«Соединенные Штаты Америки, Часть 1: 1783-1830»

Степень, до которой западные жители были готовы зайти в дни Конфедерации, была предметом многих споров и со временем была полностью раскрыта в ходе разногласий в политике Кентукки. Но их выносливость и способность к достижениям никогда не подвергались сомнению. Они были по своей природе приспособлены настаивать на своих правах, даже если такое упорство затрудняло иностранные переговоры центрального правительства. Воспитанные в сельских районах Вирджинии и Каролин, привыкшие к одиночеству и лишениям, зависящие от своих винтовок в получении пищи и во многом одежды, они не чувствовали никаких связей, удерживающих их дома и с прежней жизнью, как только пересекали горы. Они были самодостаточны почти во всем, кроме оружия и боеприпасов. Обладая организаторским инстинктом своих английских предков, они создавали местное самоуправление так быстро, как позволяла их численность. Оставаться колонистами для штатов к востоку от гор было противно тому духу унаследованной свободы, который уже превратил эти штаты из колоний. Как раз на заре Революции началась колонизация знаменитого региона «голубой травы» Кентукки, когда Дэниел Бун повел Трансильванскую компанию из Северной Каролины, чтобы основать Бунсборо. Хотя независимое правительство, которое эта компания учредила, было подавлено губернаторами Вирджинии и Северной Каролины, это движение нельзя было остановить. Несколько лет спустя эти кентуккийцы, число которых увеличилось за счет огромной миграции туда, проводили конвенты по отделению, которым Вирджиния сочла разумным не сопротивляться. Северная Каролина с некоторым трудом подавила независимый штат Франклин, или «Франкленд», землю свободных франков, как его сначала называли, который Джон Севьер и другие стойкие духом люди создали на территории нынешнего восточного Теннесси.

Хотя эти попытки создания независимых штатов в отдаленных регионах сейчас восхваляются как свидетельства организаторского инстинкта американского народа, нельзя забывать, что в то время они формировались в законных границах регулярных штатов и серьезно угрожали подорвать их владения. Владение штата рассматривается как один из самых неприкосновенных атрибутов его суверенитета. Третья статья Конфедерации обязывала штаты помогать любому из них против нападений на его суверенитет. Не только штатам Вирджиния и Кентукки угрожала потеря территории из-за восстания. «Зеленогорские парни» во главе с Итаном Алленом преуспели в создании независимого штата с популярным владельцем гостиницы в качестве губернатора на земле, на которую претендовал Нью-Йорк. Против этих посягательств на целостность штатов Конгресс не мог сделать ничего, кроме как составить резолюции, выражающие «высочайшее неодобрение» тем, кто участвовал в них.

Опыт национального правительства при Статьях Конфедерации с поселенцами на границе за пределами признанных границ тринадцати штатов, хотя и был тревожным в то время, оказался бесценным уроком. Он научил мыслящих людей не только тому, что центральному правительству необходимо дать больше власти для защиты самих штатов, но и тому, что этими отдаленными районами лучше всего управлять центральным властям. Каждый аргумент такого рода был своевременным, поскольку он мог побудить штаты, все еще упорствующие, уступить свои задние земли в качестве общего имущества. Начало передачи западных земель в общий фонд важно как прецедент, поскольку оно в конечном итоге создало принцип распределения прибыли от государственного домена. Упоминалось о неудаче в Конгрессе установить западные границы для определенных штатов. Когда Статьи были разосланы во все штаты для ратификации перед вступлением в силу, отдельные законодательные собрания штатов имели возможность сделать такое ограничение границ ценой национального соглашения. Индивидуализм в данном случае оказался благом. Важно для понимания того времени отметить, что штат, чье упорство одержало победу, не был одним из самых крупных или влиятельных. Мэриленд занимал восьмое место по территории и, вероятно, шестое по численности населения. Ее могущественный сосед и давний враг, Вирджиния, при вступлении в статус штата, подтвердила свои хартии на полную половину территории Британской Северной Америки, великодушно «уступая» штатам Пенсильвания, Мэриленд и двум Каролинам земли, которыми они уже владели.

Как признавала Вирджиния, британское правительство всегда исходило из того, что атлантическая прибрежная равнина была местом расположения ее тринадцати американских колоний, и отказывалось открыто признавать их претензии далеко за пределами гребня Аллеганских гор. Право собственности на пустующие земли между горами и рекой Миссисипи принадлежало королю под названием «коронных земель». Но как только началась борьба за независимость, колонии решили в случае успеха претендовать на все британские владения в тех частях; то есть до Миссисипи. Еще в 1776 году Сайлас Дин, коммерческий агент Соединенных Штатов в Париже, предложил Конгрессу продажу пустующих земель французским колонистам как средство оплаты военных расходов. Богатая долина, когда ее полностью стали рассматривать как возможную военную добычу, стала золотым яблоком раздора. Она была завоевана, утверждали малые штаты, «кровью и сокровищами всех и поэтому должна быть общим достоянием».

Руководствуясь скорее необходимостью в каком-то национальном правительстве, чтобы заменить правление Британии, сброшенное в 1776 году, чем такими призывами, законодательное собрание Нью-Йорка в 1781 году уполномочило своих делегатов в Конгрессе отказаться от всех прав на земли, лежащие за пределами ее нынешних границ, в пользу Генерального правительства на благо нынешних и будущих штатов Союза. Хотя претензия Нью-Йорка, основанная на договоре с индейцами, считалась призрачной другими штатами, все же ее широко восхваляемое действие привело в том же году к предложениям от Вирджинии, а несколько лет спустя — к шагам со стороны Массачусетса и Коннектикута, что в конечном итоге привело к их отказу от всей территории к северу от Огайо и к западу от Пенсильвании и Нью-Йорка. Убежденный этими благоприятными признаками, Мэриленд подписал Статьи, как было описано ранее.

Было ли упорство Мэриленда вызвано ее желанием национального блага, эгоизмом в желании получить долю национальных военных трофеев или враждебностью к Вирджинии, идущей со времен их давнего пограничного спора, результат вполне можно назвать самым важным шагом к союзу со времен назначения Вашингтона во главе национальной армии. Государственный домен был первым наследством, которое когда-либо получало нуждающееся национальное правительство, помимо долгов и споров. Не то чтобы денежная отдача от продажи государственных земель оказалась такой большой, как предполагалось сначала; но этот осязаемый актив придал некоторое достоинство неосязаемому Союзу. Распоряжение землей как предприятием по распределению прибыли сформировало деловое начинание, которое касалось всех штатов. Им можно было управлять только объединенными силами.

