Умственные процессы г-на Чейза протекали медленно, но при наличии времени он был способен формировать здравые суждения. Нередко, когда я заходил к нему в кабинет для совещания, он говорил: «Я занят другими мыслями — вы должны либо решить сами, либо зайти позже». В результате за все время моего руководства Управлением внутреннего дохода он так и не высказал своего мнения и не дал никаких советов по поводу его деятельности. Г-н Чейз обладал лишь ограниченным познанием дел министерства. Поистине, лишь совершенно незаурядный человек мог бы систематически управлять делами ведомства, ежедневно или часто будучи в курсе работы многочисленных руководителей бюро и отделов и в то же время разрабатывая и претворяя в жизнь финансовые меры, диктуемые требованиями войны.
Тремя великими мерами г-на Чейза были отмена банков штатов и создание взамен них Национальной банковской системы, выпуск законных платежных средств Соединенных Штатов и выпуск облигаций «пяти-двадцаток». В совокупности как финансовая система они позволили стране нести бремя долга в три миллиарда долларов, и вполне вероятно, что долг в шесть миллиардов не парализовал бы государственный кредит. Ярким примером человеческой слабости перед лицом великих искушений служит то, что, когда он стал Председателем Верховного суда Соединенных Штатов, он вынес заключение о том, что выпуск законных платежных средств Соединенных Штатов неконституционен. Эта мера являлась ключевым элементом его финансовой системы и была абсолютно необходима для ведения войны. Это был вынужденный заем, но в чрезвычайных обстоятельствах государство имеет такое же право принудительно привлечь капитал на общественную службу, как и людей. Если бы в 1862 году г-н Чейз руководствовался доктриной, изложенной в его судебном решении по делу «Хепберн против Грисвольда», правительство г-на Линкольна, по всей вероятности, было бы финансово сведено к уровню правительства Конфедеративных Штатов. Последующая отмена этого решения — важнейший акт Верховного суда. Он предоставляет политическому ведомству Правительства полномочия обращать все ресурсы страны на средства обороны во время войны, внешней или гражданской.
Занимая должность комиссара внутреннего дохода, я имел повод консультироваться с г-ном Бейтсом, генеральным атторнеем. Он был добросердечным джентльменом, но ему не хватало энергии и должностной независимости.
В статуте не было предусмотрено должности кассира. Закон предполагал, что деньги будут выплачиваться комиссару. Поскольку для меня было невозможно выполнять эту обязанность лично, я попросил г-на Чейза дать полномочия назначить г-на Маршалла Конанта, который был (а возможно, и тогда оставался) директором Нормальной школы в Бриджуотере, шт. Массачусетс, клерком в управление и поручить ему исполнение обязанностей кассира. Он был назначен на должность с жалованьем в двенадцать сотен долларов, которое затем было повышено до четырнадцати, а затем до шестнадцати сотен долларов. С 1 сентября 1862 года по 3 марта 1863 года он собрал около тридцати семи миллионов долларов и отчитался по ним, не имея никаких иных гарантий, кроме собственной доброй репутации, и все это за вознаграждение примерно в восемьсот долларов. Я настойчиво просил Конгресс назначить какое-либо адекватное жалованье, но эту просьбу оставили без внимания. Находясь в Сенате, я возобновил эти усилия в интересах его вдовы, но попытка не увенчалась успехом.
