«Военно-морской флот Американской революции»

Морской комитет показал себя медлительным, громоздким, некомпетентным и безответственным органом. Более дальновидные члены Конгресса уже давно поняли, что серьезным изъяном в практике государственного управления было совмещение обязанностей законодательного комитета с функциями исполнительного ведомства; ибо это возлагало на одних и тех же людей слишком много работы самого разного рода и лишало административный орган его важнейших атрибутов — постоянства, технических навыков и ответственности. В декабре 1776 года Роберт Моррис настаивал на привлечении штата исполнителей, избранных вне состава Конгресса, как на необходимом условии для надлежащего и упорядоченного ведения дел революционного правительства. [217]

Еще 26 февраля 1777 года Уильям Эллери, член Морского комитета от Род-Айленда, писал Уильяму Вернону в Провиденс, который вскоре должен был стать членом военно-морского совета в Бостоне, что крайне необходим надлежащий Адмиралтейств-совет. «Члены Конгресса, — писал он, — не знакомы с этим ведомством. Будучи членом Морского комитета, я остро ощущаю свое невежество в этом отношении. Испытывая тягостное чувство этого, я и написал вам за информацией по данному вопросу. Книг здесь достать нельзя; и я был бы рад, если бы мне указали нужных авторов по этому предмету, когда я окажусь в месте, где можно приобрести книги». [218] В начале 1779 года, когда Конгресс впотьмах искал более эффективный орган военно-морского управления, Эллери вновь выразил сожаление по поводу отсутствия технических навыков в руководстве флотом. Он заявил, что морские дела никогда не будут «вестись хорошо до тех пор, пока высшее руководство ими находится в руках судьев, юристов, плантаторов и т. д.» [219] Еще до того, как Моррис и Эллери высказались в пользу лучших управленцев, Джон Пол Джонс, удрученный потерей военно-морского звания, вызванной назначением и постановкой над ним неких «политических шкиперов», писал, что эффективных морских офицеров никогда не удастся получить до тех пор, пока Конгресс «по своему усмотрению не сочтет нужным назначить Адмиралтейств-совет, способный беспристрастно определять соответствующие заслуги и способности своих офицеров, а также осуществлять надзор, регулирование и руководство всеми передвижениями и операциями флота». [220]

В течение 1778 и 1779 годов Конгресс пришел к системе исполнительных ведомств, которая мало ущемляла его страсть к власти и в то же время обеспечивала постоянный корпус администраторов и советников. Это была система исполнительных советов, состоявших совместно из комиссаров, избранных вне состава Конгресса, и членов Конгресса. Конгресс и Морской комитет, вероятно, заимствовали часть своих знаний об исполнительных советах из практики британского правительства и штатов. «Адмиралтейств-совет» было названием Британского морского ведомства как во время Революции, так и ныне. Пенсильвания, Вирджиния и Южная Каролина еще в начале Революции учредили «военно-морские советы». В октябре 1777 года Конгресс сформировал Военный совет в составе пяти комиссаров. В октябре 1778 года Конгресс попытался подрезать крылья этому Совету и подчинить его контролю Конгресса, заменив двух из пяти его комиссаров двумя членами Конгресса. [221] 30 июля 1779 года был создан Совет по делам казначейства точно по такому же плану: в него вошли три комиссара и два члена Конгресса. [222]

Весной 1779 года в обществе царило общее мнение о необходимости каких-то перемен в управлении флотом. Как 1777, так и 1778 годы выдались скудными, пустыми и бедственными для Континентального флота. Вину за эти неудачи возлагали на Морской комитет и военно-морских командиров. Именно в апреле 1779 года Вашингтон написал Джону Джею, задавая вопросы и высказывая предложения относительно управления флотом, которые можно вкратце суммировать следующим образом: каковы причины того, что континентальные суда держат в портах? Не лучше ли Конгрессу передать их в аренду «командирам с известной храбростью и способностями» на ограниченный срок? Если для привлечения матросов к службе требуется дополнительное поощрение, почему бы не отдать им всю добычу от захватов? Большая польза может проистечь от подчинения всего флота «человеку способному и авторитетному, уполномоченному действовать в качестве коммодора или адмирала». При нынешней системе континентальные корабли не только очень дороги и совершенно бесполезны, но иногда для их защиты требуется сухопутная сила. [223]

Эта отповедь флоту звучит несколько сурово. Последняя фраза в приведенном выше абзаце относится к инциденту, имевшему место в Нью-Лондоне весной 1776 года. Читатель, возможно, помнит, что коммодор Хопкинс зашел в этот порт по возвращении из Нью-Провиденса и сразу после своего неудачного боя с «Глазго». Тогда он временно получил от Вашингтона сто семьдесят солдат, которыми на время пополнил свои поредевшие экипажи. Этих солдат он продержал менее шести недель.

В своем ответе на письмо Вашингтона Джей приписал неэффективность флота дефектности Военно-морского ведомства. Он заявил: «Пока морские дела континента остаются под началом комитета, они будут подвержены всем последствиям отсутствия системы, внимания и знаний. Морской комитет состоит из одного делегата от каждого штата; он нестабилен, новые члены постоянно приходят, а старые уходят; трое или четверо, правда, оставались в нем с самого начала; и немногие члены даже понимают состояние наших военно-морских дел или имеют время и склонность ими заниматься. Но почему эта система не изменена? По моему мнению, она неудобна для семейного союза». [224] Предполагается, что под «семейным союзом» имеются в виду Ли. Во время Революции Ли и Адамсы составляли ядро фракции, которая в целом выступала против созидательного законодательства в сфере управления.

Когда это письмо Джея было написало, формировалась новая военно-морская система. [225] 9 июня Конгресс постановил возложить на «комиссаров все дела, касающиеся морского ведомства этих Соединенных Штатов». [226] По-видимому, эта резолюция Конгресса означала, что военно-морские дела должны быть переданы совету, избранному вне состава Конгресса; если это так, Конгресс вскоре взял свои слова назад. 1 октября 1779 года Конгресс распустил комитет, занимавшийся новым проектом, и поручил Морскому комитету «подготовить и представить план правил ведения военно-морских дел Соединенных Штатов». [227] Морской комитет отчитался 28 октября 1779 года; после этого Конгресс принял резолюции, предусматривающие создание Адмиралтейств-совета, «подчиненного во всех случаях Конгрессу». Эти резолюции в важных аспектах основывались на резолюциях от 17 октября и 24 ноября 1777 года об учреждении Военного совета. [228] Это было естественно, так как работа военного и военно-морского ведомств весьма схожа. В составе двух советов имелось принципиальное различие. Военный совет, как уже говорилось, состоял из пяти комиссаров; Адмиралтейств-совет состоял из трех комиссаров и двух членов Конгресса, будучи смоделирован по образцу Совета по делам казначейства. Любые три члена Адмиралтейств-совета уполномочивались составлять кворум. Никакие два члена не допускались от одного штата. Совет должен был иметь свое помещение в том же городе, где заседал Конгресс. Он сам выбирал своих клерков, но секретаря выбирал Конгресс.

