«Пропорциональное представительство: Исследование методов выборов»

Организация победы.

Совокупный эффект этих деморализующих элементов в партийной борьбе проявляется в отделении работы партийного организатора от работы партийного лидера — разделении, которое становится все более полным. Работа по заполнению заборов плакатами отталкивающего типа, задача подготовки предвыборной «литературы» должны выполняться людьми иного склада, нежели те, кто отвечает за общественное руководство партией; и поскольку партийные агенты часто получают свои назначения благодаря прежним успехам в победах на выборах, одна лишь сила конкуренции вынуждает агентов, порой вопреки собственному желанию, прибегать к этим сомнительным практикам. Успех кампании Муниципальной реформы на выборах в Лондонский окружной совет в 1907 году сопровождался требованием со стороны многих прогрессистов скопировать тактику их оппонентов, ответить граммофоном на граммофон, плакатом на плакат. Однако несомненно то, что чем больше победа зависит от работы партийного организатора, тем сильнее должна возрастать его власть, и этот факт объясняет уникальное положение политического «босса» в Соединенных Штатах, где обычные методы выборов были доведены до своего логического завершения[7]. Политический «босс» стал всемогущим, потому что сделал себя незаменимым фактором успешной политической организации. На выборах в Лондонский окружной совет в 1907 году лидеры партии Муниципальной реформы отмежевались от наиболее крайних обвинений, выдвинутых против администрации прогрессистов, но проведение выборов, судя по всему, находилось вне сферы их контроля. В Англии, возможно, никогда не станет возможным для такой политической организации, как «Таммани-холл», преуспеть в занесении в списки избирателей большого числа мошеннических имен, равно как пока еще нет необходимости и для прессы публиковать извещение наподобие того, что появилось в нью-йоркской Evening Post: «Тысяча „колонизаторов“ ждут, чтобы проголосовать за список Таммани. Голосуйте рано, чтобы никто не мог проголосовать под вашим именем впереди вас»[8]. В Нью-Йорке Гражданские союзы вынуждены на каждых выборах несколько недель подряд тратить на пресечение попыток такого правонарушения в крупных масштабах, и хотя наша более совершенная организация выборов делает подобное мошенничество невозможным, все же если мы хотим остановить американизацию наших избирательных кампаний, мы должны перестать позволять результатам «финального рывка», голосам наименее достойных граждан, усердной «опеке» или суггестивным плакатам решать представительство избирательного округа.

Партийная исключительность.

Предыдущую критику недавних событий в избирательной борьбе не следует воспринимать как осуждение партийной организации как таковой. Партийная организация должна существовать, и несомненно, что успех партии тесно связан с эффективностью ее организации. Но наша дефектная избирательная система дает партийной организации оружие, которое не является принадлежностью эффективности в истинном смысле этого слова, но оружием, которое было и может стать серьезной угрозой политической независимости и искренности как избирателей, так и членов парламента. Во время памятного трехстороннего боя в Гринвиче в 1906 году лорд Хью Сесил сделал следующее заявление: «Оппозиция мне направлена не на то, чтобы провести сторонника тарифной реформы, а на то, чтобы не пустить меня… Мы столкнулись лицом к лицу с новацией в английской политике, и возникает вопрос о том, насколько желательно внедрять методы, которые могут применяться с целью создания партийного механизма столь жесткого, столь мощного и столь способного управляться определенным разумом в направлении единой цели, что он может стать грозным инструментом для реализации опасного предложения. Нам не нужна система политического убийства, при которой любой стоящий на пути может быть убран с дороги». Чтобы осознать то опасное оружие, которое наша нынешняя система дает в руки партийных организаций, вовсе не обязательно полностью соглашаться с утверждением лорда Хью Сесила относительно характера оппозиции, направленной против него. Эта власть несомненно существует. Перед выборами января 1910 года сообщалось, что тайная организация, известная как «конфедераты», пометила всех кандидатов-юнионистов, которые не приняли курс политики, одобренный этим органом. Это действие оправдывалось тем аргументом, что оно необходимо для обеспечения тарифной реформы немедленно и любой ценой, но тем не менее оно представляло собой серьезный удар по репрезентативному характеру Палаты общин. С помощью таких методов этот исторический орган будет лишен своего законного места в конституции нашей страны. Политическая власть больше не будет сосредоточена в Палате общин; она будет принадлежать организациям вне парламента, которые будут собираться лишь для выполнения их воли. На всеобщих выборах 1906 года одной лишь угрозы трехстороннего боя было достаточно, чтобы побудить многих юнионистов-сторонников свободной торговли выйти из борьбы; зачистка завершилась на выборах в январе 1910 года, и создается впечатление, что в будущем лишь те политики, которые могут с готовностью усвоить новейшие веяния или изменить свою партийную принадлежность, могут надеяться занять постоянное место в политической жизни своей страны. Многие из тех, кто так жаждал тарифной реформы любой ценой — сами «конфедераты», — вероятно, протестовали бы наиболее яростно, если бы та же политика исключения компетентных людей из парламента была принята для достижения политических целей, которые они не одобряли, и комментарий The Times к этой политике исключения отражает мнение тех, кто ценит представительный характер Палаты общин выше сиюминутного партийного триумфа:

«Парламент должен представлять мнение страны в целом, и каждая из великих партий должна представлять разнообразие мнений, которые склоняются в ту или иную сторону от разделительной линии, которая, при всей своей практической удобности, сама по себе не представляет какого-либо жесткого и неизменного рубежа. Но разнообразие и гибкость представительства, которые являются секретом долговечности наших институтов, напрямую ущемляются любой попыткой сузить базу партии. Если бы такие попытки увенчались успехом в сколько-нибудь значительных масштабах, мы получили бы пару созданных машиной партий, противостоящих друг другу в парламенте, без всяких золотых мостов между их непримиримыми программами. В настоящее время существует определенная опасность сближения с положением дел, которое во всех отношениях заслуживает осуждения, и уж точно не партии юнионистов продвигать какое-либо движение, ведущее в этом направлении»[9].

Этот процесс исключения ценных элементов из нашей представительной палаты в равной степени идет и внутри Либеральной партии. На всеобщих выборах 1906 года сэр Уильям Батлер, либерал высочайших достоинств, был вынужден снять свою кандидатуру по Восточному Лидсу на том основании, что он не мог полностью поддержать политику правительства в области образования. Мистер Гарольд Кокс в период работы парламента 1906 года критиковал деятельность либерального правительства с позиций либерала манчестерской школы, и Либеральный совет Престона отозвал свою поддержку. Лейбористская партия также не избежала аналогичного обвинения. Изначально от каждого члена требовалось принять в письменном виде конституцию партии, и это условие неукоснительно соблюдалось. В январе 1911 года на партийной конференции в Лестере было решено отказаться от письменной клятвы, но, судя по всему, на железном соответствии партийным решениям по-прежнему настаивают. 10 февраля 1911 года партия внесла поправку к Тронной речи в пользу Закона о праве на труд — меры, в отношении практической осуществимости которой внутри партии существуют разногласия. Мистер Джонсон, депутат от Нунитона, проголосовал против этой поправки, и, комментируя этот инцидент, газета Labour Leader писала: «Должно ли мистеру Джонсону быть позволено бросать вызов партийному мандату? Мы призываем лейбористских старожилов Нунитона уделить этому вопросу самое серьезное внимание. И в том, каков будет вердикт, не может быть никаких сомнений».

