«Соединенные Штаты Америки, Часть 1: 1783-1830»

«Эти юристы и люди ученые и денежных интересов, — кричал сельский делегат на Бостонском конвенте, — которые так красиво говорят и так гладко сглаживают дела, чтобы заставить нас, бедных неграмотных людей, проглотить пилюлю, сами ожидают попасть в Конгресс; они ожидают стать управляющими этой Конституции и получить всю власть и деньги в свои руки; и они поглотят всех нас, маленьких людей, как великий Левиафан, г-н президент, да, точно так же, как кит проглотил Иону».

Когда четыреста механиков или торговцев Бостона в ряде резолюций потребовали благоприятного голосования по Конституции и когда Пол Ревир собрал их в таверне «Зеленый дракон», чтобы прокричать за новую структуру, антифедералисты закричали: «Запугивание!», но федералисты отрицали такое намерение.

Согласованные действия обычно побеждают индивидуализм. Антифедералисты не проявили такой способности к объединенным усилиям, какую продемонстрировали федералисты. Например, Гамильтон с помощью Мэдисона и Джея написал серию статей для нью-йоркской прессы, рассчитанных на то, чтобы объяснить новое правительство, просветить народ и успокоить их страхи. Собранные в «Федералисте», они составляют лучший комментарий, когда-либо написанный к Конституции. Копии номеров по мере их появления пересылались из города в город для перепечатки в федералистских газетах. Ничто не было упущено, что могло бы произвести благоприятное впечатление на людей. Впечатляющие церемонии отмечали ратификацию в каждом штате по мере получения новостей. В Балтиморе судно длиной пятнадцать футов, представляющее новую структуру, полностью оснащенное и такелажное, было провезено на колесах по улицам, затем спущено на Чесапикский залив и направлено в Маунт-Вернон, где Вашингтон принял его «как образец американской изобретательности».

Даже муза преподобного Тимоти Дуайта была призвана помочь федеральному делу, умоляя, чтобы все мелкие взгляды потерялись в национальном горизонте. Некоторые из его двустиший гласят:

«Каждый партийный взгляд, каждое частное благо, отриньте, Каждую мелкую максиму, каждую колониальную цель; Пусть все благо Колумбии расширит ваши взгляды, Могучая система правит могучей землей; Пусть Европа признает вас ее подлинными сынами, А не мелкими агентами ничтожного города».

Это была уникальная война. Там, где народ с другим наследием мог прибегнуть к оружию, здесь призыв был к интеллекту, аргументам и бюллетеню. В течение девяти месяцев борьба продолжалась среди граждан различных штатов, чтобы определить, должны ли они придерживаться национального правительства, которое они законно приняли семь лет назад, или они воспользуются правом мирной революции и отбросят его ради другого. Это было истинно революционное движение, переворот, по сравнению с которым Революция 1776 года становится восстанием против Короля. Признавая революционное действие аннулирования одной структуры национального правительства путем принятия другой, шутник написал эту строфу:

«Здесь тоже я видел довольно милые зрелища, Революцию без крови и ударов; Ибо, как я понял этих хитрых эльфов, Народ весь восстал — против самих себя!»

Оппозиция изменению национальной формы правления, как показано в дебатах на различных конвентах штатов, основывалась на целесообразности среди масс и конституционности среди немногих. В свете опасностей, с которыми сталкивался народ в течение века опыта, некоторые возражения против Конституции кажутся смешными. Но возражающие были искренни в своих опасениях, только что выйдя из деспотического правительства и ревностно оберегая свою с трудом завоеванную свободу. Это была старая история индивидуализма, боящегося доверить свое благополучие общему органу. То, что свобода обретается путем доверия свободы эффективному правительству, — это трюизм, на доказательство которого ушли многие годы самоуправления.

Среди оппозиции раздавался общий крик, что конвент превысил свои полномочия, отбросив Статьи, которые он был призван исправить. Изучая детали новой структуры, некоторые осуждали большое количество созданных таким образом федеральных чиновников, которые сформировали бы орган, независимый от штатов и жиреющий на общей казне. Другие опасались концентрации власти в руках президента, который имел бы контроль над армией, флотом и казной; другие считали, что количество сроков, которые он может служить, должно быть ограничено. Еще другие критиковали шесть лет, отведенные сенатору. Среди оппозиции было общепринятым мнение, что индивид не имеет защиты от общего правительства; нет гарантии, что его собственность не может быть захвачена им, его поклонение не может быть нарушено, и он сам не может быть лишен всех тех привилегий, за которые боролись его английские предки.

Более проницательные умы среди оппозиции смотрели выше этих деталей и видели угрозу консолидации центрального правительства. «Позвольте мне спросить, — сказал Патрик Генри на Виргинском конвенте, — кто уполномочил их говорить языком «Мы, народ», вместо «Мы, штаты»? Штаты — это характеристики и душа конфедерации». «Я спотыкаюсь на пороге, — сказал Сэмюэл Адамс при первом чтении документа. — Я встречаю национальное правительство вместо федерального союза суверенных штатов». Член первого конвента Северной Каролины сказал: «Я удивлен, что слуги законодательного собрания Северной Каролины должны ехать в Филадельфию и вместо того, чтобы говорить о «штате» Северная Каролина, должны говорить о «народе»». На Массачусетском конвенте было заявлено, что «Мы, народ» создали фактическую консолидацию штатов, и момент ее принятия будет означать роспуск правительств штатов.

Несколько сторонников нового правительства не стеснялись признать, что оно было предназначено для формирования эффективного правительства для всего народа Соединенных Штатов, независимо от штатов. Одно из двух должно быть выше. На конвенте Гувернер Моррис произнес эту лаконичную речь: «Г-н президент, если жезл Аарона не поглотит жезлы магов, жезлы магов поглотят жезл Аарона». Однако более политичные пытались успокоить страхи людей, объясняя, что «Мы, народ» — это просто стиль или название новой формы; что полномочия, данные центральному правительству, являются полностью национальными; что все остальные зарезервированы за штатами; и что народ может легко изменить Конституцию путем внесения поправок, если они когда-либо почувствуют какую-либо опасность со стороны центральной власти.