ГЛАВА III

УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЗЕМЛЯМИ Получив ответственность за управление задними землями, Конгресс немедленно приступил к работе по организации метода их межевания и продажи, а также по разработке осуществимого правительства, которое должно было быть распространено на них. Насущная необходимость обеспечения дохода от них, наряду с осознанием того, что потенциальные покупатели потребуют защиты как друг от друга, так и от дикарей, побудила членов к немедленным действиям. На фоне многих неудач, в которых обвиняют старый Конгресс в течение восьми лет его национального контроля, постановления о распоряжении и управлении западными землями составляют самый приятный и искупающий контраст. Конгресс столкнулся с абсолютно новой задачей. В истории было много прецедентов колониального владения, варьирующихся от политики Греции, которая допускала полное разрыв связей с родиной, до политики Испании, которая рассматривала колонии как существующие исключительно на благо метрополии. Приняв первое, Соединенные Штаты должны были бы оставить западных эмигрантов погибать. Второе было отвратительно народу, который только что восстал даже против умеренной колониальной системы Великобритании. Равенство — единственный стандарт для республики. Конгресс постановил в 1780 году, что земли, переданные под его юрисдикцию, должны «быть распределены для общего блага и быть заселены и сформированы в отдельные республиканские штаты, которые станут членами Федерального Союза и будут иметь те же права суверенитета, свободы и независимости, что и другие штаты». Здесь было действие, почти не имеющее прецедентов. Вместо того чтобы удерживать отдаленный регион как колониальное владение на благо старой части или превращать его в индейские охотничьи угодья, как пыталась сделать Британия, Конфедерация штатов добровольно согласилась возвести его в независимые штаты на полном равенстве с собой. Это было практическое применение принципов Декларации независимости, отсутствия налогообложения без представительства и реального равенства всех частей домена. Действие было предпринято с очень практической целью заверить штаты, что если они откажутся от своих претензий на западные земли, их граждане, которые мигрируют туда, не потеряют свои права при переходе от суверенитета штата к национальному суверенитету.

Джефферсон считается отцом постановления, которое впервые собрало эти обещания в рабочую модель; но даже Джефферсон, радуясь планированию воображаемых штатов из нового национального владения и давая им классические названия, не мог предвидеть, что в жизнь призывается фактор, наиболее опасный для его любимого индивидуализма. Люди, которые переселялись из штатов и селились на землях, купленных у национального правительства, находились бы под национальной защитой, подчинялись бы национальному законодательству и в конечном итоге были бы допущены национальной властью к национальному статусу штата. Их привязанность постепенно отвлекалась бы от их родных штатов, чтобы сосредоточиться на Союзе. И все же штаты не смогли удерживать земли индивидуально. Так необходимость молчаливо создавала Союз.

Положения постановления Джефферсона 1784 года о временном правительстве западной территории были почти забыты, потому что после того, как оно действовало в течение трех лет и мало что было достигнуто из-за трудностей в отношениях с индейцами, владеющими землей, возникли обстоятельства, которые привели к новому постановлению, заменяющему старое и меняющему его рабочие детали. Тем не менее, первое постановление воплотило основные принципы создания штатов, которым следовали с тех пор. Количество людей в любой данной части государственных земель должно было быть определяющим фактором. Постановление Джефферсона позволило бы этим поселенцам установить временное правительство, принять конституцию любого из тринадцати штатов и избрать законодательный орган. Когда их число достигло бы двадцати тысяч, им было бы разрешено созвать конвент и установить постоянную конституцию и правительство. По достижении численности свободных жителей, равной численности наименее многочисленного из тринадцати первоначальных штатов (в то время, вероятно, Джорджии, чье население оценивалось в двадцать пять тысяч человек), они были бы допущены на равных правах с другими штатами. Между установлением временного правительства и допуском к статусу штата будущему штату должно было быть разрешено иметь представителя в Конгрессе с правом дебатов, но не голосования. Хорошо известное Постановление 1787 года, которое заменило постановление 1784 года, заменило временное правительство, которое должны были создать поселенцы, готовой администрацией губернатора, секретаря и территориальных судей, которые должны были быть присланы национальным правительством и продолжать работу до тех пор, пока свободное мужское население не достигнет пяти тысяч человек, когда им было бы разрешено осуществлять самоуправление при создании территориального правительства. Стандарт для статуса штата был твердо установлен в более позднем постановлении на уровне шестидесяти тысяч свободных жителей.

Джефферсон, несмотря на якобы аристократическое воспитание в условиях Вирджинии, не установил в своем постановлении никаких квалификаций для избирательного права или занятия должности. Постановление 1787 года, предположительно составленное в соответствии с демократическими идеями Новой Англии, установило квалификацию владения двумястами акрами земли для представителя в территориальном законодательном органе и пятьюдесятью акрами для избирателя представителя. Здесь была иллюстрация той возвратной тенденции в секциях, которая поддерживала национальное равновесие. Накопленное богатство на Севере начинало преодолевать уравнительное кредо пуритан, в то время как экономические потери, вызванные рабским трудом на Юге, уменьшали класс колониальных кавалеров в штатах плантаторов. Чрезвычайно прибыльное хлопководство еще не развилось в штатах Залива, чтобы создать довоенную аристократию нижнего Юга, и поток европейской иммиграции не направился в северные штаты, чтобы восстановить там уравнительную тенденцию.

Оба постановления были схожи в том, что они исключали отделение любой части территории от Соединенных Штатов, требовали от жителей выплаты части национального долга и запрещали новым штатам вмешиваться в продажу или облагать налогом национальные государственные земли в своих пределах.

Два положения в первом проекте постановления Джефферсона 1784 года были вычеркнуты Конгрессом перед принятием. Одно, которое запрещало дарование дворянских титулов, было исключено, потому что, как писал Джефферсон Мэдисону, «это считалось неподходящим местом для борьбы с ними». Борьба против введения аристократии вряд ли могла быть спровоцирована в глуши, граничащей с рекой Огайо. Тем не менее, это положение соответствовало духу времени. Конгресс недавно отклонил предложение, сделанное Вашингтону Польским орденом рыцарей Божественного провидения, о том, чтобы их орден был официально распространен на Соединенные Штаты. Другое исключенное положение, запрещающее рабство и принудительный труд на территории после 1800 года, кроме как в качестве наказания за преступление, важно не только как первая попытка ограничения системы рабства национальным правительством, но и как представляющее интересный контраст с более поздними настроениями по поводу этого досадного спора, который затрагивал каждую фазу истории Соединенных Штатов в течение века.

