«Женевский протокол»

Первое правило заключается в том, что совет перед тем, как приступить к выбору арбитров, должен учитывать пожелания сторон. Было высказано предложение развить эту идею, наделив стороны правом указывать свои предпочтения и отводить определенное количество арбитров, предложенных советом.

Это предложение было отклонено из-за трудности установления детальных правил осуществления этого двойного права. Но подразумевается, что у совета не будет никаких причин отказываться от кандидатов, предложенных различными сторонами, навязывать им арбитров, которых те могут пожелать отвергнуть, или, наконец, пренебрегать любыми другими предложениями, которые стороны пожелают высказать. Действительно, очевидно, что совет всегда будет стремиться действовать наилучшим образом для того, чтобы в максимальной степени укрепить доверие, которое Комитет арбитров должен внушать сторонам.

Второе правило основано на той же точке зрения. Оно закрепляет право совета выбирать арбитров и их председателя из числа лиц, которые по своей национальности, личным качествам и опыту представляются обеспечивающими наивысшие гарантии компетентности и беспристрастности.

Здесь опыт также покажет, целесообразно ли совету разработать общие правила составления и функционирования рассматриваемого обязательного арбитража и вышеупомянутого арбитража, а также процедуры примирения в самом совете. Такие правила будут изданы для собственного использования советом, но будут доведены до сведения правительств договорившихся государств.

Статья 4, пункт 3.

Единогласное решение совета.— Если обе стороны отказываются от арбитража, дело передается обратно в совет, но на этот раз оно приобретает особый характер. Отказ от арбитража подразумевает согласие обеих сторон на окончательное урегулирование спора советом. Он подразумевает признание исключительной юрисдикции совета. Он свидетельствует о том, что стороны предпочитают решение совета арбитражному решению.

Возобновляя рассмотрение вопроса, совет обладает не только той свободой действий, которой он обычно располагает. Он наделен всей полнотой полномочий для окончательного и безоговорочного урегулирования вопроса в случае достижения единогласия. Его решение, принятое единогласно всеми членами, кроме представителей сторон в споре, навязывается сторонам с той же силой и тем же весом, что и заменяемое им арбитражное решение.

Статья 4, пункт 4.

Второй случай обязательного арбитража.— Если совет не приходит к единогласному решению, он должен передать спор на усмотрение Комитета арбитров, но на этот раз, поскольку считается, что стороны передали свое дело в совет, организация арбитражной процедуры полностью изымается из их рук. Совет должен будет урегулировать все детали: состав, полномочия и процедуру Комитета арбитров. Совет, разумеется, волен заслушать стороны и даже запросить у них предложения, однако он не связан таким обязательством. Единственное правило, которому он должен следовать, заключается в том, что при выборе арбитров он должен учитывать гарантии компетентности и беспристрастности, которые в силу своей национальности, личных качеств и опыта эти арбитры всегда должны обеспечивать.

Статья 4, пункт 6.

Последствия решений и санкции, обеспечивающие их исполнение.— При недостижении дружественного соглашения мы, благодаря принятой системе, во всех случаях уверены в достижении окончательного решения спора — будь то в форме постановления Постоянной палаты международного правосудия, в форме арбитражного решения или, наконец, в форме единогласного решения совета.

Стороны обязаны подчиниться этому решению. Они должны исполнить его или соблюдать его добросовестно.

Если они этого не делают, они нарушают обязательство, принятое в отношении других участников Протокола, и это нарушение влечет за собой последствия и санкции в зависимости от степени тяжести дела.

Если упорствующая сторона ограничивается пассивным сопротивлением достигнутому решению, она в первую очередь станет объектом мирного давления со стороны совета, который должен использовать все свое влияние, чтобы убедить ее уважать свои обязательства. Если совет потерпит неудачу, он должен предложить меры, призванные обеспечить приведение решения в исполнение.

В этом вопросе Протокол руководствовался исключительно предписанием, содержащимся в конце статьи 13 пакта. Таким образом, совет может применить против упорствующей стороны коллективные санкции экономического и финансового характера. Предполагается, что такие санкции окажутся достаточными. Идти дальше и применять силу против государства, которое само не прибегает к силе, сочли невозможным. Однако сторона, в пользу которой вынесено решение, может применить силу против упорствующей стороны, если это будет разрешено советом.

Но если государство, против которого вынесено решение, берется за оружие для сопротивления ему, становясь тем самым агрессором по отношению ко всем участникам, оно заслуживает даже суровых санкций, предусмотренных статьей 16 пакта в толковании, указанном в настоящем Протоколе.

Сфера применения методов мирной процедуры.— Сколь бы необходима ни была созданная нами система для обеспечения урегулирования всех споров, при ее применении единственным руководством должна служить лежащая в ее основе мирная цель. Ее нельзя отклонять от этого курса и использовать как повод для казуистики и тенденциозных разбирательств, от которых дело мира скорее потеряет, чем приобретет.

Также пришлось сделать несколько исключений из правила, чтобы сохранить гибкость системы. Это случаи, когда в иске должно быть отказано и иск подлежит отклонению in limine советом, Постоянной палатой международного правосудия или арбитрами, в зависимости от обстоятельств.

Споры, к которым система не будет применяться, бывают трех видов:

Статья 4, пункт 5.

1. Первый касается споров, относящихся к вопросам, которые в какое-либо время до вступления Протокола в силу являлись предметом единогласной рекомендации совета, принятой одной из заинтересованных сторон. Для международного порядка и престижа совета существенно, чтобы его единогласные рекомендации, предоставляющие право принявшему их государству, не ставились вновь под сомнение посредством процедуры, основанной на обязательном арбитраже. При отсутствии дружественного соглашения единственным путем, открытым для урегулирования споров, которые могут породить эти рекомендации, является обращение в совет в соответствии с процедурой, в настоящее время предусмотренной пактом.

Статья 4, пункт 7.

2. То же самое относится к спорам, возникающим в результате мер военного характера, принятых одним или несколькими договорившимися государствами по соглашению с советом или ассамблеей Лиги Наций. Было бы, безусловно, недопустимо, чтобы обязательный арбитраж превратился в оружие в руках врага сообщества, используемое против свободы действий тех, кто в общих интересах стремится принудить этого врага к уважению его обязательств.

Во избежание каких-либо трудностей толкования эти первые две категории исключений были официально зафиксированы в Протоколе.

