К тому времени стало совершенно очевидно, что единственная надежда на адекватное регулирование связана с федеральным правительством. Конгрессмен Риган из Техаса годами продвигал законопроект о регулировании межштатной торговли и запрете несправедливой дискриминации со стороны общих перевозчиков; в Сенате периодически появлялись и другие меры; но палаты не могли прийти к согласию, и ничего не предпринималось.
Два обстоятельства вскоре придали мощный импульс этому движению: в 1886 году Верховный суд Соединенных Штатов, пересмотрев свое прежнее решение, постановил, что ни один штат не может устанавливать тарифы для железнодорожных линий за пределами собственных границ, иными словами, что межштатные тарифы находятся исключительно в юрисдикции федеральной власти *; а сенатский комитет под председательством Шелби Б. Каллома провел расследование состояния дел на железных дорогах, которое наглядно показало необходимость незамедлительных реформ. В результате Конгресс принял Закон о межштатной торговле, который был подписан президентом Кливлендом 4 февраля 1887 года. Этот документ прямо объявлял вне закона скидки, пулы, более высокие сборы за короткие расстояния, чем за длинные (когда рассматриваемые перевозки осуществлялись по одной и той же дороге); он обязывал железные дороги публиковать свои тарифы и учреждал комиссию из пяти членов, обладавших полномочиями по расследованию, включая право требовать от компаний предоставления их бухгалтерских книг. Эта комиссия получила полномочия по установлению систем бухучета и тому подобного, однако у нее не было прерогативы устанавливать тарифы. Сколь бы неадекватной ни казалась эта мера радикальному крылу, она была встречена всеобщим ликованием как знак начала эпохи федерального контроля не только над железными дорогами, но и над другими корпорациями, и это впечатление усиливалось высоким авторитетом лиц, назначенных президентом Кливлендом в состав первого совета.
* Wabash, St. Louis and Pacific Railway Company vs. Illinois, 118
U.S. 557.
Комиссия по межштатной торговле просуществовала в таком виде почти двадцать лет. В целом она потерпела неудачу. Таков был вердикт, вынесенный судьей Харланом из Верховного суда Соединенных Штатов, когда он заметил в одном из своих решений, что комиссия является «бесполезным органом для всех практических целей»; и таков же был вердикт самой комиссии, которая в своем отчете за 1898 год заявила, что попытка федерального регулирования провалилась. Главными причинами этой неудачи, по заявлению комиссии, являлись продолжающееся существование секретных тарифов и то обстоятельство, что опубликованные тарифы не соблюдались. * Руководители великих американских железнодорожных систем все еще не желали признавать, что установление железнодорожных тарифов является заботой кого-либо, кроме них самих, и продолжали рассматривать управление железными дорогами как сугубо частный бизнес. Если они могли заполучить крупные партии грузов путем предоставления специальных тарифов, пусть даже для этого приходилось прибегать к таким закулисным способам, как предоставление скидок, они считали себя полностью оправданными. Таким образом, скидки процветали почти так же бурно, как и прежде, проездные по-прежнему щедро раздавались, а пулы продолжали формироваться, хотя порой они и принимали форму «джентльменских соглашений».
* Но следует добавить, что эффективность комиссии как административного и регулирующего органа снижалась из-за судебных решений, в особенности решения Верховного суда по делу о максимальных тарифах. См. 160 U.S. 479.
В 1906 году, когда президент Рузвельт с огромной энергией включился в решение железнодорожной проблемы, обстановка была совершенно дезорганизованной. Попытки обеспечить соблюдение статьи о запрете пулов привели к тому, что железные дороги стали скупать конкурирующие линии, а когда Верховный суд Соединенных Штатов признал это незаконным, ситуация стала хаотичной. Проблемы избыточной капитализации также вышли на передний план. Комиссия по межштатной торговле оказалась практически парализована, и в обществе бытовало общее мнение, что проблемы проистекают из отсутствия у комиссии полномочий по установлению тарифов, а разрешение железнодорожного кризиса наступит лишь тогда, когда эти полномочия будут ей предоставлены. * Закон о межштатной торговле, вступивший в силу 29 июня 1906 года, стал результатом одной из величайших битв в политической карьере президента Рузвельта. Закон увеличил число членов комиссии с пяти до семи человек, передал в ее ведение не только железные дороги, но также трубопроводы, экспресс-компании и компании спальных вагонов, добавил к прочим привычным ограничениям «пункт о сырьевых товарах», запрещавший любой железной дороге перевозить продукцию, которую она сама произвела или добыла, «за исключением тех изделий или товаров, которые необходимы и предназначены для ее использования при ведении деятельности в качестве общего перевозчика» — этот пункт был призван положить конец монополии железных дорог на угольные шахты, — а также сделал несоблюдение опубликованных тарифов преступлением, караемым тюремным заключением. Измененный закон не наделял комиссию правом устанавливать тарифы в первоочередном порядке, но уполномочивал ее по жалобам расследовать сборы и на основе этого расследования определять справедливые максимальные тарифы, правила и практику, хотя за перевозчиками сохранялось право апелляции в суды.