Механические дебаты.

Эти неоднократные попытки заставить членов партии соответствовать во всех отношениях заданному образцу, это постоянное настаивание на том, что члены должны отказаться от права на критику и поддерживать при любых обстоятельствах партию, к которой они принадлежат, должно и действительно отражается на составе Палаты общин. Обязанность члена парламента будет все больше и больше ограничиваться регистрацией своего одобрения или неодобрения решений правительства, и, поскольку центральная организация каждой партии находится в тесном контакте с партийными кнутами, свободные и независимые избиратели будут все больше и больше ограничиваться при избрании своих представителей выбором между ставленниками созданных машиной партий. Более того, в Палате общин столь составленной дискуссия неизбежно теряет свой оживляющий характер. Дебаты о свободной торговле в Палате общин в 1905 году ближе к концу администрации мистера Бальфура были весьма реальными и полными жизни, потому что аргументация могла влиять и влияла на голоса членов, но если процесс исключения всех элементов, кроме контролируемых машиной, продолжится, дебаты станут все более формальными. Они потеряют свою ценность. Как сказал лорд Хью Сесил[10]: «Нынешняя система несомненно ослабляет Палату общин, лишая ее умеренных политиков, не разделяющих полностью симпатий ни к одной из политических партий, и вследствие этого делая устаревшими все искусства убеждения и обсуждения, сводя парламентскую дискуссию к борьбе между обструкцией с одной стороны и закрытием прецессий (глосуем без обсуждения) с другой. Более того, несоответствие между большинством в палате и большинством в стране, которую она призвана представлять, лишает решения палаты значительной доли их морального авторитета. Жесткий партийный дух и по сути непредставительный характер Палаты общин в ее нынешнем составе оставляют ей лишь тот кредит, который принадлежит инструменту партии, и лишают ее того высшего авторитета, который должен быть достоянием представителей всего народа». Аналогичным образом мистер Биррелл, выступая[11] в ходе дебатов по законопроекту о предоставлении избирательных прав женщинам (12 июля 1910 года), заявил, что приветствует освобождение в том случае от тирании правительственных программ и обязанности для всех думать одинаково. «Думать программами, — сказал он, — это египетское рабство, ведущее к стерилизации политического интеллекта». И нация страдает.

Лишение меньшинств избирательных прав в двухрасовых странах

Ярый приверженец партии, верящий, что политические действия возможны только через хорошо контролируемую организацию, может быть лишь в малой степени затронут предыдущими аргументами и, кроме того, почти всегда склонен откладывать рассмотрение любой реформы, которая потенциально может лишить его партию преимуществ, кои она, по его мнению, способна получить на следующих всеобщих выборах. Тем не менее бывали случаи, когда партии жертвовали собственной выгодой ради высших интересов нации в целом, и национальные интересы требуют изменения избирательных методов. Ибо лишение меньшинств избирательных прав часто порождает серьезные трудности. Выборы, прошедшие в Трансваале и Колонии Оранжевой Реки[12] после предоставления самоуправления в 1906 году, показывают, как расовые разделения чрезмерно подчеркиваются подобным лишением прав. Лишь один — Барбертон — из двадцати шести сельских избирательных округов Трансвааля избрал депутата, не присягнувшего «Хет Волк», хотя цифры голосования показали, что меньшинство составляло более 25 процентов избирателей. В Претории прогрессисты завоевали лишь одно место, да и то в качестве случайного результата трехстороннего боя. Лишение меньшинств избирательных прав усилило естественное различие, существовавшее между Йоханнесбургом и остальной частью Трансвааля — различие, которое было бы еще более ярко выраженным, если бы «Хет Волк» не удалось получить шесть, а националистам пять из общего числа тридцати четырех мест, выделенных Йоханнесбургу и Ранду. Первые выборы в Колонии Оранжевой Реки привели к аналогичному преувеличенному контрасту между Блумфонтейном и остальной частью страны. Блумфонтейну было выделено пять мест, четыре из которых завоевали члены Конституционной партии, в то время как пятое было упущено ими с крайне незначительным перевесом в два голоса. Перед выборами газета The Friend, орган «Орангия Уни», заявляла, что «если Блумфонтейн рискнет проголосовать за конституционалистов, он противопоставит себя всей стране и проявит дух недоверия к сельскому населению, за что ему придется расплачиваться впоследствии». На следующий день после выборов та же газета объявила, что «результаты выборов в Блумфонтейне будут прочитаны с глубоким разочарованием по всей колонии, где возникнет ощущение, что столица отныне показала себя политически чуждым городом». Но проявил ли бы Блумфонтейн себя «политически чуждым городом», если бы метод выборов был таков, что меньшинства как в Блумфонтейне, так и в сельских районах смогли бы обеспечить себе представительство пропорционально своей силе?

Если бы Конституция Южной Африки предусматривала представительство меньшинств в Палате собрания, как это предлагалось в первоначальном проекте, подписанном в Кейптауне, процесс расового объединения как в Трансваале, так и в Колонии Оранжевой Реки был бы облегчен, и конфликтующие интересы составляющих штатов, а также города и деревни не стали бы своим преувеличенным выражением в Объединенном парламенте препятствовать консолидации и объединению Южной Африки. Проблема, создаваемая расовыми различиями, не ограничивается Южной Африкой. Самое Соединенное Королевство представляет собой яркий пример нации, в которой процесс объединения все еще далек от завершения, и этот процесс тормозился и тормозится в настоящее время действующим методом выборов. Ирландия не только продолжает роптать против унии, но расовые разделения внутри самой Ирландии поощряются и подпитываются неспособностью нашей представительной системы поступить справедливо по отношению к меньшинствам. Юг и Запад Ирландии представлены в Палате общин националистами, и только националистами, а противостоящий им Северо-Восток представлен меньшей, но столь же решительной группой юнионистов, в то время как те силы в Ирландии, которые пытались бы — и в прошлом пытались — преодолеть разногласия между Севером и Югом, не представлены вовсе. Если бы меньшинства на Севере и Юге Ирландии были представлены в Палате, между этими двумя областями, вероятно, все еще сохранялся бы заметный контраст, но этот контраст не предстал бы в своем нынешнем обостренном виде, и вдобавок при истинной избирательной системе из Ирландии пришли бы представители, чьей единственной целью и задачей было достижение ее объединения. Картина, которую Ирландия представила бы в Палате, имела бы иной характер, чем та, что представлена сегодня, и извечная ирландская проблема была бы бесконечно менее сложной, поскольку силы, ратующие за союзы, получили бы полный простор. Даже объединение Англии и Уэльса в некоторых отношениях можно охарактеризовать как неполное; но существующие различия в значительной степени проистекают из избирательной системы, которая порой лишает меньшинство в Уэльсе всякого представительства в Палате общин. Когда в 1906 году состояние валлийских консерваторов достигло низшей точки, последние насчитывали 36 процентов избирателей, в то время как на прежних выборах меньшинство порой превышало 40 процентов. Если бы валлийские консерваторы в течение последних двух десятилетий были адекватным образом представлены в Палате общин, разве наше представление об Уэльсе с политической точки зрения не претерпело бы значительных изменений, разве процесс политического объединения не стал бы более полным?