3. Существует третья категория споров, к которым новая система мирного урегулирования также не может применяться. Это споры, направленные на пересмотр действующих договоров и международных актов или стремящиеся поставить под сомнение существующую территориальную целостность договорившихся государств. Вносились предложения включить эти исключения в текст Протокола, однако оба Комитета сошлись на единодушном мнении, что как с юридической, так и с политической точки зрения невозможность применения обязательного арбитража в таких случаях настолько очевидна, что делать их предметом специального положения совершенно излишне. Было сочтено достаточным упомянуть о них в настоящем докладе.

6.— РОЛЬ АССАМБЛЕИ В СИСТЕМЕ, СОЗДАННОЙ ПРОТОКОЛОМ.

Статья 6.

Новая процедура должна быть адаптирована к старой, которая наделяла ассамблею теми же полномочиями, что и совет, когда спор передается на ее рассмотрение либо самим советом, либо по требованию одной из сторон.

Возник вопрос о том, является ли практичной система сохранения в новой процедуре такого равенства полномочий между двумя органами Лиги Наций. Некоторые высказывали мнение, что лучше исключить вмешательство ассамблеи. Однако в конечном итоге возобладало противоположное мнение; обращение к ассамблее действительно может оказать важное влияние с точки зрения общественного мнения. Не доходя до того, чтобы отводить ассамблее ту же роль, что и совету, было решено принять смешанную систему, при которой ассамблея в принципе заменяет совет, с тем чтобы при передаче ей спора в соответствии с пунктом 9 статьи 15 пакта она могла взять на себя вместо совета различные обязанности, предусмотренные статьей 4 настоящего Протокола, за исключением чисто исполнительных актов, которые всегда возлагаются на совет. Например, организация и руководство обязательным арбитражем или передача вопроса в Постоянную палату международного правосудия всегда должны поручаться совету, поскольку на практике последний является единственным органом, квалифицированным для таких целей.

Возможное вмешательство ассамблеи никоим образом не влияет на окончательный результат новой процедуры. Если ассамблее не удается примирить стороны и одна из них этого требует, обязательный арбитраж организуется советом в соответствии с заранее установленными правилами.

Если ни одна из сторон не требует арбитража, дело передается обратно в ассамблею, и если решение, рекомендованное ассамблеей, получает большинство, требуемое согласно пункту 10 статьи 15 пакта, оно имеет такую же силу, как и единогласное решение совета.

Наконец, если необходимое большинство не получено, спор передается на обязательный арбитраж, организуемый советом.

В любом случае, как и в случае вмешательства одного лишь совета, достигается окончательное и обязательное решение спора.

7.— ВНУТРЕННЯЯ ЮРИСДИКЦИЯ ГОСУДАРСТВ.

Статья 5.

Настоящий Протокол никоим образом не отступает от нормы статьи 15, пункт 8, пакта, которая защищает национальный суверенитет.

Во избежание каких-либо сомнений на этот счет оказалось целесообразным заявить об этом прямо.

В совете — какова бы ни была стадия процедуры, установленной Протоколом, на которой совет вмешивается — упомянутое положение применяется без каких-либо изменений.

Это правило применяется также к обоим случаям обязательного арбитража. Если одно из государств-участников спора заявляет, что спор или его часть проистекают из вопроса, который по международному праву входит исключительно в его компетенцию, арбитры должны по этому вопросу запросить консультацию Постоянной палаты международного правосудия через посредство совета, поскольку поднимаемый таким образом вопрос является правовым вопросом, по которому должно быть получено судебное заключение.

Таким образом, Суду предстоит вынести решение о том, регулируется ли спорный вопрос международным правом или он подпадает под внутреннюю юрисдикцию соответствующего государства. Его функции будут ограничены этим пунктом, и вопрос в любом случае будет возвращен арбитрам. Но в отличие от других мнений, запрашиваемых у Суда в ходе обязательного арбитража — мнений, которые для арбитров носят чисто консультативный характер, — в данном случае мнение Суда является обязательным в том смысле, что если Суд признал, что спорный вопрос целиком подпадает под внутреннюю юрисдикцию соответствующего государства, арбитрам останется лишь зафиксировать этот вывод в своем решении. Лишь в том случае, если Суд сочтет, что спорный вопрос регулируется международным правом, арбитры вновь приступят к рассмотрению дела для вынесения решения по существу.

Обязательный характер мнения Суда в данном случае повышает значимость двойного вопроса, упомянутого выше в связи со статьей 4 и касающегося привлечения национальных судей и применения статьи 24 Статута Суда в вопросах консультативной процедуры.

При сохранении принципа статьи 15, пункт 8, пакта, для придания его применению большей гибкости потребовалось прибегнуть к правилу, содержащемуся в статье 11 пакта, которая возлагает на Лигу Наций в случае войны или угрозы войны обязанность «предпринять любые действия, которые могут оказаться мудрыми и эффективными для охраны мира между нациями», и обязывает генерального секретаря незамедлительно созвать заседание совета по требованию любого члена Лиги. Таким образом подразумевается, что когда признано, что спор проистекает из вопроса, который входит исключительно во внутреннюю юрисдикцию одной из сторон, эта сторона или ее оппонент будут полностью вправе призвать совет или ассамблею к действию.

В этой простой отсылке к статье 11 нет ничего нового. Она оставляет в неприкосновенности право совета предпринимать такие действия, которые он сочтет мудрыми и действенными для охраны мира между нациями. Она не наделяет новыми полномочиями или функциями ни совет, ни ассамблею. Оба эти органа Лиги просто сохраняют полномочия, которые уже возложены на них пактом.

Для рассеивания любых сомнений, которые могут возникнуть из сопоставления статьи 15, пункт 8, и статьи 11 пакта, в ходе обсуждения в Первом комитете было дано весьма четкое пояснение. Если спор передается в совет по статье 15 и одна из сторон заявляет, что спор проистекает из вопроса, оставленного международным правом исключительно в ее внутренней юрисдикции, пункт 8 препятствует совету выносить какие-либо рекомендации по этому поводу, если он считает утверждение стороны правильным и что спор действительно проистекает из вопроса, находящегося исключительно в юрисдикции этого государства.

Следствием этого пункта является то, что совет не может делать никаких рекомендаций в том техническом смысле, в каком этот термин используется в статье 15, то есть он не может делать, даже посредством единогласного доклада, рекомендаций, которые становятся обязательными для сторон в силу пункта 6.