* Закон Элкинса 1903 года, правда, повысил эффективность работы комиссии в борьбе с дискриминацией, но он не решил проблему установления разумных тарифов.
Таким образом, в своей основе общественность добилась реформы, которой добивалась долгие годы. Реорганизованная комиссия не замедлила воспользоваться своими новыми полномочиями. Вскоре она фактически приступила к установлению тарифов и из полуживого, презираемого учреждения быстро превратилась в один из мощнейших административных органов. В последующие десять лет ее полномочия были еще более расширены актами Конгресса, и право устанавливать сборы фактически перешло из рук железных дорог под контроль Комиссии по межштатной торговле. Иными словами, железные дороги практически утратили возможность регулировать собственные доходы. Между тем прогрессивное движение в американской политике привело к созданию комиссий в большинстве штатов, обладавших аналогичными полномочиями по тарифообразованию внутри штатов, а также осуществлявших многочисленные другие полномочия в отношении качества обслуживания и капитализации. Многие железные дороги переживали тяжелые времена, и внешнее управление вновь стало обычным явлением. Естественно, руководители железных дорог объясняли эти бедствия непрекращающимся регулированием; однако они, вероятно, преувеличивали значение этого фактора, поскольку причины их неприятностей носили более сложный характер.
В 1916 году в разгар политической кампании федеральное правительство сделало шаг, который ввел новый принцип в управление железными дорогами и поставил линии в практически беспомощное положение. Четыре профсоюза железнодорожных рабочих выдвинули требования о введении так называемого восьмичасового рабочего дня и пригрозили всеобщей забастовкой, которая парализовала бы весь бизнес и промышленность ивергла бы всю жизнь нации в хаос. Чтобы правильно оценить последствия этого события, необходимо помнить о том, что требование «восьмичасового дня» носило фальшивый характер. Восьмичасовой рабочий день невозможно жестко соблюдать на железных дорогах; рабочие прекрасно знали это и на самом деле вовсе не требовали таких часов работы. Они просили о полной дневной оплате за восемь часов и оплате сверхурочных по ставке «полуторного» размера за все время сверх этого; иными словами, они требовали повышения заработной платы. Президент Вильсон, потерпев неудачу в попытке урегулировать спор путем арбитража, вынудил демократический Конгресс, в котором его авторитет был абсолютным, принять закон, спонсируемый председателем Адамсоном из комитета Палаты представителей по межштатной торговле, который практически удовлетворял требования профсоюзов. Принимая этот закон, Конгресс заявил о совершенно новом полномочии, наличие которого у него никто и никогда не подозревал, — о праве устанавливать заработную плату, которую должны выплачивать общие перевозчики и, возможно, другие корпорации, занятые в межштатной торговле. Железные дороги немедленно передали дело в Верховный суд Соединенных Штатов, который незамедлительно поддержал закон. Это решение, несомненно самое радикальное в истории этого органа, фактически провозглашало, что Конгресс может принимать любые законы, регулирующие деятельность железных дорог, которых требуют интересы общества.
