполнительную и законодательную власть. Подобные ситуации встречаются достаточно часто.

Принцип децентрализации применялся даже таким образом, чтобы исключить содействие правительству, которое могло бы исходить от экспертов в различных областях. Место, где можно найти наибольшее количество и разнообразие экспертов в самых разных областях знаний, — это крупнейший штатский город. Если этот город оказывается одним из великих городов страны и мира, он также будет важным центром интеллектуальной деятельности всех видов. В нем или поблизости от него, весьма вероятно, окажутся один или несколько великих университетов. И тем не менее в таких штатах мы, скорее всего, обнаружим, что давний страх перед влиянием толпы на законодательный процесс привел к размещению столицы штата в каком-то отдаленном географическом центре, который даже не является транспортным узлом. Нередко университет штата оказывается в каком-то пункте, более или менее труднодоступном как из крупнейшего города штата, так и из столицы. Таковы мероприятия, которые прямо ведут к изоляции правительства от помощи экспертных знаний и высшего интеллекта штата. [1]

Члены государственных и муниципальных законодательных органов, разумеется, являются выборными. Кроме того, судьи и административные должностные лица штата, округов и городов также подлежат избранию. Помимо предотвращения удержания каким-либо должностным лицом своего поста и своей власти вопреки воле большинства, широкое применение выборного принципа способствует децентрализации исполнительной власти. Это ведет к тому, что каждый выборный чиновник становится независимым от любого другого должностного лица при исполнении своих предусмотренных законом обязанностей. Подвергая выборам в определенный момент времени лишь часть от общего числа избираемых должностных лиц, достигается дополнительный сдерживающий фактор против концентрации власти. Должностные лица, которые не переизбираются в конкретный момент времени, могут придерживаться иных политических взглядов, нежели те, которые избираются. Следовательно, в рамках одной администрации некоторые должностные лица могут выступать в качестве сдерживающего фактора по отношению к действиям других. Во исполнение принципа частых выборов все должностные лица занимают свои посты в течение коротких сроков в один, два, четыре или шесть лет — обычно два или четыре года.

Те, кто разработал этот план управления для применения в Соединенных Штатах, без сомнения, полагали, что цитадель народного правления в таком защищенном виде абсолютно неприступна. Как могла государственная власть попасть в руки немногих, если она была так тщательно разделена между столь многими, которые никак не могли работать в гармонии друг с другом? Как могла государственная власть удерживаться перед лицом народного неодобрения, когда те, кто ее осуществлял, подлежали столь частым выборам? И тем не менее вновь произошло невозможное. Неприступная цитадель была взята. Способ ее штурма и захвата и поныне остается одним из неожиданных и, для многих лишь в общих чертах понимающих происшедшее, непостижимых событий истории.

СНОСКИ:

[1] Сравните: Godkin, Essays on Problems of Modern Democracy , pp. 305–6.

ГЛАВА II НЕПОПУЛЯРНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО — КАК ОНО УТВЕРДИЛОСЬ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ ВОПРЕКИ МЕРАМ ПРЕДОСТОРОЖНОСТИ ПО ЕГО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ

Раздел 1 Введение

Вкратце обрисовывая ситуацию, произошло следующее: по мере роста населения страны и по мере того, как общины и штаты все дальше продвигались за рамки приграничной стадии развития, децентрализация государственной власти постоянно усиливалась, а выборный принцип применялся все более широко. В результате бремя, возлагаемое на электорат, становилось все более обременительным. Избирателя стали призывать голосовать чаще и за возрастающее число должностных лиц. Теоретически он должен через равные промежутки времени изучать квалификацию большого числа кандидатов. Это предъявило огромные требования к уровню осведомленности избирателя, необходимые для осмысленного голосования. Задача избирателя по получению достаточной информации о кандидатах давным-давно вышла за рамки того, что даже весьма эрудированный гражданин способен выполнить, сохраняя при этом свое место в конкурентной индустрии. В результате избиратель, хотя и крайне эрудированный в целом, приходит на избирательные участки в полном неведении относительно кандидатов и их квалификации для замещения должностей. Тем не менее он настаивает, несмотря на свое политическое невежество, на том, чтобы за кого-то проголосовать. Он относится к голосованию серьезно и стремится создать видимость осознанного голосования. Такой подход неизбежно требует от него получения совета у кого-либо относительно того, за кого отдать голос. Сразу же возникает возможность для советчика избирателя. Естественно, он впервые выступает в роли местного лидера, которому доверяет электорат. Вскоре, однако, появляется человек, который делает консультирование политически невежественного избирателя своей профессией. Затем этот профессиональный советник становится в большей степени руководителем для политически невежественного избирателя. Этот процесс происходит в каждом избирательном округе, где избиратель достаточно политически невежествен, чтобы нуждаться в некотором совете. Проходит совсем немного времени, и складывается целая иерархия профессиональных советников и руководителей для политически невежественного избирателя. Иногда возникают конкурирующие иерархии таких советников и руководителей. Тем не менее та или другая организация оказывается в целом успешнее, либо обе по соглашению делят привилегию советовать политически невежественному избирателю, как голосовать, — причем каждая помогает другой на своей эксклюзивной территории. Те, кто руководит голосованием политически невежественного большинства, заполнили государственные и муниципальные должности теми, кто предан прежде всего им самим, а уже во вторую очередь — управляемым. Лидеры успешной организации советников и руководителей политически невежественного электората превратились во внезаконное, но от этого не менее реальное правительство. Децентрализованное легальное правительство было заменено централизованным внезаконным правительством. Таким образом, государственная власть вновь ускользнула в руки немногим. Последние, в соответствии с хорошо известными свойствами человеческой природы, используют эту власть в эгоистичных целях. Децентрализованный характер законной государственной власти, тот факт, что в любой момент времени заполняется лишь часть должностей, и колоссальное преимущество, проистекающее из наличия постоянной армии советников и руководителей для направления массы политически невежественных избирателей, затрудняют замену на избирательных участках назначенцев этого внезаконного правительства истинными представителями электората. В итоге мы окончательно пришли к четко определенному внезаконному, но тем не менее реальному правительству немногих, осуществляемому немногими и в интересах немногих, за счет большинства и против его воли. Одним словом, мы добились установления по существу непопулярного правительства.

Формально политически невежественному избирателю помогают бескорыстные советы тех, кто знает, кто должен быть избран. Формально избиратель может последовать совету или нет по своему усмотрению. На деле же, однако, и в реальной практике власть электората по замещению государственных и муниципальных должностей была передана политически невежественным большинством лидерам успешной иерархии профессиональных советников и руководителей политически невежественного избирателя. Требуя от избирателя голосовать слишком часто, его вынудили в значительной степени отказаться от своего права голоса вообще и позволить другим подавать бюллетени так, как они считают нужным. Раньше людей лишали избирательных прав, когда им не предоставляли возможности голосовать. Сегодня их лишают избирательных прав, требуя от них голосовать слишком много. Раньше законных правителей бесправных масс без обиняков выбирали для них немногие. Сегодня наши законные правители выбираются для нас меньшинством посредством уловки, при которой массы подают свои бюллетени в соответствии с указаниями меньшинства. При других формах непопулярного правительства центральной фигурой был монарх, автократ, олигарх или аристократ. В нашей системе это политократ. Мы избежали монархии, автократии, олигархии и аристократии лишь для того, чтобы обнаружить себя крепко зажатыми в тисках политократии.

Столь поразительный вывод относительно нашего государственного устройства требует детального рассмотрения каждого шага, на котором этот вывод основан.

Раздел 2 Бремя электората — Перевернутая пирамида государственных и избирательных округов — Замещаемые должности и число избирателей в каждом округе

Несомненно, рядовой американский избиратель в большинстве округов охотно признает всю тяжесть своих политических обязанностей. Но пока он не проанализирует свою конкретную ситуацию, он вряд ли осознает, насколько велико это бремя. Разумеется, положение избирателей в разных местах будет различаться в деталях, но основные черты везде примерно одинаковы. В качестве примера я проанализирую собственное положение как избирателя селения Виннетка, тауншипа Нью-Трир, округа Кук и штата Иллинойс. [2]

Я — один примерно из 600 избирателей селения, которое выбирает каждую весну в один день примерно половину следующих должностных лиц: президента, 6 попечителей, секретаря, казначея, маршала и сборщика налогов, 2 мировых судьей и 6 попечителей библиотеки, а в другой день, вскоре после этого, — одного школьного попечителя общего образования.

