«Полномочия президента в период кризисов»

ПОЛНОМОЧИЯ\nПРЕЗИДЕНТА\nВ УСЛОВИЯХ\nКРИЗИСОВ

ПОЛНОМОЧИЯ\nПРЕЗИДЕНТА\nВ УСЛОВИЯХ\nКРИЗИСОВ

Дж. Малкольм Смит\nи\nКорнелиус П. Коттер

ПАБЛИК АФФЕРС ПРЕСС

Вашингтон, округ Колумбия

Авторское право, 1960 г., Паблик Афферс Пресс\n419 Нью-Джерси-авеню, С.Э., Вашингтон, округ Колумбия

Отпечатано в Соединенных Штатах Америки\nКаталожный номер Библиотеки Конгресса: 59-14964

ПРЕДИСЛОВИЕ

Использование чрезвычайных полномочий в условиях демократии порождает множество вопросов, касающихся конституционных оснований для их санкционирования и порядка их применения. Если использовать их слишком мало и слишком поздно, демократическое государство может быть уничтожено, в то время как надлежащее применение чрезвычайных полномочий, возможно, могло бы его спасти. Если же использовать их произвольно и капризно, их применение может выродиться в наихудшую форму диктатуры.

В детстве я работал шофером у сельского врача. Однажды по дороге к тяжелобольному пациенту врач открыл свой медицинский чемоданчик и указал на стеклянный флакон с морфием. «Это лекарство, — сказал он, — самое мощное в моем чемоданчике, но оно требует большого искусства при назначении. При правильном использовании оно облегчает боль и страдания. При неправильном — превращает людей в животных». Чрезвычайные полномочия соотносятся с правительством точно так же, как морфий с человеком. Применяемые надлежащим образом в демократическом государстве, они никогда не подменяют собой конституцию и статуты, но носят восстановительный характер. Применяемые ненадлежащим образом, они становятся самой сутью тирании.

Опираясь на конкретные статуты и отдельные примеры, этот том дает наглядное представление о тех широких масштабах, в которых чрезвычайные полномочия использовались правительством Соединенных Штатов в последние годы. Многие воспримут это развитие событий с тревогой, поскольку многочисленные примеры их применения составляют длинный список. Военная чрезвычайная ситуация сегодня — это лишь один из видов национальной чрезвычайной ситуации. Катастрофы и экономические кризисы также могут потребовать осуществления полномочий такого рода. Действительно, их использование в наше время было настолько частым, что сам термин «чрезвычайная ситуация» «утрачивает свое значение».

В настоящем томе авторы описывают и комментируют применение чрезвычайных полномочий в Соединенных Штатах с 1933 года. Они утверждают, что использование чрезвычайных полномочий было предусмотрено и заложено в Конституции. Закон также устанавливает ограничения на их применение. Как заключил профессор Макилвейн, истинным критерием конституционализма является наличие адекватных механизмов поддержания подотчетности правительства. Отрадно осознавать, что такие механизмы существуют в рамках нашего правительства. Следовательно, первейшая обязанность всех американцев заключается в том, чтобы правительство оставалось подотчетным и действовало в рамках этих ограничений, ибо только тогда чрезвычайные полномочия могут быть оправданы в соответствии с законом страны.

Постоянно существующая опасность заключается в том, что чрезвычайные полномочия могут быть использованы должностным лицом или правительственным ведомством для достижения своих целей в обход конституционных или иных правовых ограничений, которые могут казаться обременительными или мешать работе. Эту опасность можно уменьшить путем подбора качественного кадрового состава государственных органов, но в еще большей степени ее можно устранить путем соблюдения тех конституционных и законодательных ограничений, которые порой обеспечиваются прибеганием к судебному контролю.

Читатели будут признательны авторам за этот первый исчерпывающий отчет о фактическом использовании чрезвычайных полномочий правительством Соединенных Штатов с 1933 года. Ограничение свободы индивида, регулирование частного предпринимательства, контроль над средствами связи — вот лишь некоторые темы, которым уделено самое пристальное и детальное внимание. Некоторые читатели обеспокоятся частотой обращения к чрезвычайным полномочиям и будут смотреть с беспокойством, как и автор этих строк, на возможное ущемление прав личности. Тем не менее авторы первыми согласились бы с утверждением о том, что «свобода и гражданские свободы, отнюдь не будучи несовместимыми с безопасностью, имеют жизненно важное значение для нашей национальной силы». Безопасность и права здесь предстают взаимозависимыми. Другие же испытают удовлетворение от гибкости правительства Соединенных Штатов, которое способно сохранять свой демократический характер и в то же время располагать средствами для обеспечения своего существования под колоссальным давлением мировой войны и периодов экономических кризисов. Независимо от позиции, данный том представляет собой убедительный рассказ о том, как правительство Соединенных Штатов научилось адаптироваться в соответствии с Конституцией к проблемам и требованиям современного мира.

Роберт С. Ранкин

Вашингтон, округ Колумбия

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предисловие — это своего рода последний призыв к обеду, если можно так выразиться, в котором авторы обозначают цель своего труда, намечают выбранный ими путь и выражают признательность за оказанную помощь.

Данное исследование использования президентом чрезвычайных полномочий выросло из научных изысканий и дискуссий в Вашингтоне (округ Колумбия), а также в Гарварде, Калифорнийском университете и других учреждениях. В определенном смысле оно является продолжением исследования доктора Коттера, посвященного чрезвычайным полномочиям в Великобритании, которое было подготовлено в рамках стипендии Шелдона для поездок за рубеж от Гарвардского университета в течение 1951–1952 академического года.

При подготовке курса политологии в кампусе Калифорнийского университета в Риверсайде авторы столкнулись с одним из самых существенных пробелов в доступных источниках и трудах, посвященных институту президентства. Этот пробел касался огромного спектра полномочий, обычно именуемых чрезвычайными, которыми может воспользоваться глава государства, если он решит следовать рецепту, применявшемуся многими предшественниками, и прежде всего Ф.Д.Р.