Когда он включил это положение в свой проект постановления, Джефферсон лишь немного опережал мнение того времени о последствиях использования рабского труда. Никогда до своей гибели система не была так близка к распаду, как в организационные дни между рождением республики и изобретением хлопкоочистительной машины. Штат за штатом при формировании своей конституции или специальными постановлениями договаривались о немедленной отмене или постепенном освобождении. Даже в рабовладельческих Вирджинии и Северной Каролине мало кто мог найтись, чтобы защитить систему с экономической точки зрения, хотя они должны были признать необходимость ее использования на рисовых болотах Южной Каролины и Джорджии.

Лафайет призывал Вашингтона использовать свой недавно обретенный досуг для превращения рабов в свободных арендаторов. «Такой пример, как ваш, — писал он из Кадиса, — мог бы сделать это общей практикой».

«О, если бы такой дух мог распространиться в целом на умы людей этой страны, — ответил вирджинский фермер, — но я отчаиваюсь увидеть это. Отпустить рабов сразу было бы, я действительно верю, чревато большими неудобствами и злом, но постепенно это, безусловно, могло бы и, несомненно, должно быть осуществлено; и притом законодательной властью».

В то же время он заявил о своей решимости никогда не добавлять ни одного к числу своих рабов путем покупки. Петиция об освобождении была только что внесена в Палату делегатов Вирджинии и была «отклонена без разногласий; но не без явного покровительства ее принципам со стороны различных уважаемых членов», как сообщил Мэдисон Вашингтону. «Было внесено предложение задвинуть ее под стол, что было встречено с таким же негодованием с одной стороны, как и сама петиция с другой».

Джефферсон был разочарован в более раннее время, потому что в Конституцию Вирджинии не было включено положение об освобождении.

«Что за изумительная, что за непостижимая машина — человек! — писал он в этой связи, — который может вынести труд, голод, удары, тюремное заключение и саму смерть в оправдание своей собственной свободы, а в следующий момент быть глухим ко всем тем мотивам, чья сила поддерживала его во время испытания, и налагать на своих ближних рабство, один час которого чреват большим страданием, чем века того, против которого он восстал».

Интересный комментарий к промышленному прогрессу страны дает сравнение этих ранних взглядов южных государственных деятелей на систему рабства с взглядами, которых придерживалось более позднее поколение.

Общественное мнение в Вирджинии не было готово следовать за поборниками индивидуальной свободы до точки освобождения, и оно отказывалось так же решительно, как и в более поздние годы. Когда квакеры из Филадельфии попытались добиться по закону свободы для слуги, которого сосед Вашингтона взял с собой в визит в этот город, генерал написал своему другу Роберту Моррису, богатому купцу из Филадельфии: «Если практика этого общества, о которой говорит мистер Дэлби, не будет осуждена, никто из тех, чье несчастье — иметь рабов в качестве сопровождающих, не посетит город, если только они смогут этого избежать».

Однако пункт, который был вычеркнут из Постановления 1784 года, не предназначался для отмены рабства там, где оно уже существовало, а для предотвращения распространения системы на новую территорию. Это был предвестник подобного спора, который сопровождал каждое дополнение к национальной территории по мере того, как люди распространялись на запад, и который в конечном итоге стал сильным фактором в приближении Гражданской войны. Предложение об исключении было внесено Спейтом из Северной Каролины, но Уильямсон, его коллега, проголосовал за сохранение пункта и тем самым разделил штат. Джефферсон был переголосован двумя своими коллегами, которые выступали за отсутствие ограничений для людей, желающих мигрировать на новые земли. Мэриленд и Южная Каролина были единственными южными штатами, единогласно выступившими против этого пункта. Шесть штатов к северу от линии Мейсона-Диксона проголосовали за сохранение пункта. Джефферсон тяжело перенес поражение.

«Поскольку для принятия предложения положительно требовалось семь штатов, — сказал он, — оно было проиграно. Голос одного человека из штата, который был разделен, или одного из тех, которые были в отрицательном меньшинстве, предотвратил бы распространение этого отвратительного преступления на новую страну».

Мэдисону он сообщил: «Южная Каролина, Мэриленд и! Вирджиния! проголосовали против. Северная Каролина была разделена, как была бы и Вирджиния, если бы один из ее делегатов не лежал больной в постели». Отсутствующим членом был молодой Джеймс Монро, отбывавший свой первый срок в Конгрессе.

Близкий результат голосования, на который жалуется Джефферсон, хорошо иллюстрирует пороки голосования по штатам в Конгрессе. Для сохранения пункта против рабства требовалось семь утвердительных голосов штатов. Было представлено только одиннадцать штатов. У одного из них был только один делегат, и его голос был исключен по правилу, требующему, чтобы штат был представлен по крайней мере двумя делегатами для участия в голосовании. Из десяти оставшихся штатов семь должны были иметь по крайней мере двух делегатов с утвердительным мнением от каждого, чтобы сохранить пункт. Шесть из этих штатов проголосовали солидарно за сохранение ограничения, но седьмой штат не удалось получить, как заявил Джефферсон. Если рассматривать по нашему нынешнему методу голосования, шестнадцать из двадцати трех присутствующих делегатов проголосовали утвердительно, а семь — отрицательно; тем не менее, предложение было проиграно, а пункт вычеркнут. Редко власть меньшинства была столь велика. Индивидуум может позволить себе скрыть массу, будучи слишком близко к зрению.

Однако поражение плана Джефферсона по исключению рабства с территории после 1800 года должно считаться удачным всеми, кто сочувствует общей цели. Согласно ему, рабство было бы разрешено в западных землях в течение шестнадцати лет. Большой приток миграции на территорию в течение этого периода, особенно из южных штатов, установил бы систему слишком основательно, чтобы ее можно было искоренить. Трудность, с которой рабство постоянно удерживалось вне, хотя и было прямо запрещено Постановлением 1787 года, является доказательством этого утверждения. Расчистка пути для более позднего запретительного действия путем вычеркивания пункта способствовала конечному благу. С другой стороны, указывается, что постановление Джефферсона предусматривало только «временное правительство западной территории» и охватывало «столько территории, уступленной или подлежащей уступке отдельными штатами Соединенным Штатам, сколько уже куплено или будет куплено у индейских жителей и предложено для продажи Конгрессом». Элогисты Джефферсона утверждают, следовательно, что если бы его ограничительный пункт был оставлен, он запретил бы рабство на всей земле к западу от тринадцати штатов, как на севере, так и на юге, после 1800 года, и таким образом вся система рабства умерла бы из-за нераспространения. Но следует помнить, что единственная земля, уступленная к тому времени, лежала к северу от Огайо и непосредственно к западу от свободных штатов. Невозможно представить, чтобы такое ограничение было разрешено удерживать к югу от Огайо и к западу от рабовладельческих штатов, прямо на линии миграции. Действительно, когда пришло время создать правительство к югу от Огайо, вмешательство в рабство было четко запрещено. Верно также и то, что постановление Джефферсона в принятом виде торжественно объявляло свои статьи хартией договора, которая должна оставаться неизменной конституцией как до, так и после продажи любой части пустующей земли; но то, что новое постановление должно было заменить его через три года, просто потому, что предполагаемый покупатель потребовал некоторые дополнительные гарантии, является доказательством того, что ни одно из его положений не могло выдержать давления рабовладельческой территориальной экспансии.