Я — один примерно из 2000 избирателей тауншипа, который выбирает в тот же день, когда выбираются основные должностные лица селения, но в другом избирательном участке, примерно половину следующих должностных лиц: старосту, секретаря, оценщика, сборщика налогов, дорожного комиссара, 5 мировых судей, 5 констеблей и смотрителя бродячего скота; а в более поздний день (но в тот же день, когда избирается попечитель для общих школ) — 2 попечителей средних школ.

Я — один примерно из 18 000 избирателей, которые каждые четыре года на регулярных ноябрьских выборах избирают одного члена сената штата и каждые два года — 3 членов Палаты представителей легислатуры штата.

I am one of about 28,000 voters who elect 5 county commissioners at the regular November election every other year.

Я — один примерно из 42 000 избирателей, которые каждые два года на регулярных ноябрьских выборах избирают одного члена Конгресса и одного члена Избирательной комиссии штата.

Я — один примерно из 322 000 избирателей, которые каждые два года на регулярных ноябрьских выборах избирают 3 попечителей санитарного округа и каждые пять лет — президента Санитарного округа.

Я — один примерно из 350 000 избирателей, которые избирают следующих окружных должностных лиц каждый второй год на ноябрьских выборах: 2 из 5 членов Совета оценщиков, 1 из 3 членов Наблюдательного совета, 6 из 18 судей Высшего суда округа Кук; а также примерно половину следующих должностных лиц: президента Совета окружных комиссаров, судью Суда по делам о наследствах и завещаниях, судью Окружного суда, прокурора штата, регистратора актов, секретаря Окружного суда, секретаря Высшего суда, секретаря Уголовного суда, секретаря Апелляционного суда, секретаря Суда по делам о наследствах и завещаниях, коронера, шерифа, окружного секретаря, окружного инспектора школ и окружного инженера-землеустроителя. Я — один примерно из 350 000 избирателей, избирающих каждый второй июнь на специальных выборах примерно 5 из 15 судей Окружного суда округа Кук.

I am one of about 380,000 voters to elect 1 of the 7 justices of the Supreme Court of the state every nine years.

Я — один примерно из 1 100 000 избирателей, выбирающих на регулярных ноябрьских выборах каждые два года примерно половину следующих должностных лиц штата: губернатора, вице-губернатора, государственного секретаря, аудитора, казначея, государственного инспектора народного образования, 6 попечителей университета штата, секретаря Верховного суда штата и 2 конгрессменов от штата в целом.

Я — один примерно из 15 000 000 избирателей, которые каждые четыре года на регулярных ноябрьских выборах избирают президента и вице-президента Соединенных Штатов.

Когда я вошел в кабину для голосования на регулярных ноябрьских выборах 1912 года, выданный мне для отметки бюллетень имел размеры 22 на 28 дюймов. В нем содержался призыв к избирателю выполнить свою роль в замещении, за исключением выборщиков президента, 34 должностей. В нем было представлено на его рассмотрение, за исключением выборщиков президента, 181 имя, из которых следовало сделать выбор. [3]