Оба автора, разумеется, извлекли пользу из монументального труда профессора Эдварда С. Корвина, классическое исследование которого «Президент: должность и полномочия» остается выдающейся работой в этой области. Исследование профессора Роберта С. Ранкина «Когда гражданское право бессильно» содержало ценные исторические данные, имеющие особую важность. Оба автора также имели неоценимую привилегию и возможность обучаться у профессора Чарльза Фейрмана, ныне работающего в Школе права Гарвардского университета. Исследование профессора Фейрмана «Право военного управления» оказалось весьма полезным для понимания исторической обстановки, в которой осуществляется управление в условиях военного контроля. Авторам посчастливилось ознакомиться с докладом профессора Фейрмана, представленным в Национальном военном колледже, «Ситуация после ядерной атаки», в котором четко обосновывается необходимость разработки всеобъемлющего плана и схемы действий в случае ядерного нападения. Такой план должен предусматривать скорейшее восстановление гражданского управления в стране, как только позволят обстоятельства, если холодная война когда-либо перерастет в тотальную ядерную катастрофу.

Хотя первоначальная работа над рукописью была завершена до того, как кто-либо из авторов оказался в Вашингтоне, оба они извлекли пользу из опыта работы в Пентагоне, Комиссии по гражданским правам, Национальном комитете Республиканской партии и Сенате США. Человек склонен смотреть на исполнительную власть под несколько иным углом зрения, однажды поработав на Капитолийском холме. И хотя Конгресс может чувствовать себя бессильным действовать против решительно настроенного главы государства, власть бюджетного финансирования по-прежнему остается самым эффективным из всех «сдержек и противовесов» в нашем национальном правительстве, за исключением военного времени.

В 1955 году Фонд Республики предоставил авторам грант начало работы над книгой, хотя сам фонд не поддерживал контактов и не сотрудничал с авторами в период подготовки рукописи.

Части некоторых глав ранее публиковались в виде статей в журналах «Уэстерн политикал куэртли» (Western Political Quarterly) и «Жовнэл оф по́литикс» (The Journal of Politics), и авторы хотели бы выразить свою признательность за возможность воспроизвести эти статьи целиком или частично.

Мистер Уоррен Кэмпбелл был полезным ассистентом в научных исследованиях в период обучения в аспирантуре Стэнфорда и оказал неоценимую помощь. Доктор Норман Смолл из Отдела американского права Библиотеки Конгресса выполнил важнейшую редакторскую работу, прочитав всю рукопись и предложив весьма полезные изменения.

Оба автора благодарны миссис Конни Смит, терпеливой жене, которая потратила долгие, тоскливые часы на машинописный набор и перепечатку рукописи. И наконец, что немаловажно, авторы выражают особую глубочайшую признательность исполнительному директору издательства «Паблик Афферс Пресс» мистеру М. Б. Шнапперу, чье терпение, уверенность и неизменное чувство юмора сделали возможной публикацию этой книги.

Дж. Малкольм Смит и Корнелиус П. Коттер

Вашингтон, округ Колумбия

CONTENTS

I Introduction1

II The Concept of Emergency in Democratic Political Thought4

III The Concept of Emergency in American Legislation14

IV Emergency Powers Over Persons26

V Governmental Acquisition of Property47

VI Regulation of Property55

VII Control of Communications73

VIII Legislative Restraints on the Administration of Emergency Powers93

IX Inter-Agency Relationships110

X Judicial Review125

XI Conclusions144

References147

Index177

ОБ АВТОРАХ

Дж. Малкольм Смит получил образование в Военно-морской академии США, Вашингтонском университете и Стэнфордском университете. Отрендерив три года в качестве офицера армейской службы во время Второй мировой войны, он получил степень бакалавра искусств в Вашингтонском университете в 1946 году, а также степень магистра искусств (1948) и доктора философии (1951) в Стэнфордском университете. Он совмещал академическую и государственную службу с тех пор, как начал свою карьеру в качестве преподавателя политологии в Стэнфордском университете в 1947 году. Он преподавал в Колумбийском и Калифорнийском университетах. Он организовал первый Совет по международным делам в Лос-Анджелесе для Ассоциации внешней политики и работал его первым исполнительным директором в 1952–1954 годах.

Переехав в Вашингтон (округ Колумбия), мистер Смит работал консультантом помощника министра военно-воздушных сил (1957–1958) и Президентской комиссии по гражданским правам (1958–1959), после чего вошел в аппарат сенатора от штата Калифорния Томаса Х. Кучела в качестве помощника организатора меньшинства в Сенате США.

Корнелиус П. Коттер начал свою академическую карьеру в Стэнфордском университете в 1946 году после трех лет службы в составе строительных батальонов ВМС США («Сибиз») на Тихоокеанском театре военных действий во время Второй мировой войны. Он получил степень бакалавра искусств в 1949 году в Стэнфорде, а также степень магистра государственного управления (1951) и доктора философии в области государственного управления (1953) в Гарвардском университете. Он был стипендиатом Шелдона от Гарвардского университета в Лондонском университете в 1951–1952 годах. Проработав преподавателем государственного управления в Колумбийском университете в 1952–1953 годах, он вернулся в свою альма-матер — Стэнфорд — в 1953 году в качестве доцента (assistant professor) политологии. В настоящее время он находится в академическом отпуске в должности доцента (associate professor) Стэнфордского университета, работая специальным помощником председателя Национального комитета Республиканской партии сенатора Трастона Б. Мортона. С декабря 1958 по декабрь 1959 года он работал стипендиатом Центра содействия гражданской активности (Citizenship Clearinghouse) при Национальном комитете Республиканской партии.

Авторы публиковались в журналах «Уэстерн политикал куэртли» (Western Political Quarterly), «Стэнфорд лоу ревью» (Stanford Law Review), «Жовнэл оф по́литикс» (The Journal of Politics) и «Мидвестерн политикал сайенс ревью» (Midwestern Political Science Review). В настоящее время они работают над совместным учебником по американскому государственному управлению.

Данное исследование президентских чрезвычайных полномочий было начато авторами в 1955 году во время преподавания в Стэнфорде и Калифорнийском университете; переработка и расширение материала проводились в Вашингтоне (округ Колумбия) в течение 1959 и 1960 годов.

Глава I\nВВЕДЕНИЕ

Общее благосостояние и военная эффективность современной индустриальной нации зависят от гармоничного взаимодействия сложной, взаимозависимой сети производственных и транспортных объектов. Прерывание этого процесса в любой из бесчисленных критических точек способно нарушить поставку важнейших материалов гражданского и военного назначения, что может подорвать экономическое здоровье или военную безопасность страны. [1] Городская концентрация населения, а также совершенствование средств связи и методов манипулирования общественным мнением делают все более возможным насаждение среди гражданского населения истерии и страха, которые способны эффективно сорвать национальную мобилизацию. [2] Осознание масштабов проблемы и всепроникающий страх перед военным нападением оказывают решающее влияние на процесс непрерывного пересмотра баланса между коллективной властью и индивидуальной свободой, что составляет главную задачу демократического правительства как во время войны, так и в мирное время. Чрезвычайное правление стало нормой для конституционных государств двадцатого столетия.