Полномочия и обязанности Адмиралтейств-совета были практически теми же, что и у Морского комитета. Совет должен был отдавать распоряжения и руководить передвижениями всех военных кораблей и судов. Он должен был осуществлять надзор и руководство над военно-морскими советами и следить за тем, чтобы те вели исправные записи и надлежащий учет всех совершаемых ими операций. Он должен был вести полный и точный реестр офицеров флота с указанием их званий и дат выдачи патентов; последние должны были подписываться Президентом Конгресса и скрепляться подписью секретаря Совета. Совет должен был заботиться о морских пленочных и руководить ими. Он должен был получать регулярные и точные ведомости обо всех военных припасах, обмундировании, продовольствии и разного рода имуществе, принадлежащем морскому ведомству. Наконец, Адмиралтейств-совет должен был «исполнять все те дела, которые будут предписаны, и давать свое мнение по всем тем предметам, которые будут переданы ему Конгрессом или которые он сочтет необходимыми для лучшего регулирования и совершенствования флота Соединенных Штатов; а в целом — осуществлять надзор и руководство над всеми ветвями морского ведомства». [229]

Офицерам флота предписывалось подчиняться указаниям Адмиралтейств-совета. Протоколы, дела и бумаги Совета должны были быть в любое время открыты для ознакомления членами Конгресса. Адмиралтейств-совету было приказано немедленно изучить неурегулированные счета военно-морских советов и военно-морских агентов и доложить о них Конгрессу. Ему также было поручено разработать надлежащие планы по увеличению военно-морских сил Соединенных Штатов и их лучшему упорядочению.

Оклад каждого комиссара был установлен в размере 14 000 долларов, а секретаря Совета — 8 000 долларов в год. 13 сентября 1780 года эти оклады были снижены соответственно до 1 850 и 1 100 долларов в год с выплатой теперь ежеквартально звонкой монетой или ее эквивалентом. [230] Когда Конгресс увеличил оклад своих комиссаров по делам казначейства с 1 850 до 2 000 долларов, комиссары Адмиралтейства, проявив то тонкое чувство понимания уместности большего жалованья, которое свойственно государственным служащим, подали петицию о соразмерном увеличении их окладов; [231] и Конгресс, в русле своего последующего характера при Конституции, отказал в милости флоту, которую он даровал более популярной ветви своей государственной службы. [232] Члены Конгресса не получали жалованья за свою работу в Совете.

Когда Конгресс приступил к выбору комиссаров Адмиралтейства, это оказалось непростой задачей. Люди, жаждавшие отличий и почестей, чувствовали, что они возделывают более надежную ниву в своих правительствах штатов или в армии. Престиж континентального правительства в то время падал. Обесценивание окладов из-за падения курса валюты снижало привлекательность континентальных должностей. Служащим Конгресса было трудно содержать свои семьи на жалование. Кроме того, военно-морские дела стали неблагодарным и удручающим занятием. Круг людей, готовых согласиться на неприятную должность с малым жалованьем и без всякой славы, во все времена невелик.

Первыми тремя комиссарами, избранными Конгрессом, стали Уильям Уиппл из Нью-Гэмпшира, председатель Морского комитета, Томас Уоринг из Южной Каролины и Джордж Брайан из Пенсильвании. Каждый из них отказался. 7 декабря комиссаром был избран Фрэнсис Льюис из Нью-Йорка, и на следующий день он принял должность. 3-го числа Конгресс назвал двух членов Совета из своего состава: Уильяма Флойда из Нью-Йорка и Джеймса Форбса из Мэриленда. Назначение Льюиса освободило место Флойда, так как два члена от одного штата не могли заседать в Совете. Уильям Эллери из Род-Айленда был избран вторым членом от Конгресса. Конгресс уже избрал Джона Брауна, секретаря Морского комитета, секретарем Адмиралтейств-совета. Льюиса, Форбса и Эллери было достаточно для организации Совета. Соответственно, 8 декабря 1779 года Конгресс постановил, «что все дела, ранее переданные в морской комитет, должны быть переданы в адмиралтейств-совет». [233] 10 декабря Адмиралтейств-совет написал военно-морскому совету в Бостоне, сообщая о роспуске Морского комитета и предписывая ему впредь направлять все письма и прошения, касающиеся флота, «комиссарам Адмиралтейства Соединенных Штатов». [234]

С момента организации Адмиралтейств-совета начались его трудности с обеспечением кворумов, а проблемы Конгресса в поисках дополнительных комиссаров продолжились. 22 января 1780 года Конгресс предоставил бригадному генералу Томасу Миффлину из Пенсильвании возможность отказаться от должности комиссара. [235] 21 марта Льюис жаловался Конгрессу, что Форбс болен и что вследствие этого с 4-го числа текущего месяца Совета не было. Он выразил надежду, что Конгресс заполнит вакансию и не допустит дальнейшего приостановления дел флота. [236] После смерти Форбса 25 марта Конгресс избрал Джеймса Мэдисона на его место. Мэдисон прибыл в Филадельфию в качестве делегата от Вирджинии лишь незадолго до этого.

В июне 1780 года у Льюиса снова начались неприятности, и он писал в Конгресс. Он полагал, что включение членов Конгресса в состав Адмиралтейств-совета предназначалось главным образом для того, чтобы время от времени представлять Конгрессу ту информацию, которую Совет желал предоставить, объяснять свои отчеты, а в отсутствие или во время болезни комиссара — составлять кворум. Он говорил, что, несмотря на внимание, которое Мэдисон и Эллери были готовы уделять работе, их обязательное присутствие в Конгрессе не позволяло им находиться на заседаниях Совета ежедневно и постоянно; что полномочия Эллери в Конгрессе истекли; и что в настоящее время Совета нет из-за отсутствия кворума. [237] Конгресс в очередной раз пришел на выручку Льюису и его Совету, назначив комиссарами Эллери и Томаса Вудфорда. [238] Эллери немедленно согласился, но Вудфорд по какой-то причине от назначения отказался. Конгресс так и не смог заполучить третьего комиссара. Осенью 1780 года членами Совета от Конгресса были Дэниел Хантингтон из Коннектикута и Уитмилл Хилл из Северной Каролины. Когда в ноябре 1780 года они были сменены новыми делегатами в Конгресс от своих штатов, потребовались настоятельные уговоры Льюиса, чтобы заставить Конгресс заполнить вакансии. [239] Когда в июле 1781 года Совет был распущен, в нем оставался лишь один член от Конгресса — Дэниел Сент-Томас Дженифер из Мэриленда.

По сути своей Льюис и Эллери и составляли Адмиралтейств-совет; и во многих отношениях они были хорошо подготовлены к своим должностям. Оба были способными людьми, хотя и не выдающимися. Оба уже перешагнули зенит жизни: Льюис был на шестьдесят седьмом году, а Эллери — на пятьдесят втором. Оба принимали активное участие в революционных совещаниях в своих штатах; оба были членами Континентального конгресса и Морского комитета. Оба входили в число бессмертных подписантов Декларации независимости. Льюис сколотил состояние как купец-импортер в Нью-Йорке и служил во французской и индейской войне. Эллери был купцом, а позже юристом в Ньюпорте, Род-Айленд. Оба мужчины интересовались военно-морскими делами и сослужили хорошую службу в Морском комитете. Работа Льюиса в Адмиралтейств-совете превосходила работу Эллери.