Единогласие для целей статьи 15 подразумевает доклад, одобренный всеми членами совета, кроме сторон в споре. Только доклад, одобренный таким образом, является документом, который стороны в споре обязаны соблюдать в том смысле, что если они прибегнут к войне против любой стороны, выполняющей рекомендации, это будет составлять нарушение статьи 16 пакта и приведет в действие упомянутые там санкции.

С другой стороны, статья 11 имеет иную сферу применения: во-первых, она действует только во время войны или угрозы войны; во-вторых, она не наделяет совет или ассамблею правом навязывать какое-либо решение спора без согласия сторон. Действия, предпринимаемые советом или ассамблеей в соответствии с этой статьей, не могут стать обязательными для сторон в споре в том смысле, в каком становятся обязательными рекомендации по статье 15, если только сами стороны не присоединились к ним.

Следует прояснить еще один последний момент. Отсылка к статье 11 пакта действительна только в ситуации, предусмотренной статьей 15, пункт 8, пакта. Очевидно, что когда по существу спора вынесено единогласное решение совета или арбитражное решение, этот спор считается окончательно урегулированным и не может вновь — ни прямо, ни косвенно — выноситься на обсуждение. Статья 11 пакта не касается ситуаций, которые охватываются нормами права, применимыми судьей. Она применяется только к делам, которые еще не урегулированы международным правом. Фактически она демонстрирует наличие пробелов в праве.

Ссылка на статью 11 в двух статьях Протокола (статьях 5 и 10) имеет преимущества, выходящие за рамки тех, на которые обращено внимание в комментарии к тексту этих статей. Она послужит стимулом для науки расчистить почву для работы, которую Лига Наций должна будет однажды предпринять в целях сближения — через развитие норм международного права — индивидуальных интересов ее членов и универсальных интересов, служению которым она призвана способствовать.

8.— ОПРЕДЕЛЕНИЕ АГРЕССОРА.

Статья 10.

Для того чтобы процедура мирного урегулирования сопровождалась необходимыми санкциями, потребовалось предусмотреть точное определение государства, виновного в агрессии, к которому должны применяться санкции.

Этот вопрос весьма сложен, и в прежней работе Лиги военные эксперты и юристы, которым приходилось им заниматься, находили его чрезвычайно трудным.

Проблема имеет два аспекта: во-первых, необходимо дать определение агрессии и, во-вторых, установить факт ее наличия.

Определение агрессии является относительно простой задачей, ибо достаточно сказать, что агрессором признается любое государство, которое в какой бы то ни было форме прибегает к силе в нарушение обязательств, принятых им либо по пакту (если, например, являясь членом Лиги Наций, оно не уважало территориальную целостность или политическую независимость другого члена Лиги), либо по настоящему Протоколу (если, например, будучи участником Протокола, оно отказалось подчиниться арбитражному решению или единогласному решению совета). Таков смысл статьи 10, которая также добавляет, что нарушение правил, установленных для демилитаризованной зоны, должно приравниваться к прибеганию к войне. В тексте говорится о прибегании к войне, но в ходе обсуждения было достигнуто понимание того, что, хотя упоминался наиболее серьезный и яркий пример, в духе Протокола было бы учитывать советом также акты насилия и применения силы, которые, возможно, и не образуют реального состояния войны.

Напротив, установить факт наличия агрессии — задача весьма сложная, ибо хотя первый из двух элементов, составляющих в совокупности агрессию, а именно нарушение обязательства, легко поддается проверке, второй, а именно прибегание к силе, установить непросто. Когда одна страна нападает на другую, последняя неизбежно защищается, и когда военные действия идут с обеих сторон, возникает вопрос, какая из них их начала.

Это вопрос факта, относительно которого мнения могут расходиться.

Первая мысль, которая приходит в голову, — возложить на совет обязанность определять, кто является агрессором. Но сразу же возникает вопрос, должен ли совет принимать это решение единогласно или достаточно голосования большинством. Оба решения имеют серьезные недостатки и потому неприемлемы.

Настаивание на единогласном решении совета подвергает атакованное государство риску лишения тех конкретных гарантий, на которые оно имеет право, если один-единственный член совета — будь то по доброй воле или по иным причинам — будет настаивать на приверженности толковании фактов, отличающемся от толкования всех его коллег. Нельзя допустить, чтобы само существование нации зависло от такой случайности. Недостаточно указывать на то, что совет был бы обязан объявить о наличии агрессии в очевидном случае и что он не мог бы не выполнить свой долг. Это был бы долг без санкций, и если бы совет по какой-либо случайности не выполнил своего долга, атакованное государство оказалось бы лишено всех гарантий.

Но было бы также опасно полагаться на голосование большинства совета. В этом случае риск возлагался бы на государство, призванное оказать помощь и нести тяжелое бремя совместных действий, если оно все еще испытывало бы некоторые сомнения относительно виновности страны, против которой ему предстоит действовать. Такая страна рисковала бы оказаться вынужденной подчиниться решению, с которым она не согласна.

Единственный выход из этой дилеммы представлялся в некоторой автоматической процедуре, которая не обязательно основывалась бы на решении совета. Изучив эту трудность и обсудив ее во всех аспектах, Первый комитет считает, что нашел решение в идее презумпции, которая действует до тех пор, пока обратное не будет установлено единогласным решением совета.

Комитет придерживается мнения, что такая презумпция возникает в трех случаях, а именно, когда прибегание к войне сопровождается:

отказом принять процедуру мирного урегулирования или подчиниться вытекающему из нее решению;

нарушением временных мер, предписанных советом, как это предусмотрено статьей 7 Протокола;

либо пренебрежением решением, признающим, что спор проистекает из вопроса, который целиком входит во внутреннюю юрисдикцию другой стороны, и уклонением или отказом предварительно передать вопрос в совет или ассамблею.

В этих случаях, даже если абсолютной уверенности нет, во всяком случае существует весьма веская презумпция, которой должно быть достаточно для применения санкций, если доказательства обратного не были представлены единогласным решением совета.

Следует заметить, что между первыми двумя случаями и третьим имеется характерное различие.

В первых двух случаях презумпция имеет место тогда, когда в дополнение к состоянию войны выполнено также специальное условие.

Однако в третьем случае презумпция зависит от трех условий: невыполнения решения, умышленного неиспользования средства правовой защиты, предусмотренного статьей 11 пакта, и наличия состояния войны.

