«Соединенные Штаты Америки, Часть 1: 1783-1830»

ГЛАВА VIII

ВЫЗОВ ДУХОВ ПОДРАЗУМЕВАЕМЫХ ПОЛНОМОЧИЙ Еще до того, как исполнительная часть нового правительства была инициирована, Конгресс взялся за самую серьезную проблему, которую он получил от своего предшественника. Все были согласны с тем, что главной трудностью в ведении Революционной войны была нехватка достаточных средств. Управление по Статьям Конфедерации постоянно затруднялось той же нуждой. Нация даже сейчас была должна миллионы и миллионы долларов. Чтобы выплачивать проценты по французским и испанским займам, в течение нескольких лет было принято занимать больше денег у голландских банкиров. Это достигалось с немалым трудом. Из того же источника Джон Адамс получил средства, с помощью которых можно было установить правительство по Конституции. Избранный президент был вынужден занять деньги у соседа в Александрии, чтобы покрыть расходы на свое путешествие в столицу для инаугурации.

Государственный кредит как внутри страны, так и за рубежом был в дурной славе. Чтобы покрыть иностранные проценты и платежи, причитающиеся в 1789 году, нужно было собрать более четырех миллионов долларов. «Не стоит и континентального», — вздыхал купец, перебирая кучу обесцененной континентальной валюты в углу своего сейфа. «Обязательство к оплате «несоединенными штатами»», — говорил владелец груды бесполезных сертификатов задолженности Соединенных Штатов. Его патриотическое рвение в одалживании денег национальному правительству в час нужды теперь грозило разорить его. Ветеран Революционной войны нес свой сертификат на половинное жалованье ростовщику, радуясь, что получил за него хотя бы пять шиллингов за фунт. Владельцы различных форм задолженности штатов осаждали власти своих штатов с требованиями оплаты, быстро приближаясь к точке, когда они приветствовали бы любое агентство, которое получило бы им причитающееся.

По словам Мэдисона, Континентальный конгресс выбрал такую несвоевременную дату, как первая среда марта, для начала работы нового правительства в надежде немедленно ввести пошлину, которая застала бы весенний импорт товаров из Европы. Именно эта цель заставила его подняться в Палате представителей на восьмой день первой сессии, чтобы представить предмет, который он объявил первостепенным и требующим их первого внимания и объединенных усилий. Это был дефицит в национальной казне. В качестве средства правовой защиты он выбрал импортную пошлину на определенные ввозимые товары.

К счастью, импортная пошлина не была новинкой, требующей времени и обучения для усвоения. Импортные пошлины были введены поколения назад для получения средств на очистку морей от пиратов и обеспечение безопасности торгового флота. Из-за этих похвальных целей импортные пошлины стали рассматриваться как законная форма внешнего налогообложения и как средство сбора доходов для покрытия расходов правительства. Американский народ был знаком с импортными пошлинами с колониальных времен; они обычно взимались отдельными штатами с момента обретения независимости; и они ассоциировались в мыслях с национальным правительством в тщетных попытках пересмотреть Статьи, предоставив ему этот метод сбора доходов. «Устанавливать и взимать импортные пошлины» было бесспорно заявлено в Конституции как полномочие федерального правительства. Все, что нужно было сделать, — это определить, какие товары должны облагаться пошлиной и каков должен быть размер пошлины.

Мэдисон представил для специфических пошлин фиксированный список товаров, который Конгресс определил в 1783 году, в то время, когда он просил штаты разрешить ему взимать пошлину. Список состоял из рома, патоки, вина, чая, перца, сахара, какао и кофе. Они рассматривались в то время как предметы роскоши, которые, вероятно, будут потребляться теми, кто способен платить пошлину. Другие импортируемые товары должны были облагаться адвалорной пошлиной. Мэдисон имел в виду, как он сказал, продуктивный тариф для получения денег для банкротства национальной казны. Если бы потребовалось больше денег, ставки можно было бы повысить в любое время. Но в начале дебатов член от Пенсильвании внес поправку, добавляющую ряд товаров в указанный список. Они включали говядину, масло, свечи, мыло, сапоги, сталь, канаты, гвозди, соль, табак, бумагу, шляпы, обувь, кареты и специи. «Среди них, — сказал он, объясняя свое предложение, — есть некоторые, рассчитанные на поощрение производства нашей страны и защиту наших младенческих мануфактур». Сразу же члены от штатов, которые не производили эти товары, протестовали, что добавление импортной пошлины не допустит иностранной конкуренции и заставит их платить более высокие цены за товары. Другие члены от штатов, которые производили товары, не входящие ни в один из списков, были столь же настойчивы в том, чтобы их специальные продукты были добавлены. Торговцы, мануфактурщики и другие жители Балтимора направили петицию «верховному законодательному органу Соединенных Штатов как стражам всей империи», умоляя их наложить на все иностранные товары, которые производились в Америке, такие пошлины, которые дали бы справедливое предпочтение их трудам. Корабелы Чарльстона в петиции описали свое бедственное положение при нынешнем состоянии торговли и просили облегчения путем надлежащего законодательства. Вскоре последовали петиции от каретников, мыловаров, нюхальщиков табака, изготовителей математических инструментов, производителей брюк из овчины — фактически, почти каждая форма промышленности хотела воспользоваться этой возможностью, чтобы получить национальную защиту там, где раньше они могли получить только местную. Члены Конгресса описывали в своих письмах друзьям рыбные битвы, соляные битвы и другие проявления в законодательных залах алчности человечества, когда предоставляется возможность.

Таким образом, первая мера по доходам на первой сессии первого эффективного национального законодательного органа поставила членов лицом к лицу с вопросом о цели, ради которой существует правительство. Декларация независимости провозгласила, что это обеспечение определенных неотъемлемых прав, которыми люди наделены своим Творцом. Эта французская концепция определенных абстрактных и общих прав приняла в британских и колониальных умах весьма конкретную форму собственности. Едва ли справедливо сказать, что даже бессознательно британский народ учредил правительство для защиты собственности и инвестированных интересов; но в пределах истины будет сказать, что большая часть законодательства парламента в формирующие дни американских колоний была инициирована с этой целью. Со злоупотреблениями монополиями, предоставленными метрополией, колонисты были слишком хорошо знакомы. Но принцип был унаследован, и он был применен на практике в форме законодательной помощи, предоставляемой колониальными ассамблеями для инаугурации различных коммерческих и производственных предприятий. Иногда эта помощь принимала форму денег; в другое время — патента или монополии, предоставленной на ряд лет. Петиции о такой помощи в разное время представлялись в Континентальный конгресс. Не было странным, что они появились в новом Конгрессе, как только что было описано.