Организация работы управления осуществлялась на основе систематических процедур. От производителей, оценщиков, сборщиков налогов и других заинтересованных лиц в ведомство поступало множество запросов. Письма с этими запросами складывали в корзину и оставляли на вечерние заседания, на которые обязаны были являться руководители отделов по мере их создания. Эти письма зачитывались на совещаниях, и по достижении согласия письмо с запросом откладывали для подготовки ответа. Остальные письма оставляли для дальнейшего рассмотрения. Все неосвещенные в ответах письма зачитывались и обсуждались каждый вечер. Письма часто оставались без ответа в течение дней, а возможно, и недель, но в конце концов ответ на них находился. Благодаря такому процессу решения удавалось согласовывать. У меня было два стенографиста, и с 8:30 до 10 часов утра я обычно успевал продиктовать ответы в достаточном количестве, чтобы занять стенографистов до 3 часов пополудни, к моменту представления мне ответов. Я вычитывал их, исправлял и подписывал. Затем они направлялись в соответствующие отделы для дальнейшего руководства. В дальнейшем все запросы, на которые были даны такие ответы, рассматривались как текущие дела, и ответные письма подписывались без дополнительных расспросов клерками или мной самим. Благодаря этому нам редко приходилось пересматривать свои решения, и в целом они находили поддержку в судах.
Г-н С. М. Кларк, бывший тогда суперунтендантом Бюро печати, был крайне разочарован, когда я решил отклонить все его эскизы марок и потребовал поместить на каждой марке портрет Вашингтона по Стюарту. Насколько мне известно, марки внутреннего дохода никогда не одобрялись и не критиковались ни критиками, ни публикой. После объявления конкурса был заключен контракт с господами Батлером и Карпентером из Филадельфии на поставку марок всех номиналов из расчета тринадцать центов за тысячу с покрытием расходов на гравировку. В 1873 году я получил от г-на Карпентера альбом, содержавший пробные образцы каждой клейкой марки внутреннего дохода, как общедоступной, так и частной, выгравированной и отпечатанной до марта 1873 года. Этот том, возможно, содержит единственную полную коллекцию марок, выпущенных Управлением внутреннего дохода до указанного года.
Когда мы собирались производить назначения оценщиков и сборщиков внутренних доходов, г-н Терлоу Уид заглянул в управление и сказал, что, если я позволю ему ознакомиться с нью-йоркскими газетами, он выскажет свое мнение о квалификации кандидатов и сообщит любые известные ему факты. Он так и поступил, причем, как я теперь полагаю, совершенно непредвзято. Он проводил различие между сторонниками Сьюарда и его оппонентами, оценивая их достоинства и слабости без предрассудков и эмоций. Кроме того, когда были поданы поручительства сборщиков налогов, он изучил их, и по его совету принципалам в нескольких случаях было предложено усилить обеспечение. Г-н Чейз не принимал участия в назначении сборщиков и оценщиков, за исключением выдвижения двух сборщиков — одного в Огайо и одного в Массачусетсе, с которыми был знаком лично. Г-н Линкольн также назначил двоих — одного в Иллинойсе и одного в Калифорнии, по той же причине. Трое из них оказались недостойными. Возможно, они возгордились способом своего назначения как защитой от дисциплинарных мер или увольнения. Остальные были назначены по письменным рекомендациям, и по большей части обязанности выполнялись ими добросовестно до конца их сроков, а некоторые удерживали свои места более двадцати лет. Назначения производились в августе и сентябре, когда визиты в Вашингтон были не слишком приятны. Если среди нескольких рекомендаций на какого-то кандидата, не являющегося вполне достойным, некоторые хвалебные письма будут указывать на его слабости, то вся картина не будет выглядеть цельной либо в них найдутся оговорки. Кандидата с такими изъянами всегда следует пропускать. Письма служат самым надежным основанием для действий при назначении на должности. Личные обращения чаще всего исходят от заинтересованных лиц.
Во время бедствий, постигших Поупа и Макклеллана, г-н Чейз был совершенно деморализован. Он сказал мне:
«Нам остается только ждать конца».
Он отвел меня к Президенту и заявил, что не может принимать никакого участия в назначениях. В тот период г-н Чейз крайне резко критиковал Президента. Он считал его чересчур медлительным в вопросе эмансипации. Вокруг Вашингтона образовался грозный кружок придерживавшихся такого мнения лиц, во главе которого стояли г-н Чейз и г-н Самнер. В самом деле, их мнение на этот счет разделяли многие, в том числе и я, но я никогда не терял уверенности в намерениях г-на Линкольна и прекрасно знал, что путь к спасению лежит через поддержание с ним самых тесных отношений. Ни у кого из знавших его не было оснований сомневаться в его добрых намерениях. Истина заключалась в том, что г-н Чейз был кандидатом в Президенты всякий раз, когда у него хватало духу верить в сохранение Правительства.