Это различие обусловлено необходимостью учета проанализированных выше положений статьи 5, которая посредством отсылки к статье 11 пакта делает применение пункта 8 статьи 15 пакта более гибким. После тщательного рассмотрения показалось неразумным и несправедливым рассматривать как ipso facto агрессора государство, которое в силу действия пункта 8 статьи 15 лишено возможности отстаивать свои требования мирными методами и, будучи оставлено наедине со своими ресурсами, в отчаянии доведено до войны.

Было сочтено более соответствующим требованиям справедливости и мира предоставить такому государству, которому было отказано в иске по предварительному вопросу о внутренней юрисдикции его противника, последнюю возможность достичь дружественного соглашения, предложив ему окончательный метод примирения, предписанный статьей 11 пакта. Лишь в том случае, если после отклонения этого метода оно прибегает к войне, оно будет презюмироваться агрессором.

Это смягчение жесткого характера пункта 8 статьи 15 было принято не только потому, что оно справедливо, но и потому, что оно не пробивает бреши в барьере, воздвигнутом Протоколом против агрессивной войны: оно никоим образом не ущемляет остающийся непоколебимым принцип, согласно которому война, предпринятая против государства, чья исключительная юрисдикция была официально признана, является международным преступлением, подлежащим коллективному наказанию со стороны участников Протокола.

Когда государство, чьи требования были встречены возражением о внутренней юрисдикции его противника, воспользовалось средством защиты, предусмотренным статьей 11 пакта, презумпция агрессии отпадает. Сама агрессия остается. Совету предстоит решить, кто несет ответственность за агрессию, в соответствии с процедурой, которая будет описана ниже.

Помимо вышеуказанных случаев, не существует никакой презумпции, которая позволяла бы автоматически определить агрессора. Но этот факт должен быть установлен, и если никакого другого решения найти не удается, решение должно быть возложено на совет. Тот же принцип применяется, когда одной из сторон является государство, не подписавшее Протокол и не являющееся членом Лиги.

Если совет единогласен, никаких затруднений не возникает. Если же совет не единогласен, трудность преодолевается путем предписания о том, что совет должен обязать воюющие стороны заключить перемирие, условия которого он при необходимости установит большинством в две трети голосов, и сторона, которая отвергает перемирие или нарушает его, должна признаваться агрессором.

Таким образом, система является полной и настолько автоматической, насколько это возможно.

Там, где презумпция возникла и не отвергнута единогласным решением совета, сами факты определяют, кто является агрессором; никакого дальнейшего решения совета не требуется, и вопрос о единогласии или большинстве не встает; после установления фактов совет обязан действовать соответствующим образом.

Там, где презумпции нет, совет должен констатировать факт агрессии; требуется решение, которое должно быть принято единогласно. Если единогласие не достигается, совет обязан предписать перемирие, и для этой цели никакого решения в собственном смысле слова принимать не требуется: существует обязательство, которое совет должен выполнить; лишь определение условий перемирия требует принятия решения, и для этой цели достаточно большинства в две трети голосов.

Предлагалось заявить, что в случаях чрезвычайной срочности совет может определить агрессора или установить условия перемирия, не дожидаясь прибытия представителя, которого сторона, не представленная среди его членов, была приглашена прислать согласно условиям пункта 5 статьи 4 пакта.

Однако предпочтительнее показалось пока не устанавливать никаких правил по этому вопросу, а просить специальный комитет, который совет должен назначить для разработки поправок к пакту в духе Протокола, рассмотреть вопрос о том, действительно ли такое правило необходимо.

Действительно, можно полагать, что совет уже обладает всеми необходимыми полномочиями в этом вопросе и что в случаях чрезвычайной срочности, если государство, приглашенное прислать представителя, находится слишком далеко от местонахождения совета, этот орган может решить, что представитель должен быть выбран из числа лиц, находящихся поблизости, и должен прибыть на заседание в установленный срок, по истечении которого вопрос может рассматриваться в его отсутствие.

После установления факта агрессии в силу презумпции, единогласного решения совета либо отказа от принятия перемирия или его нарушения остается только применить санкции и привести в действие обязательства государств-гарантов. Совет лишь призовет их выполнить свой долг; здесь опять-таки нет никакого решения, которое нужно принимать, но есть обязательство, которое нужно выполнить, и вопрос о большинстве или единогласном голосовании не возникает.

Вообще говоря, речь здесь вовсе не идет о голосовании.

Во избежание каких-либо сомнений было официально закреплено, что государство, которое по приглашению совета вступает в акты насилия против агрессора, находится в правовом положении воюющей стороны и может, следовательно, осуществлять права, присущие этому статусу.

В ходе обсуждения указывалось, что такое государство не обладает полной свободой действий. Применяемая им сила должна быть соразмерна преследуемой цели и должна осуществляться в пределах и на условиях, рекомендованных советом.

Статья 18.

Подобным же образом во избежание каких-либо недоразумений в специальной статье было оговорено, что единогласие или необходимое большинство в совете всегда рассчитываются в соответствии с правилом, упомянутым в нескольких случаях в статье 15 пакта и повторенным в статье 16 пакта для случая исключения члена из Лиги, а именно без подсчета голосов представителей сторон в споре.

9.— СПОРЫ МЕЖДУ ГОСУДАРСТВАМИ, ПОДПИСАВШИМИ И НЕ ПОДПИСАВШИМИ ПРОТОКОЛ.

Статья 16.

Что касается урегулирования споров, возникающих между подписавшим государством и одним или несколькими государствами, не подписавшими Протокол и не являющимися членами Лиги Наций, новую систему пришлось адаптировать к прежней.

Для того чтобы подписавшие государства могли пользоваться основными преимуществами, предоставляемыми Протоколом, который запрещает любые агрессивные войны, потребовалось привести правило, закрепленное в статье 17 пакта, в соответствие с положениями Протокола. Поэтому было решено, что государства, не подписавшие Протокол и не являющиеся членами Лиги Наций, находящиеся в конфликте с подписавшим государством, должны быть приглашены подчиниться новой процедуре мирного урегулирования и что в случае их отказа сделать это и прибегания к войне против подписавшего государства они подпадают под действие санкций, предусмотренных статьей 16 пакта в редакции Протокола.