Эти слова преамбулы к Конституции, столь чреватые будущей интерпретацией, были, таким образом, с самого начала причиной тревоги для немногих умов. Патрик Генри, казалось, предчувствовал, что более поздняя теория нерасторжимого союза будет в значительной степени основана на этой фразе и что Гражданская война за сохранение Союза будет оправдана ею. Тем не менее ее включение в документ в такой форме было чисто случайным. Виргинский план не содержал преамбулы. План Пинки, как его приводит Мэдисон, начинался: «Мы, народ штатов Нью-Гэмпшир и т. д.». Когда первый черновой вариант Конституции был составлен Комитетом по деталям в течение одиннадцатой недели конвента и тайно напечатан для использования членами, преамбула начиналась: «Мы, народ штатов Нью-Гэмпшир» и т. д. Шесть недель спустя был представлен пересмотренный проект с преамбулой, измененной на «Мы, народ Соединенных Штатов» и т. д. Что послужило причиной изменения? Главным образом потому, что пропуск, обозначающий количество штатов, необходимых для приведения новой формы в исполнение, был заполнен словом «девять». Никто не мог сказать, какие девять ратифицируют первыми, и поэтому никакой список штатов не мог быть помещен в преамбулу. Была подставлена фраза, охватывающая всех людей Соединенных Штатов. Какие незначительные случайности дают повод для аргументов, оправдывающих создание нации!

[Иллюстрация: ПЕРВЫЙ ЧЕРНОВОЙ ВАРИАНТ КОНСТИТУЦИИ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ. Форма преамбулы в этом черновике описана в тексте этого тома. Она была напечатана для пользы членов Конвента при внесении дальнейших изменений.]

Два фактора были мощными в обеспечении окончательного успеха нового плана. Одним из них было положение в последнем пункте, согласно которому новая структура могла быть легко изменена. Единогласие, которое требовали Статьи для исправления ошибки, преподало ценный урок. Три четверти должны были быть максимальным требованием впредь. Интересно отметить, что единогласное голосование никогда не было получено ни по одной поправке, внесенной до сих пор в Конституцию. Другим благоприятным обстоятельством было молчаливое понимание того, что Вашингтон согласится служить первым президентом, гарантируя бессрочность Республики своим прошлым послужным списком. Его верность была проверена в конце Войны за независимость, когда преданная армия могла сделать его Юлием Цезарем или Оливером Кромвелем в хаотичном состоянии дел. То, что он вернулся на свою виргинскую ферму, чтобы стать активным гражданином, было гарантией того, что ему теперь можно доверить огромные полномочия, возложенные на главу исполнительной власти по новому плану.

Конвенты штатов не замедлили воспользоваться привилегией предложения поправок, и им промоутеры были слишком мудры, чтобы сопротивляться. Предложения о внесении поправок были ни к чему не обязывающими и безвредными, где девизом было «Что угодно, лишь бы привести новый план в действие». Массачусетс хотел внести девять дополнений, Южная Каролина — четыре, Виргиния — двадцать, Нью-Гэмпшир — двенадцать, Нью-Йорк — тридцать две, а Северная Каролина — двадцать шесть. Из 103 предложений, представленных на рассмотрение Конгресса конвентами, многие были дубликатами. Только десять были суждены выжить. В то время они служили машиной богов, чтобы предотвратить опасное предложение о созыве еще одного конвента для составления второй конституции, охватывающей желаемые изменения.

Никто не может читать акты ратификации, в которые были включены или добавлены эти предложенные поправки, не будучи впечатленным страхом штатов, что они рискуют своими с трудом завоеванными свободами в этом эксперименте. Легко относиться к ним легкомысленно в успешном опыте ста лет. Теперь ясно, что любые меры предосторожности, которые принимали штаты, были бы сметены рукой необходимости и что более поздние поколения отвергли бы некоторые принципы, изложенные в их манифестах. Бесполезно требовать последовательности в растущем организме. Как тщетно для Виргинии и Род-Айленда, например, заявлять, что вся власть, предоставленная по Конституции, исходит от народа Соединенных Штатов и что всякий раз, когда она извращается, она может быть возобновлена ими! Будучи принятыми на конвентах штатов и выражая чувства народа в этих установленных группах, маловероятно ли, что они имели в виду народ Соединенных Штатов, сгруппированный в отдельные штаты точно так же, как они сформировали и теперь принимали свою Конституцию? И все же поколение или два спустя Виргинии должны были сказать, что она имела в виду народ всех Соединенных Штатов, независимо от границ штатов, и к этому мнению присоединился бы народ Род-Айленда в том поколении.

Как бесполезно для Южной Каролины делать частью своей ратификации предостерегающее заявление о том, что никакая часть Конституции никогда не должна толковаться так, чтобы штаты могли быть лишены какой-либо власти, не выраженно уступленной ими! Как бесплодно для Нью-Гэмпшира оговаривать, что все полномочия, не выраженно делегированные Конституцией, должны быть зарезервированы за отдельными штатами для осуществления ими! Как бесполезно судьбе было делать оговорки Нью-Йорка о том, что Конгресс никогда не должен вводить какой-либо акциз, кроме как на крепкие спиртные напитки, и что пункты в Конституции, запрещающие Конгрессу делать определенные вещи, не должны толковаться как разрешение делать что-либо, кроме того, что было названо в документе! Время вскоре должно было продемонстрировать глупость попыток поставить эти барьеры на пути прогресса. При таких ограничениях новое правительство было бы таким же беспомощным, как и старое, если бы новые полномочия не добавлялись к нему время от времени опасным методом поправок. Продвижение должно было постоянно сдерживаться ожиданием медленного процесса добавления положений к Конституции. Такие кризисы, как покупка Луизианы, подавление внутреннего восстания и урегулирование национальных финансов после войны 1812 года, никогда не могли быть встречены из-за конституционных ограничений.

Несколько штатов включили в свои акты ратификации своего рода политическое кредо неотъемлемых прав индивида. Хотя они не предназначались как поправки или даже как условия ратификации, они должны были быть своего рода вечным договором между штатом и нацией. Они были смоделированы по образцу Билля или Декларации прав в некоторых конституциях штатов. Род-Айленд, например, заявил, что «вышеупомянутые права не могут быть урезаны или нарушены и что вышеупомянутые объяснения соответствуют указанной Конституции». Время должно было показать в сезоны национального возвеличивания, во время периода реконструкции, например, насколько тщетными были бы такие барьеры штатов в ограничении национальных полномочий. Эти сторонники индивидуализма и боязливые души не могли видеть, что центральная расчетная палата, которую создавал народ соответствующих штатов, не могла быть ограничена несколькими выраженными полномочиями; что невидимые ситуации и внезапные чрезвычайные ситуации потребуют действий, не указанных; что составить список допустимых действий заранее было просто невозможностью. В своей тревоге они не смогли увидеть, что индивиды, из которых состояли штаты, будут вступать в контакт ближе с местными, чем с национальными делами; что они будут участвовать чаще в правительстве штата, чем в федеральном правительстве; и что это самое участие для регулирования местных дел увековечит верность штату, которая гарантирует его бессрочность в его надлежащей сфере. Но в то время многие соглашались с Лаундсом, который предсказал на конвенте Южной Каролины, что, несмотря на все меры предосторожности, полномочия штата по Конституции вскоре будут ограничены регулированием паромов и дорог.