Оценка того, насколько успешно демократическое правительство в условиях повторяющихся экономических и военных кризисов начиная с 1933 года сочетало мобилизацию «...мощи каждого индивида и каждого материального ресурса, находящегося в его распоряжении» [3], во имя цели национального выживания и благополучия с защитой основных свобод личности и принципа подотчетности правительства, составляющих суть демократии, должна в значительной степени основываться на анализе содержания статутных книг. Такова цель данного исследования. Его классификация законодательных делегирований чрезвычайных полномочий исполнительной власти, осуществленных с 1933 года, должна дать не только представление о масштабах предоставления исполнительной власти принудительных полномочий в отношении лиц и собственности под предлогом чрезвычайной ситуации, но и основу для организации серии исследований, посвященных использованию таких полномочий исполнительной ветвью власти, а также успеху усилий Конгресса и других институтов по поддержанию ответственного государственного управления в период чрезвычайного положения.

Не наблюдается недостатка в зафиксированных попытках определить предельные рамки конституционных чрезвычайных полномочий американской исполнительной власти. Различные судьи Верховного суда выдвигали гипотезы: на одном конце континуума — о жестких конституционных ограничениях действий исполнительной власти в ответ на осознаваемую чрезвычайную ситуацию [4], а на другом — о чрезвычайных полномочиях, которые являются либо неограниченными [5], либо не поддающимися ограничению [6]. Таким образом Верховный суд стремился разрешить головоломку: «Как могут практически неограниченные чрезвычайные полномочия и систематический свод конституционных ограничений правительственной деятельности логически соществовать? Как может конституционализм быть чем-то иным, кроме как анахронизмом в двадцатом веке, если конституционные правительства не наделены адекватными юридическими полномочиями для проведения политического организма через экономические и военные кризисы ошесаломляющих масштабов?»

Значительный массив научной литературы в этой области посвящен главным образом спекуляциям о широте «подразумеваемой» («inherent»), «остаточной» («residual»), «исполнительной» («executive») или «военной» («war») власти президента, а также описанию случаев, когда главы государства считали необходимым реализовать прерогативную «власть действовать по усмотрению на благо общества, без предписания закона и иногда даже вопреки ему» [7]. Но несмотря на такие инциденты, как выступление президента Рузвельта в День труда 1942 года с предупреждением в адрес Конгресса о том, что если он до 1 октября не отменит определенные положения Закона о чрезвычайном контроле цен, то он будет считать их отмененными [8], чрезвычайное управление подавляющим образом характеризуется совместным участием и сотрудничеством различных ветвей федеральной власти. Американское управление в военное время не вырождается во что-либо напоминающее диктатуру, и концентрировать внимание на исключениях из сотрудничества исполнительной и законодательной властей в военном управлении означает изучать патологию чрезвычайного управления.

Статутные книги в любой заданный момент времени дают более точное представление о широте и пределах исполнительных чрезвычайных полномочий, чем экзегезы Конституции или истории, подчеркивающие действия исполнительной власти, не поддержанные Конгрессом. Ибо в теории [9] и на практике президент прибегнет к «подразумеваемым» чрезвычайным полномочиям лишь в той степени, в какой Конгресс не смог предвидеть и прописать меры реагирования на такую чрезвычайную ситуацию. Исходя из предположения, что детальное изучение чрезвычайных полномочий, которые были делегированы исполнительной власти Конгрессом в недавнем прошлом, дает представление о вероятном диапазоне таких полномочий, которые будут осуществляться правительством в будущем, авторы предприняли попытку изучить и классифицировать такие делегирования за период с 1933 по 1955 год [10].

Предполагается, что накопление в определенных контекстах случаев законодательного делегирования чрезвычайных полномочий даст поразительное представление о масштабах и деталях контроля над индивидами и группами, практикуемого конституционными правительствами в период чрезвычайного положения. К этому мы теперь и переходим.

Глава II\nПОНЯТИЕ ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ СИТУАЦИИ В ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ МЫСЛИ

Когда президент Эйзенхауэр 16 июня 1955 года приостановил действие привилегии судебного приказа хабеас корпус и объявил общенациональное состояние учебного военного положения в ответ на смоделированные атомные и водородные бомбардировки, унесшие жизни примерно 14 миллионов гражданских лиц, он действовал, исходить из посылки, что обычные процессы демократического и конституционного управления недостаточны для защиты государства в условиях чрезвычайной ситуации и должны уступить место модифицированному авторитарному режиму [11]. Эта посылка глубоко укоренена в учениях демократической политической теории, которая в своем традиционном и современном выражении проповедовала необходимость отказа от процессов демократического управления как первого важнейшего ответа на чрезвычайные условия.

Таким образом, по иронии судьбы, западным демократиям, которые сегодня подходят к концу трех десятилетий экономических и военных кризисов и устремляют свой взор к дополнительным десятилетиям в сумеречной зоне между миром и войной, предлагается руководящая теория, которая рассматривает чрезвычайное правление как аберрацию, подменяющую отношения между различными ветвями власти, а также между правителями и управляемыми, которые преобладают в «нормальные» времена. Теоретически борьба за сохранение ограниченного и подотчетного народу правительства уже проиграна, ибо, как нам говорят, мы не можем позволить себе эту роскошь.

В Соединенных Штатах мы были особенно склонны принимать предполагаемую необходимость перехода от ответственного к авторитарному управлению в период чрезвычайного положения, поскольку, с одной стороны, мы приняли такую интерпретацию Конституции, при которой жесткие ограничения, налагаемые ею на государственную власть, могут быть поставлены под сомнение в чрезвычайных условиях, а с другой стороны, мы с немалым самодовольством возложили на Верховный суд функцию защиты основ конституционализма и демократии в периоды чрезвычайных ситуаций. Эти два подхода объединяются, усиливая ощущение необходимости и убаюкивая страх перед якобы временными возвратами к авторитарному правлению.