В договоренностях, установленных пактом для урегулирования споров, возникающих между государствами — членами Лиги Наций, одно из которых подписало Протокол, а другое нет, изменений не происходит. Правовая связь, установленная пактом между такими двумя сторонами, не позволяет подписавшим государствам применять по праву новую процедуру мирного урегулирования к государствам, не подписавшим Протокол, но являющимся членами Лиги. Все, на что подписавшиеся государства имеют право рассчитывать в отношении таких других государств, — это то, что совет предоставит последним возможность следовать этой процедуре, и есть надежда, что они так и поступят. Но таким государствам можно лишь предложить возможность следовать новой процедуре; их нельзя обязать следовать ей. Если они отказываются, предпочитая придерживаться процедуры, предусмотренной пактом, применение к ним каких-либо санкций невозможно.

Указанное выше решение в отношении государств, не подписавших Протокол, но являющихся членами Лиги Наций, представляется настолько очевидным, что не требует специального упоминания в Протоколе. Предложение сделать об этом специальное упоминание вносилось, но после получения разъяснений авторы отозвали свое предложение, заявив, что будут удовлетворены вышеприведенной ссылкой на этот предмет.

На первый взгляд разница в предполагаемом обращении с государствами, не подписавшими Протокол и не являющимися членами Лиги Наций, и государствами, не подписавшими Протокол, но являющимися членами Лиги, может вызвать некоторое удивление, поскольку может показаться, что подписавшие государства возлагают большие обязательства на первую категорию, чем на вторую. Однако это лишь видимость. В действительности подписавшие государства не возлагают никаких обязательств ни на ту, ни на другую категорию. Они не могут этого сделать, потому что настоящий Протокол является res inter alios acta для всех государств, не подписавших его, независимо от того, являются они членами Лиги Наций или нет. Подписавшиеся лишь принимают на себя обязательства во взаимоотношениях друг с другом относительно того, как они будут себя вести, если одно из них окажется вовлечено в конфликт с третьим государством. Но в то время как в возможных конфликтах с государством, не подписавшим Протокол и не являющимся членом Лиги, они совершенно свободны предпринимать любые действия по своему выбору, в конфликтах, которые могут возникнуть между ними и государствами, не подписавшими Протокол, но являющимися, подобно им самим, членами Лиги Наций, их свобода действий в некоторой степени ограничена, поскольку обе стороны связаны юридическими обязательствами, вытекающими из пакта.

2.— РАБОТА ТРЕТЬЕГО КОМИТЕТА.

(Докладчик: м. Бенеш)

БЕЗОПАСНОСТЬ И СОКРАЩЕНИЕ ВООРУЖЕНИЙ.

(Articles 7 to 9, 11 to 15, 17 and 21 of the Protocol)

1.— ВВЕДЕНИЕ.

Специальной задачей Третьего комитета было рассмотрение проблемы безопасности (санкций) и сокращения вооружений.

Эта работа потребовала прежде всего важных политических переговоров. В то время как вопрос об арбитраже требовал лишь одного политического решения принципиального характера, а именно принятия обязательного арбитража, а остальное представляло собой главным образом вопрос о составлении проекта (безусловно, чрезвычайно сложная задача) схемы применения такого арбитража, вопросы безопасности и разоружения потребовали долгих и трудоемких политических переговоров, поскольку они затрагивали фундаментальные интересы, вопросы жизненной важности для государств, обязательства столь далеко идущие, что они коренным образом меняют общее положение различных стран.

Хотя в работе Первого комитета ассамблея четко указала в своей резолюции от 6 сентября на вероятность — и даже необходимость — внесения поправок в пакт, работа Третьего комитета в отношении вопросов безопасности и сокращения вооружений, в соответствии с дебатами ассамблеи, должна была оставаться в рамках пакта. Прежде всего речь шла о развитии и уточнении того, что уже заложено в пакте. Все наши обсуждения, все наши труды руководствовались этими принципами, и тем самым на нас была возложена деликатная задача. Но дух примирения, пронизывавший все обсуждения, позволил нам разрешить две поставленные перед нами проблемы. Это действительно важный результат, и если принять во внимание также столь успешно достигнутое Первым комитетом разрешение проблемы арбитража, мы оказываемся перед лицом системы, принятие которой может полностью изменить нашу нынешнюю политическую жизнь.

В этом заключается истинный смысл статей Протокола, касающихся вопросов безопасности и сокращения вооружений.

2.—УГРОЗА АГРЕССИИ: ПРЕВЕНТИВНЫЕ МЕРЫ.

Статья 7.

Поскольку в настоящем Протоколе предусмотрено мирное разрешение споров, государства-участники обязуются в случае возникновения любого конфликта между ними не прибегать к подготовке к разрешению такого спора путем войны и, в целом, воздерживаться от любых действий, способных усугубить или затянуть указанный спор. Данный принцип применяется как к периоду, предшествующему передаче спора на рассмотрение арбитража или согласительной комиссии, так и к периоду, в течение которого дело находится на рассмотрении.

Это положение подкреплено санкциями. Любое обращение в связи с нарушением вышеуказанных обязательств может быть внесено на рассмотрение Совета в соответствии со статьей 11 Пакта. Можно сказать, что в дополнение к первичному спору, который передан или может быть передан на рассмотрение Совета или какого-либо иного компетентного органа, возникает второй спор, вызванный нарушением обязательств, предусмотренных в первом абзаце.

Совет, если он не сочтет обращение не заслуживающим рассмотрения, приступает к необходимым запросам и расследованиям. Если будет установлено, что было совершено правонарушение против положений первого абзаца, в обязанности Совета входит, в свете результатов таких запросов и расследований, призвать любое государство, виновное в правонарушении, положить ему конец. Любое такое государство, не выполнившее это требование, объявляется Советом виновным в нарушении Пакта (статья 11) или Протокола.

Совет должен, кроме того, принять необходимые меры для того, чтобы как можно скорее положить конец ситуации, способной угрожать миру во всем мире. В тексте не определяется характер этих превентивных мер. Его гибкость позволяет Совету принимать такие меры, которые могут быть уместными в каждом конкретном случае, как, например, эвакуация территорий.

Любые решения, которые могут быть приняты Советом на основании настоящей статьи, могут приниматься большинством в две трети голосов, за исключением решений, касающихся процедурных вопросов, которые по-прежнему подпадают под общее правило статьи 5, абзац 2 Пакта. Таким образом, следующие решения могут приниматься большинством в две трети голосов:

Решение о том, имело или не имело место правонарушение против первого абзаца;

Решение, призывающее виновное государство устранить правонарушение;

Решение о том, имел или не имел место отказ от устранения правонарушения;

Наконец, решение о мерах, призванных положить конец в возможно более короткий срок ситуации, способной угрожать миру во всем мире.