Политические партии еще не были развиты, но дебаты по этому первому тарифному законопроекту показали сильную тенденцию к секционализму, возникающему из разнообразных интересов обширной территории. Это был секционализм, который, если бы он возобладал, стремился бы ослабить центральное правительство, но, если бы был преодолен компромиссом или силой, укрепил бы национальную власть самим фактом победы. В то время различия во мнениях, возникающие из разных частей, казались настолько непримиримыми, что Мэдисон часто признавался в своем отчаянии добиться принятия какой-либо тарифной меры на сессии; настолько рано появились секциональные интересы, которым суждено было позже серьезно угрожать самому существованию Союза.

Если винокуры Филадельфии, например, подавали петицию о большей дискриминации в пошлинах на ром и патоку, граждане Портленда, тогда в Массачусетсе, заверяли Конгресс, что любая пошлина на последний товар будет действовать вредно и повлечет за собой пагубные последствия для всех штатов Новой Англии. Раз начатая, эта протекционистская политика не могла быть остановлена. Взаимно помогая друг другу, члены могли легче добавлять товары в защищенный список, чем неорганизованная оппозиция могла их исключить. Сравнивая такое сотрудничество с объединенными усилиями, с помощью которых первые поселенцы расчищали свои поля, была изобретена фраза «log-rolling» (взаимная поддержка). Таким образом случилось, что первый импортный законопроект, задуманный Мэдисоном как мера для повышения доходов, был превращен фактически в меру протекционистского тарифа и был так назван в преамбуле. Мало кто осознавал важность перемены в то время. Мэдисон назвал его «коллективным» законопроектом и написал другу, что стоило много труда приспособить его правила к разнообразным географическим и другим обстоятельствам штатов. Как бы бессознательно это ни было сделано, принцип протекционистского тарифного законодательства национальным правительством был принят.

Пророчески для будущего отметить, что в этих первых дебатах проявилось различие мнений относительно надлежащей функции правительства. Один оратор сослался на историю древнего мира, чтобы доказать, что защита промышленности и создание мануфактур является весьма надлежащей целью правительства. Другие придерживались противоположного мнения. Мэдисон был среди тех, кто считал, что бизнес должен идти своим естественным путем без вмешательства правительства. Он сказал:

«Я признаю себя сторонником очень свободной системы торговли и считаю истиной, что коммерческие оковы, как правило, несправедливы, деспотичны и неблагоразумны; также истиной является то, что если промышленности и труду позволить идти своим собственным курсом, они, как правило, будут направлены на те объекты, которые являются наиболее продуктивными, и это более верным и прямым образом, чем мудрость самого просвещенного законодательного органа могла бы указать».

Это был голос сельского члена, не привыкшего к опекающей руке правительства. Это был также голос меньшинства. Конституция была составлена и принята коммерческими интересами в целом, которые придерживались совершенно противоположного взгляда на долг правительства по отношению к бизнесу.

Никто в это время, казалось, не чувствовал силы протекционистского принципа в расширении власти Союза. Это было невидимо до полного развития лет через тридцать. И все же, чтобы оценить полную силу этого тарифного законопроекта от 4 июля 1789 года с его протекционистской преамбулой как образца законодательства по созданию Союза, нужно только рассмотреть благодарность, которую национальное правительство завоевало благодаря таким защитным мерам; привязанность ведущих людей к Союзу от защиты их интересов; накопленную силу денежных интересов во время опасности для Республики; использование тарифа в защите рабочих; доходы, полученные от высоких тарифов, которые были потрачены на общественные улучшения; и силу общественного мнения, которое часто сплачивалось как работодателем, так и работником в поддержку исполнения национального закона о доходах.

Выше всех членов первой администрации Гамильтон выступал за эффективное национальное правительство. Он видел возможность в администрировании и толковании письменного документа исправить слабые места, которых он тщетно пытался избежать, когда структура создавалась. Конструктивный гений по рождению, финансист по изучению, лидер людей по природе, Гамильтон имел в департаменте казначейства ту функцию нового правительства, которая нуждалась в наибольшем усилении, и в его нынешнем состоянии — необходимость, которая поддержала бы самые сильные меры. Призванный Конгрессом во время его первого перерыва информировать их о точном финансовом состоянии страны, он составил исчерпывающий отчет, показывающий, что национальное и правительства штатов вместе должны около пятидесяти двух миллионов долларов. Национальное обязательство сегодня в двадцать раз больше этой суммы. Его пропорция к восьмидесяти миллионам человек не намного меньше, чем пятьдесят два миллиона были к трем с половиной миллионам человек, которые столкнулись с долгом времен Гамильтона. Но долг сейчас имеет фиксированную форму и обеспеченную выплату до того, как он возникнет. Долг, который Гамильтон представил Конгрессу, был неоднородным по форме и без средств оплаты. Аргументируя, что национальный долг, должным образом профинансированный, в значительной степени способствовал процветанию Великобритании, Гамильтон предложил собрать все эти свидетельства долга в национальное обязательство, которое приносило бы проценты его держателям до выплаты. Вера Соединенных Штатов по отношению к своим кредиторам должна быть искуплена. Обеспечение дохода, с помощью которого можно было бы выплачивать эти проценты и, очевидно, погашать основной долг в дополнение к покрытию текущих расходов правительства, было первой задачей. Гамильтон предложил наложить дополнительные пошлины на импортируемые товары и наложить тоннаж на суда, использующие американские порты, последнее из которых, по его оценкам, принесло бы более миллиона долларов. Он также наложил бы акциз на дистиллированные спиртные напитки, произведенные в Соединенных Штатах, и на импортируемые, оба приносящие почти три миллиона долларов. Прибыль почтового отделения он оценил почти в миллион долларов ежегодно, также для применения к национальным расходам.

[Иллюстрация: СЕРТИФИКАТ ДОЛГА ПРОТИВ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ. Из отдела рукописей Библиотеки Конгресса. Это было одно из революционных обязательств, принятых и оплаченных в соответствии с финансовыми мерами Гамильтона.]

