АРЕНДА ПАСТБИЩНЫХ ЗЕМЕЛЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ ЛЕСОВ
Кормовой запас в национальных лесах предназначен для использования овцами и крупным рогатым скотом западных скотоводов и предоставляется посредством пастбищных билетов, которые выдаются и оплачиваются из расчета на одну голову скота. Первоочередными задачами управления государственными пастбищными землями являются: защита и бережное использование всех земель национальных лесов, приспособленных для выпаса скота; обеспечение устойчивого процветания животноводческой отрасли посредством надлежащего ухода за пастбищными землями и их использования; а также защита поселенца и создателя домашнего очага от недобросовестной конкуренции при пользовании пастбищами.
Значение животноводческой отрасли. Пастбищный бизнес, в большей степени, чем любой другой аспект управления национальными лесами, чрезвычайно практичен, поскольку он непосредственно связан с интересами людей. Эта отрасль поставляет не только мясо, но и кожу, шерсть и множество побочных продуктов.
В том, что национальные леса играют большую роль в поддержании этой отрасли, сомневаться не приходится, поскольку недавно было подсчитано, что 30 процентов овец и 20 процентов крупного рогатого скота штатов Дальнего Запада выпасаются в национальных лесах. Леса содержат подавляющую часть летних пастбищных земель в штатах Дальнего Запада и поэтому имеют первостепенное значение. Зимние пастбищные земли на Западе настолько превосходят по площади летние, что по этой причине пастбищные земли национальных лесов также пользуются огромным спросом.
Разрешения, выданные в 1917 году. В течение 1917 финансового года было выдано более 31 000 разрешений на выпас крупного рогатого скота, свиней или лошадей и более 5 500 разрешений на выпас овец или коз. Эти разрешения предусматривали содержание 2 054 384 голов крупного рогатого скота, 7 586 034 овец, около 100 000 лошадей, около 50 000 коз и около 3 000 свиней. Общая сумма поступлений за 1917 год составила более 1 500 000 долларов. Валовые доходы владельцев скота, вероятно, превысили 50 000 000 долларов, а капитал, инвестированный в скот, без сомнения, составил более 200 000 000 долларов.
Представление о росте пастбищного бизнеса можно получить из статистики Лесной службы за 1908 и 1917 финансовые годы. Увеличение числа разрешений и объема операций обусловлено в первую очередь лучшим администрированием и лучшим регулированием интересов выпаса скота, а точнее — увеличением емкости пастбищ государственных земель за счет разумного и ограниченного использования. Между этими двумя финансовыми годами не наблюдалось заметного увеличения общей площади лесов, которое могло бы объяснить рост объемов бизнеса. В 1908 году было выдано 19 845 разрешений на 1 382 221 голову крупного рогатого скота, лошадей и свиней; в 1917 году было выдано 31 136 разрешений на 2 054 384 животного. В 1908 году было выдано 4 282 разрешения на 7 087 111 овец и коз; в 1917 году было выдано 5 502 разрешения на 7 586 034 овец и коз. Таким образом, количество выпасаемого крупного рогатого скота и лошадей увеличилось на 50 процентов, а количество овец и коз — на 7 процентов. Общие поступления выросли с 962 829,40 долларов в 1908 году до 1 549 794,76 долларов в 1917 году.
Типы пастбищ, сезоны выпаса и методы обращения со скотом. Для правильного понимания пастбищного бизнеса в национальных лесах необходимо иметь представление о различных типах пастбищ, продолжительности сезонов выпаса и методах обращения с различными категориями скота. Пастбища для овец и коз существенно отличаются от пастбищ для крупного рогатого скота и лошадей, и правильное распределение скота по национальному лесу невозможно без учета этого различия. Пастбища для овец и коз обычно состоят из низкорослых кустарников или подлеска и в совокупности называются «кустарниковым кормом» (browse); крупный рогатый скот и лошади питаются в основном травой, цветущими растениями и травами. Овцы чувствуют себя более привычно на высоких горных склонах, в то время как крупный рогатый скот и лошади пасутся обычно на более низких склонах и в долинах, особенно на широких лугах, вокруг озер и вдоль ручьев. Овцы более склонны находить корм в лесах, то есть под деревьями; крупный рогатый скот предпочитает открытые пространства; он обычно избегает леса, предпочитая держаться на открытых лугах и травянистых склонах.