Всякая тревога по поводу ратификации прекратилась второго июля, в годовщину движения за независимость, когда благоприятный акт Нью-Гэмпшира, девятого необходимого штата, достиг Конгресса. Вопрос об организации приведения нового правительства в действие был передан в комитет. Принимая это действие, старый Конгресс подписывал свой смертный приговор. Он перестал бы существовать и был бы заменен двумя палатами Конгресса по Конституции. Он хорошо послужил своей цели. Призванный к жизни необходимостью колониального сотрудничества в 1774 году, Континентальный конгресс постепенно принял достаточную власть, чтобы довести великую войну до успешного завершения. Лишенный большей части этой власти по Статьям, ограниченный подозрительными границами суверенитета штатов, Конгресс стал предметом презрения. Ни одного члена не было сейчас, кто был бы среди тех, кто собрался в зале Ассоциации плотников в Филадельфии четырнадцать лет назад. Ни один человек сейчас не был подписантом Декларации независимости.

Тем не менее орган проявил необычную активность в эти, свои последние дни. Кворум был в течение нескольких летних месяцев 1788 года. Дело урегулирования счетов между Конфедерацией и отдельными штатами активно велось, и дальнейшее устройство было сделано для продажи общественных земель на Северо-Западной территории. Форма взимания квот со штатов, составляющих полтора миллиона долларов, была снова пройдена. Поскольку было маловероятно, что эти оценки будут оплачены, Джон Адамс занял один миллион гульденов в Голландии на десять лет, с помощью которых инаугурировать новое правительство.

Петиция о государственности от поселенцев в Кентукки, вторая в длинном списке дополнений к Союзу, достигла Конгресса, сопровождаемая согласием Виргинии на отделение ее западного округа. Поскольку время для начала нового правительства было так близко, петиция была возвращена с предложением, чтобы она была возобновлена после этого события.

Основной статьей внутренних расходов оказалась статья на содержание армии Соединенных Штатов из 595 офицеров и солдат, разбросанных вдоль границы. Они были размещены в форте Питт, в верховьях реки Огайо; форте Франклин и форте Макинтош, между Питтом и озером Эри; форте Хармар, в устье Маскингума; форте Стюбен, на водопадах Огайо, ныне Луисвилл; и форте Винсенн, на Уобаше, ныне в Индиане. Также сила, состоящая из офицера, одного сержанта и пятнадцати рядовых, была размещена в Вест-Пойнте. Чтобы покрыть расходы на эти войска, а также на индейцев и пенсии, в национальной казне была доступна общая сумма в 22 000 долларов.

Комитет Конгресса, которому было дано устройство для приведения нового правительства в действие, обнаружил, что выборы сенаторов и представителей были оставлены по Конституции штатам; что создание федеральной судебной власти принадлежало новому Конгрессу; и что только меры, необходимые для выборов президента, были оставлены им. Они поэтому установили первые среды первых трех месяцев следующего года для трех шагов назначения президентских выборщиков, заставив их подать свои бюллетени, и для начала разбирательств по Конституции. Эти даты были скорректированы к собраниям законодательных собраний штатов, как Мэдисон объяснил корреспонденту. Никаких возражений не было найдено к этому устройству времени, но выбор места, в котором начать новое правительство, возбудил старый секционный страх и алчность и спровоцировал двухмесячный конкурс, во время которого рассматривались Нью-Йорк, Филадельфия, Балтимор, Уилмингтон, Ланкастер и Аннаполис. «Нынешнее место Конгресса» было наконец принято в значительной степени из-за невозможности договориться о другом.

[Иллюстрация: ПОСЛЕДНЯЯ СТРАНИЦА ПРОТОКОЛОВ СТАРОГО КОНГРЕССА. Сохранена в архивах Государственного департамента. Она показывает, что члены появлялись время от времени даже 2 марта, за два дня до того, как новое правительство должно было быть инаугурировано; печатные журналы отличаются, заявляя, что члены появлялись только до первого ноября.]

Таким образом спланировав своего преемника, устроив финансы, армию, почтовое отделение, систему общественных земель и другие национальные дела, как мог, Континентальный или Конфедеративный конгресс медленно сокращался в членстве, пока ему не стало не хватать кворума в начале октября 1788 года. Несколько членов посещали с интервалами до начала следующего марта, когда тридцать девять томов фолио, записывающих рождение Соединенных Штатов, были закрыты, чтобы быть депонированными среди архивов Соединенных Штатов по Конституции. Преемник был теперь готов взять на себя задачу, для которой Конфедерация была найдена неадекватной.

ГЛАВА VII

НАЧАЛО ЭФФЕКТИВНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА По способу своего формирования и принятия Конституция была продуктом конфедерации. В этих отношениях она была немногим впереди отвергнутых Статей. Ее сила лежала в возможностях ее администрации. Но как документ в 1789 году она была продуктом федеративных штатов. Если бы весь народ Соединенных Штатов мог собраться и сформировать конституцию, чтобы вступить в силу немедленно, или даже если бы делегаты, выбранные народом Соединенных Штатов в целом, составили такой документ, который был бы принят всем народом или их делегатами в ратифицирующем органе, существовал бы национальный суверенитет, полностью независимый от штатов с самого начала. Такая процедура была невозможна — самая лучшая причина, почему она не была предпринята. Чистая демократия возможна только среди небольшого числа людей, живущих в небольшом штате. Для большого населения и обширной территории должно быть заменено представительное правительство. Если бы идея правительства в британских колониях в Северной Америке была национальной, а не местной с самого начала, штаты исчезли бы по Конституции или были бы сохранены только для выбора национальных представителей и выполнения других национальных функций. Равновесие между ними никогда не могло быть достигнуто. Но судьба распорядилась иначе. В новой земле поселенцы естественно собирались в маленькие группы для взаимной защиты. Собираясь вокруг какой-нибудь гавани или вдоль какого-нибудь судоходного водного пути в северных колониях, или собираясь с плантаций в центре прихода в южных колониях, люди устанавливали местное правительство. Скопления этих единиц под самоуправлением формировали большие подразделения, и таким образом союз пришел как запоздалая мысль, возникшая из смежности и общения. Штаты как колонии существовали задолго до Союза. Индивидуализм родился задолго до единства в Америке и приобрел престиж, который агрегации потребовался почти век, чтобы преодолеть.