Члены Конгресса на последующей сессии с замечательным единодушием согласились с этими рекомендациями министра финансов по погашению национальных обязательств, включая как долг, причитающийся иностранным государствам, так и тот, который был понесен перед внутренними держателями во время чрезвычайных обстоятельств войны. Но по другому предложению, что Соединенные Штаты должны взять на себя долги, понесенные отдельными штатами во время войны, возникло сильное сопротивление. Говорили, что такие действия приведут к спекуляции и биржевым махинациям при скупке этих долгов и преобразовании их в новые формы. Первоначальные держатели давно избавились от них в пользу брокеров, которые обогатились бы за счет национального законодательства. Это было старое столкновение между денежными и безденежными классами. Хотя действие было бы прямым вмешательством национального правительства в дела штатов, дебаты перешли на экономические, а не конституционные основания. Если Гамильтон обладал предвидением, которое ему приписывают его поклонники, если он видел, что верность людей постепенно будет завоевана от штатов к центральному правительству, потому что последнее погашало обещания, которые штаты долго пытались выполнить, если он пользовался эгоизмом и алчностью глубоко задолжавших штатов, нет никаких доказательств, показывающих, что штаты видели или осознавали опасность.

Вирджиния, чьи представители несли основную тяжесть оппозиции, имела источник дохода в своих западных землях, из которого она могла легко выполнить свои обязательства, и, естественно, не имела желания разделять обязательства других. Но ее законодательное собрание штата, после того как Гамильтон договорился с Джефферсоном купить оппозицию Вирджинии в Конгрессе, разместив национальную столицу на Потомаке, протестовало в сильных и точных выражениях против предложения о принятии долгов штатов. Эти резолюции гласили, что народ Вирджинии принял федеральную Конституцию под впечатлением и на положительном условии, что «каждое полномочие, не предоставленное, было сохранено», и что они тщетно читали документ, чтобы найти право, данное на принятие долгов штатов. Здесь, в течение двух лет после принятия Конституции, законодательное собрание штата протестовало против узурпации власти по ней. Это был первый из многих тщетных протестов.

Гамильтон, отправив копию вирджинских резолюций Джею, увидел в них «первый симптом духа, который должен быть либо подавлен, либо он погубит Конституцию Соединенных Штатов». Он полагал, что совокупный вес различных ветвей власти должен быть использован для развенчания содержащихся в них принципов. Теоретически законодательное собрание Вирджинии, возможно, было право в своей позиции, но никакой теоретический протест не мог перевесить достойное стремление к тому, чтобы весь национальный кредит был восстановлен, подкрепленный практическими требованиями кредиторов и желаниями тех, кто видел возможность для инвестиций или спекуляций.

Те люди, как должностные лица, так и граждане, которые в эти годы формирования политических партий заняли позицию, что федеральное правительство должно быть ограничено в своей деятельности полномочиями, прямо предоставленными ему Конституцией — «строгое толкование» этого документа, как они его называли, — были, как правило, выходцами из сельской местности, принадлежали скорее к классу заемщиков, нежели кредиторов, полагались на индивидуальную инициативу, а не на массовые действия, были чужды патерналистским аспектам и опекающей руке правительства, а также не имели опыта в финансовых тонкостях. Генерал Генри Ли из Вирджинии жаловался Мэдисону на сложность плана Гамильтона. «Он отходит, — ответил Мэдисон, — от той простоты, которая должна сохраняться в финансах больше, чем в чем-либо другом». Неспособность понять естественным образом порождает подозрения.

Сторонники Гамильтона были по большей части выходцами из северных и центральных штатов, горожанами, скорее кредиторами, чем заемщиками, деловыми людьми и промышленниками, которые не видели ничего плохого в том, чтобы правительство содействовало общему благу посредством законодательства. Внезапное оживление деловой активности, последовавшее за принятием плана Гамильтона по выкупу всех долгов, казалось им как естественным, так и законным. Другая группа рассматривала все это дело как коррупционную сделку, придуманную Гамильтоном, и как извращение законных целей правительства. Мэдисон писал, что как раз перед выходом отчета стоимость различных форм долга выросла с нескольких шиллингов до восьми или десяти шиллингов за фунт и что эмиссары все еще исследовали внутренние и отдаленные части Союза, чтобы воспользоваться неосведомленностью держателей. Чтобы соответствовать случаю, Джефферсон придумал фразы «коррумпированная эскадра», «биржевая свора» и «служители казначейства», которые он повторял на разные лады в течение долгой жизни.

К этому возмущению добавилось смятение, когда стали понятны последствия принятия национальным правительством обязательств штатов; когда кредиторы, годами осаждавшие казначейство штата, обнаружили, что Союз удовлетворяет их справедливые требования; когда признаки национального правительства, которые до сих пор ограничивались странствующим Конгрессом, начали появляться у каждого очага. Осознание этих результатов вызвало у Джефферсона жалобу на то, что Гамильтон обманул его в сделке по принятию долгов; что его «самым невинным и самым невежественным образом заставили держать свечу для порочной схемы».

Подобное возвеличивание национального правительства было мотивом, по мнению панегиристов Гамильтона, который побудил его внести предложение о еще одном новшестве — банке Соединенных Штатов. Якобы он утверждал, что это принесет немедленное финансовое облегчение, а также обеспечит безопасность в будущем. Аргументы, представленные им Конгрессу для создания банка, в котором национальное правительство должно было стать акционером, были чисто утилитарными. Банк принес бы пользу обществу, предложив возможность для инвестирования капитала. Он принес бы пользу правительству, предоставляя ему деньги в чрезвычайной ситуации и собирая его доходы. Его банкноты также сформировали бы денежное обращение. Законопроект, составленный Гамильтоном об учреждении такого банка, прошел через Сенат без существенных изменений и без голосования. Одному сенатору из Пенсильвании, предлагавшему поправки своему коллеге, сообщили, что тесть Гамильтона, сенатор из Нью-Йорка, сказал, что Гамильтон не желает изменения законопроекта. Безнадежное меньшинство в Сенате утверждало, что шансы на подписку на предложенный банк, гарантирующий инвестиции под шесть процентов в течение двадцати лет, привлекли многих на его сторону. Они также видели здесь еще одно звено в цепи, которую Гамильтон сковывал вокруг штатов. Поскольку долги были приняты, сертификаты должны были приниматься в качестве подписки на акции банка. Таким образом, одна мера должна была способствовать другой.

В Палате представителей право федерального правительства на создание банка было оспорено Мэдисоном, который здесь разошелся с Гамильтоном, с которым он работал над принятием Конституции. Началось формирование партий. Мэдисон оказался противником того, как Гамильтон извращал правительство в рамках Конституции. Его речь является первым обширным изложением доктрины строгого толкования письменного документа; того, что центральная власть должна строго придерживаться полномочий, перечисленных в документе. Строгое толкование демонстрирует порок писаной Конституции — невозможность роста или даже продолжения жизни в рамках написанного слова. Стагнация и смерть должны стать результатом связывания членов политического организма. Ослабление путем толкования — вот средство. Мэдисон был прав, говоря, что право на создание корпораций предлагалось на Филадельфийском конвенте и было отвергнуто; что право на создание банка нигде не было предоставлено Конституцией федеральному правительству; что банковское дело предполагалось делом контроля штатов; что во всех дебатах и документах, написанных по Конституции, понималось, что «полномочия, не предоставленные, сохраняются; и что предоставленные не должны расширяться путем отдаленных подразумеваемых смыслов».