Естественно, что на одних пастбищах корм есть в определенные сезоны года, а на других — в другое время. Некоторые национальные леса в Калифорнии простираются от высоты в несколько сотен футов в предгорьях больших долин до высоты более 10 000 футов на гребне гор Сьерра-Невада. Нижние предгорья обеспечивают отличный корм вскоре после начала осенних дождей в ноябре, а благодаря очень мягкой зиме, которой отличается этот регион, прекрасный корм доступен в феврале и марте. Это называется зимним пастбищем. На средних по высоте склонах гор вегетационный период наступает позже, и овцы с коровой достигают их примерно в июне и остаются до августа или сентября. Еще выше растительные корма созревают позже, и сезон выпаса длится с августа по новембер. На этих высотах снежные сугробы обычно лежат до июля, и вегетационный период очень короток, так как новый снег обычно погребает растительность примерно первого ноября. Таким образом, скотоводы имеют то, что они называют «зимним пастбищем», «летним пастбищем» и «осенним пастбищем», в зависимости от того, в какие сезоны года можно использовать кормовой запас. Национальные леса в целом содержат очень мало зимних пастбищ, поэтому скотоводы должны осенью перегонять свой скот на частные земли на более низких высотах либо туда, где климат значительно теплее, либо где выпадает очень мало снега. Большая часть западноамериканских зимних пастбищных земель находится в регионах с небольшим количеством снега, таких как низменные районы Юты, Невады, Вайоминга и Колорадо. Здесь скот питается сухой травой. Скотоводы, которые не могут получить земли под зимние пастбища, должны кормить свой скот на ранчах.
Характерные привычки овец и крупного рогатого скота требуют разного обращения с ними на пастбище. Овец пасут стаями (бандами), в то время как крупный рогатый скот содержится рассеянными группами. Новый и одобренный метод выпаса овец, называемый «системой бурро», предполагает наличие у отары ослика (бурро) для перевозки вьюков с одеялами и провизией пастуха. Пастух разбивает лагерь там, где его застает ночь. Пастух и его отара продолжают двигаться по отведенному пастбищу от одного лагеря к другому, пока не обойдут все пастбище. Покинув свой последний лагерь, он готов начать все сначала, так как корм возле лагеря, откуда он начал, имел от двух до трех недель времени для отрастания нового травостоя. Крупный рогатый скот обычно ходит на свободе поодиночке или группами на отведенном ему пастбище. Обычно на пастбище дежурит объездчик, который не дает скоту уходить на другие пастбища. Он подкармливает скот солью, чтобы удерживать его на собственном пастбище, ухаживает за заболевшими животными и заботится о стаде иными способами.
Пастбищные округа и пастбищные единицы. Секретарь сельского хозяйства не только имеет полномочия регулировать выпас скота и устанавливать шкафу взимаемых пастбищных сборов, но также регулирует количество и категории скота, которым разрешено ежегодно выпасаться в каждом национальном лесу.
Пастбища в пределах национальных лесов используются тем видом скота, для которого они лучше всего подходят, за исключением случаев, когда это не согласуется с благосостоянием местных жителей или надлежащей защитой лесов. Для удобства управления леса делятся на пастбищные округа. Типичный лес делится на 4–6 округов, которые могут представлять собой естественные пастбищные единицы, естественные административные единицы (совпадающие с лесничествами) либо части леса, используемые разными категориями скота, или части леса с различной продолжительностью сезонов выпаса. Каждый пастбищный округ также подразделяется на более мелкие участки, единицы или отгоны. Обычно это естественные деления, определяемые топографическими границами, такими как хребты, горы, ручьи и т. д., либо более или менее искусственные деления, определяемые категорией скота, которая их использует. Например, крупный рогатый скот и лошади обычно пасутся в долинах вдоль ручьев, в то время как овцы и козы пасутся на гребнях хребтов и склонах гор и не пересекают никаких ручьев, кроме мелких. Каждому пастбищному участку или единице обычно присваивается хорошо известное местное название, такое как «участок Дак-Лейк» или «участок Кловер-Вэлли». На таком участке может быть выделен один или несколько скотоводов, в зависимости от размера участка и количества животных, которых он может прокормить. Если им пользуется только один скотовод, он становится индивидуальным отгоном. Обычно владельцу овец с несколькими большими отарами выделяется один крупный участок, приспособленный для выпаса овец, в то время как крупный участок, приспособленный для крупного рогатого скота и лошадей, может быть выделен одному крупному владельцу скота или двум и более мелким владельцам. Способ содержания овец и коз делает индивидуальные отгоны одновременно практичными и желательными.