Первоначальный текст статьи 7 предусматривал, что в случае запросов и расследований Совет должен пользоваться услугами организации, которая будет создана Конференцией по сокращению вооружений в целях обеспечения соблюдения решений этой Конференции. Об этой организации больше не упоминается, но такое упущение не ущемляет никаких решений, которые Конференция может быть призвана принять в отношении данного вопроса. Она будет полностью свободна в создании организации, если сочтет это необходимым, а право Совета использовать этот орган для предполагаемых запросов и расследований, a fortiori, останется в силе.

Статья 8.

Статью 8 следует рассматривать в связи со статьей 2. Статья 2 устанавливает обязательство не прибегать к войне, в то время как статья 8, развивая статью 10 Пакта, идет дальше. Стороны, подписавшие протокол, обязуются воздерживаться от любых действий, которые могут представлять собой угрозу агрессии против любого другого государства. Таким образом, каждое действие, подпадающее под это понятие угрозы войны — а его рамки достаточно широки, — представляет собой нарушение Протокола и, следовательно, спор, с которым правомочен разбираться Совет.

Если, например, одно государство заявляет, что другое государство осуществляет приготовления, которые представляют собой не что иное, как особую форму угрозы войны (например, любой вид секретной мобилизации, концентрацию войск, формирование вооруженных отрядов при попустительстве правительства и т. д.), Совет, установив наличие основания для рассмотрения, применяет процедуру, которую можно определить как процедуру превентивных мер; он организует надлежащие запросы и расследования и в случае установления любого нарушения положений пункта 1 предпримет шаги, описанные в статье 7, пункт 4.

3.—БЕЗОПАСНОСТЬ — САНКЦИИ.

Статья 11.

(Пункты 1 и 2 статьи 11 Протокола в их связи со статьями 10 и 16 Пакта)

Согласно статье 10 Пакта, Члены Лиги обязуются уважать и сохранять против всякой внешней агрессии территориальную целостность и существующую политическую независимость всех Членов Лиги. В случае агрессии Совет указывает средства выполнения этого обязательства.

Согласно статье 16, если какой-либо Член Лиги прибегает к войне в нарушение своих обязательств по статьям 12, 13 или 15, все другие Члены Лиги обязуются немедленно применить экономические санкции; кроме того, в обязанности Совета входит рекомендация соответствующим заинтересованным правительствам о том, какие эффективные сухопутные, морские или воздушные силы Члены Лиги должны выделять в состав вооруженных сил, используемых для защиты обязательств Лиги.

В момент их разработки на Мирной конференции в Париже в 1919 году эти статьи вызвали ожесточенные споры относительно точного объема обязательств, принятых на себя в этих положениях, то есть относительно характера и масштабов обязательств, упомянутых в статье 10, точного момента возникновения таких обязательств и юридических последствий рекомендаций Совета, упомянутых в статье 16, пункт 2. Эти споры продолжались, как известно, в ходе дебатов здесь, в Женеве, где этот вопрос обсуждался в предыдущие годы.

Статья 11 призвана урегулировать этот спор. Стороны, подписавшие настоящий Протокол, принимают на себя обязательство применить против агрессора различные санкции, предусмотренные в Пакте, в толковании, данном в статье 11 Протокола, когда установлен акт агрессии и Совет призвал государства-участники немедленно применить такие санкции (статья 10, последний абзац). Если они не сделают этого, они не выполнят своих обязательств.

Характер и объем этого обязательства четко определены в пункте 2 статьи 11. Согласно этому пункту, ответ на вопрос о том, выполнило или не выполнило государство, подписавшее Протокол, свое обязательство, зависит от того, сотрудничало ли оно лояльно и эффективно в деле отражения акта агрессии в масштабах, совместимых с его географическим положением и его конкретным положением в отношении вооружений.

Государство сохраняет контроль над своими вооруженными силами и управляет ими самостоятельно, а не через Совет, однако пункт 2 статьи 11 предоставляет нам конкретный материал для вынесения суждения о том, было ли выполнено обязательство в том или ином конкретном случае. Этот критерий обеспечивается термином: лояльно и эффективно.

При ответе на вопрос о том, выполнило или не выполнило государство свои обязательства в отношении санкций, определенная гибкость обязательств, закрепленных в статье 11, позволяет учесть со всех точек зрения положение каждого государства, подписавшего настоящий Протокол. Государства-участники не все обладают равными возможностями для действий, когда наступает время применения санкций. Это зависит от географического положения и экономического и социального состояния государства, характера его населения, внутренних институтов и т. д.

Действительно, во время обсуждения системы санкций некоторые делегации заявляли, что их страны находятся в особом положении в силу своего географического положения или состояния своих вооружений. Эти страны желали сотрудничать в максимально возможных пределах своих ресурсов в отражении каждого акта агрессии, но они обращали внимание на свои особые условия. Чтобы учесть эту ситуацию, в пункт 2 статьи 11 было внесено дополнение, указывающее на такое положение дел и подчеркивающее особое положение соответствующих стран. Более того, статья 13 Протокола позволяет таким странам заранее информировать Совет об этих вопросах.

Я хотел бы добавить, что обязательства, о которых я говорю, являются несовершенными обязательствами в том смысле, что не предусмотрено никаких санкций против какой-либо стороны, которая не смогла лояльно и эффективно сотрудничать в деле защиты Пакта и отражения любого акта агрессии. Тем не менее следует подчеркнуть, что такое государство не выполнило бы своих обязанностей и было бы виновно в нарушении принятых на себя обязательств.

Ввиду вышеизложенного суть пунктов 1 и 2 статьи 11 может быть выражена следующим образом: каждое государство является судьей того, каким образом оно выполняет свои обязательства, но не судьей существования этих обязательств, то есть каждое государство остается судьей того, что оно будет делать, но больше не остается судьей того, что оно должно делать.

Теперь, когда настоящий Протокол более точно определил происхождение, характер и объем обязательств, вытекающих из Пакта, функции Совета, предусмотренные в статьях 10 и 16, стали более ясными и определенными.

Как только Совет призывал государства, подписавшие Протокол, без промедления применить санкции, предусмотренные в статье 11, он становится регулирующим или, скорее, совещательным органом, но не исполнительным органом. Характер актов агрессии может значительно варьироваться; средства их пресечения также будут различными. Зачастую нет необходимости использовать все средства, которые согласно пунктам 1 и 2 статьи 11, так сказать, доступны для отражения акта агрессии. Было бы даже опасно, если бы из страха не выполнить свои обязанности государства предпринимали избыточные усилия. На Совет, который в соответствии со статьей 13 может быть обеспечен необходимыми данными, возлагается задача высказать свое мнение, если возникнет такая необходимость, относительно наилучших средств выполнения обязательств, возникающих непосредственно при предписании им применения санкций, особенно в отношении последовательности, в которой должны применяться санкции.