С июля по конец декабря 1862 года я отправлялся в управление до завтрака, затем работал днем и снова возвращался вечером. Моей единственной разминкой была конная прогулка после окончания служебных часов и перед обедом. Когда армия Поупа была отброшена к укреплениям Вашингтона, генерала Бэнкса назначили военным комендантом округа. В то время я жил в доме на углу G-стрит и Двадцать первой улицы, который мой друг г-н Хупер предоставил мне на время каникул Конгресса при условии, что я буду содержать, оплачивать труд и обеспечивать его слуг. Среди них была его кухарка Монаки, которая прежде готовила для г-на Уэбстера. Когда Флетчер Уэбстер погиб, она была безутешна. Я пригласил генерала Бэнкса поселиться у меня, и таким образом у меня была некоторая возможность знать о положении дел в армии и вокруг округа.
Пока он жил у меня, мы навестили генерала Хукера в приюте, в Дома для умалишенных на восточном берегу восточного рукава реки Потомак, куда его отправили на лечение от ранения в ногу, полученного в битве при Энтитеме. Он яростно клеймил Макклеллана за то, что тот не задействовал все свои силы и не преследовал врага, утверждая, что всю армию неприятеля можно было уничтожить. Не принимая в расчет резкость его выражений и неподобающий для военнослужащего характер критики своего командующего, в справедливости его слов сомневаться не приходилось. Макклеллан удерживал на левом берегу Энтитема отряд людей, чье участие в битве в нужный момент превратило бы частичную победу в разгром противника. Ли был спасен при Энтитеме и Геттисберге из-за некомпетентности Макклеллана и Мида.
Переходы войск Ли через Потомак в 1862 и снова в 1863 году были крайне неудачными для Конфедерации и при командовании нашими силами Грантом, Шерманом, Шериданом или Логаном неминуемо обернулись бы катастрофой. Сама обстановка заставляла нас идти к Ли, где бы он ни решил расположиться. Когда он перешел в наступление и оставил свою базу, он поменялся позициями, причем к своей величайшей невыгоде. Того, что он избежал уничтожения, он был обязан лишь собственной удаче и нашей некомпетентности, а отнюдь не своим полководческим достоинствам.
В воскресенье утром после поражения Поупа Дэвид Дадли Филд зашел ко мне в управление в Казначействе, и после недолгой беседы о положении дел он сказал, что хочет повидать Президента. Я помог ему организовать встречу. Какова была цель этой встречи с Президентом, сказать не могу, но его слова навели меня на мысль, что он считал себя вполне способным командовать армией.
События того дня оставили неизгладимый след в моей памяти. Город был наводнен войсками, госпитали, церкви и другие здания переполнены ранеными; улицы запружены санитарными каретами, обозами, артиллерией и военным имуществом. Холмы пестрели палатками, а офицеры и солдаты были недовольны и находились почти в состоянии мятежа. Требование вернуть Макклеллана было всеобщим. Несомненно, в то время он был кумиром войск. Спустя шесть месяцев это чувство сменилось безразличием или откровенным недоверием к его способностям и чистоте помыслов.
В течение предыдущей недели я много раз пытался добиться аудиенции у Президента по поводу назначения сборщиков и оценщиков, поскольку они должны были приступить к исполнению своих обязанностей по закону 1 сентября. Наконец он уделил мне время в воскресенье в 11 часов. Он просмотрел бумаги и рассмотрел достоинства кандидатов с таким хладнокровием и тщательностью, какие, по-видимому, проявил бы в условиях глубокого мира. Когда с делами было покончено, он спросил меня, что я думаю о командовании армией. Я без колебаний ответил, что возвращение Макклеллана представляется единственной безопасной мерой. Я видел и слышал столько всего, что опасался серьезных волнений в армии, если его снова отстранят от командования. Затем я сказал, что эмансипация видится единственным выходом из наших неприятностей. Он ответил на это:
«Разве мы не должны подождать чего-то похожего на победу? Разве прокламация не покажется сейчас brutum fulmen?» — единственная латынь, которую я когда-либо слышал от Президента.