Однако в то время казалось мало шансов, что национальному правительству когда-либо потребуется принимать правила для какой-либо территории к югу от Огайо. Конгресс посылал призыв за призывом в Северную Каролину, ссылаясь на действия других штатов и умоляя ее уступить свои претензии на то, что сейчас является штатом Теннесси. Но она сопротивлялась до 1790 года. Южная Каролина сохраняла контроль над длинной, узкой полосой к югу от нынешнего Теннесси и простирающейся до Миссисипи до 1787 года. Джорджия, претендующая почти на всю территорию нынешних штатов Алабама и Миссисипи, оставалась глухой также к мольбам Конгресса до 1802 года. Вирджиния, уступив большую часть своей первоначальной претензии, лежавшую к северу от Огайо, была склонна сохранить свою претензию на земли Кентукки. Джефферсон хотел уступить все, лежащее к западу от устья Канавы. Вашингтон одобрил этот предел, видя, как он сказал, «неразумность того, что этот штат захватывает больше территории, чем он способен управлять». Это либеральное настроение никогда не было достаточно общим, чтобы быть эффективным. Так вышло, что Юго-западная территория, которую Конгресс в конечном итоге создал из всей земли, уступленной к югу от Огайо, никогда не была чем-то большим, чем временное и преходящее устройство по сравнению с Северо-западной территорией.

[Иллюстрация: КАРТА, ПОКАЗЫВАЮЩАЯ ПРЕДЛАГАЕМЫЕ ЗАПАДНЫЕ ШТАТЫ. Из «Американского справочника» Морзе. Пять штатов, очерченных здесь на Северо-Западной территории, с немного измененными границами, можно найти на карте в настоящее время.]

После тщательного изучения Конгресс составил Постановление 1785 года о межевании и продаже земли, которая могла быть передана под его опеку. Детали этого важного устройства в истории американского народа иллюстрируют преимущества, возникающие от учреждения новых правительств одним махом. Прямоугольная система межевания земель, подобно десятичной системе денег, была придумана, а не унаследована. Каждая из них оказалась благом в своей простоте. Деления земли на основе четных чисел, прогрессивная нумерация делений, гибкость системы и подразделения, устроенные для размещения мелких покупателей, способствовали своей простотой и адаптируемостью быстрому распределению и заселению национального домена и минимизировали более поздние судебные тяжбы и раздоры. Поскольку история американского народа была так широко и настойчиво подвержена влиянию распределения и заселения государственных земель, простая система межевания может быть отнесена к числу ценных частей национального механизма.

Межевание должно было проводиться «географом» Соединенных Штатов при содействии землемера от каждого из штатов. Одна седьмая часть всех отмежеванных земель должна была быть зарезервирована для земельных вознаграждений, обещанных тем, кто служил в Континентальной армии. Старая листовка, часто воспроизводимая, показывает, что среди стимулов к зачислению, предлагавшихся в самый темный период войны, были «Легкость, достаток и хорошая ферма». Сертификаты, выданные солдатам в конце войны вместо денег, были сделаны принимаемыми в оплату за государственную землю. Доля во всех золотых, серебряных, свинцовых и медных рудниках была сохранена национальным правительством. Участок номер шестнадцать в каждом тауншипе был зарезервирован для содержания государственных школ. Положение об отведении участка, прилегающего к нему, для поддержки религии было вычеркнуто, и предложение сохранить его для «благотворительных целей» также не прошло. Голосование по этому вопросу, казалось, регулировалось чисто индивидуальным мнением. Делегаты от Вирджинии, чье законодательное собрание только что нанесло смертельный удар по установленной церкви в этом штате, проголосовали за сохранение резервирования земли для религиозных целей, очень похоже на старые церковные земли. Но отделение церкви от государства стало слишком полным, чтобы приступать к схеме, столь напоминающей установление.

В течение трех лет Постановление 1784 года ожидало миграции поселенцев на территорию, которые были бы защищены им, и в то же время привело бы его в действие. Томас Хатчинс, национальный «географ», и его помощники от нескольких штатов разметили семь диапазонов тауншипов в восточной части нынешнего штата Огайо в соответствии с земельным Постановлением 1785 года, прежде чем слухи о враждебных индейцах заставили их вернуться. Военному министру было поручено разыграть по жребию достаточно отмежеванной земли, чтобы удовлетворить такие сертификаты на земельное вознаграждение, которые могли быть представлены, и объявить остальное для продажи. Войска Соединенных Штатов были использованы для изгнания «скваттеров» на государственных землях, сжигания их хижин и уничтожения их посевов. Но ни один акр не был продан за эти три года, ни один сертификат национальной задолженности не был погашен, и ни один шиллинг не был получен от продажи земли для нуждающейся казны.

Постановление Джефферсона предназначалось для таких западных земель, которые могли время от времени передаваться национальному правительству. Но ни одна земля к югу от Огайо не была уступлена. Конгресс, следовательно, решил отбросить старое постановление и сформировать уступленную часть в специфическую территорию с новым постановлением, которое позволило бы больше свободы в формировании штатов и дало бы Конгрессу больше контроля над доменом с самого начала. Соответственно, Джонсон из Мэриленда предложил новое постановление весной 1786 года, которое прошло второе чтение. За исключением реформ, отмеченных выше, оно было очень похоже на старое постановление. Но в июле следующего года, после междуцарствия без кворума, Конгресс принял почти единогласным голосованием и после рассмотрения всего в несколько дней совершенно новый закон, регулирующий территорию к северо-западу от Огайо. Это было знаменитое Постановление 1787 года. Его внезапная трансформация, необъяснимая для ранних исследователей и решенная только более поздними исследованиями, была результатом деловой сделки, связанной с сертификатами вознаграждения, данными революционным солдатам.