Исходя из убеждения в том, что становится все более важным подкреплять чрезвычайные действия жизнеспособной и опирающейся на эмпирический опыт теорией демократического чрезвычайного правления, авторы предприняли в настоящем исследовании попытку: изучить то, как чрезвычайное положение трактуется демократическими политическими мыслителями; рассмотреть работу Верховного суда по оценке правомерности осуществления государством чрезвычайных полномочий (уделив особое внимание последствиям дел о «захвате сталелитейных заводов» 1952 года); и, в заключение, предварительно изложить подход к чрезвычайному положению, который они считают соответствующим сегодняшним потребностям и реалиям недавнего опыта.

Демократические политические мыслители традиционно исходили из необходимости в период чрезвычайного положения разрушать правительственные процессы, предписанные для мирного времени, и полагаться на принципиально иной метод управления, часто называемый «конституционной диктатурой». Этому стремлению способствуют многие факторы.

Во-первых, следует признать, что от политических философов нельзя разумно требовать столь всеобъемлющей теории демократического правления, которая охватывала бы любые превратности судьбы, с которыми оно может столкнуться.

Во-вторых, определенная доля инерции неизбежна в любой сфере человеческой деятельности. Поэтому неудивительно, что политические мыслители до сих пор подхватывают традиционную интерпретацию чрезвычайного положения в терминах римской диктатуры и подгоняют ее под свои схемы конституционного правления. Это безопасная, амбивалентная доктрина, обладающая респектабельностью возраста. Она наделяет тот аспект опыта конституционных демократий, о котором накоплено крайне мало кумулятивных знаний, ореолом успокаивающей и доктринальной определенности.

Третий фактор, влияющий на некритическое упование демократических теоретиков на чрезвычайную диктатуру, — это тенденция поляризовывать концепцию «ограниченного» правительства и предполагаемую потребность в «неограниченных» чрезвычайных действиях. Это связано с тенденцией преувеличивать значение субстантивно ограниченных (перечисленных) полномочий и разделенных полномочий как неотъемлемых элементов концепции конституционализма [12]. Постулируя жестко очерченные и разделенные государственные полномочия, человек постулирует и обусловленную чрезвычайной ситуацией необходимость преодоления этих ограничений. Доктрина конституционной диктатуры удовлетворяет эту потребность.

Демократические политические мыслители

Джон Локк, описывая устройство гражданского правительства, обратился к английской доктрине прерогативы для решения проблемы чрезвычайного положения. Во времена опасности для нации позитивное право, установленное законодательным органом, могло оказаться неадекватным или даже стать фатальным препятствием для оперативности действий, необходимых для предотвращения катастрофы. В таких ситуациях за Короной сохранялась прерогативная «власть действовать по усмотрению на благо общества, без предписания закона и иногда даже вопреки ему» [13]. Прерогатива «не может быть ничем иным, кроме как дозволением со стороны народа своим правителям делать различные вещи по своему собственному свободному выбору там, где закон хранит молчание, а иногда даже вопреки прямой букве закона, ради общего блага, и их смирением с этим, когда это сделано» [14].

Полномочия прерогативы по своему назначению могли осуществляться только на благо общества. Но Локк признавал, что это моральное ограничение может оказаться недостаточным для предотвращения злоупотребления полномочиями прерогативы. Когда одно правительство использовало полномочия прерогативы на благо общества, преемник может сохранить эту привычку или прибегнуть к таким полномочиям, используя их в менее благовидных целях [15]. Кто должен судить о необходимости обращения к прерогативе и как можно избежать злоупотребления ею? Здесь Локк тоже с готовностью признает свое поражение, предполагая, что «у народа нет иного средства в этом, как и во всех других случаях, когда у него нет судьи на земле, кроме как обратиться к Небесам» [16].

Руссо также исходил из необходимости временного приостановления демократических процессов управления в условиях чрезвычайной ситуации:

«Негибкость законов, мешающая им приспосабливаться к обстоятельствам, может в определенных случаях сделать их пагубными и привести к гибели государства во время кризиса...»

«Поэтому заблуждением является стремление сделать политические институты столь прочными, чтобы исключить возможность приостановления их деятельности. Даже Спарта позволяла своим законам утрачивать силу».

«...Если же... опасность такова, что атрибуты законов становятся препятствием для их сохранения, то методом является назначение верховного правителя, который заставит умолкнуть все законы и на мгновение приостановит суверенную власть. В таком случае нет никаких сомнений относительно общей воли, и очевидно, что первое намерение народа состоит в том, чтобы государство не погибло. Таким образом, приостановление законодательной власти отнюдь не означает ее отмену; магистрат, заставляющий ее смолкнуть, не может заставить ее говорить; он доминирует над ней, но не может представлять ее. Он может делать все что угодно, кроме создания законов» [17].

Руссо не боялся злоупотребления чрезвычайной диктатурой, или «верховной магистратурой», как он ее называл. Скорее, она могла быть обесценена «неблагоразумным использованием» [18].

Он полагался бы на строго определенный срок пребывания в должности, чтобы избежать увековечивания диктатуры:

«Как бы ни было доверено это важное поручение, важно, чтобы его продолжительность была ограничена весьма коротким периодом, который никогда не может быть продлен. В кризисах, ведущих к ее принятию, государство либо вскоре погибает, либо вскоре спасается; и когда насущная необходимость миновала, диктатура становится либо тиранической, либо бесполезной. В Риме, где диктаторы занимали должность всего шесть месяцев, большинство из них слагали полномочия до истечения срока. Если бы их срок был дольше, они вполне могли бы попытаться продлить его еще больше, как это сделали децемвиры, избранные на год. У диктатора было времени лишь на то, чтобы устранить ту нужду, из-за которой он был избран; у него не было времени думать о дальнейших планах» [19].

Руссо не желал полагаться на «обращение к Небесам».

Джон Стюарт Милль завершил свою страстную защиту представительского правления сокрушительной оговоркой: «Я вовсе не осуждаю в случаях крайней необходимости принятие абсолютной власти в форме временной диктатуры» [20]. Это не вольное использование термина «диктатура», а прямая поддержка наделения диктатора «абсолютной властью».