Отсутствие представительства меньшинств в Бельгии акцентировало расовые, религиозные и языковые различия между Фландрией и Валлонией. Фландрия была представлена только католиками; франкоязычные районы — либералами и социалистами. При пропорциональном представительстве члены всех трех партий избираются в обеих областях, и этот результат повлек за собой великое национальное благо — политическую консолидацию Бельгии. Другой пример дезинтегрирующих последствий лишения меньшинств избирательных прав можно наблюдать в американской Гражданской войне. Комитет Сената Соединенных Штатов единогласно доложил в 1869 году, что эту войну можно было бы предотвратить, если бы меньшинства на Севере и Юге были должным образом представлены в Конгрессе. По словам отчета, отсутствие представительства меньшинств «в штатах Юга, когда замышлялся мятеж и когда предпринимались открытые шаги к разрыву Унии, было прискорбным, ибо оно сплотило бы сторонников Унии в этих штатах и дало бы им голос в коллегиях выборщиков... Рассеянные, неорганизованные, непредставленные, лишенные должного голоса и власти, они не могли оказать действенного сопротивления сецессии и гражданской войне».

Недостаточное представительство в муниципальных органах.]

Ложные впечатления об общественном мнении, нестабильное законодательство, ослабление Палаты общин как в авторитете, так и в кадровом составе, деградация партийной борьбы, чрезмерное возвеличение партийного аппарата, усиление расовых различий и секционных интересов — таковы плоды той грубой и топорной системы парламентских выборов, которой мы до сих пор довольствовались. Избирательные методы, действующие как на выборах в окружные советы, так и на муниципальных выборах, основаны на том же ложном принципе, и в этих сферах корпоративной активности производятся результаты, почти столь же катастрофические. Выборы в Лондонский окружной совет 1907 года представили большинство черт, охарактеризовавших парламентские выборы 1906 года. Такие катастрофические изменения в кадровом составе окружного совета, какие произошли в 1907 году, влекут за собой серьезные последствия для лондонских налогоплательщиков. На этих выборах два экс-председателя Совета, вице-председатель и несколько председателей комитетов потеряли свои места. Это были люди, выбранные своими коллегами из-за их особой пригодности для занимаемых должностей, и это массовое увольнение в результате временной волны общественных настроений может затруднить привлечение в качестве кандидатов тех, кто готов уделить необходимое время изучению проблем Лондона, поскольку общепризнано, что должность члена Лондонского окружного совета — отнюдь не синекура. Эффективное исполнение его обязанностей требует непрерывного внимания к деталям. Новый Совет примечателен количеством членов, которым еще только предстояло завоевать свои лавры в общественной работе, и Лондон обеднел от потери тех способных администраторов, которых тысячи избирателей желали видеть своими представителями. Подлинная избирательная система обеспечила бы не только адекватное представительство всех партий, но и присутствие в Совете наиболее компетентных выразителей различных политик.

Расточительные муниципальные финансы.

Избирательная система не только влечет за собой чрезмерные изменения в кадровом составе Совета, но и ведет к крайне расточительному расходованию государственных средств. Было ли создание Лондонским окружным советом службы речных трамвайчиков обоснованным или нет, ничто не может быть более расточительным, чем то, чтобы один Совет создавал такую службу с большими затратами, а его преемник немедленно отменял эту политику. Неуклонное развитие рабочего отдела одним Советом и его упразднение сменяющим его Советом точно так же влечет за собой бесполезные расходы. Полностью представительный Совет не стал бы демонстрировать столь бурные изменения политики, и чрезвычайно важно, чтобы объекты, на которые решено тратить государственные средства, были осознанным и продуманным выбором Совета, в котором все интересы представлены справедливо.

Никакой преемственности в управлении.]

Выборы в советы столичных боро рассказывают похожую историю. Совет боро Луишем состоял в 1900 году из 35 умеренных и 7 прогрессистов; в 1903 году — из 34 прогрессистов и 8 умеренных и независимых; в 1906 году — из 42 умеренных, причем ни один представитель прогрессистов или лейбористов избран не был. На трех выборах подряд происходило полное изменение состава Совета. Опыт Луишема типичен для ряда других лондонских боро. Многие советники с широчайшим опытом в муниципальных делах теряют свои места одновременно, и вследствие этого нет никаких гарантий преемственности в управлении делами столичных боро. Доктор Гилберт Слейтер, выступая со свидетельствами перед отборочным комитетом Палаты лордов, сказал: «Я обнаружил, конечно, когда попал в Совет без какого-либо предыдущего муниципального опыта, кроме наблюдения, что мне и другим столь же неопытным членам пришлось взять на себя огромную ответственность. Например, я был вице-председателем Финансового комитета, и мой председатель также не имел предыдущего муниципального опыта; Финансовый комитет считался одним из важнейших комитетов Совета, и тот факт, что его председатель и вице-председатель были двумя новыми членами, сам по себе был слабостью»[13]. Доктор Слейтер добавил, что потребовалось три года упорного труда, прежде чем советник смог по-настоящему овладеть делами лондонского боро, и раз так, то удивительно ли, что становится все труднее обеспечивать участие компетентных людей в работе наших местных органов? Несомненно, с обеих сторон есть люди выдающихся способностей и беззаветной преданности общественным делам, но если наша избирательная система такова, что перед лицом неразборчивого качания маятника их способности и преданность ничего не стоят, такие люди стремятся, хотя и неохотно, уйти из общественной жизни. Влияние постоянного чиновника возрастает; авторитет представительного собрания падает.

Корень зла.