В ходе войны было необходимо обеспечить зачисление, предлагая земли в качестве вознаграждения. Желание реализовать эти обещания разделяли как офицеры, так и рядовые. Несомненно, у многих костров, когда война подходила к концу, обсуждалась ценность этих земельных сертификатов и строились планы по «объединению» для формирования колоний на «задних землях», на которые солдаты завоевывали как право, так и титул. Линия опасности в будущем будет проходить вдоль границы, где недавно завоеванная империя должна была охраняться от вторжения как из британской Канады, так и из испанской Флориды, и где наступающая линия пионеров должна была быть защищена от враждебных индейцев. Группы этих «ассоциаторов» были организованы, чтобы получить свои наделы в новой стране и поселиться на них. Они «посадят храбрую, выносливую и уважаемую расу людей в качестве нашего передового поста», — писал Вашингтон, представляя проект Конгрессу. «Поселение, сформированное такими людьми, обеспечило бы безопасность наших границ; само его имя внушало бы трепет индейцам».

Одна группа людей, называвшая себя «Огайской компанией ассоциаторов», состоявшая из бывших революционных офицеров и рядовых, проживающих в Бостоне и его окрестностях, отправила ботаника-пастора, преподобного Манассию Катлера, в Конгресс летом 1787 года, чтобы настоять на предложении, которое они выдвинули для покупки большого участка на реке Огайо. Эти «авантюристы», как они сами себя называли, желали заключить выгодную сделку по низкой цене за землю, а также получить определенные гарантии от Конгресса, которые дали бы им столько же личной свободы и защиты в новом доме и под национальным правительством, сколько они имели в своих нынешних местах проживания под правительствами своих штатов. Катлер, снабженный сорока двумя рекомендательными письмами к членам Конгресса и видным гражданам города Нью-Йорка, прибыл в резиденцию правительства в должное время. «В 11 часов, — писал он в своем личном дневнике, — я был представлен ряду членов на заседании Конгресса в Сити-холле полковником Кэррингтоном, членом от Вирджинии. Вручил свою петицию о покупке земель для Огайской компании и предложил условия покупки». К счастью, в Конгрессе был кворум, первый почти за два месяца. Несколько дней спустя Катлеру прислали копию постановления Джонсона, которое тогда находилось на рассмотрении. К нему он предложил «несколько поправок». Три дня спустя знаменитое Постановление 1787 года об управлении той частью территории к северо-западу от Огайо было завершено и принято к удовлетворению Катлера. «Оно в некоторой степени переработано, — писал он в своем дневнике. — Поправки, которые я предложил, все были сделаны, за исключением одной, и та лучше квалифицирована».

Тем не менее, потребовалась еще неделя торгов и лоббирования, прежде чем можно было договориться о приемлемых условиях продажи. Другая компания, состоящая из «главных персонажей» города, должна была быть вовлечена в сделку в «глубоком секрете». Артур Сент-Клер, президент Конгресса, должен был быть принят ассоциаторами в качестве губернатора территории, чтобы получить его поддержку. Катлеру пришлось маневрировать, угрожая покупать у некоторых штатов, у которых были земли для продажи в их пределах. Печально для тех, кто верит, что нашими отцами двигали исключительно бескорыстные мотивы и они были совершенно лишены политической хитрости, что пастор-лоббист вел такой откровенный дневник. День за днем дело продвигалось, Катлер даже совершил побочный визит в Филадельфию, пока его закваска работала. Наконец, даже «тот упрямый мул Керни», как называл его разочарованный агент, был «оставлен в покое», достаточное количество голосов было получено, и Катлер принимал поздравления по поводу перспектив Огайской компании.

«Этим Постановлением, — писал он, — мы получили грант почти на 5 000 000 акров земли, на сумму три с половиной миллиона долларов; полтора миллиона акров для Огайской компании и остальное для частной спекуляции, в которой замешаны многие главные персонажи в Америке».

Важность этой сделки заключается не только в том, что это была первая продажа государственных земель в Соединенных Штатах, но и в том, что правительство, установленное для территории, сформировало много прецедентов для более поздних территорий и штатов. Некоторые из его положений заслуживают внимательного изучения. Изменения, внесенные в постановление Джонсона, чтобы удовлетворить Огайскую компанию, найдены главным образом в приложенных шести статьях Постановления 1787 года. Они сформировали гарантию того, что граждане на территории, лишенные защиты своих штатов, будут иметь те же личные права, которыми они пользовались до ухода из штатов. Соединенные Штаты, позже предназначенные стать защитником, вызывали опасения, что они могут стать угнетателем. Такие индивидуальные права, как habeas corpus, суд присяжных, свобода совести, владение собственностью и подобные права англичан по рождению, были обеспечены в штатах путем включения их в различные конституции штатов под общим названием «декларация прав» или «билль о правах». Без такого специфического названия они были помещены в Постановление 1787 года. Шестая статья, несомненно, также потребованная Катлером, включила саму формулировку отвергнутого пункта Джефферсона против рабства трехлетней давности, за исключением того, что сделала его немедленным, а не после 1800 года. Ассоциаторы Новой Англии не желали предлагать свой свободный труд в конкуренции с рабским трудом в своем новом доме. Идея была общей. «Полное исключение рабства из штата» было видным положением в переходной ассоциации в Коннектикуте четырьмя годами ранее.

[Иллюстрация: ПРОЕКТ ПУНКТА ПРОТИВ РАБСТВА НАТАНА ДЕЙНА В ПОСТАНОВЛЕНИИ 1787 ГОДА. Авторство этой статьи Постановления было предметом многих споров. Бентон приписывал его подобному положению, составленному Джефферсоном, которое было вычеркнуто из Постановления 1784 года. Северяне отдавали должное Натану Дейну, юристу из Массачусетса, который был в Конгрессе в 1787 году. Во время секционных чувств, вызванных допуском Миссури в 1820 году, в Конгрессе возник спор по поводу соответствующих претензий Джефферсона и Дейна. Об этом сам Дейн сказал: «В апреле 1820 года был проведен поиск оригинальной рукописи Постановления 1787 года. Ответ Дэниела Бента был «что никакого письменного проекта не удалось найти»; но была найдена прикрепленная к печатному Постановлению написанная моим почерком шестая статья, как она есть сейчас, то есть статья о рабах». Оригинал сейчас находится в Библиотеке Конгресса, Отдел рукописей. Подпись Часа. Томсона-младшего обращает внимание на верного секретаря Континентального конгресса в течение всего его существования.]