Подобно тому как в политической теории либералы XIX века пренебрегали надлежащим решением проблем, порождаемых войной, в своей экономической теории они также игнорировали потрясения военного периода. В своем исследовании войны в XIX веке [21] Эдмунд Зильбернер показал, как отвращение либералов к разрушительной силе войны, их убежденность в ее безнравственности и бессмысленности в сочетании с верой в то, что экономические и культурные связи между нациями, создаваемые широкой свободой торговли, предотвратят будущие войны, заставили их пренебречь надлежащей теоретической разработкой проблемы войны в своей экономической мысли. Зильбернер указывает, например, что в своем главном труде «Элементы политической экономии» (1821 г.) Джеймс Милль практически вовсе не касается темы войны [22]. А знаменитый сын Милля уделяет войне лишь краткое внимание. Джон Стюарт Милль, согласно интерпретации Зильбернера, казалось, признавал, что практически все, что можно сказать на эту тему, было высказано до него [23].

Таким образом, демократические политические мыслители молчаливо признают существование фатального изъяна в любой системе конституционной демократии: ее процессы неадекватны для противостояния чрезвычайной ситуации и ее преодоления.

Макиавелли

Взгляд Макиавелли на чрезвычайные полномочия как на элемент общей схемы ограниченного правления представляет собой ироничный контраст с локковской теорией прерогативы. Он осознал эту пропасть в демократической политической теории и попытался ее преодолеть:

«В благоустроенной республике никогда не должно возникать необходимости прибегать к внеконституционным мерам; ибо хотя они порой могут быть полезны, прецедент пагубен, так как если завести обычай пренебрегать законами ради благих целей, то вскоре ими станут пренебрегать под тем же предлогом в дурных целях. Таким образом, ни одна республика никогда не будет совершенна, если она законодательно не предусмотрела всё, имея средство от любой чрезвычайной ситуации и четкие правила его применения» [24].

Макиавелли попытался — возможно, не без полного успеха, но с большей осторожностью, чем более поздние теоретики, — сконструировать систему конституционализированных чрезвычайных полномочий.

Действующая исполнительная власть, обнаружив наличие чрезвычайной ситуации, могла назначить временного «диктатора» [25] по римскому образцу. Конституция не приостанавливалась, и чрезвычайный исполнительный орган не обладал абсолютной властью. Его узкая функция заключалась в борьбе с чрезвычайной ситуацией [26]. Он действовал под надзором регулярно учрежденных законодателей и правительственных чиновников. Ключевым элементом схемы Макиавелли был короткий срок полномочий — «и я называю долгим временем год или более» [27].

Таким образом, Макиавелли — в отличие от Локка, Руссо и Милля — стремился внедрить в конституцию урегулированную систему резервных чрезвычайных полномочий, к которым следует прибегать при наличии соответствующих сдержек и контроля в период национальной опасности. Он попытался напрямую решить проблему сочетания мощного резерва власти, быстроты и энергии ее применения в чрезвычайных условиях с эффективными конституционными ограничениями.

Современные теоретики

Современные политические теоретики, обращаясь к проблеме реагирования на чрезвычайные ситуации со стороны конституционных демократий, использовали доктрину конституционной диктатуры. Критику их схем чрезвычайного правления затрудняют двусмысленности, скрытые в принятой ими терминологии. Ниже делается попытка провести различие между теми, кто под диктатурой подразумевает диктатуру, и теми, кто говорит «диктатура», имея в виду любые попытки конституционного правительства адекватно отреагировать на чрезвычайные условия. Какими бы идиосинкразическими ни были индивидуальные определения диктатуры, теории конституционной диктатуры явно или неявно постулируют переход в условиях чрезвычайного положения от процессов конституционализма к процессам прямой или слегка модифицированной авторитарной системы.

Фредерик М. Уоткинс, которому принадлежит классическое исследование веймарского опыта применения чрезвычайных полномочий [28], судя по всему, основывал свое общее обсуждение чрезвычайных полномочий на априорных рассуждениях, а не на эмпирических исследованиях [29]. При условии, что это «служит защите устоявшихся институтов от опасности необратимого ущерба в период временного чрезвычайного положения и сопровождается быстрым возвратом к прежним формам политической жизни», Уоткинс не видит «причин, почему абсолютизм не мог бы использоваться как средство защиты либеральных институтов» [30]. Он признал два ключевых элемента проблемы чрезвычайного управления, а также любого конституционного правления: увеличение административных полномочий исполнительной власти и одновременное «наложение ограничений на эту власть» [31]. Он отвергает законодательный контроль за осуществлением исполнительной власти чрезвычайных полномочий как эффективный метод наложения таких ограничений, поскольку «было бы явно нереалистично полагаться на подконтрольное правительству большинство в законодательном органе в деле осуществления эффективного надзора за тем же правительством в вопросах использования им чрезвычайных полномочий» [32]. С другой стороны, судебный контроль за чрезвычайными действиями исполнительной власти по существу рассматривается с восхищением, омраченным лишь сожалением по поводу задержек, присущих судебным разбирательствам [33].

Уоткинс возлагает свои главные надежды на схему «конституционной диктатуры». Вот условия успеха такой диктатуры: «Период диктатуры должен быть относительно коротким... Диктатура всегда должна носить строго легитимный характер... Окончательное полномочие определять необходимость диктатуры в каждом конкретном случае никогда не должно оставаться за самим диктатором...» [34] Целью такой чрезвычайной диктатуры должна быть «строгая политическая консервативность».

«Радикальные социальные и экономические меры могут, конечно, потребоваться как средство предотвращения политических изменений... Однако сколь бы смело изобретательной она ни была в других направлениях, подлинно конституционная диктатура всегда должна быть направлена на поддержание существующего статус-кво в области конституционного права. Отклонения от устоявшихся норм политических действий могут быть необходимы на время. Функция подлинно конституционной диктатуры состоит в том, чтобы обеспечить такие отклонения и в то же время убедиться, что они не заходят дальше, чем это действительно необходимо в сложившихся обстоятельствах» [35].

Карл Дж. Фридрих строит свой анализ на терминах, схожих с подходами Уоткинса [36]. Это проблема концентрации власти — в правительстве, где власть сознательно разделена, — «для борьбы с... ситуациями беспрецедентного масштаба и серьезности» [37]. Должно быть предоставлено широкое делегирование полномочий, подлежащее столь же строгим ограничениям относительно того, кто должен осуществлять такие полномочия, когда, в течение какого времени и с какой целью [38]. Профессор Фридрих также предлагает критерии для оценки адекватности любой схемы чрезвычайных полномочий. Чрезвычайный исполнительный орган («диктатор») должен быть назначен конституционными средствами, то есть он должен быть легитимным; он не должен сам обладать полномочиями определять наличие чрезвычайной ситуации (и здесь, как ни странно, он находит, что Соединенные Штаты и Великобритания соответствуют этому критерию); чрезвычайные полномочия должны осуществляться с жестким временным ограничением; и, наконец, целью чрезвычайных действий должна быть защита конституционного порядка [39].