Однако практическое применение санкций всегда возлагалось бы на правительства; реальное сотрудничество заключалось бы в том, что они вступают в контакт по дипломатическим каналам — возможно, посредством конференций — и через прямые отношения между различными генеральными штатами, как в последней войне. Совет, разумеется, знал бы обо всех этих переговорах, с ним консультировались бы, и он давал бы рекомендации.

Разница между прежним положением дел и новым будет поэтому заключаться в следующем:

Согласно системе, установленной Пактом:

1. Возникает спор.

2. В случаях, когда не применяются ни арбитражная процедура, ни судебное урегулирование, предусмотренные в статье 13 Пакта, Совет собирается и обсуждает спор, пытается осуществить примирение, посредничество и т. д.

3. Если это не удается и развязывается война, Совет единогласно должен высказать мнение о том, какая сторона виновна. Члены Лиги тогда сами решают, обоснованно ли это мнение и вступают ли в силу их обязательства по применению экономических санкций.

4. Затем он должен единогласным решением рекомендовать военные санкции.

5. Если единогласия достичь не удается, Совет прекращает свою деятельность, и каждая сторона фактически вольна действовать по своему усмотрению.

Согласно новой системе, определенной в Протоколе, ситуация выглядит следующим образом:

1. Возникает спор.

2. Вступает в действие система мирного урегулирования, предусмотренная Протоколом.

3. Совет вмешивается, и если после отказа от арбитража прибегают к войне, если не соблюдаются предварительные превентивные меры и т. д., Совет определяет, какая сторона является агрессором, и призывает государства-участники применить санкции.

4. Это решение подразумевает, что такие санкции, каких требует ситуация — экономические, финансовые, военные, военно-морские и военно-воздушные — должны применяться незамедлительно и без каких-либо дальнейших рекомендаций или решений.

Таким образом, мы имеем следующие новые элементы:

(a) Обязательство применить необходимые санкции всякого рода в качестве прямого результата решения Совета.

(b) Устранение ситуации, при которой все стороны были бы фактически свободны воздерживаться от любых действий. Введение системы арбитража и предварительных мер, позволяющей в каждом случае определять агрессора.

(c) Не принимается никаких решений относительно численности сухопутных, военно-морских и военно-воздушных сил и не приводится никаких деталей относительно мер, которые должны быть приняты в конкретном случае. Тем не менее предоставляются объективные критерии, определяющие обязательство каждого подписавшегося государства; оно обязано в рамках отражения акта агрессии сотрудничать лояльно и эффективно в применении санкций в соответствии со своим географическим положением и своим особым положением в отношении вооружений.

Вот почему я сказал, что великий пробел в Пакте был устранен.

Правда, на государства не было возложено никаких дополнительных обременений, помимо санкций, уже предусмотренных в Пакте. Но в настоящее время государство, стремящееся уклониться от обязательств по Пакту, может рассчитывать на две лазейки:

(1) Рекомендации Совета не обязательно должны выполняться.

(2) Совет может не достичь единогласия, что делает невозможным любое объявление об агрессии, так что никакого обязательства применять военные санкции наложено не будет, и каждый останется свободным действовать так, как пожелает.

Мы отказались от вышеуказанной системы, и обе эти лазейки теперь закрыты.

Статья 11, пункты 3 и 4.

Пункт 3 статьи 11 был сформулирован с целью придания большей точности некоторым положениям пункта 3 статьи 11 [описка в оригинале, имеется в виду ст. 16] Пакта. Пункт 3 статьи 16 ссылается на взаимную поддержку в применении финансовых и экономических мер. Пункт 3 статьи 11 настоящего Протокола устанавливает реальное экономическое и финансовое сотрудничество между подвергшимся нападению государством и различными государствами, приходящими к нему на помощь.

Поскольку в соответствии со статьей 10 Протокола может случиться так, что оба государства, вовлеченные в спор, будут объявлены агрессорами, возник вопрос о том, каков будет наилучший метод решения этой проблемы. Было три альтернативы: применить принцип, содержащийся в пункте 1, что практически эквивалентно ведению некоторого рода полицейской войны против обеих сторон, либо оставить вопрос развиваться своим чередом, либо, наконец, принудить государства, нарушающие мир во всем мире, прекратить акты войны путем применения менее суровых средств, чем те, которые указаны в пункте 1. Был выбран последний метод. Против таких государств будут приниматься только экономические меры, и они, естественно, не будут иметь права на получение помощи, упомянутой в пункте 3 статьи 11.

Статья 12.

Пункт 1 статьи 16 Пакта предусматривает немедленный разрыв всех торговых или финансовых отношений с государством-агрессором, а пункт 3 той же статьи предусматривает, среди прочего, экономическое и финансовое сотрудничество между подвергшимся нападению государством и различными государствами, приходящими к нему на помощь.

Как уже отмечалось, эти обязательства были подтверждены и конкретизированы в статье 11 Протокола.

Но разрыв отношений и упомянутое сотрудничество неминуемо включают в себя столь сложные меры, что в нужный момент вполне могут возникнуть сомнения относительно того, какие меры являются необходимыми и целесообразными для выполнения обязательств, принятых на себя в соответствии с вышеуказанными положениями. Эти проблемы требуют тщательного рассмотрения, чтобы государства могли заблаговременно знать, какова должна быть их позиция.

Статья 12 определяет условия такого расследования.

В ней прямо не указано, что проблема будет изучаться Советом во взаимодействии с различными правительствами, но Совет, естественно, если сочтет это необходимым, предложит правительствам предоставить такую информацию, которая может потребоваться ему для выполнения задачи, возложенной на него по статье 12.

Статья 13, пункт 1.

Вышеприведенное объяснение пунктов 1 и 2 статьи 11 содержит множество отсылок к статье 13.

Как я уже отмечал, в случае необходимости применения санкций крайне важно, чтобы существовал некий орган, компетентный высказать мнение о наилучшем способе выполнения обязательств подписавшими сторонами. Как вам известно, согласно Пакту, этим органом является Совет. Для того чтобы Совет мог эффективно выполнять эту обязанность, статья 13 уполномочивает его принимать от государств обязательства, определяющие заблаговременно сухопутные, морские и воздушные силы, которые они смогут немедленно задействовать в целях обеспечения выполнения обязательств в отношении санкций, вытекающих из Пакта и настоящего Протокола.