В «Жизни Стантона» Горхема упоминается, что кабинет министров не рекомендовал возвращать Макклеллана и что три члена подписали резкий протест, который, однако, так и не был представлен.
Осенью и зимой 1862–1863 годов у меня вошло в привычку заглядывать в Военное министерство за новостями по окончании работы в Казначействе — обычно между девятью и одиннадцатью часами. Нередко я встречал г-на Линкольна по дороге или в самом министерстве. В холодную погоду он носил серый плед, плотно обернутый вокруг шеи и плеч. В 1863 году, когда генерал Грант проводил операцию по переправе через Миссисипи, в обществе царила великая тревога. В те дни я ходил в Военное министерство ежедневно. Однажды вечером я встретил Президента перед Исполнительным особняком, когда он возвращался из Военного департамента. Я сказал:
«Есть новости, господин Президент?»
«Заходите, и я вам расскажу!»
По тону его голоса я понял, что у него хорошие известия. Он зачитал депешу, после чего по картам проследил маршрут, пройденный Грантом. Полученные им вести исходили от самого Гранта. С 4 марта 1861 года я не видел г-на Линкольна таким жизнерадостным, как в тот момент, когда он читал депешу и прослеживал кампанию по карте. Он явно чувствовал, что конец близок, хотя до него оставалось почти два года.
Поскольку в ноябре 1862 года я был избран в Палату представителей, 3 марта 1863 года я сложил с себя полномочия комиссара внутреннего дохода. Г-н Чейз очень не хотел моего ухода и пытался убедить меня в том, что мое пребывание в должности до созыва Конгресса не является ни незаконным, ни предосудительным. Я не разделял его точку зрения на закон, к тому же Конгресс изменил законодательство так, что от комиссара требовалось предоставление поручительства. Столкнувшись с этим требованием, я бы в любом случае оставил этот пост. Тот же акт санкционировал введение должности кассира, и таким образом получилось, что когда комиссар фактически принимал денежные средства, у Правительства не было обеспечения, и в то же время обеспечение требовалось тогда, когда он был лишен возможности прикоснуться хоть к центу поступлений. С 3 марта по август я оставался в Вашингтоне, работая над сочинением о системе доходов. Этот труд содержит вынесенные мною постановления и решения, большинство из которых были поддержаны судами или оправданы на практике*.
Моим преемником стал Джозеф Дж. Льюис, провинциальный адвокат из Пенсильвании. Он написал биографию г-на Линкольна и с самого начала был избранником Президента. Когда я подал в отставку, Президент настоял на своем. Подавал ли г-н Чейз чью-либо еще кандидатуру, сказать не могу. Г-н Льюис не имел ни малейшего представления об административной работе. Когда в управление поступали вопросы, он приступал к подготовке ответа, который писал гусиным пером собственной рукой. Поначалу он отправлял свои ответы в обход руководителей отделов, и порой первыми сведениями о принятом решении для подчиненных становились сообщения в газетах. В некоторых случаях он выносил решения по старым вопросам без каких-либо запросов и проверок, пока не обнаруживалось, что руководитель отдела выносит одно решение, а г-н Льюис в то же самое время — совершенно другое.
Когда я покидал управление в марте 1863 года, г-н Чейз сказал мне, что по своим масштабам оно превосходит все Министерство финансов в целом по состоянию на март 1861 года. Воистину это было крупнейшее правительственное ведомство, когда-либо организованное в исторические времена, причем организованное без каких-либо прецедентов. Благодаря своему механизму оно в конечном счете разрослось настолько, что за один-единственный год было начислено и собрано триста пятьдесят миллионов долларов. За тридцать восемь лет своего существования общая сумма сборов составила 5 524 363 255,89 долларов. Оно существует уже тридцать восемь лет без каких-либо иных изменений, кроме тех, которых требовали поправки к законам. Его каркас, включая систему бухгалтерского учета с ее контрольными механизмами и проверками, остался нетронутым.