В ответ Будино не отрицал, что все полномочия, ранее принадлежавшие любому отдельному штату и не предоставленные этим документом, по-прежнему сохраняются за народом такого штата и не могут осуществляться Конгрессом. Но затем он показал, что право на создание банка «вытекает по необходимости» из тех, что были выражены. Преамбула провозглашала в общих чертах цели Конституции; одной из выраженных функций в ней было «занимать деньги»; и круг замыкался либеральной оговоркой о том, чтобы «издавать все законы, необходимые и надлежащие для исполнения вышеуказанных полномочий». Теперь, чтобы обеспечить общее благосостояние, может потребоваться занять деньги; банк был необходим для заимствования денег в адекватных суммах; следовательно, право на создание банка было выведено из самого сильного и решительного подразумеваемого смысла.

Это было первое полное изложение доктрины широкого толкования формулировок Конституции. Если это правильное рассуждение, заявила оппозиция, то Конституция может с таким же успехом остановиться на преамбуле, поскольку нет власти под небесами, которая не могла бы быть осуществлена в ее пределах. Это означало бы консолидацию всех полномочий и фактическое уничтожение местного самоуправления. Отношение двух сторон в дебатах можно показать на одном использованном примере. Предположим, право заключать договор или создавать армию было опущено в Конституции, спрашивали гамильтонианцы, могло ли национальное правительство в чрезвычайной ситуации взять на себя такие права из преамбулы и выраженных полномочий? Должно ли оно колебаться и медлить, пока проливается кровь его граждан? Такое присвоение власти, ответили сторонники строгого толкования, могло быть извинительным в чрезвычайной ситуации, но могло быть оправдано как практика только поправкой к Конституции, внесенной в предписанном ею порядке.

Текущая ситуация и вынуждающая сила, которая ее породила, были очевидны, когда те, кто выступал за предоставление Союзу таких подразумеваемых полномочий, которые сделали бы его эффективным, указали на многие случаи подразумевания, в которых Конгресс уже был виновен; такие как принятие земли для маяков, определение преступлений в рамках полномочий по созданию судов и даже создание корпораций в виде Северо-Западной и Юго-Западной территорий. Одно из этих нарушений писаного слова, которое интерпретировало оговорку так, чтобы дать Президенту право на смещение с должности, поддерживал сам Мэдисон.

Эти первые конституционные дебаты также обозначили географический секционализм, который проник и повлиял на каждую черту американской политической, а также коммерческой и социальной жизни. Северные и центральные штаты содержали города, состоящие из торгового класса, чей капитал был в основном в наличных деньгах. Капитал сельских жителей Юга был в земле и рабах, нелегко конвертируемых в наличные. Последние стали заемной, а первые — кредитной секцией. Дух юнионизма зародился в первых по причине их городской жизни, их коммерческой занятости и их частых контактов в бизнесе. Чувство индивидуализма так же естественно воспитывалось в последних их сельским окружением, их сельскохозяйственным занятием и уверенностью в себе, вызванной их уединенной средой. Оппозиция Конституции в Массачусетсе, Род-Айленде, Нью-Йорке и Пенсильвании была ограничена почти полностью сельской местностью. Сельские штаты Вирджиния, Северная Каролина и Южная Каролина не приняли новую структуру без борьбы. Джорджия была южным исключением; но население жило так исключительно вдоль побережья в новом штате Джорджия, что это был действительно коммерческий штат, заселенный в значительной степени выходцами из Новой Англии.

Меркантильный класс северных и центральных штатов, после того как антифедерализм был заглушен успехом нового правительства, был готов принять теорию широкого толкования или интерпретации путем включения, что способствовало бы реализации более мощного союза. В то же время банк, поддерживаемый покровительством национального правительства, без опасности конкуренции в течение двадцати лет, предлагал не только безопасность капитала от таких опасностей, как те, что были известны ранее, но также, через свои филиалы, расширенное агентство для ведения бизнеса. Многие детали законопроекта, такие как преимущества, предоставленные держателям национальных, а не государственных сертификатов при подписке на акции, способствовали секциональному разделению. Национальные сертификаты хранились в коммерческих центрах. Влияние города Нью-Йорка, где заседал Конгресс, несомненно, способствовало принятию банка и других коммерческих мер.

Прямо противоположные чувства преобладали в южных штатах. Каждый голос, поданный в Палате представителей против банка, исходил из Мэриленда или штата к югу от него. Было несколько разрозненных голосов из южных штатов в пользу этой меры, но в целом политические линии здесь были бессознательно проведены на столетие вперед, если не на все время существования Республики. Партии «двора и страны» колониальных времен возродились.

Многие из членов были удивлены, обнаружив, что настроения в отношении этих финансовых мер принимают такую секциональную направленность. Секциональные интересы были слишком очевидны на конвенте, но компромиссы урегулировали их, предположительно навсегда. Компромисс — это только облегчение; это никогда не лекарство. После каждого компромисса в американской истории для участников было сюрпризом, что требовались другие. По поводу банковского законопроекта один член написал корреспонденту: «Вы можете подумать, что это необъяснимо, но так оно и есть, что различия в климате, по-видимому, определяют мнения по этому законопроекту, и Потомак, кажется, находится недалеко от разделительной линии, за немногими исключениями».

Вирджиния была лидером секции к югу от Потомака, а Джефферсон был лидером Вирджинии. Хотя он был отстранен от дебатов в Конгрессе своей должностью в кабинете министров, он наполнял свои письма друзьям предупреждениями против опасных притязаний мер Гамильтона. В ответ на запрос Вашингтона к своему кабинету о конституционности банка Джефферсон составил документ, в котором в сильных выражениях изложил свое мнение о том, что центральное правительство не имеет права заниматься бизнесом. Гамильтон представил столь же сильный аргумент в пользу банка в своем ответе.