Как на парламентских, так и на окружных и муниципальных выборах мы прослеживаем пороки несовершенных методов выборов. Эти пороки представляют собой исчерпывающий ответ на критику Милля со стороны лорда Морли в том, что последний придавал чрезмерное значение эффективности избирательного механизма. Построенные на ложной основе, те демократические институты, на которые возлагалось столько надежд и от которых все еще зависит наше будущее, оказываются полными недостатков, обусловленных не только несовершенством человеческой природы, но и дурной работой дефектной избирательной системы. Зло, проистекающее из последней причины, по крайней мере поддается исправлению, и, исправляя его, мы можем сделать возможным для избирателей вкладывать больше интеллекта и совести в свои голоса. Поскольку Милль, как говорит лорд Морли, был озабочен важной задачей формирования и возвышения народного характера, он справедливо опасался за то, чтобы избирательный механизм был таковым, чтобы придавать должный вес тем, кто желал принимать осознанное участие в делах своей страны.

[Footnote 1: The Manchester Guardian, 12 February 1909.]

[Footnote 2: Annual Meeting, Proportional Representation Society, 9 May 1906.]

[Footnote 3: The Times, 8 January 1906.]

[Сноска 4: Human Nature in Politics, стр. 241 и след.]

[Footnote 5: The Times, 22 August 1906.]

[Сноска 6: The Essentials of Self-Government, стр. 102 и след.]

[Сноска 7: Вызывает удовлетворение то, что во многих штатах ныне (1911 г.) наблюдается движение протеста против засилья «босса».]

[Footnote 8: The Manchester Guardian, 21 April 1908.]

[Footnote 9: The Times, 22 January 1909.]

[Footnote 10: Letter read at the annual meeting of the Proportional

Representation Society, 24 April 1907.]

[Footnote 11: Eighty Club, 25 July 1910.]

[Сноска 12: До унии.]

[Footnote 13: Report on Municipal Representation Bill (H. L.), 1907 (132).]

ГЛАВА IV

ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО МЕНЬШИНСТВ «Единственным всепроникающим злом демократии является тирания большинства, которое добивается победы на выборах силой или обманом. Покончить с этим — значит предотвратить опасность. Обычная система представительства увековечивает эту опасность. Неравные избирательные округа не дают никаких гарантий для большинства. Равные округа не дают их для меньшинств. Тридцать пять лет назад было указано, что средством защиты является пропорциональное представительство. Оно глубоко демократично, поскольку увеличивает влияние тысяч людей, которые иначе не имели бы голоса в правительстве; оно сближает людей, обеспечивая путем такого устройства, чтобы ни один голос не пропал даром и чтобы каждый избиратель внес свой вклад в проведение в парламент депутата собственных взглядов». — ЛОРД АКТКОН

Лишение меньшинств избирательных прав, отмеченное в двух предыдущих главах как результат наших электоральных методов, привлекло значительное внимание во второй половине XIX века, и было принято несколько законодательных предложений, специально направленных на устранение этого зла. Действительно, каждый законопроект об избирательной реформе, начиная с законопроекта 1832 года, сопровождался требованием или предложением усовершенствовать методы выборов в целях обеспечения для Палаты общин подлинно представительного характера. Ибо было ясно осознано, что без подобного усовершенствования ни расширение избирательного права, ни перераспределение мест не обязательно превратят Палату в зеркало нации. Однако эти попытки обеспечить представительство для меньшинств часто смешивали с движением в пользу пропорционального представительства — справедливого представительства всех партий, — и такая путаница в мыслях отчасти может объясняться красноречивым призывом в защиту представительства меньшинств, выдвинутым Миллем в главе трактата «О представительном правлении», посвященной отстаиванию схемы пропорционального представительства Хейра. Эта путаница проявилась в речи, с которой маркиз Рипон выступил в ходе прений по второму чтению Закона о представительстве в муниципалитетах, внесенного лордом Кортни из Пенвиза в 1907 году с целью предоставления муниципалитетам возможности принять систему пропорционального представительства. «Примечательно, — заявил лорд Рипон, — что, поскольку эксперименты не принесли успеха, это, по его мнению, должно заставить нас проявлять осторожность при рассмотрении предложений подобного рода». Эксперименты, о которых говорил лорд Рипон, представляли собой законодательные предложения о представительстве меньшинств, и нельзя признать, что эти эксперименты потерпели неудачу. Они действительно обеспечили представительство меньшинств. Предоставленный механизм не позволил им сделать большего, а анализ результатов этих экспериментов покажет, в какой степени они преуспели в своей цели и в то же время обнаружит, в каких отношениях эти эксперименты не дотягивали до истинного электорального метода.

Ограниченный голос .]

Первый из этих экспериментов был известен как «ограниченный голос» — метод голосования, который предполагает создание избирательных округов, выбирающих нескольких членов, но ограничивает избирателя в количестве его голосов; избирателю разрешается голосовать лишь за такое количество кандидатов, которое меньше числа подлежащих избранию членов, при этом он не может отдать более одного голоса ни за одного кандидата. Ограниченный голос был впервые предложен г-ном Маквортом Праедом в Комитете по Закону о реформе 1831 года, и это предложение было возобновлено им в следующем году в законопроекте, ставшем великим Законом о реформе 1832 года. До того времени избирательные округа Англии выбирали по два члена каждый, за исключением Лондонского Сити, который выбирал четырех, и пяти боро, каждое из которых выбирало по одному члену. Законом о реформе предусматривалось добавление третьего члена к представительству каждого из семи графств, а также разделение некоторых других графств на два или более избирательных округа, каждый из которых выбирал по два члена. Г-н Праэд предложил отказаться от этого подразделения графств, хотя и разрешить добавление дополнительных членов, и предложил, чтобы в округах, выбирающих трех или четырех членов, избирателю не разрешалось голосовать более чем за двух кандидатов. Аргументы, выдвинутые г-ном Праедом, заслуживают того, чтобы их процитировать. «Он считал, — говорил он, — что было ошибкой в первоначальном построении представительного собрания нашей страны разрешать любому лицу иметь более одного голоса, поскольку при существующей системе часто случалось так, что одни и те же лица, составляющие, возможно, едва ли не большинство избирателей, выбирали обоих членов… В настоящем случае, если бы крупные графства не были разделены, каждый фригольдер имел бы четыре голоса. Он хотел ограничить их двумя, и он думал, что этой цели можно было бы достичь даже без разделения графств, разрешив каждому фригольдеру голосовать только за двух членов, хотя избираться должно было четыре. Следует принять какие-то меры для того, чтобы голос и взгляды значительного меньшинства стали известны в легислатуре».

