Едва ли необходимо отмечать, что в понимании этого великого инженера забота о дороге подразумевала величайшую заботу в отношении дренажа. Вследствие ограниченных областей управления, хотя и несут большие расходы, назначения инспекторов для надзора за работами, которые никогда не выполняются хорошо никем, кроме опытного инженера, уступают даже назначениям оплачиваемых должностных лиц для надзора за каналированием. Сэр Генри Парнелл в своем труде «Об образовании и управлении публичными дорогами» столь сжато описывает состав главных органов, которыми эти должностные лица избираются и направляются:
«В соответствии с положениями каждого Акта о платных дорогах большое количество лиц названы попечителями; на практике попечителем делают почти каждого проживающего поблизости от дороги зажиточного фермера или торговца, а также всю знать и лиц с крупной земельной собственностью: так что попечительский совет редко состоит менее чем из 100 человек, даже если протяженность дороги, подлежащей поддержанию ими, не превышает нескольких миль. Результатом этой практики является то, что в каждом составе попечителей обязательно находятся лица, не обладающие ни единой квалификацией для этой должности, лица, которые воображают, что звание попечителя дороги возносит их на некое важное положение, и которые слишком часто стремятся показать это, противодействуя превосходящим их по способностям и честности лицам, когда на рассмотрении находятся ценные улучшения, заботясь слишком часто о том, чтобы обратить свою власть в выгоду путем такого направления расходов дорожных денег, которое наилучшим образом способствует интересам их самих или их связей».
«Иногда случается, что если один попечитель, более умный и более преданный общественным интересам, чем остальные, пытается взять на себя руководство и предлагает меру, во всех отношениях правильную и надлежащую для принятия, его способность давать советы ставится под сомнение, его самоуверенность осуждается, его мотивы вызывают подозрения; и поскольку каждая такая мера почти всегда будет иметь следствием срыв какой-то частной цели, она обычно встречает либо прямое отклонение, либо какую-то косвенную уловку, чтобы избавиться от нее. Таким образом, умные и преданные общественным интересам попечители начинают испытывать отвращение и перестают посещать заседания; ибо, помимо того, что они часто сталкиваются с противодействием и поражением со стороны наименее достойных из своих соратников, они раздражены шумом и выражениями, которыми ведутся обсуждения, и чувствуют себя поставленными в ситуацию, в которой они подвергаются оскорблениям и дурному обращению».
Он отмечает, что «Хотя эта система платных дорог привела к проложению многих новых дорог и превращению многих старых в то, что можно назвать хорошими дорогами по сравнению с тем, какими они были прежде, эта система была осуществлена при столь ошибочных предписаниях, и лица, которым было доверено управление ими, неизменно оказывались либо столь небрежными, либо столь мало знакомыми с делом проложения или ремонта дорог, что в данный момент можно с полнейшей точностью заявить: в Англии нет ни одной дороги, кроме недавно проложенных некоторыми выдающимися инженерами-строителями, которая не была бы чрезвычайно дефектной в самых существенных качествах совершенной дороги». Из-за меняющейся степени этих дефектов публика вынуждена преодолевать ненужные подъемы, путешествовать на ненужные расстояния, задействовать больше конного труда, чем было бы необходимо при путешествии по дорогам, которые поддерживаются твердыми, сухими и ровными, вместо влажных, мягких и ухабистых. Из Отчета комиссаров, назначенных для расследования этого предмета, следует, что на каждые 200 миль платной дороги приходится в среднем десять инспекторов: тогда как если бы шоссе и трасты платных дорог были объединены, один надлежащим образом квалифицированный инспектор мог бы гораздо лучше выполнять ту службу, с которой справляются десять. Существует, судя по всему, 1 116 трастов платных дорог, охватывающих около 22 000 миль. Используемые должностные лица состоят из 1 120 казначеев, 1 135 секретарей и 1 300 инспекторов: итого 3 555. Ежегодная стоимость ремонта платных дорог составляет 51 фунт стерлингов за милю: общие расходы в размере 1 122 000 фунтов стерлингов в год. Долги составляли свыше 9 000 000 фунтов стерлингов, и они, судя по всему, быстро росли. Средние расходы на управление шоссе и платными дорогами оцениваются в 10 фунтов стерлингов за милю в год; но подсчитано, что если бы управление платными дорогами и шоссе было объединено, ими можно было бы управлять лучше при расходах от 30 шиллингов до 2 фунтов стерлингов за милю в год. При сравнении фактических расходов на ремонт дорог при научном управлении шоссе с обычными затратами представляется вероятным, что благодаря управлению в расширенном и соответствующем масштабе можно сберечь свыше 500 000 фунтов стерлингов в год только на этой ветви управления.