Признавая, что «нет никаких окончательных институциональных гарантий, доступных для обеспечения того, чтобы чрезвычайные полномочия использовались с целью сохранения конституции», за исключением «решимости самого народа видеть их использованными именно так», Фридрих тем не менее видит некоторую неопределенную, но влиятельную роль, которую суды, даже будучи «бессильными перед лицом реальной чрезвычайной ситуации», могут сыграть в ограничении использования чрезвычайных полномочий законными целями. Они могут «действовать как своего рода хранитель совести президента и народа» [40].

Клинтон Л. Росситер, исследовав недавнюю историю применения чрезвычайных полномочий в Великобритании, Франции, Веймарской Германии и Соединенных Штатах, возвращается к описанию схемы «конституционной диктатуры» как решения сложных проблем, порождаемых чрезвычайным положением [41]. Подобно Уоткинсу и Фридриху, он стремится сформулировать априорно условия успеха «конституционной диктатуры».

«1. Никакой общий режим или конкретный институт конституционной диктатуры не должен вводиться, если это не является необходимым или даже непременным условием сохранения государства и его конституционного порядка...»

«2. ...решение об установлении конституционной диктатуры никогда не должно находиться в руках человека или людей, которые составят диктатуру...» [42]

«3. Ни одно правительство не должно вводить конституционную диктатуру без принятия конкретных мер по ее прекращению...»

«4. ...все случаи использования чрезвычайных полномочий и все перестройки в организации правительства должны осуществляться в преследовании конституционных или правовых требований...»

«5. ...ни один диктаторский институт не должен быть принят, ни одно право не должно быть ущемлено, никакая обычная процедура не должна быть изменена в большей степени, чем это абсолютно необходимо для преодоления конкретного кризиса...»

«6. Меры, принимаемые при проведении конституционной диктатуры, никогда не должны носить постоянный характер или иметь постоянные последствия...»

«7. Диктатура должна осуществляться лицами, представляющими каждую часть гражданства, заинтересованную в защите существующего конституционного порядка...»

«8. Конечная ответственность должна сохраняться за каждое действие, предпринятое в рамках конституционной диктатуры...»

«9. Решение о прекращении конституционной диктатуры, подобно решению о ее введении, никогда не должно находиться в руках человека или людей, составляющих диктатуру...»

«10. Ни одна конституционная диктатура не должна продолжаться после завершения кризиса, для преодоления которого она была введена...»

«11. ...завершение кризиса должно сопровождаться как можно более полным возвратом к политическим и правительственным условиям, существовавшим до введения конституционной диктатуры...» [43]

Росситер отводит легислатуре (в случае Соединенных Штатов во всяком случае) гораздо большую роль в надзоре за осуществлением исполнительной властью чрезвычайных полномочий, чем Уоткинс. Он закрепляет за Конгрессом конечную ответственность за объявление о возникновении или прекращении чрезвычайного положения [44] и возлагает большие надежды на эффективность конгресских следственных комитетов [45]. В этой работе он не дает четкого изложения предполагаемого отношения судебной власти к своей схеме «конституционной диктатуры». В последующем исследовании он пришел к выводу на основе критического обзора деятельности Верховного суда, что тот бессилен «как надсмотрщик и толкователь военных полномочий» [46].

Современные теории в свете недавнего опыта

Предположение о том, что демократии передают контроль над правительством авторитарному правителю в период серьезной опасности для нации, не основано ни на здравой конституционной теории, ни на опыте Великобритании или Соединенных Штатов в этом столетии.

Оценивать чрезвычайные полномочия — вопреки всему противоположному опыту — сквозь прокрустово ложе конституционной диктатуры означает лишь искажать проблему и препятствовать реалистичному анализу. Неважно, используется ли термин «диктатор» в своем обычном значении (применительно к недавним авторитарным правителям) или применяется так, как это делает Фридрих [47] и на что намекает Росситер [48], для охвата всех глав исполнительной власти, применяющих чрезвычайные полномочия. Как бы он ни использовался, «конституционную диктатуру» невозможно отделить от подтекста приостановления процессов конституционализма. Приостановление требуется потому, что конституционализм рассматривается как система, налагающая и обеспечивающая негибкие гарантии против уклонения от этих ограничений.

Менее вводящая в заблуждение при анализе проблем чрезвычайных полномочий и согласующаяся с выводами данного исследования концепция конституционализма — это концепция, сформулированная Чарльзом Х. Макилвейном [49]. Хотя она никоим образом не исключает некоторые неопределенные ограничения материальных полномочий правительства, основной акцент в ней делается на процессуальных ограничениях и политической ответственности. Макилвейн четко осознавал необходимость наделения правительства адекватной властью. И, обсуждая значение конституционализма, он настаивал на том, что историческим и надлежащим критерием конституционализма является наличие адекватных механизмов поддержания подотчетности правительства. Он отказался приравнивать конституционализм к ослаблению правительства через преувеличенное подчеркивание разделения властей и материальных ограничений правительственной власти. Он обнаружил, что «действительно эффективные сдерживания деспотизма заключались не в ослаблении правительства, а скорее в его ограничении; между чем существует большая и весьма значимая разница» [50]. Связывая конституционализм с «ограниченным», в отличие от «слабого» правительства, Макилвейн имел в виду правительство, ограниченное упорядоченной процедурой закона, в противовес методам принуждения [51]. «Два фундаментальных сопряженных элемента конституционализма, за которые все любители свободы должны еще бороться, — это юридические пределы произвольной власти и полная политическая подотчетность правительства управляемым» [52].