Эта форма голосования была предложена правительством лорда Абердина в Законе о парламентском представительстве 1854 года. В этом законопроекте предлагалось предоставить третьего члена 38 графствам и частям графств (в дополнение к семи графствам, которые уже обладали этой привилегией), а также восьми боро. Лорд Джон Рассел, представляя этот документ, выступил с мощной речью в защиту представительства меньшинств в каждом из этих избирательных округов, однако Крымская война сделала дальнейшее рассмотрение законопроекта невозможным. Тем не менее эта система была применена к тринадцати избирательным округам Законом о народном представительстве 1867 года. Она не была предусмотрена в законопроекте в том виде, в каком он был представлен правительством, и ее не поддерживал лидер оппозиции. Ее внедрение стало результатом действий лорда Кэрнса, который 30 июля 1867 года провел в Палате лордов при поддержке лорда Рассела и лорда Спенсера следующую поправку:

«На оспариваемых выборах в любое графство или боро, представленные тремя членами, ни одно лицо не должно голосовать более чем за двух кандидатов». Также была принята дополнительная поправка, применимая к Лондонскому Сити, который выбирал четырех членов. Эта система оставалась в силе до принятия Закона о перераспределении мест 1885 года, когда трехмандатные округа были упразднены. «Нет ничего, — говорил лорд Кэрнс в ходе памятной речи, — столь тягостного для тех, кто составляет меньшинство в одном из таких крупных избирательных округов, как обнаружение того, что в силу одного лишь превосходства чисел они фактически исключены из осуществления какой-либо политической власти, что для них напрасно пытаться принимать какое-либо участие в общественной жизни, что выборы неизменно идут в одном направлении и что они не обладают никакой политической властью вообще».

Следующая таблица покажет, что предложение лорда Кэрнса достигло поставленной им цели — представительства меньшинств:

1868. 1874. 1880. Избирательный округ. Фактические результаты с ограниченным голосом. Вероятные результаты без ограниченного голоса. Фактические результаты с ограниченным голосом. Вероятные результаты без ограниченного голоса. Фактические результаты с ограниченным голосом. Вероятные результаты без ограниченного голоса. Л. К. Л. К. Л. К. Л. К. Л. К. Л. К. Беркшир 1 2 0 3 1 2 0 3 1 2 0 3 Бирмингем 3 0 3 0 3 0 3 0 3 0 3 0 Бакингемшир 1 2 0 3 1 2 0 3 1 2 0 3 Кембриджшир 1 2 0 3 1 2 0 3 1 2 0 3 Дорсетшир 1 2 0 3 1 2 0 3 1 2 0 3 Глазго 3 0 3 0 2 1 3 0 3 0 3 0 Херефордшир 1 2 0 3 1 2 0 3 2 1 3 0 Хартфордшир 2 1 3 0 1 2 0 3 1 2 0 3 Лидс 2 1 3 0 1 2 3 0 2 1 3 0 Ливерпуль 1 2 0 3 1 2 0 3 1 2 0 3 Лондон (Сити) 3 1 4 0 1 3 0 4 1 3 0 4 Манчестер 2 1 3 0 1 2 0 3 2 1 3 0 Оксфордшир 1 2 0 3 1 2 3 0 1 2 0 3

Итого 22 18 19 21 16 24 9 31 20 20 15 25

Фактические результаты показывают относительную силу двух великих политических партий в каждом избирательном округе; вероятные результаты основаны на гипотезе о том, что если бы каждый избиратель мог отдать по одному голосу за каждого из трех кандидатов, каждая из партий выдвинула бы трех кандидатов, и поскольку избиратели по большей части голосовали бы попарйно, более крупная группа получила бы все три места. В Беркшире, Бакингемшире, Кембриджшире, Дорсетшире, Хартфордшире, Оксфордшире, Ливерпуле и Лондоне либеральные меньшинства получили по представителю, в то время как консервативные меньшинства в Херефорде, Лидсе и Манчестере также получили представителей. Было лишь два избирательных округа — Бирмингем и Глазго, — где меньшинству не удалось получить представительство, и это объяснялось тем, что меньшинства в этих конкретных округах были относительно малы.

Подробное рассмотрение выборов в Бирмингеме в 1880 году покажет, почему меньшинству иногда не удавалось получить представительство, и в то же время привлечет внимание к недостаткам системы. Цифры этих выборов были следующими:

H. Muntz (Liberal) 22,969

John Bright (Liberal) 20,079

Joseph Chamberlain (Liberal) 19,544

62,592

Major F. Burnaby (Con.) 15,735

Hon. A. C. G. Calthorpe (Con.) 14,208

29,943

Видно, что либералы получили 62 592 голоса, а консерваторы — 29 943 голоса, и что последние, следовательно, составляли чуть менее трети избирательного округа. Если бы голоса либеральников не распределились так равномерно между тремя их кандидатами, могло бы получиться так, что кандидат, набравший наименьшее число голосов, Джозеф Чемберлен, получил бы меньше голосов, чем майор Барнаби, который был сильнейшим из двух консервативных кандидатов. Чтобы получить полную выгоду от своего численного превосходства, либеральной организации было необходимо провести широкую агитацию среди своих сторонников, как можно точнее определить их численность и выдать избирателям в каждом районе точные инструкции относительно того, каким образом они должны подать свои голоса. Памятный лозунг, связанный с этими выборами — «Голосуйте так, как вам велено, и мы вытянем вас», — был достойным сопровождением этих усилий бирмингемского кокуса. Но если бы в расчетах либеральной организации вкралась ошибка, если бы результаты голосования выявили большее число консерваторов, за выдвижением трех либеральных кандидатов последовала бы катастрофа. Если бы, например, голоса распределились следующим образом:

Muintz Liberal)…… 21,000

Bright (Liberal)….. 20,000

Chamberlain (Liberal) 20,000

61,000

Burnaby (Conservative). 22,000

Calthorpe (Conservative). 21,000

43,000

консерваторы провели бы двух членов, а либералы, несмотря на то, что находились в большинстве, провели бы только одного. Короче говоря, партийным организаторам нужно было абсолютно точно быть уверенными в том, что их сторонники составляют более 60 процентов электората, и что эти сторонники будут верно голосовать по приказу, прежде чем они могли рекомендовать выдвижение трех кандидатов. Попытка получить все три места в Лидсе на всеобщих выборах 1874 года потерпела неудачу, в результате чего меньшинству досталась большая часть представительства. Голосование на этот раз выглядело следующим образом:

M. Carter (Liberal)….. 15,390

E. Baines (Liberal) …. 11,850

Dr. F. R. Lees (Liberal). 5,945

33,185

W.St.J.Wheelhouse (Con.) 14,864

R. Tenant (Con.) . . …..13,192

28,056

На этих выборах общее число голосов за либералов составило 33 185, а общее число голосов за консерваторов — 28 056, однако консерваторы получили два места из трех.