Комитет Палаты общин, заседавший в 1834 году, допросил некоторых из наиболее способных инженеров в стране, и назначенная впоследствии Комиссия во главе с герцогом Ричмондским и маркизом Солсбери единодушно рекомендовала принять принцип объединения в качестве единственного средства спасения этой ветви управления.
Я осмеливаюсь смиренно представить основания для мнения, с которым, как я полагаю, их светлости согласились бы, а именно что принцип объединения может быть распространен еще дальше и включать все общественные работы в пределах местности как наилучшее средство получения для каждой или для всех при наименьших затратах наиболее эффективного научного руководства.
Было показано в отношении дренажа, равно как и строительства дорог, что экономичность и эффективность работ будут соответствовать квалификации, полномочиям и ответственности должностных лиц, назначенных для их выполнения, обеспечиваемым законодательными средствами, и что новые работы на старых условиях, без квалификации, будут выполнены по-старому — расточительно и неэффективно. Но инженеров или надлежащим образом квалифицированных должностных лиц, обладающих наукой гражданской инженерии, невозможно было бы найти для каждой отдельной цели в каждой части страны, как это обычно предполагается в Актах Парламента для достижения конкретных целей. Когда такая связанная работа делится и разделяется, вознаграждение, необходимое для привлечения надлежащим образом квалифицированных лиц для ведения фрагмента службы, оказывается слишком высоким; разделение поэтому в большинстве мест равносильно исключению науки из общественной работы или, другими словами, ее деградации. Обнаружится, когда будут исследованы работы по осушению, строительству и поддержанию дорог, что обычная практика создания сточных канав по планам независимо от строительства дорог и дорог независимо от мероприятий по очистке и поддержанию их сухими всегда идет во вред работе и публике. Одни и те же поверхностные нивелировки и съемки служат для дренажа и для дорожного строительства. Строительство стоков для дорог и улиц и их содержание являются первичными и важнейшими работами; строительство и содержание поверхности дороги — это связанная работа, следующая по порядку, и ею лучше всего может руководить то же должностное лицо. В любой части страны неудобства и убытки испытываются от разделения такой работы почти при каждом случае, когда требуется ремонт или новое строительство. В городах дорогу разрывает из-за прорыва сточной канавы или необходимости ее очистки или ремонта; сточную канаву ремонтируют, но дорогу оставляют разбитой, потому что дорожный инспектор и его отдельный отряд рабочих заняты на какой-то другой работе. В метрополии проломы, оставляемые на дорогах из-за задержки и отсутствия слаженности среди различных должностных лиц, являются источником не только крупных заторов, но и частых несчастных случаев. При восстановлении мостовых водопроводные и газовые трубы нередко приходят в беспорядок, и это снова вызывает новые раскопки и новые расходы для общества на ремонт. В сельских районах дорога нуждается в ремонте, но первым средством является дренаж; дорожный инспектор не может приступить к работе, потому что у инспектора по сточным канавам его люди заняты в другом месте. В различных других деталях объединение той же работы под началом одного должностного лица, действующего с объединенным штатом бригадиров и рабочих, сопровождается преимуществами в эффективности и экономии, о которых не было бы необходимости упоминать, если бы противоположное устройство не было столь частым. В тех немногих случаях, когда имело место объединение обязанностей, опыт преимуществ такого объединения привел бы к тому, что предложение их разъединить рассматривалось бы как увеличение хлопот и расходов, а также помеха надлежащему выполнению работы.
В районах, где преобладают наибольшие дефекты, мы обнаруживаем такое скопление должностных лиц для надзора за общественными сооружениями, которое привело бы к априорному выводу о высокой степени совершенства работы из-за видимого разделения труда, на которое она распределяется. В тех же мелких районах у нас имеются инспекторы по сточным канавам, назначенные комиссарами по сточным канавам; инспекторы платных дорог, назначенные попечителями трастов платных дорог; инспекторы шоссе, назначенные жителями на общем собрании прихода или районными попечительными советами согласно Акту о шоссе; оплачиваемые районные инспекторы, назначенные мировыми судьями; инспекторы по мощению по местным актам; инспекторы по строительству по Акту о строительстве; инспекторы графских мостов и т. д.