Вековой спор о рабстве в Соединенных Штатах сделал этот фактор настолько заметным в национальной истории, что он затмевает вопросы равной важности во многих сделках. Положение против рабства в Постановлении 1787 года экстравагантно восхвалялось с тех пор, как ораторское искусство Дэниела Уэбстера впервые привлекло к нему всеобщее внимание. Секционные партизаны исчерпали логику, пытаясь проследить авторство до Джефферсона, южного человека, или до Дейна, северного человека. Север приписал его упорству Новой Англии; Юг, указывая на пять южных утвердительных голосов из восьми, приписал его снисходительности своей секции. Признавая это первое действие национального правительства против рабства, северные ораторы упустили из виду сопутствующий пункт, первый национальный закон о беглых рабах. Он проложил путь для подобного положения в Конституции и привел к одиозным законам о выдаче рабов более поздних лет. Восхваляя снисходительность Юга, элогисты этой секции не смогли учесть цену, которую ассоциаторы Новой Англии заплатили в этом первом компромиссе нации по рабству.

Когда ослепляющая страсть вопроса о рабстве исключается из рассмотрения этого постановления, начинают появляться некоторые другие благотворные положения, добавленные из желания удовлетворить покупателей из Новой Англии. Они взяты в значительной степени из «билля о правах», помещенного в первую конституцию штата Вирджиния Джорджем Мейсоном и скопированного во многих более поздних конституциях, включая конституцию Соединенных Штатов. Они стремятся гарантировать права индивидуума против посягательств правительства; воплотить принципы, которые английские бароны обеспечили в Раннимиде; обеспечить наследство, оставленное англоговорящим людям Хэмпденом и Пимом. Хотя многие из ранних конституций штатов содержали гарантию религиозной свободы, habeas corpus, суда присяжных, прав на собственность и уважения к контрактам, как только что было сказано, эти принципы не были выражены в Статьях Конфедерации, и центральное правительство не было обязано каким-либо образом предоставлять их на западной территории. Но их включение в постановление дало уверенность в том, что их преимущества не будут ограничены первоначальными штатами.

Не менее важным является пункт, предусматривающий равное разделение имущества людей, умирающих без завещания. Это первое законодательство национального правительства по вопросу о недвижимой собственности нанесло смертельный удар по первородству и последним из унаследованных феодальных обычаев Средневековья. Оно предотвратило накопление крупных поместий и обеспечило индивидуальное владение тысячами домов. Никакая система иностранного лендлордизма не была возможна при нем. Люди должны были стать своими собственными верховными лордами всех земель на правах держания. Квит-ренты должны были быть преобразованы в банковские счета. Индивидуальный титул, полученный от национального правительства, включает все элементы, необходимые для передачи почвы. Действительно, этот принцип Постановления 1787 года не только стал образцом для будущих конституций штатов, но и отразился в подобных положениях для тех, которые уже были созданы.

Другой пункт этого постановления часто становился предметом восхваления. «Поскольку религия, нравственность и знания необходимы для хорошего управления и счастья человечества, школы и средства образования должны поощряться вечно». Однако это лишь изложение принципа, причем именно такого принципа, которого придерживались члены «Новоанглийской ассоциации», где обучение было почти фетишем, а образование за государственный счет зародилось в виде благотворительных школ. Здесь выражен только принцип, поскольку земельное постановление, принятое двумя годами ранее, обещало целевое финансирование для народного образования до тех пор, пока оставалось достаточно земли для формирования округа. Члены Ассоциации реализовали этот принцип на своей территории, пожертвовав земли для университета и на поддержку церкви.

Сразу после заключения сделки доктора Катлера с Конгрессом члены Ассоциации приготовились к массовому переселению на приобретенные земли. То, чего выносливые люди из сельских районов южноатлантических штатов смогли достичь благодаря личной инициативе и чистой выносливости, горожане североатлантических штатов сделали более систематично и быстро путем согласованных действий. Организация и правительственная защита уберегли «Огайскую ассоциацию» от таких колонизационных экспериментов, которые часто приводили к пленению индейцами и забрасыванию поселений в Теннесси и Кентукки. Проект линии фортов вдоль пограничных поселений, задуманный во время войн с индейцами и Войны за независимость, обрел форму после того, как первая продажа государственных земель была фактически завершена. Форты Макинтош, Стьюбен, Вашингтон, Хармар, Винсенс и Массак были быстро возведены или укомплектованы гарнизонами, тем самым охраняя протяженность реки Огайо, путь на Северо-Запад. В результате последующих договоров с индейцами были получены дополнительные резервации, а форты были рассредоточены по всей территории в местах волоков и вдоль речных магистралей. Под этой защитой «Огайская компания» отправила отряд рабочих для возведения жилищ и частокола для первого поселения. Едва прошел год после покупки, как ветераны Войны за независимость и их друзья основали Мариетту на реке Огайо, в устье Маскингума. Это было в 170 милях вниз по Огайо за пределами форпоста цивилизации в Питтсбурге. Подобные поселения были быстро основаны на других приобретенных землях и на военных землях.

[Иллюстрация: ЦЕРКОВЬ И ДОМ СВЯЩЕННИКА ДОКТОРА КАТЛЕРА В ИПСВИЧ-ХАМЛЕТЕ, 1787 Г. Место сбора, откуда 3 декабря 1787 года первая группа отправилась в Огайо.]

Национальный губернатор и судьи Северо-Западной территории в надлежащее время создали свод законов, учредили суды и создали органы местного самоуправления. Последнее было осуществлено путем применения системы округов, знакомой жителям центральных и южных штатов, к земельному кадастровому округу и путем наделения тауншипа, единицы системы межевания, некоторыми функциями новоанглийского города. Благодаря этому удачному сочетанию поселенцы из любой части старых штатов находили местное самоуправление, с формами которого они были в некоторой степени знакомы. Покупка Симмса на реке Огайо ниже земельного гранта «Огайской компании» была открыта для заселения, как и Виргинский военный тракт, расположенный между ними. Через Питтсбург, «ворота Запада», хлынул поток пионеров, чтобы сплавиться вниз по Огайо к земле обетованной. Форты Соединенных Штатов защищали их на северной, или «индейской», стороне реки. В 1786 году было насчитано не менее 117 лодок, прошедших мимо форта Хармар.