И таким образом, после пятидесяти лет почти непрекращающейся борьбы с обществом, могучее железнодорожное чудовище было повержено. Оно лишилось права регулировать две составляющие, определяющие существование любого бизнеса, — свои доходы и свои расходы. Комиссия по межштатной торговле теперь устанавливала железнодорожные тарифы, а Конгресс определял размеры заработной платы железнодорожников. Оставалось лишь дождаться Первой мировой войны, чтобы она приблизила единственно логичный исход этой ситуации — правительственный контроль. Неуклонно растущие военные обязанности вскоре легли тяжелым бременем на все линии, пока во второй половине 1917 года вся железнодорожная система Соединенных Штатов едва не рухнула. Профсоюзы настаивали на повышении заработной платы, что добавило бы миллиард долларов в год к их ежегодным бюджетам. Тот факт, что столь значительная часть продукции американских локомотивных заводов отправлялась союзникам, затруднял для американских дорог поддержание собственных запасов. Почти все каботажные суда и буксиры были задействованы на военных работах, большая их часть была отправлена за океан, и это создало дополнительную нагрузку на железные дороги. Переброска войск, масштабное строительство в лагерях и на судостроительных предприятиях, производство и транспортировка боеприпасов — все это создало беспрецедентное давление на них. Повсюду наблюдался острая нехватка вагонов, оборудования и материалов. Возможно, железные дороги и справились бы с этой задачей, если бы не тот факт, что колоссальный рост стоимости рабочей силы и материалов предъявил к их казнам требования, которые они не могли удовлетворить. Они неоднократно обращались в Комиссию по межштатной торговле с просьбой о повышении тарифов, но эти просьбы раз за разом отклонялись. Дороги оказались беспомощны, а их работа была настолько парализована пробками, что это создало реальную угрозу для обороноспособности страны. В этих обстоятельствах в обществе вздохнули с глубоким облегчением, когда президент Вильсон взял дороги под свой контроль и передал их под государственное управление, а министр финансов Уильям Гиббс МакАду занялся их непосредственным руководством.
МакАду немедленно предпринял шаг, на который администрация при нахождении железных дорог под частным управлением категорически отказывалась идти, и повысил тарифы. Эти повышения были настолько масштабными, что заставили общественность буквально ахнуть, однако под влиянием патриотизма последовало благодушное согласие. МакАду также повысил заработную плату на сотни миллионов долларов. Его руководство в целом оказалось компетентным. Он временно проигнорировал существовавшую структуру и управлял дорогами так, будто они составляли единую систему. Он ввел режим экономии путем объединения билетных касс, установления единой классификации грузов, совместного использования терминалов и ремонтных мастерских, упразднения окольных маршрутов, стандартизации оборудования, увеличения загрузки вагонов и внедрения множества других новшеств. Все эти реформы значительно повысили эффективность дорог, которые теперь стали важнейшим элементом в деле победы в войне. Если взглянуть на это должным образом, американские железные дороги стали столь же важным звеном в цепи коммуникаций, ведущих во Францию, как и британский флот. Не будет преувеличением сказать, что судьба мира в критическом 1918 году зависела от этой колоссальной железнодорожной системы, которую предприимчивость и гений американцев создали за три четверти века. В феврале 1918 года Великобритания, Франция и Италия сделали официальные представления американскому правительству, заявив, что если поставки продовольствия не будут осуществляться так, как было обещано продовольственной администрацией Гувера, Германия выиграет войну. МакАду немедленно отреагировал на эту информацию. Он собрал все доступные вагоны, забрав их с их обычных маршрутов, и бросил их со всех концов страны в великие зернопроизводящие штаты. Все прочие виды перевозок были приостановлены; должностные лица и рядовые сотрудники от высших до низших работали день и ночь; и вскоре огромные массы необходимого продовольствия двинулись к атлантическому побережью. Эта операция увенчалась столь грандиозным успехом, что 12 марта объемы поставок настолько превысили пропускную способность судоходного флота союзников, что в крупных портах Северной Атлантики скопилось 6318 вагонов с продовольствием, ожидавших отправки. Это драматическое движение американских продовольственных грузов стало важнейшим фактором в достижении победы в войне и наглядно проиллюстрировало ту огромную роль, которую американские железные дороги сыграли в переломе хода битвы от поражения к победе.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКАЯ СПРАВКА