С самого начала Адмиралтейств-совет был в большей степени зависим от Конгресса, чем Морской комитет. Конгресс, всегда ревностно относившийся к своим прерогативам, естественно, позволял более свободно осуществлять власть комитету из собственных членов, нежели смешанному совету, работа которого почти целиком состояла из обязанностей комиссаров, избранных вне состава Конгресса. К зависимости Совета от Конгресса в отношении своей организации добавлялась зависимость в средствах для реализации своей военно-морской программы. Частота, с которой он обращался в Конгресс с просьбами о кворуме и деньгах, свидетельствует о его беспомощности и слабости.

Работа Адмиралтейств-совета, говоря в общем, представляла собой деятельность Морского комитета под новым названием. Он управлял сокращающимися делами флота с декабря 1779 года по июль 1781 года. Ему служили военно-морские советы и военно-морские агенты его предшественника — Морского комитета. Сразу после своей организации Адмиралтейств-совет, во исполнение резолюций Конгресса, настоятельно призвал военно-морские советы и военно-морских агентов переслать ему точные отчеты об их операциях по 31 декабря 1779 года включительно. Вследствие свободных методов ведения дел, укоренившихся во время Революции, агентам Совета в большинстве случаев оказалось невозможно составить такие отчеты.

Неспособность агентов должным образом отчитаться по своим счетам в сочетании с сокращением военно-морских дел Конгресса привела теперь к некоторому свертыванию военно-морского аппарата. В августе 1780 года Совет рекомендовал уволить двух филадельфийских призовых агентов, поскольку ему не удалось побудить их своими неоднократными письменными и устными требованиями предоставить свои счета. Конгресс упразднил их должность и передал их работу Адмиралтейств-совету. [240] Зимой 1780–1781 годов отставки Уиндера и Уортона в качестве комиссаров военно-морского совета в Филадельфии были приняты Конгрессом, и обязанности этого Совета были возложены на оставшегося его члена — Джеймса Рида. [241] 7 мая 1781 года Конгресс принял отставку Дешона из военно-морского совета в Бостоне. [242] Работа военно-морских советов и военно-морских агентов к тому времени сильно сократилась. Урегулирование морских счетов уже становилось одной из их главных задач. После 1779 года оставалось мало континентальных призов для судебного преследования. После отставки военно-морских агентов в Филадельфии агенты в Бостоне, Портсмуте и Нью-Лондоне оставались единственными имеющими значение.

Адмиралтейств-совету приходилось действовать на основании различных писем, петиций и меморандумов, мало отличавшихся от аналогичных посланий, которые Конгресс передавал Морскому комитету. На его долю также выпало подготовление и составление немаловажного законодательства. Письменные доклады Совета составлялись главным образом Льюисом и Эллери и представлялись в Конгресс членами Совета от Конгресса. Конгресс обычно передавал эти доклады в комитет перед тем, как обсуждать их или принимать по ним окончательное решение. Немало докладов Совета, однако, закладывалось Конгрессом в долгий ящик, и никаких мер по ним не принималось. Законодательство Конгресса по военно-морским делам в период пребывания у власти Адмиралтейств-совета отчасти было вызвано упадком флота. Другое законодательство было обусловлено введением в действие Статей Конфедерации 1 марта 1781 года; а несколько резолюций Конгресса по морским делам можно отнести на счет особой законодательной активности и предприимчивости Адмиралтейств-совета.

В январе 1780 года Конгресс по рекомендации Адмиралтейств-совета принял резолюцию, которая, без сомнения, гармонировала с административной экономией и бережливостью, но тяжело ударила по многим морским офицерам. Жалованье всем офицерам флота, не находящимся на действительной службе, должно было немедленно прекратиться. Их патенты надлежало сдать на хранение в ближайший военно-морской совет до тех пор, пока офицеры снова не будут призваны на службу; при этом каждый офицер сохранял свое звание. [243] Это был всего лишь вежливый способ упразднения большей части флота. Вследствие захвата и уничтожения многих континентальных судов большинство морских офицеров не состояли на действительной службе. Число штатных офицеров на действительной службе как на флоте, так и в корпусе морской пехоты составляло в это время около двадцати. Ясно, что Континентальный конгресс не разделял теорию о том, что служащий правительства имеет неотъемлемое право на свою должность.

11 июля 1780 года было предписано выплачивать военно-морское жалованье, деньги на содержание и подъемные звонкой монетой; сорок континентальных долларов приравнивались к одному доллару звонкой монетой. В тот же день, дабы поредевшие экипажи могли быть хоть как-то пополнены, Конгресс вотировал подъемные в размере двадцати долларов для квалифицированных и десяти долларов для рядовых матросов, которые поступят на службу во флот на двенадцать месяцев. [244] 7 августа было постановлено, что офицеры, служившие на судах с двадцатью и более пушками и впоследствии переведенные на суда с меньшим вооружением, не должны терпеть никакого уменьшения жалованья. [245] Все эти положения свидетельствуют об упадке правительства и флота.

8 февраля 1780 года Адмиралтейств-совет добился возобновления действия резолюций от 6 мая 1778 года, касающихся проведения следственных судов и военно-полевых судов (трибуналов). [246] Напомним, что наиболее важное положение этих резолюций смягчало требования к составу военно-полевых судов, установленные правилами Адамса. При частичном упразднении флота в январе становилось все труднее собирать трибуналы, состоящие исключительно из морских офицеров. Единственным морским капитаном, разжалованным судом трибунала, засекавшим под руководством Адмиралтейств-совета, оказался эксцентричный Питер Ланде. [247]

4 мая 1780 года Адмиралтейств-совет представил, и Конгресс утвердил следующий проект печати: «Герб: тринадцать взаимно поддерживающих друг друга полос, чередующихся красным и белым на синем поле, поверх которых изображен естественный якорь. Нашлемник: корабль под парусами. Девиз: sustentans et sustentatus. Легенда: U. S. A. Sigil. Naval». [248] Якорь и корабль под парусами до сих пор входят в состав печати Департамента военно-морских сил. Вместо герба, девиза и прежней легенды на ней ныне красуются орел с распростертыми крыльями и слова «Navy Department, United States of America».