Квалификация инженера-строителя предполагает знание цен на материалы и труд, используемые при строительстве, а также составление съемок и общую квалификацию для проведения оценок, которая обычно повышается по мере расширения диапазона различных видов имущества, с которым оценщик знаком. Общественные запросы на услуги таких должностных лиц в качестве оценщиков часто столь же пагубно разделены и распределены, как и услуги по строительству и содержанию общественных работ. Так, у нас часто в пределах одних и тех же районов имеется один набор лиц, назначенных для выполнения оценок и съемок для взимания ставки на бедняков; другой набор для съемок и оценок для раскладки налогов на доходы; еще один — для земельного налога; другой — для дорожных ставок; другой — для ставок на сточные канавы; другой — для городских ставок; другой — для церковных ставок; другой — для графских ставок, когда приходы пренебрегают уплатой или обложены неравномерно, а также для внеприходских мест; другой — для выкупа десятин. И эти услуги обычно выполняются вразрозненном виде плохо и с ненадлежащими затратами.
Обычным порядком является то, что местные органы обладали бы полномочиями назначать инспекторов для наблюдения за выполнением положений по регулированию зданий на основе прецедента Столичного акта о строительстве; и эти должностные лица оплачиваются с помощью сборов, варьирующихся от 1 фунта стерлингов до 3 фунтов стерлингов 10 шиллингов за каждое здание. В городах редко возводятся одноэтажные дома там, где земля представляет большую ценность; и будет низкой средней оценкой считать все новые дома двухэтажными, то есть домами четвертого разряда, за которые было предложено выплачивать сбор в 2 фунта стерлингов. Прежде чем инспектор по строительству сможет приступить к работе, инспектор по сточным канавам должен убедиться в том, что стоки проложены правильно, и строитель должен получить от него соответствующее свидетельство. Труд инспектора по строительству при надлежащем выполнении может потребовать до часа времени на осмотр каждого нового здания. Но сумма предложенного сбора в обычных случаях с лихвой окупила бы строительство эффективного стока для такого жилища. Любой спекулирующий строитель, строящий улицу четвертого разряда из пятидесяти домов, за счет выноса за пределы юрисдикции сберег бы посредством этого выноса средства для возведения дополнительного дома или стоков для всех них.
Никакие прошлые или предлагаемые законодательные меры не устанавливают никаких гарантий наличия надлежащей квалификации или надежности для выполнения подобных услуг. В одном крупном районе метрополии выражают недовольство тем, что обязанности по осмотру помещений выполняют молодые люди — младшие клерки районного инспектора.
В той мере, в какой наука надежно связана с местным управлением, повышается ее авторитет и обеспечивается достижение ее целей. Опасно осуществлять детальное законодательное регулирование, поскольку информации обычно недостаточно для подготовки законов против всех существующих местных трудностей, а тем более против всех будущих важных непредвиденных обстоятельств. Когда детальные регламенты предписываются произвольно, возникает риск создания препятствия для работы, которую предполагалось продвигать. Например, предлагалось, чтобы Парламент не только постановил: «Что каждая внешняя стена каждого здания должна быть построена из хорошего, прочного, хорошо обожженного кирпича или хорошего прочного камня и скреплена хорошим раствором», но также руководил строителями и определял, исключая любые изменения или усовершенствования, способ приготовления хорошего раствора, а именно: «Причем раствор и цемент должны быть хорошо смешаны в пропорции: одна часть хорошей свежеобожженной извести или цемента и три части чистого острого песка»; однако существуют обширные участки страны, где нет ни чистого песка, ни острого песка, ни песка вообще, и где для этой цели используют кузнечную золу. Но использование этого материала с тех пор становится незаконным, и никакое новое открытие не может быть применено без санкции Акта Парламента. В одном крупном приходе недавно возникло желание опробовать деревянную мостовую, когда обнаружилось, что местный Акт предписывает использовать для мощения гранит. Ввиду невыполнимости учета всех подобных деталей или из-за неспособности определить цели и предписать достижение вместо средств, либо изложения средств в общем виде, например, что стена должна быть построена «из негорючих материалов», заведено