Перечисление должностей, подлежащих замещению путем выборов, лишь подчеркивает количество кандидатов, о которых избиратель должен получить информацию. Масштаб бремени, ложащегося на избирателя, осознается в полной мере лишь тогда, когда становится понятно, насколько трудными реальные условия делают для него задачу получения информации о кандидатах на выборные должности. Наименее важные и наименее заметные государственные и местные должности, наряду с наиболее важными и заметными, должны привлекать внимание электората всего государственного округа. Но кандидаты на малоприметные и неважные должности обычно должны быть людьми малоприметными или незначительными в обществе. Более того, важность и заметность подчиненных должностей не возрастают пропорционально росту населения. Секретарь суда или окружной землеустроитель не являются более заметными должностными лицами оттого, что они занимают свои должности в округе с населением более двух миллионов человек. Следовательно, по мере роста населения их заметность и значимость пропорционально снижаются. Таким образом, избирателю постоянно предъявляют кандидатов, чья известность находится в обратной зависимости от размера и численности населения избирательного округа. Чем больше избирателей в округе, тем меньше пропорционально известность кандидата. Чем сильнее скрыты характер и квалификация кандидатов, тем труднее избирателю получить информацию, которая необходима ему для осознанного голосования. Например, 600 избирателей в селении, где проживает автор, призваны выбрать секретаря, казначея, маршала и сборщика налогов, 2 мировых судей, а также попечителей библиотеки и школы. В столь небольшой общине избиратель может с некоторой долей усилий действительно узнать, кто являются кандидатами на эти места. Однако на практике это усилие оказывается значительно большим, чем подавляющее большинство избирателей заставят себя предпринять. 2000 избирателей в тауншипе, где проживает автор, призваны избрать старосту, секретаря, оценщика, сборщика налогов, дорожного комиссара, 5 мировых судей, 4 констеблей, смотрителя бродячего скота и попечителей средних школ. Эти должности по своей сути не являются более заметными или более важными, чем только что перечисленные должности в селении. Следовательно, увеличение числа избирателей с 600 до 2000 приводит к тому, что кандидаты на должности оказываются пропорционально менее заметными в сообществе. В той же степени возрастает и сложность получения избирателем информации о характере и личных качествах кандидатов. Члены сената и Палаты представителей штата являются важными должностными лицами, поскольку они осуществляют законодательную власть штата. Однако заметность и важность каждой из этих должностей ослабляется существованием другой, поскольку между представителями и сенаторами разделена законодательная власть, и каждый из них служит сдерживающим фактором для другого. Члены Палаты представителей в легислатуре штата до некоторой степени скрыты от избирателей, поскольку 3 представителя избираются по списку от сенаторского округа, насчитывающего 18 000 избирателей. Избирателю труднее получить информацию о законодателе, когда тот приходится одним из 18 000 избирателей, а не одним из 6 000. Двадцать восемь тысяч избирателей округа Кук за пределами города Чикаго призываются голосовать за 5 из 15 окружных комиссаров. Эту должность вряд ли будут занимать люди, собрать прямую информацию о которых среднему избирателю округа просто. Для избрания одного члена Избирательной комиссии штата призываются 42 000 избирателей. И снова размер электората затрудняет понимание того, кем могут быть кандидаты на этот пост. Триста двадцать две тысячи избирателей призываются избрать 7 санитарных попечителей. Здесь темнота невежества среднего избирателя становится египетской, и он практически лишен каких-либо средств личного знакомства с тем, кто является кандидатами в санитарные попечители. То же самое в равной степени относится к членам Наблюдательного совета, членам Совета оценщиков, 30 судьям округа Кук, председателю Совета окружных комиссаров, судье Суда по делам о наследствах и завещаниях, судье Окружного суда, прокурору штата, регистратору актов, 5 секретарям различных судов, шерифу, окружному секретарю, окружному инспектору народного образования и окружному инженеру-землеустроителю. Насчитывается 350 000 избирателей, которые регулярно подают свои бюллетени за этих должностных лиц. Среди населения, включающего столь многих избирателей, практически невозможно даже для того избирателя, который прилагает необычные усилия, приобрести какое-либо личное представление о том, кто являются кандидатами на эти должности. Возьмем наиболее видных должностных лиц из этого списка — судей и прокурора штата. У интеллигентного человека, являющегося избирателем, есть очень малый шанс приобрести хоть какое-то личное представление о пригодности кандидатов на эти должности. Тот или иной судья либо конкретный кандидат на пост прокурора штата могут до некоторой степени стать известными избирателю и пользоваться его доверием. Но это исключительные случаи. Средний кандидат на эти должности находится вне досягаемости какого-либо глубокого понимания со стороны избирателя. Сложность получения информации об одном малозаметном члене столь многочисленного населения слишком велика. В Иллинойсе для выбора государственного секретаря, аудитора, казначея, инспектора школ штата, 6 попечителей университета штата, секретаря Верховного суда штата и 2 конгрессменов от штата в целом призываются 1 100 000 избирателей. И здесь снова незаметность должностей по сравнению с размером электората такова, что препятствие для получения избирателем информации о кандидатах является практически непреодолимым.