Границы пастбищных отгонов обычно четко определены. В случае с овцами они отмечаются матерчатыми плакатами. В большинстве лесов пастбищные отгоны закреплены довольно прочно. Каждый скотовод получает со своим разрешением каждую весну небольшую карту с указанием своего пастбища и окружающих пастбищ.
Кто имеет право на пастбищные привилегии. Секретарь сельского хозяйства имеет полномочия разрешать, регулировать или запрещать выпас скота в национальных лесах. Под его руководством Лесная служба разрешает использование кормового запаса в той мере, в какой это позволяют надлежащий уход и защита национальных лесов и водоснабжения. Таким образом, пастбищное использование земель национальных лесов является лишь личной и непередаваемой привилегией. Эта привилегия носит временный характер, допускаемый по закону только тогда, когда он не противоречит целям, для которых были созданы национальные леса. Она непередаваема, поскольку основана на наличии определенных качеств, присущих владельцу разрешения. Чтобы понять эти качества, необходимо кратко рассмотреть историю выпаса скота на западных пастбищных землях.
Figure 73. Counting sheep as they leave the corral. Sheep and cattle are pastured on National Forests at so many cents per head, hence they must be counted before they enter in the spring. Wasatch National Forest, Utah.
Figure 74. Logging National Forest timber. Santa Fe National Forest, New Mexico.
Благодаря многократному использованию общественных земель Соединенных Штатов в пастбищных целях задолго до создания национальных лесов владельцам скота было разрешено выпасать свой скот на таких землях при определенных условиях владения, проживания и собственности на улучшенные земли и права на воду. Это использование, продолжавшееся в течение долгого периода времени, при отсутствии законов Конгресса обычно принималось во многих общинах, получив даже признание некоторых судов. Оно допускалось в силу «неписаного закона», так сказать, лишь с молчаливого согласия Соединенных Штатов, но в силу президентской прокламации о создании национальных лесов такое молчаливое согласие прекратилось, сменившись четкими регламентами Секретаря сельского хозяйства, предписанными на основании полномочий Конгресса. Следовательно, выпас скота в лесах в том виде, в каком он осуществлялся до создания лесов, является правонарушением против Соединенных Штатов. В связи с тем, что местные скотоводы пользовались определенными государственными пастбищами год за годом с молчаливого согласия Соединенных Штатов, эти скотоводы признаются в данных местностях имеющими преимущественные права или долю участия в пользовании пастбищными землями. Эти права составляют основу, на которой предоставляются пастбищные привилегии.
Пастбищные разрешения выдаются только лицам, имеющим право на долю в пользовании пастбищем в пределах национальных лесов в силу выполнения ими определенных условий или требований. Предшествующее использование и владение землями национальных лесов в пастбищных целях является первым и главным требованием. Местное проживание и владение улучшенной недвижимостью ранчо в пределах или вблизи леса, а также зависимость от государственных пастбищ также являются условиями, которые могут давать скотоводу право на пастбищные привилегии. Лесная служба также признает тех скотоводов, которые приобрели путем покупки или по наследству скот, выпасаемый на землях национальных лесов по разрешению, и улучшенную недвижимость ранчо, используемую в связи со скотом, при условии, что обстоятельства оправдывают возобновление разрешения, выданного прежнему владельцу. Регулярное использование пастбища в период его открытого сезона в течение нескольких лет подряд до создания национального леса и по пастбищному разрешению после этого — вот что подразумевается под «предшествующим использованием» или «регулярным владением». Чем длиннее период использования, тем больше преимущественное право. Никто не может приобрести это право на пользование пастбищем национального леса, и оно не может быть куплено или продано, но скотоводы могут приобрести преимущество при распределении пастбищных привилегий. Это преимущественное право не дает им права на постоянное пользование определенной частью леса, а дает лишь преимущество перед другими заявителями, в меньшей степени заслуживающими рассмотрения при пользовании пастбищами, открытыми для той категории скота, которую он желает выпасать. Определенным скотоводам могут предоставляться преимущества на пастбищах, обеспеченные предшествующим использованием и владением, дополненными крупными инвестициями в улучшенную недвижимость и права на воду.