Общая литература по истории американских железных дорог поразительно скудна. Хотя в последние годы были написаны многочисленные тома, посвященные отдельным аспектам железнодорожного вопроса, доступных трудов исторического характера, представляющих реальную ценность, немного. Вероятно, лучшим общим очерком истории развития американских железных дорог до сих пор остается книга Артура Т. Хэдли «Железнодорожный транспорт, его история и его законы» (1885), но она неизбежно охватывает лишь более ранние периоды железнодорожного роста, и ее обсуждения ограничены проблемами, стоявшими перед перевозчиками много лет назад. Чрезвычайно ценной книгой (ныне вышедшей из печати), дающей весьма полную картину железнодорожного строительства и экспансии в период до Гражданской войны, является «Книга великого железнодорожного празднества 1857 года» Уильяма Прескотт Смита. Прежде всего это описание открытия Огайо-Миссисипской железной дороги, которая впервые связала долину Миссисипи с восточным побережьем. Том, представляющий несомненную ценность, хотя и несколько технический, дающий полное и точное представление о периоде реорганизации великих железнодорожных систем с 1885 по 1900 год, — это «Железнодорожная реорганизация» Стюарта Даггетта (1910). Книга содержит краткие очерки истории практически всех крупных систем, а также весьма точные детали финансовой реорганизации всех обанкротившихся предприятий. Наиболее исчерпывающая история любой из американских железнодорожных систем — это «История Эри» Х. С. Мотта (1900), но даже она частично ненадежна, и большая ее часть скомпилирована из неофициальных источников. Что касается финансовой истории железной дороги Эри, поистине ценным авторитетом является Чарльз Фрэнсис Адамс в его книге «Главы об Эри» (1871). Этот труд дает полный и точный отчет о режиме Дэниела Дрю, Джея Гулда, Джеймса Фиска-младшего и знаменитого «кольца Эри», включая «Босса» Твида, а также проливает свет на характер и карьеру командора Вандербилта. Среди других важных историй конкретных железнодорожных систем можно упомянуть «Железнодорожную дорогу Юнион Пасифик» Джона П. Дэвиса (1894) и «Историю Северной Тихоокеанской железной дороги» Юджина В. Смалли (1883); однако ни один из этих томов не охватывает недавние и более интересные периоды развития этих предприятий. Чтобы получить полное и удовлетворительное представление о более позднем развитии системы Северной Тихоокеанской дороги, необходимо обратиться к современным биографическим трудам, таким как «Жизнь Джея Кука» Э. П. Оберхольтцера (1910), «Мемуары Генри Вилларда» (1909) и «Жизнь Джеймса Хилла» Джозефа Гилпина Пайла (1916), где также подробно рассказывается о подъеме и развитии железнодорожной системы Грейнд Нортерн. Однако в этих томах, как и во многих биографиях великих людей, авторы часто проявляют предвзятость и искажают факты, имеющие жизненно важное значение для понимания развития обеих этих железнодорожных систем. Недавний том под названием «История жизни Дж. П. Моргана» Карла Хови, хотя и крайне хвалебный и потому во многом вводящий в заблуждение, содержит ценную информацию о развитии линий Вандербилта после 1880 года, а также о финансовых перипетиях и реабилитации множества предприятий Моргана, таких как Южная железная дорога, современная система Эри, Северная Тихоокеанская дорога, Рединг и Балтимор и Огайо.
Некоторые железнодорожные компании много лет назад сами публиковали истории своих линий, но большинство этих попыток не представляли большой ценности, поскольку они были неизменно слишком хвалебными и односторонними и, очевидно, обычно писались в политических целях. Лучшей книгой в этом классе железнодорожных историй была книга, изданная Пенсильванской железной дорогой много лет назад и содержащая летопись (в значительной степени статистическую) роста и развития ее линий. Однако эта книга уже давно вышла из печати и охватывает лишь период до 1885 года.
В поисках первоисточников по истории американских железных дорог приходится полагаться почти исключительно на финансовые и железнодорожные периодические издания, а также на официальные государственные документы. Безусловно, самыми ценными источниками по всем аспектам железнодорожного строительства и финансирования на протяжении долгого периода с 1830 по 1870 год являются «Американский железнодорожный журнал» (1832–1871) и «Мерчантс мэгэзин» Ханта (1831–1870). Оба эти периодических издания изобилуют подробностями железнодорожного строительства и развития. А для периода с 1870 года по настоящее время лучшим авторитетом является «Коммерческий и финансовый хронист» с его различными приложениями. История современного железнодорожного дела настолько переплетена с финансами и банковским делом, что для получения широкого и полного представления о предмете необходимо рассматривать его главным образом с точки зрения Уолл-стрит. Сведения об эксплуатации и управлении современными железными дорогами также крайне полезно почерпнуть из журнала «Рэйлроуд эйдж-газетт». Безусловно, самыми ценными источниками железнодорожной статистики, железнодорожного законодательства и всех сопутствующих фактов являются ежегодные отчеты и бюллетени Комиссии по межштатной торговле, которые регулярно издаются с 1888 года. Ценные тома издавали и многие комиссии штатов.
Наилучшее описание происхождения законов грейнджеров содержится в книге С. Дж. Бака «Движение грейнджеров» (1913). Истоки федерального регулирования прослежены в работе Л. Х. Хани «Конгрессиональная история железных дорог в Соединенных Штатах, 1850–1887» (1910). История недавнего регулирования железных дорог посредством штатного и федерального законодательства, а также судебных решений, затрагивающих интересы железных дорог, четко и лаконично изложена в книге Уильяма З. Рипли «Железные дороги: тарифы и регулирование» (1912) и в труде Джонсона и Ван Метре «Принципы железнодорожного транспорта» (1916).