Можно было бы подумать, что у избирателя и без того достаточно трудностей с выяснением информации о кандидатах в результате простого процесса, требующего замещения сравнительно незаметных и маловажных должностей очень многочисленным электоратом. Но его трудности чудовищно возросли из-за требования к избирателю проводить большую часть своих изысканий с целью голосования в ходе одних-единственных выборов. Например, автора призывают на одних ноябрьских выборах исследовать квалификацию для замещения должностей президента и вице-президента Соединенных Штатов, конгрессмена от своего округа, 2 конгрессменов от штата в целом, примерно половины должностных лиц штата и примерно половины должностных лиц округа. Если быть точным, он должен изучить кандидатов на 34 различные должности (не считая выборщиков президента), представленные в длинном бюллетене, приведенном выше (напротив стр. 29), в количестве 181 имени. Даже если предположить, что информацию о некоторых кандидатах на более важные посты, таких как члены Конгресса и члены легислатуры штата, можно было бы поискать и получить достоверные сведения, велика вероятность, что этого сделано не будет, поскольку предстоит заполнять другие, более важные должности, такие как посты президента Соединенных Штатов и губернатора штата. Этот процесс препятствования избирателю в изучении кандидатов даже на важные и заметные должности путем возложения на него стольких изысканий на одних выборах, что он физически не в состоянии их осилить, привел к политическому невежеству электората в отношении кандидатов в Конгресс и легислатуру штата. Это важные и заметные должности. Кандидаты выдвигаются от сравнительно небольших округов. Если бы они избирались на выборах, где эти должности были бы единственными подлежащими замещению, электорат мог бы проявить весьма значительную степень осознанности. Но эти должности запрятаны среди полусотни других должностей, на которые претендуют несколько сотен других кандидатов. В массе своей избиратель дезориентирован и в значительной степени не в состоянии отличить важное от маловажного. Чрезвычайный объем предстоящей работы по исследованию подавляет и обескураживает его, и он приходит на избирательные участки, слишком часто пребывая в полном неведении относительно квалификации кандидатов в члены Конгресса и легислатуру штата.

То, что децентрализация государственной власти и расширение применения выборного принципа неизбежно возложили на электорат колоссальное бремя ради возможности осознанного голосования, совершенно очевидно из повседневного опыта избирателя на участках. По меньшей мере один политолог предпринял эксперимент, чтобы подчеркнуть это. Несколько лет назад президент Джудсон предложил группе аспирантов Чикагского университета за четыре недели до регулярных осенних выборов в округе Кук список всех кандидатов на выборные должности в бюллетене, в существенных чертах аналогичном тому, который представлен выше (стр. 29), и потребовал от них представить к моменту выборов отчет о тех фактах, которые они смогут выяснить о кандидатах и их квалификации. Несмотря на усердную работу действительно зрелых людей из класса доктора Джудсона, удовлетворительный отчет был подготовлен лишь по небольшому проценту от всего списка. Доктор Джудсон счел, что это справедливо отражает то, что средний избиратель мог бы сделать по собственной инициативе в плане получения информации о кандидатах, если бы он потратил на это аналогичное количество времени.

Очевидно не только то, что избиратель несет тяжелое бремя по поиску и обеспечению себя информацией о кандидатах на выборные должности, за которых его призывают голосовать, но также ясно и то, что эта задача настолько грандиозна, что ее невозможно выполнить широким массам электората, которым необходимо сохранять свое рабочее место в условиях конкурентной экономики. Небольшая горстка интеллигентных людей, занимающих командные высоты в обществе, после многолетнего опыта может быть способна при сравнительно небольших затратах времени точно проинформировать себя о большом числе кандидатов двух или трех основных партий в бюллетене. Но средний человек, чье положение в обществе и жизненный опыт более ограничены, не смог бы получить надлежащий объем информации без фактического пренебрежения своими делами или профессией — пренебрежения, допустить которое он не смеет. Избиратель, занимающий оплачиваемую должность, которая требует полного рабочего дня на благо работодателя круглый год, не имеет ни времени, ни склонности, ни возможности для проведения длительных изысканий в отношении квалификации кандидатов на государственные посты. Оставшаяся масса электората не обладает ни временем, ни опытом, ни интересом для того, чтобы заранее проводить расследования и осведомляться о квалификации кандидатов, выдвигаемых на многочисленные должности.