Легкость, с которой различные штаты сформировали свои первые конституции, и легкость, с которой они исправляли ошибки путем замены более поздними структурами, является дополнительным доказательством их ранней эффективности. Ни один штат не имел таких трудностей, как нация, в достижении работоспособной основы. Правда, национальный Конгресс первым предложил правительства штатов хаотичным колониям, но они не санкционировали их. Колонии смотрели на нацию за единообразным предложением, но ни за санкцией, ни за разрешением. Ни на мгновение члены Континентального конгресса не предполагали, что они работают независимо от своих штатов, но считали себя подчиненными ассамблеям штатов. Штаты всегда были последним прибежищем дней Конфедерации. История Соединенных Штатов в значительной степени занята борьбой штатов за сохранение своего раннего верховенства, когда это верховенство время от времени угрожалось новыми условиями.

Чем бы ни стала судьба Союза в дальнейшем, какими бы теориями ни тешились сегодня относительно абстрактного Союза, созданного отцами-основателями в 1789 году, конкретный Союз, который был введен в действие, являлся порождением штатов не только в мыслях людей, но и зависел от них в ряде аспектов, необходимых для начала его функционирования. Не имея собственного избирательного аппарата, Союз был вынужден просить штаты выбирать членов обеих палат своего Конгресса. При избрании главы исполнительной власти он был обязан предоставить штатам исключительное право выбора выборщиков для этой цели. Национальные выборы постепенно вошли в практику, поскольку Союз фактически взял этот контроль на себя, отобрав его у штатов. Федеральное правительство было обязано штатам своим первым капитолием, Федерал-холлом, предоставленным ему по любезности города Нью-Йорка. У него не было ни фута земли, независимой от штатов; ополчение штата обеспечивало военный эскорт для избранного президента, а губернатор штата, Клинтон из Нью-Йорка, со своим штабом оказал ему официальный прием, объединив в этом акте столицу штата и национальную столицу. Даже присяга, приносимая главой исполнительной власти, присяга, требуемая национальной Конституцией, была приведена к исполнению не национальным чиновником, а канцлером штата Нью-Йорк.

Независимое национальное правительство, подобное тому, которое дало нам время и которое было бы сформировано в свете нынешнего дня, не оставило бы метод выбора своих президентских выборщиков на усмотрение отдельных штатов. В то время никакой другой метод был невозможен. Аппарат штатов был под рукой и мог быть использован. Национальные механизмы еще не были созданы. В некоторых штатах размер избирательных округов делал голосование практически невозможным. По словам Тимоти Пикеринга, жители округа Люцерн, штат Пенсильвания, должны были преодолеть несколько сотен миль, чтобы добраться до избирательных участков. Хотя Ассамблея Вирджинии налагала штраф на каждого квалифицированного избирателя, не выполнившего свой долг, и хотя федералисты Мэриленда предлагали жареного быка на одном из избирательных участков, чтобы привлечь голосующих, по оценкам, не более одной четверти мужчин, имеющих право голоса, воспользовались этой привилегией. Многие получили избирательные права совсем недавно, согласно конституциям штатов, и не осознавали значимости этого права. После обретения независимости детали государственного управления не смогли поддержать гражданское рвение. Напротив, на современных выборах до пяти шестых тех, кто имеет право голоса на национальных выборах, пользуются этой привилегией.

Следует также отметить, что квалификационные требования штатов для свободных граждан определяли, кто будет голосовать на этих первых национальных выборах. В тех штатах, где люди голосовали, статистика показывает, что только три человека из каждой сотни населения могли голосовать на этих первых президентских выборах, тогда как в наши дни этой свободой обладают двадцать человек. В некоторых штатах народ вообще не имел права голоса при выборе президента, поскольку законодательные собрания штатов решали, что они являются надлежащими органами для выбора президентских выборщиков. Конституция полностью оставила этот вопрос в их руках. В некоторых штатах люди голосовали за выборщиков в фиксированных округах; в других штатах они голосовали за весь список выборщиков. Эта система выбора президента через коллегию выборщиков, заимствованная из метода избрания германского императора, была далека от демократии. Она демонстрировала недоверие, которое создатели Конституции испытывали к интеллекту и способности масс к различению. Выборы в целом проходили нерегулярно. Две фракции в законодательном собрании Нью-Йорка вступили в спор о порядке избрания сенаторов и выборщиков. Это привело к тому, что штат был лишен участия в первых выборах и в первой сессии Сената. Перед следующими президентскими выборами Конгресс начал принимать постановления, регулирующие действия штатов в этом важном вопросе — нововведение, которое развивалось, пока не достигло кульминации в «силовых законах» о выборах времен Реконструкции после Гражданской войны.

«Первая среда марта следующего года должна стать временем, а нынешнее местопребывание правительства — местом для начала процедур в соответствии с указанной Конституцией». Люди настолько привыкли к задержкам в государственных делах, что строгое соблюдение этих положений старого Конгресса стало бы сюрпризом. Первая среда марта 1789 года пришлась на четвертое число месяца. В полдень того дня, когда члены, составляющие две палаты первого Конгресса по Конституции, собрались в помещениях, подготовленных для их заседаний в реконструированном Сити-холле Нью-Йорка, кворума не было ни в одной из палат. Поскольку одиннадцать штатов приняли новый план и каждый имел право на двух сенаторов, для кворума требовалось двенадцать членов этого органа. Но присутствовало только восемь. Они разослали одно циркулярное письмо за другим отсутствующим членам, умоляя их о немедленном прибытии. Состояние дорог в то время года и неадекватные средства передвижения в настоящее время трудно себе представить. Мэдисон из-за плохих дорог между Монпелье и Балтимором опоздал на дилижанс и потерял целых два дня, на что он жаловался. Однако один за другим опаздывающие сенаторы прибыли, и 6 апреля, с опозданием более чем на месяц, Сенат обнаружил у себя кворум. Даже тогда присутствовало только два члена из штатов к югу от Пенсильвании. Ознакомившись с их верительными грамотами, они приступили к избранию председательствующего «исключительно для цели» вскрытия голосов, поданных выборщиками за президента и вице-президента Соединенных Штатов. Последний, согласно новому плану правительства, должен был стать их постоянным председательствующим. Выбор на временную должность пал на сенатора Лэнгдона из Нью-Гэмпшира, члена конвента, который разработал Конституцию.