20 апреля 1780 года Конгресс принял новую форму патента для морских офицеров, разработанную Адмиралтейств-советом. [249] Она мало отличалась от той, что использовалась с начала Революции. С небольшими изменениями в формулировках, внесенными для приспособления ее к правительству при Конституции, она до сих пор используется в Департаменте военно-морских сил в Вашингтоне. Именно эта форма при надлежащем заполнении составляет права нашего нынешнего адмирала на его звание и должность. Совет также подготовил форму патента, поручительства и инструкций для командиров частных военных судов. [250] В инструкциях особо охранялись права нейтральных стран. Следуя примеру «Ее Императорского Величества Всероссийской», Конгресс объявил, что товары воюющих сторон на борту нейтральных судов, за исключением контрабанды, захвату не подлежат. Он ограничил термин «контрабанда» теми статьями, которые прямо объявлены таковыми в договоре о дружбе и торговле от 6 февраля 1778 года между Соединенными Штатами и Францией. [251]

27 марта 1781 года Конгресс принял ордонанс, касающийся захвата и конфискации призов. Этот закон был издан в силу девятой статьи Статей Конфедерации, которая наделяла Конгресс полномочиями в вопросах войны. Он кодифицировал резолюции от 25 ноября 1775 года и 23 марта 1776 года. Он был суровее этих резолюций и опускал некоторые содержавшиеся в них послабления и изъятия. Он устанавливал наказание в виде конфискации судна без суда для тех захватчиков, которые уничтожили или фальсифицировали свои судовые документы. Одно из его положений касалось спасания имущества. [252] Этот закон, а также закон от 7 апреля 1781 года, определяющий инструкции для командиров частных вооруженных судов, привели прежнее законодательство в соответствие со Статьями Конфедерации.

Адмиралтейств-совет и Конгресс были склонны расходиться во мнениях относительно правильного толкования девятой статьи Статей Конфедерации, которая давала Конгрессу «исключительное право и полномочие решать вопросы войны и мира». В докладе, представленном Конгрессу 29 мая 1781 года, после упоминания патентов, выданных Массачусетсом «Протектору» и «Марсу», двум кораблям военно-морского флота этого штата, говорилось, что «Совет покорнейше полагает, что выдача патентов из разных источников власти является вопросом, который может заслуживать внимания Соединенных Штатов, собранных в Конгрессе, которые являются верховной властью в вопросах войны и мира». Совет был склонен придерживаться мнения, что Массачусетс не имел права выдавать эти патенты. Комитет Конгресса, которому был передан доклад, истолковал военные полномочия Конгресса более узко, чем Адмиралтейств-совет. Он полагал, что каждый штат имеет право выдавать патенты военным судам в соответствии с правилами, установленными Конгрессом, и что единственным шагом, который необходимо предпринять на данный момент, является рассылка Советом каждому штату копии действующих правил, регулирующих выдачу патентов. [253] Этот инцидент примечателен тем, что свидетельствует о существовании «сторонников строгого» и «сторонников широкого» толкования спустя всего три месяца после принятия Статей Конфедерации.

Если требуется еще одна иллюстрация, показывающая зависимость создателей американского флота от британских образцов, то уместно привести слова Адмиралтейств-совета. Долгое время он рассматривал пересмотр правил и положений Континентального флота. Касательно своего намерения изучить британские правила и включить в свой новый код те из них, которые подходили для американского флота, он заметил, что не «считает зазорным учиться у врага, чьи военно-морские навыки и мощь, вплоть до царствования нынешнего славного короля Франции, превосходили таковые любого королевства или государства на земле». [254] Считается, что эта работа Совета не выносилась на рассмотрение Конгресса.

15 января 1780 года Конгресс учредил постоянный Апелляционный суд для рассмотрения призовых дел, обжалованных из адмиралтейских судов штатов. С 30 января 1777 года такие дела заслушивались и решались постоянным комитетом в составе пяти членов Конгресса. Такой комитет закономерно не обладал постоянством, компетентностью, техническими и юридическими знаниями. Суд, учрежденный в январе 1780 года, должен был состоять из трех судей, которые обязаны были рассматривать в соответствии с международным правом как вопросы факта, так и вопросы права. 22 января 1780 года Конгресс избрал тремя судьями Суда Джорджа Уайта из Вирджинии, Уильяма Паку из Мэриленда и Титса Хосмера из Коннектикута. [255]

Когда Адмиралтейств-совет принял на себя руководство флотом в декабре 1779 года, в американских водах находилось десять континентальных крейсеров. 32-пушечный «Дин» вооружался в Бостоне; 28-пушечный «Трамбулл» все еще стоял в реке Коннектикут; 28-пушечный «Провиденс», 24-пушечный «Бостон», 28-пушечный «Куин де Франс» и 18-пушечный «Рейнджер» направлялись в Чарлстон, Южная Каролина, в обороне которого они должны были участвовать; 32-пушечный «Конфедери» ремонтировался и оснащался в Мартинике; а три судна все еще оставались на стапелях: 74-пушечная «Америка» в Портсмуте, 36-пушечный «Бурбон» в Чатеме на реке Коннектикут и 18-пушечный «Саратога» в Филадельфии. «Альянс» находился на Текселе в Голландии, куда он прибыл после того, как сыграл бесславную роль в знаменитом бою Джонса у мыса Фламборо-Хед. Это не грозный флот, и его будущие передвижения имеют мало отношения к великому военно-морскому конфликту, который велся ныне между владычицей морей с одной стороны и Францией и Испанией с другой. Континентальный флот, тем не менее, все еще должен был выполнить кое-какие важные поручения: и Вашингтон, и французы собирались просить его о помощи, а в нескольких случаях противнику довелось убедиться, что его офицеры и матросы — отнюдь не слабые бойцы.

При достройке строившихся судов и переоборудовании тех, что находились в строю, Адмиралтейств-совет с самого начала испытывал жестокую нехватку денег. Трудности, с которыми сталкивался Морской комитет, теперь усугубились крахом финансов и кредита страны. Совет прибегал ко всем разумным средствам в попытках получить то, что требовалось для продолжения его работы. В январе 1780 года он писал в Совет по делам казначейства, что если деньги не поступят немедленно, Военно-морское ведомство остановится и что для его нужд потребуется не менее ста тысяч долларов. [256] Он алчно добивался поступлений от продажи рома, вина, фруктов и сахара, изъятых с континентальных призов. Летом 1780 года, дабы его суда были готовы оказать помощь ожидаемому французскому флоту, Совет запросил помощи у губернаторов Нью-Гэмпшира, Массачусетса и Коннектикута; со всей поспешностью принуждал генерального комиссара по выдачам Континентальной армии поставить ему «62 820 веса хлеба и 13 260 веса муки»; [257] и, наконец, обратился к Джону Холкеру, генеральному консулу Франции в Филадельфии, с просьбой о займе в 60 000 фунтов хлеба, пообещав приложить особые старания к его возврату. [258]

Будучи так стеснен, Совет не смог многого добиться со своим маленьким флотом. За время его пребывания в должности континентальные суда совершили около полудюжины крейсерских плаваний. Было захвачено двадцать призов; лишь половина из них добралась до безопасных портов. Двумя из призов стали бригантины Его Величества «Аталанта» (16 пушек) и «Трепасэ» (14 пушек), которые были захвачены 36-пушечным «Альянсом» под командованием капитана Джона Барри в мае 1781 года по возвращении из Франции. Во время боя, длившегося четыре часа, доблестный Барри был ранен в плечо. Это плавание Барри, в ходе которого он захватило семь призов, стало самым успешным из всех, совершенных под руководством Адмиралтейств-совета.