обычным порядком требовать, чтобы важная работа выполнялась таким образом, «какое удовлетворит инспектора, который будет ее проверять», или «согласно указаниям инспектора округа»; например, чтобы ни одна дымовая труба не строилась выше шести футов, «если она не закреплена достаточными железными стяжками такой прочности и размеров и не установлена таким образом, который будет одобрен инспектором, осматривающим здание». Возражения уважаемых строителей против наделения столь большими полномочиями основаны на полной неопределенности в отношении характера будущих назначений инспекторов, если для их защиты общества не принять иных мер, кроме простых общих указаний. Назначен может быть строитель-конкурент, и совершенно точно это будет, как правило, торговец, осуществляющий эту власть, чье недовольство действительно честной и хорошей работой может определяться злонамеренными соображениями, против которых честный строитель почувствует себя беззащитным; но еще большую опасность для общества представляет то, что может не быть выражено никакого недовольства дешевой, но непрочной работой. Здание скрывает плохие стоки и прячет гнилые стены, а последствия в виде катастроф от распространяющихся пожаров и рушащихся домов, а также бедствий от страданий и смертей происходят спустя годы, когда первоначальный дефект может не быть обнаружен при самом тщательном осмотре и когда все причастные к этому могут уже уйти из жизни.
Если бы были обеспечены услуги людей независимого положения, обладающих знаниями и квалификацией инженеров, их инспекцию работ часто бы приветствовали, а замечания, которые они неизбежно делали бы относительно непреднамеренных и бесполезных ошибок (например, неверных уклонов, снижающих удобство и ценность зданий), представляли бы большую ценность и принимались бы с готовностью, а осуществление дискреционных полномочий в таких руках встречало бы сравнительно почтительное подчинение.
Ни у кого не было повода подробно изучать дела местного самоуправления без осознания других бед, порождаемых умножением плохо назначенных должностных лиц в дополнение к бедам чрезмерных расходов и плохого качества услуг для налогоплательщиков. Одним из таких бед является масло, подливаемое ими в огонь местных партий, от чего обе стороны, как правило, остаются в проигрыше. Когда специальные и научные квалификации не определены или, если определены, не гарантированы — когда самые фатальные ошибки, как в данном случае, скрыты самой природой работы от обнаружения — все праздные иждивенцы избирательных комитетов, у которых есть свободное время, поскольку они преуспели в собственном деле из-за отсутствия постоянного усердия, и поскольку их время ничего не стоит, допускаются в качестве кандидатов, и чем меньше гарантий квалификации, тем больше создается ожиданий и тем вернее разочарование. Ужасное состояние трудящихся классов в важнейших городах — полное пренебрежение существующими санитарными правилами — апатия к неоднократным протестам, исходившим от выдающихся практикующих врачей, таких как д-р Ферриер в Манчестере и д-р Карри в Ливерпуле — полное игнорирование сделанных ими рекомендаций, которые, будучи претворенными в жизнь, защитили бы эти сообщества от огромного бремени, от эпидемий и массовой гибели людей, худших, чем многие войны, и от ослабленного, больного и деградировавшего под воздействием физических причин поколения рабочих — сопротивление, оказываемое по никакой иной явной причине, кроме слепой ревности к вмешательству, осуществлению полномочий, единственной целью которых является предотвращение подобных бед в будущем, — все это подводит к выводу о характере мер, которых следует ожидать от тех, кто в силу привычки стал невосприимчив к средствам предотвращения бедствий, падающих с наибольшей тяжестью на наименее защищенные классы.
Если предполагать, что рост населения и строительство нового жилья для него в боро будут продолжаться теми же темпами, что и прежде, и предполагая, что все новые дома относятся лишь к четвертому классу, расходы по обычной ставке оплаты услуг инспекторов составили бы около 30 000 фунтов стерлингов в год только для новых домов. Гонорары в размере половины суммы, требуемой для каждого нового здания, разрешаются для каждого изменения старого, и общие расходы на такие строения в одних только городах составили бы около 50 000 фунтов стерлингов — расходы, равные жалованью всего корпуса Королевских инженеров, или 240 ученых мужей, для Великобритании и Ирландии. [43]