На 4 марта в новой Палате представителей присутствовало только тринадцать членов. Конституция требовала, чтобы они избирались народом в разных штатах. Законодательные собрания штатов не смогли монополизировать эти выборы, как они это сделали с президентскими выборами в некоторых штатах. Тем не менее, народ проявил мало интереса к этим первым выборам в Конгресс. Из 3 200 000 человек проголосовало, вероятно, не более ста тысяч. До тех пор, пока не будет произведен подсчет численности населения для обеспечения пропорционального представительства, Конституция установила произвольное число в шестьдесят пять человек, распределив их между штатами путем предположительной оценки численности населения. Поскольку Род-Айленд и Северная Каролина не входили в Союз, из этого общего числа вычли шесть, что сделало необходимым для кворума тридцать человек. Изо дня в день неполный состав Палаты объявлял перерыв. Новые члены прибывали с интервалами до первого апреля, когда был достигнут кворум, с опозданием ровно на четыре недели.

В своем первоначальном составе Палата состояла из следующих членов: Нью-Гэмпшир — 1; Массачусетс — 5; Коннектикут — 5; Нью-Джерси — 2; Пенсильвания — 6; Мэриленд — 2; Вирджиния — 8; Южная Каролина — 1. Другие члены прибывали время от времени. Выборы в различных штатах проходили с той или иной степенью нарушений. Вскоре в Палату поступил протест от граждан Нью-Джерси, утверждавших, что четыре члена от этого штата были избраны незаконно. В одном округе избирательные участки оставались открытыми в течение двух недель, пока не были закрыты по указу губернатора. Из Южной Каролины поступили обвинения против одного члена в том, что на момент избрания он не был гражданином Соединенных Штатов в течение требуемых семи лет. Хотя он был уроженцем Южной Каролины, в период Революции он получал образование в Европе и вернулся в штат после окончания войны, но до принятия национальной Конституции. Оспариваемые выборы находят здесь свои ранние прецеденты. В обоих случаях Палата признала выборы действительными, а членов — имеющими право на свои места.

[Иллюстрация: ЗАГОЛОВОК ПЕРВОГО ЗАКОНА, ПРИНЯТОГО В СООТВЕТСТВИИ С КОНСТИТУЦИЕЙ.]

Хотя задержка почти на месяц в обеспечении кворума в новом Конгрессе не была тревожной, она была крайне прискорбной. Никогда еще национальное правительство не было так близко к тому, чтобы отречься от власти в пользу правительств штатов. За последние шесть месяцев не было заседаний старого Конгресса, хотя время от времени появлялись разрозненные члены. Существовал национальный Совет казначейства, который боролся с проблемой внутренних и иностранных кредиторов, но столкнулся с пустой казной. Джей исполнял обязанности государственного секретаря по иностранным делам, а Нокс был военным министром. Положительно, не было никаких других доказательств существования «Соединенных Штатов Америки», кроме «армии», состоящей из нескольких солдат, разбросанных вдоль границы. Джефферсон, посланник во Франции, хотел получить отпуск, который Джей счел разумным. «Но, мой дорогой сэр, — сказал он, — Конгресс не заседает, и никто из его служащих не имеет полномочий вмешиваться. Как только президент вступит в должность, я без промедления передам ему ваши письма». Мэдисон предвидел разногласия, «сначала между федералистскими и антифедералистскими партиями, а затем между северными и южными партиями, что придает перспективе дополнительную неприятность». Джон Адамс заявил, что нация объединена только в выборе Вашингтона.

После того как кворумы были обеспечены, перед этим национальным правительством, прокладывающим себе путь без прецедентов, встали новые проблемы. Только одиннадцать штатов вошли в новое соглашение. Конвент Северной Каролины разошелся без принятия решения, а Род-Айленд отверг Конституцию всенародным голосованием 2708 голосами против 232. Имел ли Конгресс, представляющий одиннадцать штатов, право, даже если бы у него была власть, издавать законы для тринадцати суверенных штатов? Многие считали, что важные вопросы, такие как поправки к Конституции, следует отложить до тех пор, пока Соединенные Штаты не станут едиными не только на словах, но и на деле. Даже одиннадцать штатов были представлены недостаточно. У Делавэра был только один сенатор и ни одного представителя. У Южной Каролины присутствовал только один сенатор. Влиятельный штат Нью-Йорк, родина Гамильтона и Джея, место встречи нового Конгресса, находился в тисках политического «тупика».

Также не было прецедента для работы двух палат национального законодательного органа. Некоторые пророки зла, вспоминая трудности в одной палате Континентального конгресса, предсказывали двойную порцию горя при новом устройстве. Не следует полагать, что двухпалатная система была полной новинкой. Колонии, как правило, имели такую систему и, став штатами, приняли, за одним исключением, эту форму. Было правдой, как многие вспоминали, что часто возникали споры между колониальным советом и народной ассамблеей, особенно когда первый назначался колониальным губернатором. Вряд ли можно было надеяться, что удастся избежать всех трений между двумя палатами Конгресса Соединенных Штатов. Они в значительной степени обладали совместными полномочиями, и в то же время имели индивидуальную инициативу и контроль. Дальнейшие различия могли возникнуть из-за разницы в составе избирателей, которых они представляли. Сенат назначался штатами и представлял их в их суверенном качестве, подобно тому как Палата лордов представляла волю британского суверена. Палата представителей зависела от народа и представляла его прямые интересы, как и Палата общин по британской Конституции.

Сенат обладал преимуществом престижа колониального совета. Когда настал день вскрытия президентских бюллетеней, Сенат уведомил Палату, что готов, и последняя послушно поднялась по лестнице в небольшую залу Сената, где бюллетени были подсчитаны, обнаружив единогласное избрание Джорджа Вашингтона и большинство голосов за Джона Адамса. Сенат немедленно отправил гонцов, чтобы уведомить этих людей о необходимости явиться и принять присягу. Это чувство превосходства со стороны Сената не уменьшилось, когда его члены осознали власть ратификации договоров и утверждения назначений, которую они разделяли с главой исполнительной власти, а также длительный срок полномочий и постоянный характер сессий, которыми был наделен этот орган. Из-за этой исполнительной функции Сенат последовал примеру Континентального конгресса и отказался допускать публику на любые свои обсуждения в течение первых пяти сессий. Затем он уступил общественному мнению и открыл свои двери, когда действовал в своем законодательном качестве, переходя на закрытые заседания только при осуществлении своих исполнительных полномочий. Чтобы уравновесить эти чрезвычайные функции, Палата имела только исключительное право инициировать финансовые законопроекты.