Если такова базовая природа конституционализма, она не опутывает правительство стальными оковами ряда материальных ограничений и не разделяет власть по изолированным отсекам [53]. Тогда можно осознать истинную природу проблемы, которую чрезвычайная ситуация ставит перед конституционными правительствами: это двоякая задача определения степени, в которой цели человеческой деятельности должны определяться и достигаться обществом либо определяться самостоятельно индивидом или группой [54]; и, сопряженно с этим, задача балансирования посредством адекватных законодательных, административных и судебных проверок возросших дискреционных полномочий исполнительной власти, которые сопровождают расширение функций государства. Историческим фактом является то, что современные конституционные демократии при возникновении чрезвычайных условий не находили необходимым приостанавливать конституционные процессы или прибегать к схемам организации власти, выдвигаемым теми, кто писал на эту тему ранее.

То, что британцы, в частности, начали осознавать в ходе последних пяти десятилетий, заключается в том, что чрезвычайное правление представляет собой одну из форм острой и перманентной проблемы в современных конституционных демократиях: наделение исполнительной власти все большими дискреционными полномочиями при одновременном обеспечении того, чтобы эти полномочия осуществлялись с чувством политической ответственности и под эффективными ограничениями и контролем [55]. В условиях чрезвычайного положения правительственные действия могут отличаться по широте и интенсивности от более мирных времен, однако они не обязаны быть менее конституционными. Во время войны, как и в мирном времени, управление в соответствии с упорядоченной процедурой закона и правительство, подотчетное управляемым, доказали свою способность отвечать потребностям, диктуемым ускоренным темпом и растущей сложностью двадцатого столетия.

Глава III\nПОНЯТИЕ ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ СИТУАЦИИ В АМЕРИКАНСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Чрезвычайная ситуация как родовой термин, применимый как к индивидуальным и групповым ситуациям, так и к государству, подразумевает наличие условий, внезапно усиливающих степень существующей угрозы жизни или благополучию по сравнению с тем, что принимается за норму. (Стандартное словарное определение упоминает элемент внезапности, который может присутствовать, но отнюдь не обязательно является неотъемлемым для существования чрезвычайной ситуации. Интенсивная угроза жизни или благополучию необязательно уменьшается от ее предвосхищения.) Чрезвычайная ситуация требует экстраординарных и быстрых корректирующих мер. Типичное британское перечисление надлежащих целей чрезвычайных мер умозаключительно включает в себя «...обеспечение общественной безопасности, оборону королевства, поддержание общественного порядка и эффективное ведение любой войны, которую Его Величество может вести, а также... поддержание поставок и услуг, необходимых для жизни общества» [56]. Беспорядки, война и угроза вторжения, прерывание производства или потока необходимых поставок и услуг — любое из этого может усилить угрозу жизни или благополучию за рамки допустимых пределов. Схожее широкое определение содержится в американском Законе о трудовых отношениях 1947 года, раздел о национальной чрезвычайной ситуации в котором позволяет президенту пресекать забастовочные действия, которые, «если им позволить возникнуть или продолжаться, [будут] угрожать национальной безопасности или здоровью» [57].

В этих определениях неявно содержатся элементы интенсивности, разнообразия и восприятия. Предположительно, когда точка нормальной толерантности к опасности пройдена, остается возможность измерять интенсивность опасности по какой-либо шкале. Очевидно, что существуют различные виды чрезвычайных ситуаций. Военное чрезвычайное положение в некоторых аспектах отличается от чрезвычайной ситуации, вызванной природной катастрофой или производственными волнениями. Чрезвычайные ситуации различаются по своему источнику или причине, а также по своему воздействию. Наконец, прежде чем можно будет предпринять корректирующие действия, кто-то, находящийся у власти, должен осознать наличие чрезвычайной ситуации.

Было бы праздным проводить анализ проблемы чрезвычайного положения в конституционном государстве без предварительного определения круга ситуаций, которые были признаны демократическими легислатурами и исполнительной властью в качестве чрезвычайных ситуаций, то есть требующих исключительно быстрых, энергичных и, возможно, новаторских действий. Когда легислатура принимает резервный статут, вместо того чтобы самой провозгласить чрезвычайную ситуацию, кому она доверяет полномочие определять наличие чрезвычайной ситуации и в каких пределах? Каковы те полномочия, которые демократические легислатуры предоставляют исполнительной ветви власти, позволяя ей так упорядочить поведение индивидов и групп, чтобы, во-первых, избежать усиления угрозы жизни или благополучию общества и государства, а в конечном итоге восстановить нормальные условия? Наконец, какие меры, если таковые имеются, предписаны для обеспечения ответственного управления такими полномочиями?

Эта глава посвящена основным вопросам, касающимся природы чрезвычайного положения — интенсивности, разнообразия, восприятия. Остальные части этого исследования отвечают на другие поставленные выше вопросы.

Чрезвычайные ситуации различаются по интенсивности

Исполнительная и законодательная власть определенно мыслят категориями шкалы интенсивности, когда объявляют чрезвычайные ситуации. Мы могли бы, пожалуй, спроецировать наш перечень из сумеречной зоны, граничащей с чрезвычайной ситуацией или не дотягивающей до нее. Президентская прокламация 1934 года говорит о правилах, оправданных наличием «исключительных и экстренных обстоятельств» [58]. В Законе о Центральном разведывательном управлении 1949 года термины «экстраординарный» и «чрезвычайный» используются как взаимозаменяемые, говоря о расходовании средств, не подлежащих аудиту, «на цели конфиденциального, экстраординарного или чрезвычайного характера» [59]. Простое заявление «о том, что существует национальная чрезвычайная ситуация» [60], содержащееся в прокламации президента от 8 сентября 1939 года о нейтралитетном чрезвычайном положении, послужит столь же хорошим примером шкалы интенсивности, необходимой для объявления национальной чрезвычайной ситуации, как и любой другой акт.

За пределами этой интенсивности чрезвычайной ситуации Конгресс обращался к «бедственным» чрезвычайным ситуациям [61], «серьезным» чрезвычайным ситуациям [62], «усугубленным» чрезвычайным ситуациям [63], «беспрецедентным» чрезвычайным ситуациям [64], «острым» чрезвычайным ситуациям [65] и, на самом дальнем пределе, к «неограниченным» чрезвычайным ситуациям [66].