Приступив к работе в июле, я изучил архивы Бюро акцизов, учрежденного во время войны 1812 года, но они не оказали никакой помощи в выполнении стоявшей передо мной задачи. У меня не было ни времени, ни возможности изучать акцизную систему Великобритании; поэтому организация системы Соединенных Штатов опиралась на требования закона и выросла из них. Я не считаю это несчастьем. Общественная тревога по поводу толкования закона породила огромную переписку с лицами в различных уголках страны, и в октябре отправляемые письма порой достигали восьмисот штук в день. Многие из этих писем были стандартными, другие представляли собой повторение уже данных разъяснений; однако каждый день требовал внимания к множеству новых вопросов.
Практика нашего управления в толковании закона определялась несколькими руководящими принципами.
Первый: взимать налог только в тех случаях, которые недвусмысленно предусмотрены статутом; следовательно, всякий раз, когда возникало разумное сомнение, решение выносилось не в пользу Правительства, а в пользу налогоплательщика.
Второй: решая вопрос о том, является ли изделие продуктом производства, было принято выяснять, как к нему относились деловые люди в момент принятия акцизного закона; при этом во всех случаях воздерживаться от выяснения способа изготовления либо природы и степени происходящих изменений. Если рассматриваемый предмет воспринимался изготовителями и деловыми людьми как предмет торговли и производился вручную или с помощью машин, практика требовала рассматривать его как продукт производства по закону, если только он не был особо освобожден от налога.
Третий: на товары, произведенные и вывезенные производителем для собственного потребления, налог начислялся точно так же, как он начислялся бы в случае вывоза товаров для продажи.
Четвертый: при рассмотрении законодательства, касающегося использования марок, правило управления состояло в том, чтобы придавать названию, используемому в статуте для описания различных документов, подлежащих гербовому сбору, то значение, которое обычно придавали таким описательным терминам деловые и профессиональные люди. Можно полагать, что в 1901 году Управление внутреннего дохода будет существовать до тех пор, пока существует само Правительство, хотя оно и возникло как мера военного времени и временная политическая мера.
[* В начале шестидесятых годов я состоял в профессиональном сообществе с человеком на восемь лет моложе меня — Джоном Куинси Адамсом Гриффином. Он был человеком неистощимого остроумия, но лишенным фантазии. Его письма и другие сочинения составили бы том весьма неплохого качества. Его жизнь оборвалась слишком рано, чтобы обрести широкую и прочную репутацию. В своих колкостях он не щадил друзей и ранил оппонентов. Однажды на улице крик мальчика «Великое сражение!» побудил меня купить газету. Когда я развернул ее, страница оказалась пустой. Я сказал:
«Как вы думаете, что станет с этим негодяем?»
Намекая на то, что мне было около сорока лет, когда меня приняли в адвокатуру, Гриффин заметил:
«Думаю, он изучит право и войдет в профессию довольно поздно».
Его последнее письмо ко мне было серьезным донельзя, но он не преминул проявить свою привычку:
«Врачи говорят мне, что у меня вода в сердце, но я знаю, что это не так, потому что я уже полгода ничего не пью, кроме пива».
Этот абзац был начат с целью привести еще один пример его склада ума. В нашем управлении хранился экземпляр моего трактата об акцизах и законах о внутреннем доходе Соединенных Штатов. Много лет спустя после смерти Гриффина я обнаружил на форзаце этой книги такую запись:
«ПОСВЯЩЕНИЕ Сей труд с почтением посвящается АВТОРОМ памяти Цезаря Августа, в чье правление вышел указ о переписчиках налогов со всего мира» (так в оригинале — Примеч. перев.).
КОНЕЦ ТОМА I.