Мэдисон, лидер индивидуализма в Палате представителей, не мог согласиться с интерпретацией Гамильтоном оговорки об «общем благосостоянии» в Конституции. Бывшие соратники по эффективному правительству разошлись в этом пункте. Мэдисон полагал, что принятие такой интерпретации превратит национальное правительство из ограниченного, обладающего определенными указанными полномочиями, в неопределенное, подчиняющееся только частным исключениям. Фраза об «общем благосостоянии» была взята из Статей, сказал он, где она понималась не более чем как общий заголовок к указанным полномочиям, и была сохранена, потому что она была менее подвержена неправильному толкованию, чем любая другая. Каким бы ни было первоначальное намерение, дух подразумеваемых полномочий был вызван из бездонной пучины неопределенности, чтобы помочь создать конфедеративную республику из конфедеративных штатов.

ГЛАВА IX

НАЦИОНАЛЬНАЯ ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ Никто не может обвинить Гамильтона в том, что он не воспользовался этими годами формирования, чтобы придать новому правительству сильный уклон в сторону централизации. Хотя ему противостояли Джефферсон, Мэдисон и Ричард Генри Ли, Гамильтон имел поддержку Нокса и часто Рэндольфа в кабинете министров, а также Фишера Эймса и других в Конгрессе. Он также обладал уважением и доверием Президента и преимуществом, которое могли дать ему коммерческое окружение Нью-Йорка, а также влияние семейного союза Скайлеров.

Среди его многочисленных предложений Конгрессу по окончательному погашению восьмидесяти миллионов долларов национального долга, на которые деловые люди северных штатов свободно подписывались, был акциз. Хотя этот долг, «гамильтоновский долг», как называли его джефферсонианцы, был несправедливым бременем, возложенным на простых людей, акциз был для них самым оскорбительным способом его погашения. Будучи по большей части земледельцами и сельскими жителями, привыкшими в регионах, далеких от рынков, перерабатывать свое зерно в спиртные напитки, они вряд ли могли быть убеждены, что потребитель в конечном итоге платит налог. Это был прямой налог, и, хотя он был конституционным, по форме он был наиболее очевидным и нежелательным. Иметь инспектора, копающегося в ваших личных делах таким образом, было плохо совместимо со свободой, за которую выступала Америка. Ввести налог на винокурню и ее продукт было для них равносильно налогообложению их ручных мельниц и полученной таким образом муки.

Обеспечив принятие акцизного налога как постоянного источника дохода, Гамильтон перешел к выполнению самых насущных национальных обязательств. Чтобы выплатить проценты по внешнему долгу, он организовал заем в Голландии. Чтобы обеспечить деньги для обращения внутри страны, он возродил часто повторявшийся проект национального монетного двора, который должен был чеканить золотые, серебряные и медные монеты десятичного номинала, причем золото имело отношение к серебру как один к пятнадцати. К этому соотношению он пришел, произведя расчет соответствующих количеств этих двух металлов, доступных в мире. Интересно отметить, что соотношение изменилось лишь незначительно за столетие. Гамильтон также составил исчерпывающий отчет об источниках и условиях американского производства с решительным призывом к поощрению посредством протекционистского тарифа тех отраслей, которые уже были созданы.

Влияние Гамильтона и федералистского большинства в обеих палатах Конгресса сделало возможным принятие этих так называемых «мер Гамильтона» так же быстро, как они были предложены им. Их хвалили, и справедливо хвалили, потому что они восстановили общественный кредит национального правительства как внутри страны, так и за рубежом. Доходы впервые покрыли расходы. Никогда прежде национальные ресурсы не были так адекватно обеспечены и так разумно управляемы. Финансовые меры Гамильтона также должны быть восхвалены, потому что они впервые продемонстрировали эффективность нового правительства по сравнению со старой формой. Они нанесли первый серьезный удар по привязанности, которую люди неизменно питали к отдельным штатам. Они знаменуют собой большие шаги к централизации национального правительства в то время, когда они были наиболее необходимы.

Не пренебрегал Гамильтон в своем великом конструктивном государственном управлении и деталями своего ведомства, хотя полная организация ожидала кропотливого Галлатина несколько лет спустя. Штаты были разделены на пятьдесят девять округов сбора налогов независимо от границ штатов, за исключением случаев, когда это соответствовало цели. Каждый округ был обеспечен всем механизмом, необходимым для сбора пошлин, взимаемых Конгрессом время от времени. Поскольку Министерство финансов было так тесно связано с внешней торговлей, Конгресс передал под его контроль все маяки, бакены, буи и общественные пирсы, как только они могли быть уступлены отдельными штатами, в которых они находились и которые их построили. В то время иное распоряжение было невозможно; но немногие предвидели результирующий эффект на объединение штатов. Другим актом Министерство финансов было наделено обязанностью регистрации и очистки судов. Пошлина в шесть центов с тонны была наложена на грузоподъемность американских судов и пятьдесят центов с тонны на иностранные суда. Склонность к дискриминации в пользу внутренних интересов проявлялась так рано и в столь многих различных направлениях, что она вряд ли могла быть родовой; она должна была быть впитана с молоком матери британского колониализма в восемнадцатом веке.

Необходимость этих мер была настолько очевидна, а популярность и новизна нового правительства поначалу настолько привлекательны, что при их принятии было встречено мало сопротивления, а при их исполнении — еще меньше. Сопротивление национальным мерам и пренебрежение национальным долгом больше не были угрозой национальному существованию, потому что нация теперь обладала силой принуждения в лице федеральной судебной системы. В день, указанный в законе о судоустройстве, в первый понедельник февраля 1790 года, Верховный суд провел свое первое заседание в зале суда Нью-Йоркской биржи, который был подготовлен для его использования. Согласно газетам, «присутствовали присяжные из окружного суда; некоторые члены Конгресса, а также ряд уважаемых граждан». На этой сессии было проведено несколько заседаний Верховного и окружного судов, первым была принята печать, и несколько адвокатов были допущены к практике перед ним; но дел для слушания не было. Сессия закрылась банкетом, устроенным большим жюри окружного суда для судей и должностных лиц обоих судов в таверне Фронса на Кортленд-стрит. Так постепенно апелляционные и первоначальные дела находили свой путь в Верховный суд, что три сессии были проведены, прежде чем у него появилось дело в списке дел. Законодательная функция правительства в то время была самой важной и формировала основу народной надежды. Время постепенно перенесло это достоинство и доверие на судебный департамент, в то время как законодательный — национальный, штатный и муниципальный — потерял общественное доверие и уважение.