Виды чрезвычайных ситуаций

Чрезвычайные ситуации, как они воспринимались легислатурой или исполнительной властью в Соединенных Штатах с 1933 года, были вызваны широким спектром ситуаций, классифицируемых по трем основным направлениям: а) экономические, б) стихийные бедствия и в) национальная безопасность.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ

Депрессия: президент Рузвельт, объявляя банковские каникулы через несколько дней после вступления в должность в 1933 году, провозгласил, что «тяжелые и неоправданные изъятия золота и валюты из... банковских учреждений с целью тезаврации; и... непрерывная и все более масштабная спекулятивная деятельность за рубежом с иностранной валютой», приведшие к «серьезной утечке золотых запасов нации... создали национальную чрезвычайную ситуацию», требующую его вмешательства [67]. Принятый несколькими днями позже Закон о сохранении банков предоставил президенту всю полноту полномочий во время войны или в любой другой период «национальной чрезвычайной ситуации» по контролю за операциями с иностранной валютой, переводами платежей и предотвращению тезаврации. В нем также было заявлено, «что существует серьезная чрезвычайная ситуация и что насущно необходимо оперативно ввести в действие средства защиты общенационального применения» [68]. Позднее в марте, разрешая кредиты Федеральных резервных банков штатным банкам и трастовым компаниям, Конгресс сделал прямую ссылку на существующую банковскую чрезвычайную ситуацию [69].

Закон о федеральной чрезвычайной помощи 1933 года открывался заявлением о том, что экономическая депрессия породила серьезную чрезвычайную ситуацию, обусловленную широко распространенной безработицей и неадекватностью средств помощи штатов и местных органов, что привело к существующему или угрожающему лишению значительного числа семей и лиц предметов первой необходимости и сделало обязательным более эффективное сотрудничество федерального правительства с различными штатами, территориями и округом Колумбия в деле оказания помощи их нуждающемуся и бедствующему населению [70]. Таким образом, здесь имела место чрезвычайная ситуация, созданная неадекватностью прежних усилий по борьбе с ненормальными угрозами благополучию населения. Закон о муниципальном банкротстве от 24 мая 1934 года также описывал чрезвычайную ситуацию в терминах, связывающих ее с неспособностью местных органов власти функционировать должным образом. Конгресс объявил о существовании национальной чрезвычайной ситуации, вызванной нарастающими финансовыми трудностями многих местных органов власти, которые сделали императивным «дальнейшее осуществление полномочий Конгресса по вопросам банкротства» [71].

В тот же день, когда он подписал Закон о чрезвычайной помощи, Президент также подписал закон, описывающий другой аспект чрезвычайного положения. В последнем законе указывалось, что «нынешний острый экономический кризис» отчасти стал результатом очень низких цен на сельскохозяйственную продукцию. Последствия падения доходов американского фермера практически уничтожили его покупательную способность, подорвав тем самым сельскохозяйственные активы, лежащие в основе структуры национального кредита.[71] Согласно законам, причинами для объявления чрезвычайного положения служили масштабный и необоснованный отток золота, сильное истощение золотых запасов страны, широко распространенная безработица, а также серьезное и растущее несоответствие между ценами на сельскохозяйственные и другие товары. Усилия по преодолению кризисной ситуации были направлены непосредственно на улучшение существующих чрезвычайных условий и в конечном счете на такое изменение вызвавших их явлений, которое позволило бы устранить причины текущей угрозы национальному благополучию. В Законе о золотом запасе 1934 года содержалась мимолетная ссылка на «существующее чрезвычайное положение».[72] Президент в январе 1936 года провозгласил, что это чрезвычайное положение не было прекращено, но, напротив, усилилось в различных проявлениях из-за нестабильной обстановки в международной торговле, финансах и внешней валютной сфере.[73] Еще в 1941 году Конгресс продлил действие некоторых полномочий, делегированных Законом о золотом запасе, до июня 1943 года, «если только Президент ранее не объявит об окончании существующего чрезвычайного положения».[74]

В 1953 году Конгресс уполномочил Президента объявлять о существовании экономического бедствия в любом районе. Впоследствии министр сельского хозяйства, установив, что экономическое бедствие создало потребность в сельскохозяйственном кредите, которая не может быть удовлетворена в течение временного периода коммерческими банками или другими ответственными источниками, мог разрешить предоставление чрезвычайных ссуд фермерам.[75]

С другой стороны, некоторые законы определяют чрезвычайное положение через вызванные им явления, а не через их следствие. Закон о национальном восстановлении промышленности, например, просто провозглашал существование национального чрезвычайного положения. Это чрезвычайное положение, согласно закону, порождало широко распространенную безработицу и дезорганизацию промышленности, которые обременяли межштатную и внешнюю торговлю, затрагивали общественное благосостояние и подрывали уровень жизни американского народа.[76]

В Законе о фондовых биржах 1934 года было установлено, что национальные чрезвычайные положения, которые порождали широко распространенную безработицу и дезорганизацию торговли, транспорта и промышленности, обременяли межштатную торговлю и пагубно влияли на всеобщее благосостояние, «были спровоцированы, усилены и затянуты манипуляциями, а также внезапными и необоснованными колебаниями цен на ценные бумаги и чрезмерными спекуляциями на таких биржах и рынках».[77] В этих двух законах термин «чрезвычайное положение» используется, во-первых, в контексте его связи с порождающим фактором, и, во-вторых, как нечто промежуточное между порождающими факторами и нежелательными конечными последствиями.

Обращая внимание на временами изменчивое употребление термина «чрезвычайное положение», мы отнюдь не намереваемся разрабатывать метафизику чрезвычайного положения, чтобы разрешить вопрос о том, правомерно ли применять его к причине, следствию или чему-то промежуточному. Мы с полным удовлетворением принимаем подавляющую законодательную тенденцию применять этот термин к нежелательным последствиям событий, объясняя различное употребление неточной юридической техникой.

В этот момент уместно указать, что многие законы (некоторые из которых описаны здесь; некоторые же, ради краткости или во избежание тавтологии, не описаны) либо провозглашают существование ситуации, которая в других законах названа чрезвычайным положением, либо описывают действия, предпринимаемые в случае ее возникновения. Законы этой категории, описывающие ситуацию, но воздерживающиеся от применения к ней термина «чрезвычайное положение», иллюстрируются следующим примером: поправка к Закону о тарифах от июня 1934 года наделяет Президента правом сокращать импорт, если он сочтет, что существующие пошлины или другие импортные ограничения Соединенных Штатов либо какой-либо зарубежной страны обременяют и ограничивают внешнюю торговлю Соединенных Штатов.[78] Закон о фондовых биржах связывает чрезвычайное положение, помимо прочего, с обременением межштатной и внешней торговли.