Люди настолько быстро овладели этим наследием борьбы за независимость, что в течение пятнадцати лет восточная часть была готова заявить о своем праве на статус штата. Восемь лет спустя этот новый штат, Огайо, превзошел по численности населения более старые зааллеганские штаты Кентукки и Теннесси. Благословленный прилегающими водными путями, лежащими на пути следования, образующими ворота на Запад благодаря выступающему «рукаву» Канады, будучи первым штатом, созданным из государственного домена, с четким межеванием земель вместо меток томагавком, с системой государственных школ, Огайо приобрел политическое превосходство среди новых штатов и национальный престиж, с которым едва ли что-то может сравниться до сих пор.

Решение проблемы фронтира было настолько легко и окончательно найдено центральным правительством в его политике обустройства, что едва ли можно оценить страх Вашингтона и других лиц, заинтересованных в глубинке, перед тем, что она станет убежищем для преступников и бандитов. Опасались, что, смешиваясь с дикарями, эти изгои создадут постоянную угрозу продвижению цивилизации. Колониальные губернаторы испытывали большие трудности в контроле над «беззаконными бандитами границ». Первые поселенцы за горами считались в Англии «некультурными бандитами», «фанатичными и голодными республиканцами» и «излишками населения Ирландии». Еще в 1835 году де Токвиль, французский комментатор Америки, заявлял, что американцы, покидающие атлантические посты, чтобы погрузиться в западную глушь, были авантюристами, нетерпеливыми к ограничениям, жадными до богатства и часто людьми, изгнанными из штата, в котором они родились. Но он не сомневался, что со временем общество обретет в отдаленном Западе такую же стабильность и регулярность, как это произошло на побережье Атлантического океана.

В то время действия Конгресса привлекли новое внимание к привлекательности глубинки и возможностям, которые там откроются, когда численность населения оправдает создание штатов. Строфы Филипа Френо отражают чувства того дня:

«Какие чудеса явит там Свобода, Какие могучие штаты вырастут один за другим. Какие очаровательные сцены привлекают взор На диком потоке Огайо. Здесь царит Природа, чьи творения превосходят Самый смелый узор, который может создать искусство. Восток наполовину отдан рабам, А наполовину — рабству более утонченному».

ГЛАВА IV

КРАХ КОНФЕДЕРАЦИИ Едва ли можно найти провал правительства Конфедерации, который в конечном счете не привел бы к финансовой ситуации как во время, так и после войны. Внезапно втянутые в Войну за независимость, лишенные наличных денег колониальной системой, не обладая ни рудниками, ни монетными дворами, ни какими-либо ресурсами для обеспечения средства обмена, кроме ненадежных бумажных долговых обязательств, народ Соединенных Штатов вышел из войны с пустыми кошельками и огромными долгами. Согласно оценке Джефферсона, сделанной в то время, они были должны не менее шестидесяти восьми миллионов долларов. К этому плоду войны он добавил четыреста миллионов бумажных денег, выпущенных федеральным правительством и правительствами штатов, что в их обесцененном состоянии оценивалось еще примерно в семьдесят два миллиона долга. Оборванные солдаты Континентальной армии, часто доведенные до семи десятых фунта пайка, чьи задолженности по жалованью выплачивались континентальной валютой, стоившей четыре пенса за доллар, теперь должны были быть уволены, чтобы вернуться к своим нуждающимся семьям, имея на руках лишь бумажные обязательства Соединенных Штатов об оплате. Эти сертификаты можно было сбыть только брокерам, и то по разорительным курсам. Что должно было стать с ветераном, который стал инвалидом? Конгресс уже уполномочил отдельные штаты разыскивать нуждающихся солдат Континентальной службы и выплачивать им пять долларов в месяц, причем такие суммы должны были вычитаться из квот, установленных для отдельных штатов для покрытия общих расходов. Только семь штатов выполнили это требование, и в них списки нуждающихся бывших солдат были составлены неполно.

Некоторые солдаты имели сертификаты, дающие им право на получение земельных наделов в глубинке в соответствии с актами 1776 и 1780 годов, но не имели средств, чтобы добраться туда. Неудивительно, что возникла угроза мятежа.

«Можете ли вы согласиться быть единственными пострадавшими от этой революции, — спрашивали мятежные Ньюбергские обращения, работа тех, кто не желал видеть армию распущенной, не будучи уверенными в получении справедливости, — и, уйдя с поля боя, состариться в нищете, убожестве и презрении? Если можете — идите — и несите с собой насмешки тори и презрение вигов — насмешку и, что еще хуже, жалость всего мира. Идите — голодайте — и будьте забыты».

Хвалебные речи исчерпали себя в восхвалении этих ветеранов Войны за независимость, которые в конечном итоге позволили распустить свои ряды, вместо того чтобы незаконно объединяться для достижения справедливости или существовать за счет страны в целом. Похвала не была удержана и от их генерала, виргинского солдата-фермера, который вместо того, чтобы воспользоваться недовольством, чтобы возглавить мятежные силы, предпочел успокоить восстание и внушить доверие своей надеждой.

Как только война закончилась и армия растаяла, выяснилось, что мир имеет свои опасности не меньшие, чем война. Избавленные от угрозы войны, штаты не чувствовали необходимости платить свои соответствующие квоты расходов центральному правительству, как они делали это в разной степени с начала военных действий. В год, последовавший за миром, они выплатили менее полутора миллионов из одиннадцати миллионов, запрошенных в предыдущих оценках. Три штата, как утверждалось, не заплатили практически ничего. Род-Айленд и Нью-Джерси, как бы в дополнение к оскорблению, попытались выплатить свои квоты бумажными деньгами, которые не принимались по номиналу за пределами штатов. Конгресс не имел права принуждения. Согласно второй статье Статей Конфедерации, каждый штат в Конфедерации сохранял свой суверенитет, свободу и независимость. Конгресс мог только делать бессильные призывы. Губернатор Рэндольф из Виргинии изобразил Конгресс, говорящим его штату: «Да будет угодно вашим высокомогуществам из Виргинии выплатить вашу справедливую пропорциональную квоту национального долга; мы смиренно просим, чтобы вам было угодно выполнить свои федеральные обязанности. Мы умоляем, мы просим вашего повиновения».

[Иллюстрация: ПЕТИЦИЯ ОТ КОНГРЕССА К ШТАТАМ. Многие подобные обращения были выпущены в разное время с просьбой к штатам Конфедерации дать больше власти центральному правительству.]