В июне 1780 года к северу от Бермудских островов произошло одно из самых ожесточенных морских сражений Революции между 28-пушечным «Трамбуллом» под командованием капитана Джеймса Николсона, старшего по званию офицера Континентального флота, и ливерпульским капером «Ватт» (32 пушки) под командованием капитана Коултарда. После боя длительностью в два с половиной часа оба судна разошлись тяжело поврежденными и с трудом добрались до своих портов: «Трамбулл» — до Бостона, а «Ватт» — до Нью-Йорка. Британское описание боя оценивает потери «Ватта» в восемьдесят восемь человек, а «Трамбулла» — «значительно больше». Американцы назвали свои потери в тридцать восемь человек, а британские — в девядевяносто два. На «Трамбулле» были убиты два лейтенанта. Гилберт Салтонстолл, капитан морской пехоты на борту «Трамбулла», оставил яркое описание боя. Он находился в самой его гуще и получил одиннадцать ран. Он говорил, что «в целом со времен войны не было более близкого, упорного и кровавого сражения. Надеюсь, это не будет изменой, если я не сделаю исключения даже для боёв Пола Джонса. Учитывая все обстоятельства, мы можем поспорить с ним за титул». [259] Это было первое плавание «Трамбулла». Остальные двенадцать фрегатов из исходной тринадцатки к этому времени были либо уничтожены, либо захвачены.

В июле 1780 года был составлен тщетный план нападения на Нью-Йорк. Континентальные флот и армия должны были действовать совместно с французским флотом под командованием адмирала шевалье де Терне. Под руководством Адмиралтейств-совета континентальные суда продолжали совершать плавания во Францию и Вест-Индию. Потери, понесенные флотом в течение 1780 и первой половины 1781 года, были значительными. «Бостон», «Провиденс», «Куин де Франс» и «Рейнджер» сдались британцам при падении Чарлстона в мае 1780 года. 32-пушечный «Конфедери» под командованием капитана Сета Хардинга, возвращаясь с мыса Франсуа с грузом военных припасов и колониальных товаров, 14 апреля 1781 года был захвачен британскими военными кораблями «Рубак» (44 пушки) и «Орфеус» (32 пушки). «Конфедери» был зачислен в британский флот под именем «Конфедерейт». В марте 1781 года 18-пушечная «Саратога» под командованием капитана Джона Янга затонула в море, и все находившиеся на борту погибли. [260]

В начале 1781 года Конгресс постановил заменить Адмиралтейств-совет Морским министром, но не смог найти человека, который согласился бы занять новую должность. В июне 1781 года в Конгрессе был выдвинут план назначения Агента морского ведомства и возложения на него обязанностей Адмиралтейств-совета на время до подбора Морского министра. Комиссары Адмиралтейства смогли предвидеть результаты этой шумихи вокруг новой военно-морской системы. [261] 9 июля 1781 года Эллери сообщил Конгрессу, «что семейные дела заставляют его вернуться домой, и в связи с этим запросил отпуск». [262] Поскольку в это время в Совете заседал лишь один член от Конгресса, при отъезде Эллери кворум набрать не удавалось. Льюис теперь умолял Конгресс разрешить ему подать в отставку или дать ему такие дальнейшие указания, «какие они по своему мудрому усмотрению сочтут надлежащими». [263] 17 июля Конгресс принял его отставку. [264] 18 июля Конгресс передал морских пленных в ведение комиссара по делам пленных армии и приказал сдать печать адмиралтейства на хранение секретарю Конгресса до назначения Морского министра. [265] Революционное Военно-морское ведомство осталось без головы.

Адмиралтейств-совет не был удовлетворительным исполнительным органом. Он во всем зависел от своих членов из Конгресса в вопросах кворума. Он оказался медлительнее, громоздче и менее ответственен, чем Морской комитет. В управлении флотом по-прежнему не хватало единства и концентрации. С другой стороны, если бы Совет не был распущен, его комиссары, несомненно, со временем выработали бы большую компетентность и технические навыки, чем члены Морского комитета. Следует также сказать, что при более благоприятных обстоятельствах Адмиралтейств-совет продемонстрировал бы более высокую административную эффективность, чем это удалось ему; ибо жребий его действительно выпал на неприглядные места, а банкротство федеральной казны и деградировавший Конгресс лишили его средств, необходимых для успешного продолжения работы.

ССЫЛКИ:

[217] «Архивы Форса», 5-е изд., III, 1336, Роберт Моррис — американским комиссарам в Париже, 21 декабря 1776 г. Моррис писал следующее: «Пока этот почтенный орган упорствует в попытке исполнять дела, а также рассуждать о них, это никогда не будет сделано так, как должно, и об этом много-много раз твердил я сам и другие, но кое-кто из них не желает расставаться с властью или платить другим за то, чего они не могут сделать сами».

[218] «Публикации Исторического общества Род-Айленда», VIII, 205, «Документы Уильяма Вернона и военно-морского совета».

[219] Там же, 257, Эллери — Вернону, 23 марта 1779 г.

[220] «Архивы Форса», 5-е изд., II, 1106, Джонс — Моррису, 16 октября 1776 г.

[221] «Журналы Континентального конгресса», 29 октября 1778 г.

[222] Там же, 30 июля 1779 г.

[223] Джонстон, «Переписка и публичные документы Джона Джея», I, 207–08, Вашингтон — Джею, апрель 1779 г.

[224] Джонстон, «Переписка и публичные документы Джона Джея», I, 209, Джей — Вашингтону, 26 апреля 1779 г.

[225] «Книга писем Морского комитета», Комитет — военно-морскому совету в Бостоне, 27 апреля 1779 г.

[226] «Журналы Континентального конгресса», 9 июня 1779 г.

[227] Там же, 1 октября 1779 г.

[228] Там же, 17 октября, 24 ноября 1777 г.

[229] «Журналы Континентального конгресса», 28 октября 1779 г.

[230] Там же, 13 сентября 1780 г.

[231] Стенограммы Форса, Библиотека Конгресса, 37, стр. 207, «Доклад Адмиралтейств-совета», 12 апреля 1781 г.

[232] «Журналы Континентального конгресса», 7 июля 1781 г.

[233] «Журналы Континентального конгресса», 26 ноября, 3, 7, 8 декабря 1779 г.

[234] «Книга писем Морского комитета», Адмиралтейств-совет — военно-морскому совету в Бостоне, 10 декабря 1779 г.

[235] «Журналы Континентального конгресса», 22 января 1780 г.

[236] «Записи и документы Континентального конгресса», 78, XIV, 309, Льюис — Президенту Конгресса, 21 марта 1780 г.

[237] «Записи и документы Континентального конгресса», 78, XIV, 337–43, 349, Льюис — Президенту Конгресса, 6 июня, 12 июня 1780 г.

[238] «Журналы Континентального конгресса», 23 июня 1780 г.

[239] Стенограммы Форса, Библиотека Конгресса, 37, стр. 291, 294, Льюис — Президенту Конгресса, 4, 6 ноября 1780 г.

[240] Стенограммы Форса, Библиотека Конгресса, 37, стр. 125, Адмиралтейств-совет — Президенту Конгресса, 14 августа 1780 г.; «Журналы Континентального конгресса», 18 августа 1780 г.

[241] «Журналы Континентального конгресса», 5 декабря 1780 г.; 11 января 1781 г.