Необходимая связь между двумя палатами была признана в самом начале сессий путем назначения совместных комитетов для подготовки правил проведения согласительных совещаний по законопроектам, по которым палаты могли разойтись во мнениях; для организации передачи документов; для распоряжения документами старого Конгресса; для организации инаугурации первого президента; и для обеспечения избрания капелланов. Многие из этих общих для обеих палат вопросов были легко урегулированы. Было решено назначить двух капелланов разных конфессий, по одному от каждой палаты, и они должны были меняться еженедельно. Таким образом Конгресс надеялся избежать постоянно возникающего страха, что одна секта может получить покровительство до такой степени, что станет государственной церковью. Но по, казалось бы, незначительному вопросу о способе передачи документов из одной палаты в другую возникли разногласия. Совместный комитет представил каждой палате сложный метод, согласно которому Сенат должен был направлять законопроект или послание в Палату через своего секретаря. Этот чиновник должен был совершить поклон при входе в Палату, еще один при передаче документа спикеру, третий после того, как он выпустит его из рук, и четвертый при выходе из комнаты. Когда Палата направляла законопроект в Сенат, его должны были нести два члена, несомненно, подражая обычаю членов Палаты общин доставлять законопроект лордам. От этих двух членов требовалось ровно столько же поклонов и в соответствующих местах, сколько секретарь Сената должен был сделать в Палате. Все послания, кроме законопроектов, могли доставляться одним членом, который должен был совершить четыре поклона. В качестве ответной любезности весь Сенат должен был встать, когда в комнату входили два члена, или только председатель Сената, если с посланием появлялся один член.

Этот исчерпывающий церемониал явно придавал Сенату столь превосходящий статус, что был отвергнут Палатой. После повторного рассмотрения в совместном комитете они представили простой заменитель, согласно которому любое послание должно было направляться из одной палаты в другую «такими лицами, которых каждая палата сочтет надлежащими». О прибытии гонца следовало объявлять у дверей, и он должен был передать свое послание председательствующему. Это, в свою очередь, было отвергнуто ценившим формальности Сенатом. Наконец, Сенат направил уведомление в Палату, что если их члены принесут законопроект или послание, как было предусмотрено изначально, они будут приняты, как обещалось; но если они решат отправить его через другого агента, он должен вручить документ секретарю Сената, который доставит его председателю Сената. Палата выбрала гонца в качестве своего агента; Сенат вскоре последовал этому простому примеру; и таким образом был введен простой обычай, который сохраняется до наших дней.

Мудрость обеспечения некоторого механизма для согласительных совещаний в случае разногласий между двумя палатами проявлялась несколько раз в течение первой сессии. Совещания проводились не менее чем по девяти из девяноста пяти принятых мер. В отсутствие отчетов о дебатах невозможно установить отношение Сената к другой палате. Маклей, болтливый сенатор от Пенсильвании, чей дневник бесценен для периода этих закрытых заседаний, упоминает несколько случаев, когда Сенат принуждал Палату, угрожая задержать законопроекты об ассигнованиях. «Это было испытание мастерства в манере уморения голодом», — заявляет он. Настрой Палаты, когда она отстаивала то, что считала своими прерогативами, можно увидеть из дебатов.

«Я сторонник поддержания достоинства Палаты, — сказал член от Нью-Йорка, обсуждая разногласия с Сенатом, — и мне кажется несколько непоследовательным, что мы должны менять наши взгляды, чтобы соответствовать поправкам Сената... Если мы должны следовать за Сенатом во всех изменениях, которые они предлагают, не слыша причин, побуждающих к изменениям, наше время на обсуждение тратится впустую».

В аналогичном случае, когда законопроект о тоннаже вырабатывался путем компромисса, член от Делавэра выразил надежду, что Палата не отступит от своей позиции, «иначе можно было бы посчитать, что Палата находится под управлением Сената и приняла их мнения без приведения аргументов для убеждения их суждений». Член от Вирджинии «скорее потерял бы любой законопроект, чем допустил бы установление доктрины, что эта Палата должна подчиняться Сенату; однако, если это будет сделано в данном случае, это послужит прецедентом в будущих решениях». Таким медленным образом и с частым раздражением две палаты национального законодательного органа приспособились друг к другу и сформировали прецеденты, которые сохранялись в течение столетия. Первая мера, которая прошла обе палаты, получила согласие президента и стала законом, определяла присягу, которую каждый чиновник национального правительства был обязан принести в соответствии с Конституцией. Она стала законом в течение двух месяцев после того, как были получены кворумы.

Отношения двух палат с исполнительной властью были не столь тесными и, следовательно, легче поддавались урегулированию. Немалая заслуга в этом принадлежит очень хладнокровному и консервативному человеку, который стал исполнительным главой возрожденной нации. Даже путешествие избранного президента из дома к месту пребывания правительства было сплошной овацией. Его можно сравнить только с его продвижением к Кембриджу почти двадцать лет назад, чтобы принять командование революционной армией. В обоих случаях его считали избавителем страны от великой опасности. Обладая, вероятно, самым большим состоянием в Америке, его нельзя было обвинить, как многих его соотечественников, в корыстных мотивах в его общественных действиях. Его свобода от личных амбиций и эгоистичных побуждений была проверена в искушающие дни войны, и народ мог полагаться на то, что он не предаст их в крайности каким-либо присвоением полномочий. Считавшийся человеком большого самообладания, почти хладнокровным в своей осторожности, живший вдали от партийных распрей, свойственных густонаселенным центрам, он был осторожен в формировании мнений, консервативен в действиях и вряд ли поддался бы влиянию фракций или партийности. Будучи нравственным человеком для того времени, но не пропагандистом и не фанатиком, он вряд ли стал бы покровительствовать какой-либо секте или религиозному учреждению — опасность, против которой были приняты все возможные меры предосторожности.

Даже когда выборщики избирались и проводили свои собрания в отдельных штатах, было понятно, что Вашингтон, несомненно, будет выбором на пост первого президента. Действительно, еще до того, как Конституция была полностью сформирована, Гамильтон и другие называли его имя. На конвентах штатов, которые рассматривали новую форму, ораторы не стеснялись предсказывать его избрание. Уверенность в том, что грозная власть будет впервые доверена его рукам для формирования прецедентов, убедила многих попробовать перемены. Джон Адамс, недавно вернувшийся с представительства своего правительства в Великобритании и обнаруживший, что его выбрали на второе место, как говорили, не мог понять, как военный опыт Вашингтона подготовил его к этому гражданскому долгу. И все же это был лишь первый из многих случаев, когда благодарность народа, подкрепленная врожденным поклонением героям, выделяла военного героя для высших гражданских почестей. Таким образом, само единогласие избрания, на которое все надеялись, сорвало цель создателей Конституции — иметь беспристрастный выбор, сделанный президентскими выборщиками. Это или подобная причина подрывали эту цель на каждых последующих выборах президента.