Необходимо также подчеркнуть тот факт, что средства, имеющиеся в распоряжении государств, подписавших настоящий Протокол, для выполнения обязательств, вытекающих из статьи 11, значительно варьируются в силу различий в географическом, экономическом, финансовом, политическом и социальном положении разных государств. Информация о средствах, имеющихся в распоряжении каждого государства, поэтому абсолютно необходима, чтобы Совет мог с полным пониманием дела высказать свое мнение о наилучшем методе наилучшего выполнения таких обязательств.

Наконец, в том что касается вопроса о сокращении вооружений, который является конечной целью, к которой стремятся наши усилия, информация, предоставленная таким образом Совету, может иметь очень большое значение, поскольку каждое государство, зная, какие силы будут доступны для его помощи в случае нападения, сможет судить о том, в какой степени оно может сократить свои вооружения без ущерба для своего существования как государства, и каждое государство сможет таким образом предоставить Международной конференции по сокращению вооружений очень ценные данные. Я должен добавить, кроме того, что статья 13, пункт 1, не делает для государств обязательным предоставление этой информации. Желательно, чтобы государства предоставляли Совету эту информацию, но они свободны этого не делать.

Статья 13, пункты 2 и 3.

Положения пунктов 2 и 3 статьи 13 относятся к специальным соглашениям, которые столь подробно обсуждались в прошлом году. Учитывая, что согласно пункту 2 такие соглашения могут вступать в силу только тогда, когда Совет предложил государствам-участникам применить санкции, характер этих соглашений можно определить следующим образом:

Специальные соглашения должны рассматриваться как средство быстрого применения санкций всякого рода в конкретном случае агрессии. Они представляют собой дополнительные гарантии, которые дают более слабым государствам абсолютную уверенность в том, что система санкций никогда не даст сбоя. Они гарантируют, что всегда найдутся государства, готовые немедленно выполнить обязательства, предусмотренные в статье 11 Протокола.

В соответствии со статьей 18 Пакта в тексте прямо указано, что эти соглашения будут зарегистрированы и опубликованы Секретариатом, а также было решено, что они останутся открытыми для подписания любым государством — Членом Лиги Наций, которое пожелает к ним присоединиться.

4.—ПРЕКРАЩЕНИЕ САНКЦИЙ: НАКАЗАНИЕ АГРЕССОРА.

Статья 14.

Статья 14 находится в полном соответствии с последними абзацами статей 10 и 11. В соответствующих абзацах введение санкций в действие зависит от предписания Совета; поэтому на Совет также возлагается задача заявить, что цель, ради которой применялись санкции, достигнута. Подобно тому как применение санкций является делом государств, так и прекращение операций, предпринятых с целью отражения акта агрессии, лежит на них.

Статья 15.

Пункт 1 аналогичен статье 10 Проекта договора о взаимной помощи, составленного в прошлом году.

Пункт 2 призван не допустить изменения характера санкций, предусмотренных в статье 11, в процессе их реализации и их превращения в войну за аннексию.

Принимая во внимание замечания различных делегаций относительно наказания агрессора, следует добавить, что было бы неправильно истолковывать эту статью в том смысле, будто единственными наказаниями, которых следует опасаться агрессору в результате его действий, являются обременения, упомянутые в пункте 1. В случае необходимости могут быть потребованы гарантии против новой агрессии или залоги, обеспечивающие выполнение обязательств, наложенных в соответствии с пунктом 1. Недопустимыми объявляются лишь аннексия территории и меры, влекущие за собой утрату политической независимости.

Под «территорией» следует понимать всю территорию государства, не делая различий между метрополией и колониями.

5.—СОКРАЩЕНИЕ ВООРУЖЕНИЙ.

Статьи 17 и 21.

Хотя решить проблему сокращения вооружений в положениях документа, представленного Ассамблее на утверждение, не удалось, наша работа прокладывает к этому путь и делает это возможным.

Сокращение вооружений станет результатом, во-первых, всеобщей безопасности, создаваемой уменьшением опасности войны, проистекающей из обязательного мирного урегулирования всех споров.

Оно также будет проистекать из уверенности, которую любое подвергшееся нападению государство будет иметь в получении экономической и финансовой поддержки всех государств-участников, причем такая поддержка была бы особенно важна в случае, если агрессор окажется великой державой, способной вести долгую войну.

Тем не менее для государств, которые в силу своего географического положения особенно подвержены нападению, и для государств, чьи важнейшие центры прилегают к их границам, опасности внезапного нападения настолько велики, что они не смогут основать какой-либо план сокращения своих вооружений исключительно на упомянутых выше политических и экономических факторах, каково бы ни было значение таких факторов.

Также неоднократно заявлялось, что многим государствам потребуется знать, на какую военную поддержку они могут рассчитывать до созыва Конференции, если они собираются представить Конференции предложения о значительном сокращении вооружений; это может потребовать переговоров между правительствами и с Советом до заседания Конференции по сокращению вооружений, предусмотренной в статье 17. Обязательства, упомянутые в статье 13 Протокола, следует интерпретировать в свете вышесказанного.

При составлении общей программы Конференции также необходимо будет, как указано в пункте 2 статьи 17, чтобы Совет, помимо прочих критериев, «принял во внимание упомянутые обязательства».

Ввиду тесной взаимозависимости трех великих затронутых проблем, а именно: мирного урегулирования споров, санкций против тех, кто нарушает мир во всем мире, и сокращения вооружений, Протокол предусматривает созыв Советом общей Конференции по сокращению вооружений и подготовку работы такой Конференции. Более того, применение положений, касающихся арбитража и санкций, будет обусловлено принятием упомянутой Конференцией плана сокращения и ограничения вооружений.

Более того, в целях сохранения связи между тремя упомянутыми крупными проблемами предусмотрено, что весь Протокол утратит силу в случае невыполнения схемы, принятой Конференцией. На Совет возлагается обязанность заявить об этом на условиях, которые будут определены самой Конференцией.

Последний абзац статьи 21 предусматривает случай частичной утраты Протоколом силы после его вступления в силу. Если план, принятый Конференцией, будет считаться введенным в действие, любое государство, которое не выполняет его в том, что касается его лично, не будет пользоваться преимуществами положений Протокола.