[242] Там же, 7 мая 1781 г.

[243] «Записи и документы Континентального конгресса», 37, стр. 175–77, «Доклад Адмиралтейств-совета», 24 января 1780 г.; «Журналы Континентального конгресса», 22 января, 25 января 1780 г.

[244] «Журналы Континентального конгресса», 11 июля 1780 г.; «Записи и документы Континентального конгресса», 37, стр. 261–63, «Доклад Адмиралтейств-совета», 10 июля 1780 г.

[245] «Журналы Континентального конгресса», 7 августа 1780 г.

[246] Там же, 8 февраля 1780 г.

[247] См. главу X, страницы 298–300.

[248] «Журналы Континентального конгресса», 4 мая 1780 г.

[249] Там же, 20 апреля 1780 г.

[250] «Журналы Континентального конгресса», 2 мая, 27 ноября 1780 г., 7 апреля 1781 г.; «Записи и документы Континентального конгресса», 37, стр. 225–41.

[251] «Журналы Континентального конгресса», 5 октября 1780 г.; «Дипломатическая переписка Уортона», III, 860, 867.

[252] «Журналы Континентального конгресса», 27 марта 1781 г.

[253] Стенограммы Форса, Библиотека Конгресса, 37, стр. 241–44. Адмиралтейств-совет, вероятно, имел в виду шестую, а также девятую статью Статей Конфедерации.

[254] «Записи и документы Континентального конгресса», 37, стр. 277, 281, «Доклады Адмиралтейств-совета», 24 июля, 26 июля 1780 г.

[255] «Журналы Континентального конгресса», 30 января 1777 г.; 15 января, 22 января 1780 г.; Джеймсон, «Эссе по конституционной истории Соединенных Штатов», глава I, «Предшественник Верховного суда»; Карсон, «Верховный суд Соединенных Штатов», часть I, 50–57.

[256] «Книга писем Морского комитета», Адмиралтейств-совет — Совету по делам казначейства, 7 января 1780 г.

[257] Там же, Адмиралтейств-совет — генеральному комиссару по выдачам, 21 августа 1780 г.

[258] Там же, Адмиралтейств-совет — Холкеру, 29 августа 1780 г.

[259] «Записи и документы Исторического общества графства Нью-Лондон», часть IV, I, 47–56; «Бостон газет», 24 июля 1780 г.; Гомер Уильямс, «Ливерпульские каперы», 272–75.

[260] «Список офицеров флота периода Революции», разные рукописи в Библиотеке Конгресса.

[261] См. главу VIII, «Морской министр и Агент морского ведомства».

[262] «Журналы Континентального конгресса», 9 июля 1781 г.

[263] Записи и документы Континентального конгресса, 78, XIV, 445-47.

[264] Журналы Континентального конгресса, 17 июля 1781 г.

[265] Там же, 18 июля 1781 г.

ГЛАВА VIII АГЕНТ МОРСКОГО ВЕДОМСТВА И СЕКРЕТАРЬ МОРСКОГО ВЕДОМСТВА

В вопросе о надлежащей организации исполнительных органов лидеры Революции разделились на две фракции. Движимые любовью к свободе, недоверием к правительствам и ревностным отношением к делегированным и сосредоточенным полномочиям, члены одной фракции выступали за передачу исполнительных функций комитетам Конгресса. Члены другой фракции, отстаивавшие правительственную власть и контроль, конструктивное законодательство в области управления и применение принципов бизнеса к государственным делам, заявляли о необходимости системы постоянных единоличных руководителей, выбираемых вне состава Конгресса. Возникший здесь спор в особой сфере управления был, разумеется, частью извечного и перманентного конфликта между свободой индивида и социальным контролем. В данном случае, как всегда и везде, политические доктринеры, иконоборцы и радикалы, люди сердца, а не разума, встали на сторону свободы; в то время как практичные и консервативные люди, представители ущемленных интересов и холодные, логично мыслящие люди объединились на стороне правительственного контроля.

Фракцию, которая не доверяла власти и стремилась удерживать ее в распыленном состоянии, можно назвать «децентрализаторской школой», а фракцию, которая желала собрать власть воедино и сосредоточить ее в руках нескольких людей, — «централизаторской школой». К «децентрализаторской школе» принадлежали Сэмюэл Адамс, Ли, Патрик Генри и Уильям Уиппл; к «централизаторской школе» — Гамильтон, Вашингтон, Моррисы и Джей. В начале Революции преимущество было на стороне «децентрализаторской школы». Ее исполнительный план в виде комитетов Конгресса не требовал больших усилий для претворения в жизнь; он был более гибким, чем схема постоянных единоличных руководителей; и он в большей степени гармонировал с ультра-антимонархическим духом того времени. Революционное правительство, возникнув как конгресс делегатов, организовалось по образу конгрессов — посредством комитетов из числа собственных членов. Когда Конгресс превратился в Правительство и на него было возложено множество исполнительных обязанностей, он естественным образом продолжил и приспособил прежнюю организацию для ведения своих новых дел. Установившаяся таким образом исполнительная система комитетов Конгресса не поддавалась легкому изменению.

К 1780 году «централизаторская школа» одерживала верх. Действительно, принятие в 1779 году смещенных советов, состоявших из людей как входящих, так и не входящих в Конгресс, стало компромиссом между двумя школами, в котором «централизаторская школа» отказалась от своего требования простоты исполнительных органов ради того, чтобы обеспечить — по крайней мере отчасти — другую свою цель: стабильность сроков полномочий администраторов. К 1780 году были испробованы и признаны несостоятельными как комитеты, так и советы. Кроме того, возникла большая необходимость в изменении исполнительной системы, чем в первые годы войны. По мере того как Конгресс деградировал, качество работы его комитетов и их деятельность ухудшались; а поскольку страна уставала от войны и ее финансы истощались, потребность в большей экономии и эффективности управления возрастала. В 1780 году среди лидеров было широко распространено мнение о приближении кризиса в армии, финансах и делах правительства, преодолеть который можно было лишь с помощью кардинальной и далеко идущей реформы. Лидеры «централизаторской школы» предлагали полное изменение административной системы Конгресса как решение серьезных проблем, вставших перед страной. К концу 1780 года движение за реформу подобного рода находилось в развитии. Оно усердно продвигалось одной школой и ревностно оспаривалось другой.