Таким образом, практическая работа ограниченного голоса показала, что представительство меньшинства в трехмандатном округе неизменно обеспечивалось всякий раз, когда это меньшинство насчитывало не менее двух пятых избирателей, и поскольку в большинстве избирательных округов меньшинство превышало эту пропорцию, меньшинство имело возможность вернуть одного из членов. Однако система не обладает гибкостью. Ни одна партия не может выставить полный список кандидатов, не подвергая себя значительному риску, и даже если партия имеет установленную численность сторонников, превышающую три пятые, полная победа возможна лишь в том случае, если члены партии готовы беспрекословно выполнять указания партийной организации. Следует отметить в связи с этой системой голосования, что чем ограниченнее голос, тем больше возможностей предоставляется меньшинству для получения представительства. Когда в четырехмандатном округе каждый избиратель имеет три голоса, меньшинство должно составлять три седьмых, прежде чем оно сможет получить представителя; однако если каждый избиратель ограничен двумя голосами, меньшее меньшинство, а именно меньшинство, превышающее одну треть избирателей, может с уверенностью рассчитывать на возвращение члена.

Кумулятивный голос .]

Кумулятивный голос, второй из экспериментов, упомянутых лордом Рипеном, хотя и не лишен серьезных недостатков, также обеспечил достижение цели, для которой он был задуман, — представительства меньшинств. При этой системе член имеет столько голосов, сколько членов подлежит избранию, и ему разрешается распределять их между кандидатами или кумулировать их среди одного или нескольких кандидатов по своему усмотрению. Он впервые горячо отстаивался под названием кумулятивного голоса Джеймсом Гартом Маршаллом в открытом письме под названием «Меньшинства и большинства: их относительные права», адресованном им в 1853 году лорду Джону Расселу. Но тремя годами ранее, в 1850 году, он был рекомендован Комитетом Тайного совета по торговле и плантациям и принят графом Греем в проекте конституции, предложенном для Мыса Доброй Надежды. Законодательный совет Капской колонии продолжал избираться по этой системе до тех пор, пока Совет не прекратил существование в соответствии с новой конституцией Южной Африки. Кумулятивный голос обеспечил представительство меньшинств в Законодательном совете Капской колонии, и поразительное свидетельство его ценности с этой точки зрения дал лорд Милнер, выступая в Палате лордов 31 июля 1906 года при оглашении условий новой конституции Трансвааля:

«Я надеюсь, — сказал лорд Милнер, — что когда придет время сделать Вторую палату выборной, этот вопрос будет пересмотрен, ибо поистине весьма примечательно, насколько честнее система пропорционального представительства работает в Капской колонии по сравнению с системой не одномандатного там представительства, а представительства с двумя членами. Возьмем лишь один пример. В Капской колонии, если взять большую часть сельских районов, у вас, грубо говоря, приходится примерно два бура на каждого белого человека, который не является буром. При системе, которая преобладает в Нижней палате, представительство этих районов является исключительно бурским, поскольку одна треть населения абсолютно исключена из какого бы то ни было представительства. При системе, которая преобладает на выборах в Верхнюю палату, приблизительно одна треть представителей этих районов являются британцами. Наоборот, в случае с Капским полуостровом, где преобладает огромное большинство британского населения, но все же имеется и значительное голландское население, в Нижней палате вы не получаете ни одного голландского представителя, тогда как в Верхней палате имеется три представителя, один из которых представляет голландскую прослойку. Вы не могли бы найти более любопытной иллюстрации великой разницы в справедливости между двумя принципами применительно к практическим условиям Южной Африки. И я не могу не надеяться, что в период между настоящим временем и тем моментом, когда будет решаться вопрос о конституции предполагаемой Верхней палаты, произойдет такое развитие мнений, которое позволит правительству того времени и оправдает его в принятии гораздо более здравого принципа для выборов в Верхнюю палату. Это, безусловно, имеет большое значение для развития лучших чувств между двумя великими расами Южной Африки, в стремлении к окончательному объединению и слиянию которых мы все едины».

Капская ассамблея избиралась по округам, выбирающим одного или нескольких членов, и когда их было больше одного, каждый избиратель мог отдать единственный голос за столько кандидатов, сколько членов подлежало избранию, вследствие чего большинство в каждом округе распоряжалось всем своим представительством. Совет избирался по более крупным областям с помощью кумулятивного голоса. Лорд Милнер в своей речи называет кумулятивный голос пропорциональным голосованием, но строго говоря, его нельзя так охарактеризовать. Тем не менее его свидетельство ясно показывает, что кумулятивный голос обеспечивал представительство меньшинств — в чем испытывают острую необходимость все беспристрастные исследователи политических условий Южной Африки.

Г-н Роберт Лоу пытался внедрить эту форму голосования в Законопроект об избирательной реформе 1867 года, но потерпел неудачу, и единственным практическим применением системы в Соединенном Королевстве стала связь с выборами школьных советов. Она была внедрена в Закон об образовании 1870 года по предложению частного члена Палаты лорда Фредерика Кавендиша, чье предложение, поддержанное В.Э. Форстером, вице-президентом Совета по образованию, В.Х. Смитом и Генри Фосеттом, было принято без голосования. Согласно этому закону Лондон был разделен на одиннадцать избирательных округов, выбирающих от четырех до семи членов каждый; в то время как крупные города, такие как Манчестер, Бирмингем и другие, каждый представляли собой отдельный избирательный округ, выбирающий совет примерно из пятнадцати членов. Закон об образовании для Шотландии, последовавший в том же парламенте, воплотил тот же принцип тем же способом. Цифры любых выборов в школьный совет покажут, что преследуемая цель — представительство меньшинств — была несомненно достигнута. Последние выборы школьного совета Лондона, состоявшиеся в 1900 году, послужат для иллюстративных целей. Цифры таковы:

Полученные голоса. Избранные члены. Избирательный округ. Умеренные. Прогрессивные. Независимые. Умеренные. Прогрессивные. Независимые. Сити 4 572 2 183 3 1 Челси 7 831 5 408 2 144 3 2 Финсбери 7 573 7 239 837 3 3 1 Гринвич 6 706 6 008 3 375 2 1 Хакни 5 438 9 130 1 579 2 3 Ламбет, Вост. 4 370 9 913 1 313 1 3 Ламбет, Зап. 8 709 14 156 54 2 4 Марилебон 9 450 7 047 536 4 3 Саутуорк 2 636 3 430 2 328 1 2 1 Тауэр-Хамлетс 6 199 7 437 5 495 1 3 1 Вестминстер 4 829 2 354 3 2

Totals 68,313 74,305 17,661 25 27 3

В каждом избирательном округе меньшинство получало возможность добиться определенного представительства, и хотя в большинстве случаев представительство по-прежнему ограничивалось двумя главными партиями, независимый кандидат, как в Тауэр-Хамлетс, или кандидат-католик, как в Саутуорке, добивались успеха в своих кандидатурах. Кумулятивный голос не только обеспечил представительство меньшинств, но при этом значительно облегчил применение Закона об образовании. Г-н Патрик Кумин, бывший в то время постоянным секретарем министерства образования, выступая перед отборочным комитетом Палаты общин, заявил, что «осуществить закон на практике было бы невозможно, и трений определенно было бы больше, если бы кумулятивный голос не существовал; например, он не верил, что подзаконные акты вообще могли быть воплощены в жизнь без сотрудничества». Досточтимый В.Э. Форстер и сэр Фрэнсис Сэндфорд дали аналогичные показания, а Королевская комиссия по законам о начальном образовании в докладе, опубликованном в 1888 году, настоятельно рекомендовала сохранить систему представительства меньшинств.