Федеральная судебная система, как самая новая черта, была склонна, прокладывая себе путь, вступать в конфликт с более старыми агентствами. В течение трех лет она заслушала дело гражданина Южной Каролины, который подал в суд на суверенный штат Джорджия по денежному иску о возмещении ущерба. Хотя Конституция неявно предоставляла Верховному суду юрисдикцию над спорами между штатом и гражданами другого штата, законодательное собрание Южной Каролины отказалось обратить внимание на иск, настаивая на том, что сохраненный суверенитет штата не может быть ущемлен оговоркой Конституции. Четырьмя голосами против одного судьи Верховного суда постановили, что Южная Каролина, вступив в Федеральный Союз, связана всеми положениями Конституции. Судья Уилсон из Пенсильвании полагал, что вопрос затрагивает даже более высокий пункт — формирует ли народ Соединенных Штатов нацию? Многие комментаторы Конституции до ее принятия, включая даже самого Гамильтона, комментируя эту оговорку, заверяли людей, что нерационально предполагать, что суверенный штат может быть притащен перед национальный трибунал. Тем не менее, это было сделано в течение трех лет после вступления в силу.

Показательно для распространенности чувства суверенитета штатов в то время отметить общую тревогу, вызванную этим решением. Одиннадцатая поправка к Конституции, запрещающая подавать в суд на штат в федеральные суды нерезидентам, немедленно прошла в Сенате 23 голосами против 2 и в Палате представителей 81 голосом против 9. Она была ратифицирована каждым штатом, кроме Нью-Джерси, Пенсильвании и Теннесси. Скорость, с которой было применено это средство, вселила уверенность в поправки на будущее. Но число поправок должно быть бесконечным, если каждая агрессия судебной власти должна была встречать отпор таким образом.

Последним тостом на судебном банкете 1790 года было пожелание, чтобы конвент Род-Айленда, созванный на раннюю весну, «скоро представил заблудшую сестру на ее место в счастливой национальной семье Америки». Род-Айленд представлял крайность эгоизма, вытекающего из контроля штата над торговлей. Через ее порты проходили не только ее собственный импорт и продукты, но и товары прилегающих частей Коннектикута и Массачусетса. Это географическое положение штата увеличивало ее коммерческие интересы и делало ее нежелающей уступать их Союзу. Сельские жители были одинаково привязаны к бумажным деньгам и противились любому предложению передать право выпуска денег исключительно центральному правительству. Штат пришел в дурную славу. «На Род-Айленд нельзя положиться ни в чем хорошем», — сказал Мэдисон в своем отчаянии. «В восстании против честности, грабящая весь мир своими бумажными деньгами и печально известная своим единообразным противодействием любому федеральному долгу», — таков был характер, данный ей губернатором Рэндольфом из Вирджинии, когда народным голосованием она отказалась войти в Союз по Конституции. Были сочинены басни, описывающие двенадцать человек, желающих построить новый дом и повесить упрямого тринадцатого человека за его подвязку на ветке рядом с его хижиной. Сообщалось, что «южный плантатор» предложил услуги своих рабов, чтобы помочь сбросить Род-Айленд в море.

Северная Каролина также поздно дала согласие, но просто потому, что ее первый конвент был отвлечен от немедленной ратификации временным заблуждением о проведении еще одного конституционного конвента для включения предложенных поправок в Конституцию. Общее мнение страны высказалось против риска проведения еще одного конвента, который вряд ли мог произвести что-то более приемлемое. Следовательно, благоприятное действие Северной Каролины было просто вопросом времени, необходимого для созыва еще одного конвента. Этот штат был вдвойне обеспечен для федералистов после благоприятного действия в Вирджинии, с которой он был тесно связан семейными узами. Надежда была хорошо обоснована, ибо первым актом, принятым второй сессией нового Конгресса осенью 1789 года, было распространение импортной пошлины, тоннажного сбора и других актов первой сессии на Северную Каролину, чья ратификация без поправок достигла Нью-Йорка во время перерыва. Род-Айленд был теперь единственным упрямцем. Она все еще держалась за индивидуализм и полный суверенитет. Имел ли Конгресс право или силу принудить ее к Союзу? Любое действие, которое мог предпринять Конгресс, было суждено стать важным в более поздних дискуссиях о праве штата на выход из партнерства, которое сейчас формировалось. К счастью, мнение Палаты представителей по этому пункту не вызывает сомнений. В середине первой сессии предложение, сделанное членом от Нью-Йорка рассмотреть дело мятежного Род-Айленда, было отклонено, потому что оно угрожало «деликатной ситуацией» для Палаты и лучше было оставлено времени и самому штату. Хотя упрямая сестра была морским штатом, «расположенным самым удобным образом для целей контрабанды и обмана нашего дохода», тем не менее, как сказал Мэдисон, «было бы неуместно выражать желание по случаю, когда должно быть использовано свободное агентство, которое несло бы в себе всю силу приказа». Тщетно ищешь и в переписке людей во главе правительства предложений о принуждении. Президент Вашингтон, хотя и был раздражен до такой степени, что его вирджинский темперамент объявил, что большинство жителей Род-Айленда попрощались со всяким принципом чести, здравого смысла и порядочности, отказался посылать какое-либо послание друзьям Конституции в этом штате, кроме своих надежд на то, что законодательное собрание созовет конвент.

Тем не менее, было невозможно долго продолжать такую аномальную вещь, как иностранный штат, окруженный Соединенными Штатами. Губернатор Род-Айленда встревожился и рано послал Президенту и Конгрессу «одиннадцати Соединенных Штатов Америки» заверение в неизменной приверженности своего штата принципам Конфедерации, сформированной в час опасности, и просил, чтобы их не считали совсем уж иностранцами. Хотя Род-Айленд говорил на языке прошлого такими словами, Конгресс специальным постановлением освободил его от всех пошлин, кроме как на ром, сахар-рафинад и шоколад, до января 1790 года. Когда это время наступило, губернатор просил о продлении привилегии, заявив, что законодательное собрание только что созвало конвент для пересмотра Конституции. Подождав еще несколько месяцев, Сенат принял законопроект 13 голосами против 8 о том, чтобы рассматривать товары Род-Айленда как поступающие из иностранного государства и потребовать от него сумму денег, которая будет зачислена на его счет в Союзе. В разгар рассмотрения этой меры Палатой представителей дальнейшее действие было остановлено прибытием официальной ратификации Конституции Род-Айлендом на регулярном конвенте в Ньюпорте с перевесом всего в два голоса. «Это событие, — писал Вашингтон одному из своих европейских корреспондентов, — позволит нам провести честный эксперимент Конституции, которая была составлена исключительно с целью содействия счастью народа. Ее эффекты до сих пор соответствовали ожиданиям ее самых оптимистичных друзей». Род-Айленд избежал принуждения к вступлению в Союз актом Конгресса; но он был принужден высшим законом самосохранения. Окруженный штатами Союза, отрезанный от естественных каналов торговли с ними, он должен был погибнуть от коммерческого голода в растущей торговле нации, если бы был подвергнут дискриминации, которую Конгресс наложил на торговлю иностранных наций.