«Если Конгресс, — писал Вашингтон в декабре 1780 года, — полагает, что советы, составленные из его собственного состава и постоянно меняющиеся, способны справиться с великим делом войны (которое требует не только пристального внимания, но и постоянного и единообразного хода мыслей и действий, — они самым несомненным образом заблуждаются. Можно привести множество, множество примеров, доказывающих это». Вашингтон был убежден, что расточительные и ненадлежащие расходы государственных денег, некомпетентность в ведении дел и ненужные задержки проистекают из наделения всех или части обязанностей исполнительного органа членами Конгресса.[266] Гамильтон определенно заявлял о замене коллегиальных руководителей единоличными и назвал трех человек, которых он считал особо квалифицированными для ведомственных постов: генерала Скайлера на пост министра войны, генерала Макдугалла на пост министра морского ведомства и Роберта Морриса на пост министра финансов. Он полагал, что всегда больше знаний, энергии, ответственности, решительности, оперативности, усердия и привлекательности для первоклассных способностей наблюдается «там, где задействованы отдельные лица, а не коллегии».[267] Гувернер Моррис внес свой вклад в кампанию в поддержку лучших руководителей перечислением квалификаций, необходимых для лиц, которые должны были возглавить ведущие ведомства. Он утверждал, — как утверждают и поныне некоторые авторы по вопросам военно-морского управления, — что министр морского ведомства должен обладать практическим и техническим знанием военно-морских дел; и он представил уникальный перечень качеств министра в следующих словах:

«Министр морского ведомства должен быть человеком здравого смысла и хорошим экономистом, твердым, но не суровым; хорошо разбираться в морских делах, таких как постройка, оснащение и снабжение продовольствием кораблей, проведение маневров в крейсерском плавании и в бою, географические особенности Мирового океана и морские явления. Он должен знать нрав, манеры и склонности матросов; для всех этих целей целесообразно, чтобы он воспитывался в этом деле и занимался им в мирное и военное время как на военной, так и на коммерческой службе. Его принципы и манеры должны быть абсолютно республиканскими, а материальное положение — не бедственным».[268]

Говорили, что дебаты в Конгрессе по поводу изменения исполнительной системы были долгими и характеризовались проявлениями партийного духа, личной выгодой некоторых членов, а также сомнениями, страхами и разделенными мнениями других.[269] Сэмюэл Адамс возглавил сторонников старой системы. 10 января 1781 года сторонники новой системы одержали первую решительную победу; ибо в этот день Конгресс постановил учредить Департамент иностранных дел и назначить его главным должностным лицом секретаря по иностранным делам.[270] Пять дней спустя Адамс написал Ричарду Генри Ли письмо, которое почти патетично по своей искренности и серьезности. «Мой друг, — писал он, — мы не должны позволить ничему обескуражить нас в этой великой борьбе. Давайте без промедления вернемся к первоначальным принципам. Наш долг — прилагать все надлежащие усилия в наших соответствующих штатах для возрождения старых патриотических чувств среди народа в целом и добиваться того, чтобы государственные ведомства, особенно самые важные из них, были укомплектованы людьми сметливыми и с непреклонной добродетелью. Наше дело, поистине, слишком важно для человечества, чтобы отдавать его под руководство людей тщеславных, алчных или скрывающихся под лицемерной маской патриотизма, без искры общественной добродетели». Адамс признавал, что государственная служба нуждается в реформировании. Это он намеревался осуществить не путем изменения административной системы, а посредством привлечения более компетентных и добродетельных людей в Конгресс и его комитеты. Последнее должно было быть достигнуто путем возрождения гражданского интереса в отдельных штатах.[1]

7 февраля 1781 года Конгресс «возобновил рассмотрение плана упорядочения гражданских исполнительных ведомств».[271] В этот день он постановил учредить должности суперинтенданта финансов, секретаря войны и секретаря морского ведомства. Обязанности секретаря морского ведомства были суммированы в следующем кратком абзаце:

«В обязанности секретаря морского ведомства входит изучение нынешнего состояния военно-морского флота и представление отчета о нем Конгрессу, ведение реестра офицеров, состоящих и не состоящих в командовании, с указанием дат их соответствующих патентов; составление описи всех военно-морских и иных запасов, принадлежащих этому ведомству; составление смет всех расходов на жалование, снаряжение и снабжение, необходимых для военно-морского флота, и периодическое представление таких смет суперинтенданту финансов, дабы он мог принять меры для обеспечения расходов способом, наиболее отвечающим состоянию государственной казны; надзор и руководство исполнением всех постановлений Конгресса, касающихся военно-морских приготовлений; составление, скрепление печатью и контрасигнация всех морских патентов, ведение их реестров и ежегодная публикация списка всех назначений; представление Конгрессу отчетов о тех офицерах и агентах, которые необходимы ему для помощи в делах его ведомства; и в целом исполнение всех обязанностей и полномочий, указанных в акте Конгресса об учреждении адмиралтейств-совета».

Вообще говоря, секретарь морского ведомства должен был унаследовать обязанности и полномочия Адмиралтейств-совета. Тем не менее показательно, что на секретаря, в отличие от Совета, не было возложено конкретных обязанностей по отдаче распоряжений и руководству передвижениями военных судов. Указанные обязанности нового поста носят в основном секретарский характер. Конгресс был склонен менее либерально подходить к наделению полномочиями секретаря, избранного вне его состава, нежели Совета, частично состоявшего из членов Конгресса. 9 февраля жалование секретаря морского ведомства было установлено в размере 5000 долларов в год.[272]

27 февраля 1781 года Конгресс с исключительной оперативностью избрал генерал-майора Александра Макдугалла из Нью-Йорка секретарем морского ведомства, на каковую должность он был рекомендован Александром Гамильтоном. Квалификация Макдугалла для этой должности была выше среднего уровня. Во время Семилетней войны он был командиром капера. Позже он стал купцом в Нью-Йорке. Он был лидером Революции в этом штате и дослужился до звания генерал-майора в революционной армии. Макдугалл отказался принять предложенную ему должность, если ему не разрешат сохранить воинское звание и право вернуться в полевую армию, когда потребуются его услуги. Он обосновал этот частичный отказ патриотическими соображениями. Конгресс не желал иметь секретаря морского ведомства на таких условиях; и поэтому он проголосовал за то, что не рассчитывает на принятие должности генерал-майором Макдугаллом и что он должным образом оценивает его усердие «ради безопасности и чести Америки, а также приветствует его великодушие в отказе „удалиться от трудов и опасностей поля брани в нынешнем критическом состоянии Соединенных Штатов в целом и Нью-Йорка в частности“».[273] Конгресс больше не делал никаких выборов секретаря морского ведомства.

Летом 1781 года контроль над военно-морскими делами перешел к Роберту Моррису. Вскоре после вступления в должность суперинтенданта финансов в мае 1781 года он оказался в тесном контакте с военно-морским флотом. К принятию на себя большей или меньшей части военно-морских дел его побуждали острая необходимость отправки крейсеров с важными поручениями, беспомощность Адмиралтейств-совета, инерция Конгресса и межцарствие в руководстве Военно-морским ведомством, длившееся от прекращения деятельности Адмиралтейств-совета в начале июля 1781 года до назначения агента морского ведомства 7 сентября. Фигура Морриса в этот период предстает в образе сильного и уверенного в себе делового человека, проницательного, расторопного и старательного, окруженного более слабыми людьми, которые колеблются, проявляют нерешительность и волокиту в своих административных попытках.