[Иллюстрация: ФЕДЕРАЛ-ХОЛЛ, ГОРОД НЬЮ-ЙОРК. На балконе между колоннами второго этажа Вашингтон был инаугурирован в качестве президента 30 апреля 1789 года. Конгресс заседал в этом здании в 1789 и 1790 годах.]

Учитывая происхождение американского народа в то время, неудивительно, что инаугурация первого президента была в значительной степени скопирована с инаугурации британского суверена. Наши отцы не пытались экспериментировать с новинками государственного управления, а адаптировали проверенные методы к своим нуждам. Атрибуты королевской власти, которые можно было увидеть в древнем королевстве, были заменены в этой Республике военным парадом, значимым для средств, которыми было завоевано ее первородство. Королевская процессия от Букингемского дворца до Вестминстерского аббатства была воспроизведена в миниатюре в эскорте президента от дома Осгуда, его временной резиденции, до правительственных палат. Религиозные и гражданские обряды, соблюдавшиеся в Вестминстерском аббатстве, были здесь разделены: религиозная служба проводилась в часовне Святого Павла, а гражданская — в небольшой нише или галерее между двумя колоннами, которые были созданы архитектором при преобразовании Сити-холла Нью-Йорка в национальный Федерал-холл. Присяга была принесена на экземпляре Библии как монархом, так и президентом. Крики толпы перед Федерал-холлом на Уолл-стрит, последовавшие за возгласом канцлера Ливингстона «Да здравствует Джордж Вашингтон, президент Соединенных Штатов!», были не менее искренними, хотя и исходили из меньшего числа глоток, чем крики «Да здравствует король!» и «Боже, храни короля!», которые провозглашали почтение британских подданных своему монарху. Пушки в старом форте Джордж, внизу у Бэттери, могли приветствовать президента так же громко, как те, что в Тауэре провозглашали короля.

Но каждое отступление от королевского обычая было направлено в сторону простоты деталей. Вместо того чтобы быть окруженным дворянами и придворными, президента сопровождали комитеты по инаугурации от Сената и Палаты, вице-президент Адамс, губернатор Клинтон и другие. Коронационный пир во дворце был республиканизирован в обед в резиденции губернатора Клинтона. Богатые одежды суверена, на создание которых были привлечены ресурсы империи, были превращены в костюм обычной одежды, полностью изготовленный в Америке. Вместо того чтобы сидеть в древнем кресле, наделенном королевской легендой, американский президент стоял во время короткой церемонии. Вместо того чтобы быть приведенным к присяге архиепископом Кентерберийским, присяга была принята им у канцлера штата Нью-Йорк. Ярмарки и празднества, которыми обычно заканчивался первый день нового монарха, были заменены иллюминацией города Нью-Йорка и фейерверком.

Церемонии между новым президентом и Конгрессом имели еще большее сходство с теми, которые привыкли видеть на коронации или при открытии сессии парламента. Инаугурационная речь монарха приняла форму инаугурационного обращения президента, которое признавало отсутствие личной уверенности и опору на Высшую Силу, привлекало внимание к преимуществам правительства и просило о сотрудничестве всех, кого это касается. Тронная речь при открытии парламента стала посланием Конгрессу при открытии каждой сессии. Подобно речи короля, она была разделена на общее обращение к обеим палатам и специальное послание к каждой из них. Внимание Палаты представителей было обращено на различные финансовые вопросы, как это был вынужден делать английский монарх со времен бурного периода Стюартов.

В начале администрации Вашингтона Сенат убедительно показал, отказавшись выслушать объяснения военного министра по поводу индейского договора, что кабинет министров не будет иметь британской привилегии инициировать законодательство. Вашингтон был вынужден, следовательно, рекомендовать каждой палате Конгресса в своем вступительном обращении такие вопросы, которые, по его мнению, требовали законодательного регулирования. Это единственная форма влияния на Конгресс, которая когда-либо была дана президенту, за исключением патронажа. В этих государственных случаях, при открытии Конгресса, Вашингтон имел обыкновение ездить в Федерал-холл в карете, предоставленной ему Конгрессом, с четырьмя вместо двух белых лошадей, обычно запрягаемых, и с верховыми сопровождающими впереди, а также двумя секретарями, которые обычно ехали верхом позади кареты. Как было принято в парламенте, в каждой палате Конгресса назначался комитет для составления ответа на обращение президента. В должное время он доставлялся сенаторами в торжественной процессии во главе с вице-президентом Адамсом в резиденцию Вашингтона, где вручался ему. Более демократичная Палата представителей довольствовалась представлением своего ответа президенту в пустой комнате в федеральном здании. На каждый из этих ответов Вашингтон имел обыкновение давать ответный ответ, благодаря членов за их любезность и обещая свои дальнейшие усилия для достижения целей, которые они предлагали.

Эти формы и церемониалы, хотя и скопированные изначально из Британии, использовались при инаугурации колониальных губернаторов и при открытии колониальных ассамблей. Они служат дополнительным доказательством того, что американская нация была вещью роста, имитацией существующих условий до тех пор, пока не могла развиться оригинальность или имитации не были преобразованы для соответствия новым условиям. Местные формы послужили моделями. Они менялись только по мере развития национальных идеалов. Тот факт, что большинство этих европейских церемониалов были отброшены в течение двенадцати лет, показывает, как быстро развивалась оригинальность.

Во время первой сессии Конгресс занялся «главным должностным лицом в каждом из исполнительных департаментов», как это было разрешено Конституцией. Подразумевалось, что они будут примерно такими же, как те, что развились в течение предыдущих лет, а именно: иностранные дела, казначейство и война. Не предвиделось, что со временем они станут «кабинетом». К этим трем департаментам Конгресс добавил четвертый — юстиции, для которого был назначен генеральный прокурор. Он считался главой исполнительного департамента и занимал место наряду с другими тремя среди советников президента.