Раздел 3 Проистекающее политическое невежество избирателя и следующее за ним лишение его избирательных прав

Разумеется, определенная доля политического невежества обусловлена неграмотностью и общим недостатком ума. Однако это сейчас не является главным предметом нашего рассмотрения. Здесь мы исходим из того, что, за исключением небольших и исключительных округов, подавляющее большинство избирателей не являются ни неграмотными, ни глупыми, но обладают вполне приличным средним интеллектом и способны выносить и поддерживать здравые моральные и политические суждения. Сейчас следует подчеркнуть тот факт, что бремя, возложенное на избирателя, таково, что голос самого умного человека оказывается столь же политически невежественным, как и голос наименее искушенного. Процент политически невежественного голосования стал очень высоким не потому, что избиратель глуп, а вопреки тому факту, что он может быть чрезвычайно умен. Электорат, способный подать на 85 процентов осмысленный голос по тому или иному важному вопросу, в результате простого требования к избирателю голосовать слишком часто был низведен до электоральной эффективности филиппинца, еще не созревшего для институтов народовластия. В той мере, в какой наш разумный избиратель таким искусственным образом оказался невежественен при исполнении своих политических обязанностей, он был лишен избирательных прав. Слишком многое из того, что в народном сознании выдается за демократию, обернулось слишком малой долей подлинной демократии.

Когда избиратель видит перед собой в кабине для голосования такой бюллетень, какой уже демонстрировался выше (напротив стр. 29), или даже гораздо более простой, у него нет времени на анализ состояния собственного знания или невежества. Он должен голосовать быстро и заниматься своими делами. Если бы мы могли получить от избирателя откровение о состоянии его ума перед лицом избирательного бюллетеня, не окажется ли степень его невежества пугающей? Разумеется, он признался бы, что ничего не знает об обязанностях огромного числа замещаемых должностей. Он признался бы, что ничего не ведает о квалификации множества людей, стремящихся занять посты. Более того, о многих из них он никогда бы не слышал. Средний избиратель, несомненно, подготовил бы себя путем чтения, слежения за событиями и обсуждения вопроса с другими избирателями к голосованию за конкретного кандидата в президенты Соединенных Штатов. Из тех же источников он мог бы вынести личное предпочтение среди кандидатов в губернаторы штата. У него могло бы сложиться личное предпочтение, основанное на некотором реальном знании или текущих слухах относительно подходящего кандидата в конгрессмены, члены легислатуры штата или председателя окружного совета. Он мог бы быть убежден, что кто-то из нескольких кандидатов, борющихся за несколько вакансий в судебных органах, должен быть избран. Однако вряд ли у него будет какое-либо личное предпочтение, основанное на реальных знаниях обо всех этих кандидатах одновременно. За исключением кандидатов на три или четыре поста, он будет абсолютно и полностью лишен каких-либо личных знаний, на которых можно было бы построить осознанный голос.

Чтобы сделать это положение более конкретным, я опишу свое собственное душевное состояние относительно бюллетеня, проиллюстрированного выше (лицом к стр. 29). Я никогда не слышал имен ни одного из кандидатов по спискам Социалистической трудовой партии, Социалистической партии или Партии сухого закона, за исключением Дебса и Чафина, причем из них у меня было представление о квалификации для должности лишь в отношении господина Дебса. В демократическом бюллетене я, кажется, был осведомлен в отношении кандидатуры господина Вильсона на пост президента и господина Данна на пост губернатора. У меня были некоторые личные познания относительно одного кандидата в попечители университета штата, кандидатов на пост прокурора штата и президента Совета окружных комиссаров. Остальные имена в демократическом бюллетене ничего для меня не значили. В республиканском бюллетене я считал себя достаточно проинформированным, чтобы разумно проголосовать за кандидатуру господина Тафта на пост президента и господина Динина на пост губернатора. У меня были некоторые личные познания относительно одного кандидата в общенациональные представители в Конгрессе, кандидатов в представители в Конгресс от избирательного округа и на пост президента Совета окружных комиссаров. Из остальных тридцати девяти имен в республиканском бюллетене я узнал одно как имя сына губернатора военного времени, одно — как имя бывшего генерального прокурора, одно — бывшего окружного судьи, трех претендентов на должности секретарского характера и пост коронера — как лиц, занимающих те посты, на которые они баллотировались, и одно — как юриста, с которым у меня было некоторое личное знакомство. Имена остальных кандидатов в момент голосования не говорили мне абсолютно ничего. В бюллетене Прогрессивной партии я был осведомлен в отношении кандидатуры господина Рузвельта на пост президента и господина Джонсона на пост вице-президента; а также в отношении кандидатур тех, кто претендовал на посты генерального прокурора и представителя в легислатуру штата. Я был некоторым образом знаком с одним из кандидатов в попечители Иллинойсского университета и одним из пяти кандидатов в окружные комиссары. Остальные имена не значили для меня абсолютно ничего.