Финансовая неразбериха усилилась из-за отсутствия денежного обращения. Можно было найти разношерстную коллекцию монет, ходивших по разным курсам в разных штатах — английские фунты, шиллинги и пенсы, испанские доллары, джоуи, полджоуи, пистоли и муадоры, французские гинеи, каролины и цехины — но никаких монет Соединенных Штатов. Даже эти деньги вскоре были выведены в Европу, потому что британские экспортеры требовали наличные до тех пор, пока не будут урегулированы долги Войны за независимость. То, что эти наличные вернутся в штаты, было маловероятно, если судить по первому году мира, в течение которого Соединенные Штаты закупили товаров в Англии на 1 700 000 фунтов стерлингов, а отправили взамен товаров только на 700 000. Чтобы получить хоть какие-то деньги для ведения бизнеса, семь штатов начали выпускать бумажные деньги. Проблемы, возникающие из-за обесцененной бумаги во время Революции, не были ни проигнорированы, ни забыты; но другого метода не представилось. Конгресс имел право выпускать только «векселя под кредит Соединенных Штатов», которые вряд ли были бы более приемлемыми, чем другие виды бумаги.

Безнадежность управления страной-банкротом, несомненно, была в значительной степени ответственна за ухудшение состава Конгресса. Имена, видные в начале восстания, исчезли из списков, и воцарилась посредственность. Члены лично испытывали финансовые трудности из-за неспособности законодательных собраний их штатов выплачивать им жалованье. Многие зависели от патриотического кошелька Хайма Саломона, «еврейского брокера из Филадельфии», как называл его Мэдисон. В Конгрессе Конфедерации должен был быть более высокий стандарт членства, чем в более поздние времена, потому что он включал не только обычные законодательные функции нации, но и исполнительные, и судебные. Сама машина была во многом виновата. Как и многие устройства, то, которое управляло Конгрессом, было слишком сильно настроено против централизации, чтобы позволить свободную игру частей. Ни одному делегату, например, не разрешалось служить более трех лет из каждых шести, чтобы его влияние не стало слишком большим или он не стал чрезмерно привязанным к центральной власти. Часто случалось, что хорошие люди таким образом выбрасывались из службы как раз тогда, когда их опыт делал их ценными. Некоторые штаты запрещали человеку служить два срока подряд в Конгрессе. Мэдисон был отстранен таким положением в 1784 году.

Делегаты назначались законодательными собраниями штатов обычно на срок в один год, начинающийся с сессии в первый понедельник следующего ноября. Срок часто истекал, когда законодательное собрание штата не заседало, и штат таким образом оставался без представительства в течение некоторого времени. Если делегат ссылался на чрезвычайность случая и просил отменить правило, как это сделали однажды представители Род-Айленда, Конгресс отказывался санкционировать такое явное нарушение Статей. Случаи действительно имели место, когда избранные делегаты не прибывали в резиденцию правительства до истечения срока их назначения.

Абсентеизм был главным тормозом действий Конгресса. Ни один штат не мог быть представлен менее чем двумя членами и сохранять свое право голоса. Если присутствовал только один представитель, он не имел права голоса. Если присутствовали только двое, они могли разойтись во мнениях, и в этом случае штат считался «разделенным», и голос терялся. Конгресс однажды направил штатам призыв, подчеркивающий необходимость присутствия более двух делегатов. В нем указывалось, что если каждый штат имеет в Конгрессе только двух представителей, то пять из двадцати шести делегатов, составляя лишь одну пятую, могут отклонить любое голосование, требующее согласия девяти штатов. В то время было представлено одиннадцать штатов, девять — только двумя делегатами, и, таким образом, продолжалось в отчете, три человека из двадцати пяти, составляя лишь одну восьмую, могли заблокировать все действия. Если бы от каждого штата присутствовало по трое, потребовалось бы десять, или одна треть от общего числа, чтобы иметь столько же власти.

Небрежность в посещаемости в некоторых случаях была унизительной и даже тревожной. Когда Вашингтон появился в Аннаполисе, чтобы сложить с себя полномочия главнокомандующего, только семь штатов были представлены минимально требуемым числом. Он предстал перед двадцатью одним делегатом вместо девяноста одного от тринадцати штатов, которые должны были украсить этот памятный случай. Окончательный мирный договор лежал в это время на столе. Согласно Статьям, для ратификации договора требовалось присутствие девяти штатов. Если бы он не был ратифицирован в течение шести месяцев после подписания в Париже, он стал бы недействительным. Более половины драгоценного времени уже истекло. С величайшим трудом требуемое число было обеспечено. Четыре года спустя кворума не было в течение трех месяцев, причем представительство временами падало до двух штатов. В течение первых одиннадцати месяцев 1788 года кворум присутствовал только 129 дней. Большая часть этой недисциплинированности была связана с расходами на содержание делегатов, которые ложились на отдельные штаты. Чтобы сделать бремя как можно более легким, обычно посылали только двух делегатов. Они, скорее всего, не соглашались друг с другом. Очевидно, что штат, в котором заседал Конгресс, избегал этой трудности, потому что мог содержать большее количество делегатов с меньшими затратами. Чтобы избежать этого расхода для нуждающихся казначейств, некоторые штаты приняли способ выбора в качестве представителя жителя города, в котором в данный момент находилась резиденция правительства, или человека, который имел средства и желание служить без оплаты. В течение довольно долгого периода Делавэр был представлен тремя делегатами, только один из которых был жителем штата. Это соответствовало обычаю британского представительства. Интересно представить результаты, если бы это когда-либо закрепилось в Соединенных Штатах.

Можно с уверенностью сказать, что составители Статей не могли ожидать успешного непрерывного заседания столь большого органа людей. Они этого не планировали. Статьи предусматривали, что Комитет штатов может быть назначен в любое время, когда Конгресс в целом пожелает прервать работу, путем назначения делегатами от каждого штата по одному человеку для службы в этом качестве. Это был метод формирования «большого комитета» по любому важному делу в Конгрессе. Попытка передать национальные дела Комитету штатов была предпринята весной 1784 года, после мира. Одной пробы этого способа было достаточно. В то время было представлено только одиннадцать штатов. Из них были выбраны одиннадцать делегатов. По словам Монро, «их полномочия ограничены так, что никакой вред не может быть причинен». Он имел в виду то, как Статьи ограничивали Комитет. Одиннадцать отпраздновали начало своего управления, прервав работу на три недели, «для пользы здоровья членов». В конце этого отпуска почти две недели ушло на то, чтобы собрать девять членов Комитета. Последовал месяц регулярных сессий, когда внезапно вспыхнули вечные разногласия по поводу места встречи. Южные члены комитета хотели остаться в Аннаполисе. Северные члены хотели переехать в более прохладный климат Нью-Джерси.