Мудрость создателей Конституции в том, чтобы просто наметить контуры, а не заполнять детали, нигде не проявилась лучше, чем в положениях о национальной судебной системе. Конгресс был обязан только учредить «один высший суд» и мог добавлять такие нижестоящие суды, какие время от времени могла потребовать необходимость. Настолько существенным считалось наличие национальной судебной системы, что во время неотложных дел первой сессии Соединенные Штаты были разделены для этой цели на тринадцать судебных округов, в целом соответствующих одиннадцати штатам Союза, каждый из которых должен был иметь окружной суд под председательством федерального судьи. Затем эти округа были сгруппированы в восточный, средний и южный округа в соответствии с географической группировкой штатов. В них два окружных суда должны были проводиться каждый год одним или несколькими окружными судьями и одним или несколькими судьями Верховного суда. Последний, окончательный апелляционный трибунал от этих нижестоящих судов, должен был состоять из главного судьи и пяти помощников судей. Необходимые должностные лица, такие как маршалы и клерки, были предоставлены этим судам, были сформулированы правила их процедуры, и на следующей сессии был принят закон, определяющий преступления против Соединенных Штатов. Житель любого штата этими актами становился подданным нового суверена — Соединенных Штатов Америки, — подлежащим наказанию за государственную измену, совершенную не против своего штата, а против нации; преследованию за пиратство на морях; за фальшивомонетничество, изменение записей, лжесвидетельство в федеральных судах, сопротивление национальному чиновнику или насилие в отношении иностранного представителя.

Соединенные Штаты теперь могли требовать некоторого уважения от индивида. Союз также приобрел новое достоинство, став судьей, а не арбитром между штатами. Больше никакие длительные военные действия, подобные территориальному спору между Коннектикутом и Пенсильванией, не будут приносить Республике дурную славу. Эта новая судебная власть распространялась на «споры между гражданами разных штатов». Никогда больше громоздкий механизм федеральных комиссаров для рассмотрения спорных претензий на территорию не будет призван к службе — своего рода платоническая фантазия о бросании жребия, — потому что новая национальная судебная система охватывала «споры между двумя или более штатами». Какие мощные возможности были даны новому центральному правительству в положении о том, что Верховный суд должен иметь «апелляционную юрисдикцию от судов отдельных штатов в случаях, специально предусмотренных ниже». Оказалось бы столь же тщетным ограничивать дела, по которым национальный суд должен иметь апелляцию от судов штатов, как и пытаться зарезервировать за штатами все полномочия, не предоставленные прямо Союзу. В спешке, неизбежно сопровождавшей внезапное введение в действие положений нового правительства, ни у кого не было досуга, если кто-то и обладал предвидением, чтобы рассмотреть пределы, до которых федеральные суды могли расширить свою власть в свете толкования. Даже Джефферсон позже признался, что этот орган федерального правительства поначалу считался самым безобидным и беспомощным из всех его органов.

[Иллюстрация: ПРЕЗИДЕНТСКИЙ ОСОБНЯК, ФРАНКЛИН-СКВЕР, ГОРОД НЬЮ-ЙОРК, 1789.]

Начала национальной судебной системы были настолько скромными, что никто не мог встревожиться. В день, когда он подписал закон о судоустройстве, Вашингтон выдвинул Джона Джея из Нью-Йорка на пост главного судьи суда, Эдмунда Рэндольфа из Вирджинии — на пост генерального прокурора, а Джона Ратледжа из Южной Каролины, Джеймса Уилсона из Пенсильвании, Уильяма Кушинга из Массачусетса, Роберта Х. Харрисона из Мэриленда и Джона Блэра из Вирджинии — на посты помощников судей.

Распределение патронажа по штатам не было таким критерием, как при более поздних назначениях; тем не менее, департамент юстиции представлял все части страны. Если рассматривать с секционной точки зрения, то в то время казалось маловероятным, что суд окажется враждебным к южному индивидуализму, поскольку он включал, считая генерального прокурора, четырех южан и трех северян. Окружные судьи, прокуроры и маршалы для одиннадцати судебных округов были назначены одновременно. Совместная резолюция Конгресса просила штаты дать своим тюремщикам право принимать и содержать заключенных Соединенных Штатов.

«Многие из ваших старых знакомых и друзей, — писал Вашингтон Лафайету, — связаны со мной в управлении этим правительством. Имея г-на Джефферсона во главе государственного департамента, г-на Джея — в судебной системе, Гамильтона — в казначействе и Нокса — в военном, я чувствую себя поддержанным способными помощниками, которые чрезвычайно хорошо гармонируют друг с другом».

Рэндольф, генеральный прокурор, никогда не вступал в контакт с Лафайетом и, следовательно, не был упомянут Вашингтоном. Этот список главных администраторов нового правительства, должно быть, успокоил Лафайета, а также других друзей эксперимента, которые хотели видеть, как ему дают честный шанс. Они опасались, что первая администрация может быть отдана ее врагам, которые будут склонны скорее уменьшить, чем укрепить ее полномочия. Перед выборами генерал Линкольн признался своему бывшему соратнику по оружию, генералу Вашингтону, в своем опасении, что «антифедералисты попытаются получить должности для людей, недружественных Конституции, и таким образом разрушить ее, или людей, которые изменят многие из ее положений в ближайшее время». Отношение президента и большинства его кабинета, как было хорошо известно, было в пользу эффективной центральной власти. Джон Адамс, вице-президент, долгое время был сторонником более сильной структуры и теперь подтвердил свои слова, отдав решающий голос в двадцати случаях равенства голосов в Сенате, каждый раз в пользу централизованной власти, когда возникало какое-либо сомнение. Одним из этих близких голосований президенту было дано право смещать чиновника без необходимого согласия Сената. Конституция молчала по этому поводу, и решение в пользу исполнительной власти значительно увеличило прерогативы этого офиса.

Это лето 1789 года было временем тревоги для друзей нового правительства. Они едва ли могли надеяться, что в новом механизме нет изъянов. В любой момент непредвиденный дефект мог привести все к остановке. Трения, фатальные для дальнейшего счастья, могли возникнуть между различными департаментами общего правительства или между ним и составляющими его штатами. Люди какой-то секции могли отказаться подчиняться общему правительству. Во время жарких дебатов на конвенте Южной Каролины один делегат вызывающе заявил, что его народ не будет участвовать в новом правительстве, если оно будет принято, если его не принудят к этому силой; если только постоянная армия, которой будет обладать новый автократ, не впихнет его им в глотки острием штыков, подобно турецким янычарам, навязывающим деспотические законы. Со временем, когда ни одно из этих бедствий не произошло, всеобщее доверие овладело людьми. Наконец, они вступили во время всеобщего согласия, которое позволило бы эксперименту самоуправления пройти честное испытание. Два штата оставались вне Союза, но ожидалось, что время приведет их в него.