В июне 1781 года Моррис написал президенту Конгресса, рекомендуя назначить капитана для 74-пушечного корабля «Америка» и объясняя, каким образом могут быть добыты деньги на ее достройку. Он сообщал, что осведомлен о предоставлении Джону Джею свободы продать этот корабль при мадридском дворе; что он думает и надеется, будто Джей не преуспеет в этом, ибо продажа «Америки» нанесет ущерб Соединенным Штатам; и что было бы «более согласовано с экономией и достоинством Конгресса достроить ее, чем позволить ей погибнуть». По получении этого письма Конгресс уполномочил Морриса принять меры к спуску «Америки» на воду и ее оснащению к плаванию.[274] Теперь Моррис намекнул Адмиралтейств-совету, что фрегат «Трамбулл» может сослужить важную общественную службу, если его передать под его руководство, и, проводя в жизнь свой план, добился постановления Конгресса о предоставлении ему контроля над этим судном.[275] Летом 1781 года, пока реорганизация Военно-морского ведомства находилась в подвешенном состоянии, Моррис по собственной инициативе руководил оснащением «Альянса» и «Дина» и приказал им выйти в море, «будучи убежден, что пока они стоят в порту, неизбежно будут нестись бесполезные расходы».[276]

Между тем в Конгрессе зародилось движение за передачу Военно-морского ведомства под контроль Морриса. 26 июня Меривезер Смит из Вирджинии представил серию резолюций, предусматривающих реорганизацию Военно-морского ведомства — работу, которую он считал необходимой, поскольку существовавшая военно-морская система была «неэффективной и дорогостоящей».[277] Наиболее важной из этих резолюций была та, которая упраздняла должности Адмиралтейств-совета, военно-морских советов и военно-морских агентов; и другая, которая уполномочивала суперинтенданта финансов назначить благоразумного агента для управления военно-морским флотом по приказу и под надзором означенного суперинтенданта до тех пор, пока не будет назначен секретарь морского ведомства или до дальнейшего волеизъявления Конгресса. В день их внесения эти резолюции были переданы в комитет в составе Меривезера Смита из Вирджинии, Роджера Шермана из Коннектикута и Дэниела Сент-Томаса Дженифера из Мэриленда. 2 июля, внеся небольшое изменение в формулировку резолюций, этот комитет представил их Конгрессу;[278] а 6 июля он представил их снова, добавив к тому времени несколько дополнительных резолюций. Одна из последних сводилась к тому, что выборы секретаря морского ведомства должны быть отложены до первого понедельника ноября. При постановке этой резолюции на голосование она была отклонена. Штаты разделились по региональному признаку: четыре штата Новой Англии и Делавэр проголосовали против; Пенсильвания и пять южных штатов, за исключением Южной Каролины, голоса в которой разделились, проголосовали за; делегаты от Нью-Йорка и Нью-Джерси в Конгрессе отсутствовали. Голосование, судя по всему, свидетельствовало о поражении тех, кто выступал за передачу флота под контроль Морриса. В тот же день, 6 июля, оставшиеся резолюции были переданы в комитет в составе Томаса Маккина из Делавэра, Оливера Эллсворта из Коннектикута и Теодорика Бланда из Вирджинии.[279]

18 июля новый комитет представил серию резолюций, мало отличавшихся от тех, что были переданы ему, за исключением одного важного изменения: агент морского ведомства теперь должен был назначаться не Моррисом, а Конгрессом. В этот день Конгресс принял две резолюции комитета. Одна из них передавала заботу о военнопленных-моряках от Адмиралтейств-совета комиссару по делам военнопленных армии; а другая предписывала сдать печать адмиралтейства секретарю Конгресса и уполномочила его использовать ее при контрасигнации морских патентов. Остальные резолюции снова были отложены. Конгресс сумел прийти к согласию относительно упразднения Адмиралтейств-совета, но не относительно устройства его преемника.[280]

Наконец, все дело реорганизации Военно-морского ведомства было передано третьему комитету, состоявшему из Теодорика Бланда из Вирджинии, Джеймса М. Варнума из Род-Айленда и Джеймса Дуэйна из Нью-Йорка. На основании доклада этого комитета 29 августа Конгресс постановил, «что на настоящий момент надлежит назначить агента морского ведомства с полномочиями руководить, оснащать, снаряжать и использовать корабли и военные суда, принадлежащие Соединенным Штатам, в соответствии с такими инструкциями, которые он будет время от времени получать от Конгресса». Агент морского ведомства должен был руководить продажей всех призов. Он должен был урегулировать и оплатить морские счета и вести учет своей работы. Как только он приступал к исполнению своей должности, функции и назначения адмиралтейств-совета, различных военно-морских советов и всех гражданских должностных лиц, назначенных при них, прекращались и аннулировались. Жалование нового главы Военно-морского ведомства было установлено в размере 1500 долларов в год, а его клерка — в размере 500 долларов. И от агента морского ведомства, и от его клерка требовалось принести присягу «хорошо и верно исполнять возложенное на них доверие по мере разумения и рассудительности»; а также предоставить надежное и достаточное поручительство.[281]

Эти резолюции от 29 августа носили лишь временный характер и не отменяли резолюции от 7 февраля 1781 года, которые предусматривали учреждение должности секретаря морского ведомства. Вторая временная мера была принята 7 сентября, когда Конгресс постановил: «Что до тех пор, пока Конгрессом не будет назначен агент морского ведомства, все обязанности, полномочия и власть, возложенные на означенного агента, возлагаются на вышеуказанного суперинтенданта финансов и исполняются им».[282]

Причина, по которой Конгресс назначил агента морского ведомства вместо секретаря морского ведомства, понятна далеко не во всем. Потерпев неудачу в добивании согласия Макдугалла занять пост секретаря морского ведомства, Конгресс мог решить, что мелкие и удручающие дела военно-морского флота не привлекут первоклассных талантов; или что для ведения этих дел полномасштабное исполнительное ведомство не требуется. Более вероятно, что назначение агента морского ведомства в условиях разногласий в Конгрессе, провала Адмиралтейств-совета и малой вероятности заполучить эффективного секретаря было лишь временной и осуществимой мерой для ведения дел военно-морского флота. Существуют очевидные причины, по которым предложение наделить суперинтенданта финансов правом назначать агента морского ведомства или выбор Морриса в качестве агента должны были вызвать ожесточенное сопротивление. Люди склада ума Сэмюэла Адамса выступали бы против этого, среди прочих причин, потому что это сосредоточивало слишком большую власть в руках одного человека. Друзьям флота было бы неприятно видеть, как Военно-морское ведомство поглощается Департаментом финансов. Но, с другой стороны, соображения другого рода рекомендовали шаг, который был в конечном итоге предпринят. Это было наиболее экономичное распределение военно-морских дел, какое только можно было совершить. Моррис обладал превосходными данными для этой должности, и он был доступен немедленно. Фактически он был единственным человеком на горизонте, который обещал справиться с задачей распутывания клубка морских счетов, финансирования обанкротившегося флота и эффективного применения этого рода воинской службы. Он был удивительно подготовлен к руководству Военно-морским ведомством своим опытом делового человека, знакомого со счетами и подбором служащих, в качестве владельца флота торговых судов и как один из двух или трех наиболее влиятельных членов Морского комитета в течение 1776 и 1777 годов, когда флот зарождался. Каковы бы ни были упущения флота в период руководства им Морриса, они проистекали не из отсутствия эффективного руководителя. Впервые за время Революции его управление характеризовалось оперативностью, решительностью и экспертным, адекватным пониманием его проблем.