Кумулятивный голос также был принят штатом Иллинойс для выборов в Палату представителей штата. Каждый округ выбирает трех членов, и избиратель может кумулировать или разделять свои голоса, отдавая один голос каждому кандидату, или полтора голоса каждому из двух кандидатов, или три голоса одному кандидату. «В результате, — говорит профессор Коммонс, — обе партии имеют представителей от каждой части штата, а не только из оплотов, и в двух главных партиях нет безнадежных меньшинств. Каждый гражданин, у которого есть дела перед легислатурой, имеет члена своей собственной партии для ведения этих дел». Однако округа, выбирающие трех членов, недостаточно велики, чтобы воздать должное этому методу голосования.

Кумулятивный голос, обеспечивая представительство меньшинству, не обязательно гарантирует представительство большинств и меньшинств в их истинных пропорциях. Как и в случае с ограниченным голосом, партийные организации, если они желают использовать свою силу голосования с максимальной выгодой, должны сделать как можно более точную оценку численности своих сторонников и выдать четкие указания относительно того, каким образом должны регистрироваться голоса. Выдвижение большего числа кандидатов, чем партия может провести, может закончиться катастрофой. На первых выборах в школьный совет в Бирмингеме либеральная организация попыталась получить все представительство и выдвинула пятнадцать кандидатов. Партия набрала большинство голосов, но поскольку эти голоса были распределены по слишком большому числу кандидатов, либералам удалось провести лишь меньшинство представителей. Нелегко понять, как Бирмингемская национальная лига вообразила, будто при кумулятивном голосовании они все еще смогут избрать совет, состоящий исключительно из членов их собственной стороны, и г-н Форстер в шутку предложил Лиге заручиться помощью хорошо обученного ученика начальной школы, который смог бы показать им невозможность получения того результата, на который они рассчитывали. Хотя оправдать ошибку Бирмингемской национальной лиги было трудно, следует помнить, что при кумулятивном голосовании легко впасть в противоположную ошибку — выдвинуть слишком мало кандидатов. Каждые выборы в школьный совет дают примеры чрезмерной концентрации голосов на отдельных кандидатах. Выборы в школьный совет Глазго 1909 года привели к следующим результатам:

Избранные — Джеймс Барр 81 109, канон Дайер 58 711, Джон Шонесси 54 310, Чарльз Бирн 54 236, преп. Джеймс Брисби 51 357, У. Раунсфелл Браун 35 739, Р.С. Аллан 24 017, преп. Дж. Фрейзер Грахам 23 806, д-р Генри Дайер 23 422, миссис Мэри Мейсон 22 929, У. Мартин Хаддоу 21 880, преп. Роберт Прайд 21 692, мисс К.В. Бэннатайн 18 864, миссис Агнес Харди 18 794, Дж. Лейпер Геммил 18 619. Неизбранные — преп. Дж.А. Робертсон 18 534, Джеймс Уэлш 13 951, д-р Слоан 13 114, С.М. Липшиц 12 680, д-р Чарльз Уоркман 7 405, Джеймс Лайдлоу 4 869, Патрик Галлахер 2 478. Всего — 602 516

Видно, что кандидат, возглавляющий список, г-н Барр, получил более 81 000 голосов, а сильнейший из неудачливых кандидатов — 18 534 голоса. Общее число поданных голосов составило 602 516, и одна пятнадцатая этого числа, а именно 40 167, была бы вполне достаточна для обеспечения избрания любого отдельно взятого кандидата. Голоса, отданные за г-на Барра сверх этого числа, пропали даром, и таким образом, хотя при кумулятивном голосовании меньшинства могут обеспечить себе представительство, ни большинств, ни меньшинств с какой-либо степенью определенности представительства в их истинных пропорциях не получается.

Единый голос .]

Япония, остро осознавая пороки несовершенной избирательной системы, после короткого испытания отказалась от системы, принятой при провозглашении японской конституции в 1889 году. Административные округа (за некоторыми исключениями) были тогда разделены на одномандатные округа, но вскоре выяснилось, насколько неудовлетворительно работает эта система. Судя по меморандуму, подготовленному г-ном Каметаро Хаясидой, главным секретарем японской Палаты представителей — меморандуму, который целиком напечатан в Приложении I, — в некоторых административных округах меньшинство избирателей часто получало большинство избранных членов. Политическим партиям было почти невозможно получить представительство пропорционально силе своих сторонников. В 1900 году был принят новый закон о выборах. Административные округа, независимо от размера, были превращены в парламентские округа, выбирающие от одного до двенадцати членов в зависимости от численности населения округа, однако избирателю в любом округе разрешался только один голос. Он может голосовать за одного кандидата и не более. При этой системе меньшинства могут получить и получают долю представительства всякий раз, когда округ выбирает двух или более членов. Второстепенное преимущество значительной важности было обеспечено тем, что административные округа стали котерминальными с парламентскими округами. Будущие перераспределения мест оставили бы границы этих областей нетронутыми; они представляли бы собой лишь перестановку числа членов, избираемых от каждого округа.