Если бы должности, которые избирателя призывали заполнять в состоянии политического невежества, были немногочисленны и совершенно незначительны по объему контролируемой ими государственной власти, большого вреда не было бы. Но мало-помалу, по мере роста населения, усложнения социальной и государственной организации и увеличения политических обязанностей избирателя, политическое невежество избирателя распространялось на постоянно возрастающее число кандидатов на должности, пока совокупный объем государственной власти всех постов, за которые избиратель подает свой бюллетень в состоянии политического невежества, не составил основную часть всей местной и государственной власти. Великими источниками государственной власти являются Конгресс Соединенных Штатов, легислатуры штата и местных органов власти. Когда волна политического невежества со стороны разумного избирателя поднимается настолько высоко, что захватывает кандидатов в местные, государственные и федеральные законодательные органы, ситуация становится серьезной. Когда она включает местную судебную власть и всех, за исключением президента Соединенных Штатов, высшего должностного лица исполнительной власти штата и главного органа местного самоуправления, ситуация становится отчаянной.

Поскольку электорат слишком невежественен для того, чтобы голосовать осознанно, он фактически лишен избирательных прав. Он на самом деле вовсе не голосует. Если бы от избирателя потребовали голосовать с завязанными глазами или если бы бюллетень был составлен шифром, он бы знал, что лишен избирательных прав. Предположим однако, что избиратель идет с завязанными глазами или бюллетень зашифрован только в тех случаях, когда избирателя призывают голосовать без какой-либо политической информации, необходимой для того, чтобы голосовать осознанно. Окажется ли он в худшем положении из-за шифра или повязки на глазах? Разве политическое невежество избирателя не лишает его права голоса столь же очевидно, как использование шифра или повязки на глазах? В обоих случаях он проделывает механический акт голосования, но совершая его, не фиксирует вообще ничего.

Невежество избирателя и следующее за ним лишение его избирательных прав неизбежно вытекают из нашего нынешнего плана управления. Они являются прямым следствием бремен, возлагаемых на электорат. Те, в свою очередь, проистекают из применения двух принципов управления, которые мы до сих пор неизменно аплодировали и провозглашали — децентрализации государственной власти и принципа выборности всех сколько-нибудь значимых должностей. Эти принципы управления до сих пор рассматриваются народными массами как истинные и единственные источники демократии и необходимая защита народа от всех форм непопулярного правительства. Применение этих принципов в разной степени защищено конституциями штатов, которые предусматривают разделение государственной власти, как на уровне штата, так и на местном уровне, между ведомствами и должностными лицами, и требуют, чтобы местные, а также подчиненные должностные лица штата избирались через частые промежутки времени. [4] Именно так буква и дух нашей правительственной теории и практики неизбежно порождают массовое невежество и следующее за ним лишение избирательных прав большей части электората в отношении кандидатов на посты, которые после их замещения осуществляют весьма значительную, если не большую, часть государственной и местной власти.

Раньше непопулярное правительство основывалось на отсутствии какого бы то ни было голосования. Сегодня электорат, яростно голосуя, тем не менее в значительной степени лишен бюллетеня, поскольку на него было возложено бремя знаний — по сути, образовательный ценз, — которое в нынешних условиях он не выполняет и выполнить не может. Таким образом, посредством простого процесса избытка так называемой народной демократии — то есть избыточной децентрализации государственной власти и избыточного голосования — мы пришли к фундаментальному условию, которое благоприятствует установлению непопулярного правительства, а именно к лишению электората избирательных прав.