Принятие эффективного правительства и установление центрального контроля произвели немедленный эффект на торговлю. Межштатные распри прекратились. За восемнадцать месяцев товаров на сумму более двадцати миллионов долларов ушло за границу. Великобритания и ее владения купили почти половину этих американских продуктов и изделий, Франция — второе место. Затем следовали Испания, Нидерланды, Португалия, Германия, Дания, Африка, Ост-Индия и Швеция в убывающем порядке. Даже северо-западное побережье Северной Америки закупило товаров на сумму около десяти тысяч долларов у новой республики. Табак, рис, мука, пшеница и кукуруза были основными статьями экспорта. Промышленные товары имели второстепенное значение. Общее количество отправленного железа было немногим более трех тысяч тонн, против трехсот тысяч тонн, экспортированных в 1900 году. Мебели на сумму 8351 доллар ушло за границу, из которых на 30 долларов ушло в Испанию, а остальное — в Вест-Индию.

В течение этого же первого финансового года при новом правительстве облагаемые пошлиной товары на сумму почти семьдесят четыре миллиона долларов поступили в различные порты Соединенных Штатов. Коричневый сахар из французской Вест-Индии возглавлял список, патока из того же источника занимала второе место. Дегтярный канат из Англии шел следом, за ним кофе из французской Вест-Индии, сушеная рыба из Канады, дистиллированные спиртные напитки из британской Вест-Индии, в порядке очереди. Это оживление торговли многое сделало для того, чтобы успокоить предсказания тех, кто все еще воображал, что новое правительство должно потерпеть неудачу. Второй год дал им еще меньше оснований для этого. Он показал, что таможни Соединенных Штатов собрали более трех миллионов долларов на импортных товарах, причем самые большие сборы были в штате Пенсильвания, Нью-Йорк на втором месте, а Массачусетс на третьем. Это была большая сумма, чем та, что была получена из всех налогооблагаемых источников за восемь лет, предшествовавших правительству Конституции. Почти 150 000 долларов было получено от взимания тоннажного сбора с судов, входящих и выходящих из американских портов. Будущее финансов национального правительства было обеспечено. Те, кто так долго просил, чтобы право сбора пошлин могло быть предоставлено ему, теперь чувствовали, что их суждение оправдано. Обязательство, принятое перед Францией по займам и поставкам на сумму более десяти миллионов долларов, долг чести, особенно насущный, выплачивался так быстро, что к 1795 году весь остаток был выплачен и обязательство аннулировано.

Перспективы на будущее стали ярче. «Я искренне радуюсь процветанию вашей страны», — писал Хартли из Лондона Джею, с которым он вел переговоры о мире 1783 года. «Вы не должны ожидать, что найдете его иным, чем чередующимся с добром и злом; такова доля человеческой жизни. Быть такими же счастливыми, как любой народ в мире, — это доля, которую вы не должны ожидать превзойти». В ответ Джей сказал: «Будут ли Соединенные Штаты более или менее счастливы, чем другие нации, знает только Бог; я склонен думать, что будут, потому что, по моему мнению, больше света и знаний распространено среди массы людей этой страны, чем любой другой». Бриссо де Варвиль, французский путешественник, был впечатлен американскими судами, отправляющимися к северо-западному побережью за мехами и пушниной. Думая, что эта точка недалеко от верховьев Миссисипи, он предсказал, что американцы скоро найдут короткий внутриконтинентальный путь к Тихому океану. Он также предсказал, что эти торговцы скоро откроют новый маршрут между Атлантикой и Тихим океаном через озеро Никарагуа. «Ни одно море не является непроницаемым, — сказал он, — для навигационного гения американцев. Вы видите их флаг везде развевающимся; вы видите их исследующими все острова, изучающими их потребности и возвращающимися, чтобы удовлетворить их».

Внешней торговле не позволили монополизировать внимание американцев, теперь находящихся в мире с миром и самими собой. Конституция предоставила центральному правительству осуществление и заботу о нескольких функциях, ранее оставленных штатам. Как можно быстрее был создан монетный двор для производства золотых, серебряных и медных монет. Были приняты законы, наказывающие за подделку монеты. Существующая военная система была признана, а почтовое ведомство с маршрутами и офисами предыдущего года принято. Пенсии, выплачиваемые инвалидам войн штатами, были приняты нацией. Были назначены комиссары для переговоров с индейцами на территориях Соединенных Штатов. Было предусмотрено проведение переписи населения. Были предприняты шаги для адекватной защиты границы. Были назначены комиссары для планирования столицы на землях, предоставленных Вирджинией и Мэрилендом. Положения Ордонанса 1787 года, измененные для соответствия новым условиям, были приняты вновь.

Менее важным, чем многие из этих функций, возложенных Конституцией на федеральное правительство, но даже более далеко идущим, было неопределенное право «содействовать прогрессу науки и полезных искусств» путем поощрения авторов и изобретателей. Право изобретателя на защиту своего продукта было спасено от монополий, так свободно предоставляемых компаниям во времена Якова I. Это было одно из прав рождения англичан, принесенное в американские колонии. Право автора на выгоду от своих произведений допускалось в общем праве. Колониальные законодательные собрания привыкли поощрять как авторов, так и изобретателей денежными вознаграждениями, а также исключительными правами на ограниченный срок лет. Законодательные собрания различных штатов продолжали эту практику после Революции, хотя не было системы взаимного признания патентов между штатами. Фитч, экспериментатор в области паровой навигации, получил исключительные права на свой пароход от Вирджинии, Мэриленда, Пенсильвании, Нью-Джерси и Нью-Йорка, и даже тогда оставался незащищенным в остальных штатах. Это право так очевидно принадлежало национальному, а не государственным правительствам, что оно никогда не оспаривалось на конвенте, хотя оно не было включено в Статьи Конфедерации. Действительно, настолько существенной ощущалась необходимость развития внутренних ресурсов, что одно время конвент рассматривал передачу от штатов федеральному правительству общей практики «создания общественных институтов, наград и иммунитетов для содействия сельскому хозяйству, торговле и производству».