Новая система обеспечила не только представительство меньшинств, но и представительство главных партий в разумной пропорции к их силе на голосовании. Кроме того, людям независимого склада ума и характера новая система предоставила большие возможности для поддержания своего положения в Палате представителей. Как видно из меморандума г-на Хаясиды, и г-н Озаки, мэр Токио, и г-н С. Симада никогда не теряли своих мест в парламенте, хотя и баллотировались как независимые кандидаты. На всеобщих выборах 1908 года они были избраны от своей родной префектуры или города с большим количеством голосов. Это результаты немаловажной ценности, которые определенно невозможны при нашей парламентской системе одномандатных округов или при блоковом голосовании, используемом на муниципальных выборах в Лондоне. Тем не менее, несмотря на заметное превосходство японской системы, она не дотягивает до истинной системы представительства; в ней отсутствует гибкость и приспособляемость, которые должны характеризовать такую систему. Подобно ограниченному голосу и кумулятивному голосу, японская система единого голоса требует точных расчетов со стороны партийных организаций, которые в противном случае могут не обеспечить своей партии максимальное количество представителей. Число выдвинутых кандидатов должно зависеть от тщательной оценки предполагаемой поддержки, и после выдвижения кандидатур партийные организации должны приложить усилия для распределения этой поддержки среди своих кандидатов таким образом, чтобы ни один из них не оказался под угрозой поражения. Более того, поскольку выдвижение слишком большого числа кандидатов, как и в случае с ограниченным голосом, стало бы катастрофическим, партии в некоторых округах не желали выдвигать больше кандидатов, чем число тех, кто преуспел на предыдущих выборах.

Необходимость представительства меньшинств .]

Нельзя утверждать, как предполагал лорд Рипон, что эксперименты, предпринятые с целью обеспечения представительства меньшинств, потерпели неудачу. Все опробованные методы — ограниченный, кумулятивный и единый голос — несомненно выполнили свою задачу. Они сделали даже больше. Кумулятивный голос облегчил бесперебойную работу Закона о начальном образовании, единый голос обеспечил Японии Палату представителей, которая в разумных пропорциях отражает политические силы страны. Задача на будущее заключается не в отказе от принципа представительства меньшинств, а в принятии таких усовершенствований механизма голосования, которые справедливо отнесутся как к большинству, так и к меньшинствам. Ибо необходимость представительства меньшинств становится все более, а не менее насущной. Краткое упоминание наиболее важных парламентских законопроектов последних лет покажет, что самые трудные проблемы, с которыми сталкивались наши администраторы при разработке этих законопроектов, вращались вокруг проблемы представительства — и эта проблема будет возникать с возрастающей частотой в будущем. Г-н Биррелл, главный секретарь по делам Ирландии, посчитал необходимым, чтобы в Законопроект об административном совете Ирландии, внесенный в Палату общин в мае 1907 года, были включены некоторые специальные положения о представительстве меньшинств. Но предложенный метод — согласно которому совет должен состоять из восьмидесяти двух выборных членов и двадцати четырех назначенных членов — был по сути непредставительным и антидемократичным. Назначенные члены, даже если бы они представляли меньшинство, никогда не обладали бы той же властью или влиянием, какими они обладали бы как члены, должным образом избранные голосами меньшинства; и даже если мы признаем особые трудности, сопутствующие представительству меньшинств в Ирландии, решение, предложенное г-ном Бирреллом, было во всех смыслах этого слова неудовлетворительным и явно носило временный характер. Первый шаг к решению ирландских проблем будет сделан тогда, когда посредством народных выборов будет обеспечено надлежащее представительство меньшинств.

Лорд Морли из Блэкберна, готовя свою грандиозную схему индийских реформ, столкнулся лицом к лицу с той же проблемой — представительством меньшинств. Более того, индийское правительство посоветовало ему, что «в большинстве провинций мусульмане выступают за выборы и рассматривают назначение как худший способ получения доступа в Законодательный совет». Лорд Морли, вольно или невольно, был вынужден отбросить английские избирательные методы как неприменимые к Индии и обеспечить представительство индуистов и мусульман в предлагаемых провинциальных законодательных советах пропорционально их силе. Предложенный метод носил произвольный характер, и лучше всего его описать, процитировав положения предварительной депеши лорда Морли.

«Предположим, что общая численность населения провинции составляет двадцать миллионов человек, из которых пятнадцать миллионов — индуисты и пять миллионов — мусульмане, а число избираемых членов — двенадцать. Тогда, поскольку индуисты относятся к мусульманам как три к одному, девять индуистов должны быть избраны к трем мусульманам. Чтобы получить этих членов, разделите провинцию на три избирательных округа, в каждом из которых должны быть возвращены три индуиста и один мусульманин. Затем в каждом из этих округов сформируйте избирательную коллегию, состоящую, скажем, из ста членов. Чтобы сохранить пропорцию между двумя религиями, семьдесят пять из них должны быть индуистами и двадцать пять — мусульманами. Эта избирательная коллегия должна быть получена путем призыва различных электоратов… вернуть в нее таких кандидатов, каких они пожелают, причем каждому электорату выделяется определенное число. Из числа тех, кто выдвигает себя и получает голоса, семьдесят пять индуистов, получивших большинство голосов, должны быть объявлены членами коллегии, и двадцать пять мусульман, получивших большинство, аналогичным образом должны быть объявлены избранными. Если возвращенные мусульмане не обеспечили двадцати пяти членов для избирательной коллегии, недостаток должен быть восполнен путем назначения. Получив таким образом избирательную коллегию, включающую семьдесят пять индуистов и двадцать пять мусульман, этот орган должен быть призван избрать трех представителей для индуистов и одного для мусульман; каждый член коллегии будет иметь только один голос и сможет голосовать только за одного кандидата. Таким образом очевидно, что в воле каждой части населения будет вернуть члена в пропорции, соответствующей его собственной пропорции к общей численности населения».

Лорд Морли продолжил объяснять, что «таким образом меньшинства будут защищены от исключения большинством, и все крупные и важные слои населения получат возможность возвращать членов пропорционально их доле к общей численности населения. Их выбор в таком случае осуществлялся бы наилучшим возможным способом, а именно посредством народных выборов, вместо того чтобы требовать от правительства восполнения недостатков сомнительным методом назначения». Система назначения, сочтенная г-ном Бирреллом адекватным решением этой проблемы в Ирландии, была суммарно и справедливо отвергнута лордом Морли как уступающая народным выборам, уступающая даже предложенному им самим произвольному методу. План, окончательно принятый лордом Морли, представлял собой модификацию изложенного здесь предложения, и его работа, как и работа всех произвольных схем, вызвала критику на том основании, что он не держит весы в равновесии между двумя представляемыми частями.

Отборочный комитет, назначенный Палатой лордов «для рассмотрения предложений, вносимых время от времени для повышения эффективности этой Палаты», был вынужден предложить метод выборов, при котором либеральное меньшинство могло бы сохранить некоторое представительство в этой Палате. При избрании пэров-представителей от Шотландии применяется мажоритарный метод выборов, в результате чего избираются исключительно юнионисты. Было очевидно, что никакое предложение о реформе Палаты лордов, воплощающее столь несправедливый метод выборов, не может быть принято, и поэтому этот отборочный комитет, следуя во всем этом всем предыдущим предложениям о реформе Верхней палаты, сообщил, что представительство меньшинства имеет важнейшее значение. Новая Вторая палата в настоящее время отстаивается как либералами, так и юнионистами.