Раздел 4 Власть электората переходит к тем, кто пользуется его политическим невежеством, чтобы указывать ему, как голосовать

Суровый образовательный ценз, которым сегодня обременен электорат, сделал больше, чем просто лишил избирателя права голоса. Он предоставил другим возможность указывать избирателю, как голосовать, и тем самым фактически опускать бюллетень за него. Этой возможностью тут же воспользовались люди, которые быстро осознали колоссальную политическую власть, даруемую привилегией опускать бюллетень избирателя за него. Это сочетание возможности и эгоистичного мотива является полной причиной перехода значительной части политической власти широкого электората к тем немногим, которые указывают ему, как голосовать. Важно изложить то, как следствие вытекает из причинных условий, столь подробно и точно, насколько это возможно.

Голосование по значительному числу важнейших постов в штате и муниципальном управлении происходит в течение нескольких часов в день выборов. В эти несколько часов широкие массы избирателей сталкиваются лицом к лицу с таким бюллетенем, какой показан на странице, противолежащей странице 29. У них нет никакого мнения относительно кого-либо из кандидатов, за исключением очень немногих, находящихся по большей части во главе списка. Тем не менее из-за своего невежества они не воздерживаются от голосования. Они также не подбрасывают монету, чтобы решить, за кого им голосовать. Они настаивают на голосовании и относятся к нему серьезно. Из этого следует, что, когда они политически невежественны, они голосуют так, как им велят голосовать некие лица. Важнейшие вопросы таковы: кто говорит им, как голосовать? и с помощью каких средств им это говорят? Небольшое меньшинство, включая многих наиболее разумных граждан, голосует так, как им предписывает какая-нибудь газета. В свое время влиятельной газете в Чикаго приписывали способность указывать примерно одной десятой избирателей на выборах в округе или городе, как подавать бюллетени. Но это было возможно лишь тогда, когда газета сосредоточивала все свое влияние на заполнении одного или двух постов. Газета дает очень мало советов избирателю в отношении заполнения значительного большинства постов, по которым проводятся выборы. Даже в отношении тех немногих постов, ради кандидатов на которые газета прилагает большие усилия для консультирования избирателей, ее влияние ограничено. Значительная доля электората голосует за партийный круг. Одни движимы эмоциями или сильными предрассудками; другие — тем фактом, что люди, о которых они что-то знают лично, несут ответственность за выдвижение или фигурируют в качестве кандидатов на видном месте в том или ином избирательном списке. В каждом случае голос за партийный круг, представляющий собой списочное голосование за большое число партийных кандидатов, о которых избиратель ничего не знает, есть голос в соответствии с указаниями тех, кто содействовал выдвижению или направлял выдвижение лиц, фигурирующих в качестве кандидатов в этой партийной колонке. Считается однако, что очень большая масса избирателей — особенно в районах, где значительное число граждан в целом невежественно или неграмотно — нуждается и поистине должна иметь совет о том, как голосовать, от какого-нибудь лица, на которое они либо смотрят с уважением и которому доверяют, либо которого боятся. Эти избиратели не просят о политическом лидерстве. Они не желают информации, на которой можно было бы основать политические мнения. Все, о чем они просят, — это совет о том, как пометить свои бюллетени. В густонаселенных центрах за этим советом в течение нескольких часов в один день обращаются десятки и даже сотни тысяч избирателей. Избиратель хочет получить информацию по мере приближения к кабинке для голосования. Даже те, кто позволяет газете указывать им, как голосовать, нуждаются в совете при голосовании за те посты, которые газета игнорирует. Таким образом, практика независимого голосования и разделения бюллетеней заставляет избирателей обращаться за советами к тем, для кого стало делом бизнеса знать что-то о кандидатах. Если эти массы не получают указаний и советов относительно того, за кого голосовать, они должны либо воздержаться от голосования, либо подбросить монету, либо вернуться к партийному кругу. Они делают последнее как наиболее рациональное и тем самым принимают указания тех, кто способен поместить имена кандидатов под партийным кругом. Кратко говоря, вся ситуация выглядит примерно так: в отношении четырех пятых кандидатов на посты избиратели политически невежественны; тем не менее они настаивают на голосовании и на серьезном выполнении своего гражданского долга голосовать. Они не станут подбрасывать монету. Следовательно, они должны голосовать так, как им велят. Девять десятых избирателей, подающих бюллетени за четыре пятые постов, получают указания голосовать от тех, кто поместил эти имена в бюллетень, либо от кого-то, кто обращается к избирателю с особым призывом на участках или путем специального обхода перед выборами.