Граждане Соединенных Штатов имеют преимущество в использовании национальных лесов, но лица, не являющиеся гражданами, могут допускаться к получению пастбищных разрешений при условии, что они являются добросовестными резидентами и владельцами улучшенной недвижимости ранчо либо внутри национального леса, либо прилегающей к нему. Постоянным пользователям пастбища, которые владеют улучшенной недвижимостью ранчо в национальных лесах или вблизи них и проживают на ней, отдается первоочередное предпочтение, однако они будут ограничены численностью, которая не исключает постоянных пользователей, проживающих или зимующих со скотом на большем расстоянии от национальных лесов. При соблюдении этого положения заявителям на пастбищные разрешения отдается предпочтение в следующем порядке:
Класс А. Лица, владеющие улучшенной недвижимостью ранчо в национальном лесу или вблизи него и проживающие на ней, которые зависят от национальных лесов в отношении пастбищ и не владеют поголовьем скота, превышающим установленный предел (известный как защитный лимит).
Класс В. Постоянные пользователи пастбищ национальных лесов, не владеющие улучшенной недвижимостью ранчо в национальном лесу или вблизи него, а также лица, владеющие такой недвижимостью ранчо, но имеющие поголовье скота сверх установленного лимита.
Класс С. Лица, не являющиеся постоянными пользователями пастбищ национальных лесов и не владеющие улучшенной недвижимостью ранчо в национальном лесу или вблизи него. Таким лицам разрешения в лесах, полностью занятых классами А и В, не выдаются. Классам В и С не разрешается увеличивать поголовье выпасаемого по разрешению скота иначе как путем покупки другого разрешенного скота.
Из этой классификации совершенно очевидно, что мелкие местные скотоводы, владеющие примерно от 30 до 300 голов крупного рогатого скота и от 500 до 2 000 голов овец, а также владеющие ранчо возле лесов и проживающие на них, имеют преимущество при распределении пастбищных привилегий.
Пастбищные разрешения. Ежегодно в национальных лесах требуется получение различных видов пастбищных разрешений. Они известны как обычные пастбищные разрешения, совмещенные разрешения (on-and-off), разрешения на частные земли и прогонные разрешения.
Все лица обязаны получать разрешения перед выпасом любого скота в национальном лесу, за исключением нескольких голов, фактически используемых старателями, туристами, владельцами ранчо, скотоводами и путешественниками, которые пользуются верховыми, вьючными и рабочими животными, а также молочными коровами в связи с разрешенными работами в национальных лесах. При соблюдении этих условий разрешается выпасать 10 голов без разрешения.
Лицам, владеющим скотом, который регулярно выпасается на пастбищах, частично входящих в состав национального леса, или на пастбищах, включающих частные земли, могут выдаваться разрешения на такую часть их поголовья, которую обстоятельства признают оправданной. Этот регламент предусматривает случаи, когда только часть естественной пастбищной единицы является землей национального леса и когда экономичное использование всей единицы может быть достигнуто только путем использования земли леса в сочетании с другой землей. Регламент предполагает перемещение скота, регулируемое естественными условиями, между пастбищем леса и прилегающим внешним пастбищем либо между землей леса и чересполосными частными землями. Это называется совмещенным разрешением (on-and-off permit).
Разрешения в отношении частных земель выдаются лицам, которые владеют незагороженными землями в пределах любого национального леса или арендуют их у собственников, если такие земли расположены и имеют такой характер, что могут использоваться другим разрешенным скотом в степени, делающей обмен выгодным для правительства. Разрешения позволяют владельцам выпасать на землях национального леса бесплатно такое количество скота, которое способны прокормить частные земли, путем отказа от права исключительного пользования частной землей и предоставления ей возможности оставаться открытой для другого скота, выпасаемого на землях национального леса по разрешению.
Обычное пастбищное разрешение дает право перегонять разрешенный скот по землям национальных лесов к отведенным пастбищам и обратно в начале и в конце сезона выпаса, а также с пастбища к наиболее доступным пунктам стрижки, купания и отгрузки в течение срока действия разрешения. Однако прогонные разрешения необходимы для перегона скота через земли национальных лесов в пункты, находящиеся за пределами национального леса, для перегона скота на частные земли внутри национального леса или для перегона скота к ваннам для купания или железнодорожным пунктам отгрузки. Лесничие иногда командируются для сопровождения скота и наблюдения за тем, чтобы не было задержек или потравы. Плата за прогонные разрешения не взимается, но абсолютно необходимо, чтобы лица, перегоняющие скот, соблюдали правила, регулирующие жизнь национальных лесов, и карантинные правила, предписанные Секретарем сельского хозяйства и властями штата.