Этот патернализм был в конечном итоге ограничен в Конституции патентами и авторскими правами. Через две недели после начала сессий Палаты представителей Дэвид Рэмси, историк из Южной Каролины, подал петицию Конгрессу об исключительных правах на продажу своих книг на ограниченный срок лет. За ним последовали Ханна Адамс, писательница из Массачусетса, Джедидайя Морс, географ, и другие. Вместо того чтобы удовлетворять такие петиции индивидуальными законопроектами, как это делали законодательные собрания штатов, Конгресс принял общий закон об авторском праве, который давал любому заявителю исключительный контроль над своими произведениями на четырнадцать лет.

Одновременно с петицией от Рэмси, которая привела к первому закону об авторском праве, пришла петиция от Джона Черчмана с просьбой об исключительных правах на продажу сфер, карт, диаграмм и таблиц по принципам магнетизма, которые он изобрел после «нескольких лет труда, пристального применения и больших расходов». Вскоре после этого последовали запросы на такие права от Фитча на лодку, приводимую в движение паром, от Рамси на лодку, приводимую в движение шестами, и от Штробеля на другую, чтобы ездить на колесах без использования весел. Другие изобретатели просили патенты на машину для подъема воды для привода водяного колеса, на машину для изготовления гвоздей, для производства энергии с использованием груза, для лечения укуса бешеной собаки, для подсчета оборотов колеса, на жнейку и молотилку, и на громоотвод на зонтике. На второй сессии Конгресс принял акт, делающий членов кабинета министров, за исключением занятого министра финансов, советом для рассмотрения петиций и предоставления исключительных прав изобретателям на четырнадцать лет.

Необходимость единообразного действия лишила штаты как авторского права, так и патентного контроля и передала его центральному агентству — полномочия, тривиальные сами по себе, но мощные в непредвиденной работе по переносу доверия и благодарности людей науки и способностей от их отдельных штатов к Союзу. «Поощрение обучения» достаточно неопределенно, чтобы стать гигантом путем интерпретации. Это было очевидно на самой первой сессии Конгресса. К своей петиции относительно своих магнитных карт и диаграмм Черчман добавил просьбу о «покровительстве Конгресса» в предпринятии путешествия к заливу Баффина для изучения причины вариации магнитной стрелки — проблемы, переданной от Колумба. Предложение было отклонено в Палате представителей, хотя предлагалось только от пяти до восьмисот долларов, из-за расстроенного состояния национальных финансов. Только один член выразил сомнение относительно конституционной власти Конгресса делать больше, чем вознаграждать изобретателей патентами. Хотя Конституция прямо ограничивала поощрение предоставлением исключительных прав на использование изобретения, причиной поражения было не отсутствие конституционной власти, а отсутствие средств.

Вашингтон, друг в Вирджинии каждого движения на благо общества, не выказал страха, что правительство возьмет на себя слишком много власти в этом частном случае. Годы назад он голосовал в законодательном собрании своего собственного штата за предоставление исключительного права владельцу дилижанса перевозить пассажиров по дороге, потому что «он потратил значительную сумму денег на покупку экипажей и лошадей... что будет продуктивным для значительного общественного удобства и пользы... и поэтому разумно, чтобы он обладал в течение разумного времени любыми доходами, вытекающими из этого». Однажды, жалуясь Джею, что генеральный почтмейстер при Конфедерации задерживал вирджинскую почту, используя лошадей и проявляя антипатию к покровительству дилижансам, Вашингтон сказал: «Мудрыми политиками и просвещенными патриотами часто понималось, что облегчение средств передвижения для незнакомцев и общения для граждан является объектом законодательной заботы и обстоятельством, весьма полезным для любой страны». Теперь, в своем послании ко второй сессии Первого Конгресса, он воспользовался случаем, чтобы предложить членам «продвижение сельского хозяйства, торговли и производства» и «поощрение науки и литературы». Он посоветовал им рассмотреть, могут ли эти желательные объекты быть «лучшим образом продвинуты путем предоставления помощи уже созданным семинариям обучения, путем учреждения национального университета или любым другим способом». Эти простые и в то время не подозреваемые фазы патернализма не должны игнорироваться при изучении роста Союза. Самые жесткие из президентов строгого толкования становились беспомощными перед ними или никогда не предвидели их возможностей. Из таких малых начал пришли различные научные экспедиции, исследования на благо сельского хозяйства, печать и распространение книг, распространение садовых семян, огромные пожертвования земли и денег на высшее образование и многие другие способы, которыми Союз расширялся без иного оправдания, кроме простого требования в Конституции, чтобы Конгресс «содействовал прогрессу науки и полезных искусств путем обеспечения на ограниченное время авторам и изобретателям исключительного права на их соответствующие произведения и открытия».

В своих ранних посланиях Конгрессу Вашингтон имел обыкновение привлекать внимание членов к «облегчению общения между отдаленными частями нашей страны путем должного внимания к почтовым отделениям и почтовым дорогам». Это не было новой властью, данной центральному правительству, как право поощрять обучение, но оно имело еще больше возможностей для расширения через интерпретацию. Монополию на перевозку почты, теперь обычно заявляемую всеми правительствами, можно проследить до предполагаемых прерогатив Стюартов в Англии. Несколько попыток было сделано в зависимые дни отдельными колониями для регулирования перевозки писем, но положения акта парламента в правление королевы Анны о назначении заместителей генеральных почтмейстеров в колониях поставили почту непосредственно под заботу королевского правительства.

Использование почты без правительственной цензуры было необходимо патриотам в американской Революции для выполнения их планов. Почти за год до независимости Континентальный конгресс создал революционную почтовую систему, чтобы заменить экспресс-гонцов, которых они использовали до сих пор. Франклин, колониальный заместитель для Америки, который довел почту до высокого мастерства, прежде чем был уволен за сочувствие своим соотечественникам, был поставлен во главе. Постепенно эти «конституционные» почтовые гонцы и почтмейстеры вытеснили королевских чиновников, и Конгресс со временем унаследовал монополию. Статьи санкционировали это допущение, предоставив Конгрессу единственную и исключительную власть над транспортировкой почты, проходящей из одного штата в другой, собирая достаточную почтовую оплату для оплаты этого, но молчаливо оставляя каждому штату контроль над своей внутренней почтовой системой. Так мало почтовая система развивалась при этом устройстве, что, за исключением продления раз в две недели до Питтсбурга и создания нескольких поперечных линий, основная линия в 1789 году, простирающаяся от Портленда в Мэне до Саванны в Джорджии, улучшилась лишь немного с тех пор, как Франклин установил ее годы назад. В 1789 году во всех Соединенных Штатах было всего семьдесят пять почтовых отделений, и они собирали менее 40 000 долларов в год.