«Интеграция Вооруженных Сил, 1940-1965»

В ходе слушаний комитет дополнительно уточнил свои концепции экономических санкций. Командиров часто расспрашивали о возможных последствиях введения санкций в виде запрета на посещение объектов или закрытия баз. Несмотря на нежелание большинства командиров прибегать к санкциям, члены комитета, исходившие из предположения, что ни одно сообщество не станет долго упорствовать в общественном укладе, пагубном для его экономического благополучия, пришли к убеждению, что в конечном итоге только жесткая и бескомпромиссная политика экономических санкций способна искоренить дискриминацию за пределами баз. Комитет прекрасно осознавал спорные аспекты своей рекомендации и подчеркивал, что целью министерства всегда должно быть «сохранение морального духа, а не наказание местных сообществ, имеющих традиции сегрегации».

Помня о пожелании сотрудников Белого дома представить доклад к середине 1963 года, комитет, действуя единогласно, 13 июня 1963 года завершил работу над первоначальным докладом о дискриминации в вооруженных силах и в местных сообществах, отложив результаты своего трудоемкого и менее срочного расследования в отношении Национальной гвардии и зарубежных постов на более поздний срок. Полное согласие среди членов комитета установилось не сразу. Позднее председатель вспоминал, что черные члены группы держались несколько отстраненно в течение месяцев расследования, возможно, потому, что поначалу считали, что доклад может стать попылкой выбелить политику исполнительной власти, однако они «исполнились энтузиазма», когда прочитали его проект, и быстро подключились к подготовке окончательного варианта.

Причиной этого энтузиазма стал доклад, который точно отражал реалии дискриминации, переживаемой чернокожими военнослужащими, и предлагал решения, основанные на выводах, сделанных членами комитета в ходе месяцев обсуждений и расследований. Выводы и рекомендации комитета были естественной реакцией группы гуманных и здравомыслящих людей на подавляющие свидетельства продолжающейся дискриминации в отношении чернокожих военнослужащих. Национальная политика, заявлял комитет Президенту, требует искоренения этой дискриминации, ибо

равные возможности для негра будут существовать только тогда, когда для него станет возможным вступить на путь военной службы с уверенностью в том, что его принятие и продвижение по службе никоим образом не будут ущемлены по причине его цвета кожи. Очевидно, различия на основе расы препятствуют полноценному использованию темнокожего военного персонала и несовместимы с целями нашего демократического общества.

Комитет хотел, чтобы ответственность за устранение этих цветовых различий в вооруженных силах была возложена на местного командира. Командиры, по его мнению, должны были улучшить свою связь с чернокожими военнослужащими и «нести ответственность за выявление и устранение дискриминации» в своих частях. Короче говоря, комитет хотел сделать расовую чувствительность функцией командования.

Командная ответственность за обеспечение равных возможностей, как подчеркивал комитет, была особенно важна «в сфере наиболее острой озабоченности — дискриминации за пределами баз». Он хотел, чтобы местные командиры боролись с дискриминацией в обществе, добиваясь добровольного соблюдения правил местными предпринимателями и создавая межрасовые общественные комитеты. Комитет заявлял, что вопреки заявлениям вооруженных сил Министерство обороны не предпринимало серьезных усилий для достижения соблюдения антидискриминационных мер за пределами баз путем добровольных действий. Командирам до сих пор давалось мало указаний, и следует дать шанс тщательно спланированной программе добровольных мер. Если она потерпит неудачу, командиры должны получить возможность применять санкции против провинившихся предприятий; если санкции не помогут, вооруженные силы должны рассмотреть вопрос о закрытии объектов в регионах-нарушителях. Комитет вновь подчеркнул необходимость закрепления ответственности за программой за местными командирами. Деятельность командира должна контролироваться и оцениваться, а в Министерстве обороны и в отдельных видах вооруженных сил должны быть созданы управления для разработки программ, контроля за их ходом и вовлечения командиров баз в тесное сотрудничество с другими заинтересованными и ответственными федеральными ведомствами.

Хотя впоследствии рекомендации комитета подвергались ожесточенной критике как радикальное посягательство на суверенитет штатов и угроза гражданским свободам, комитет стремился лишь предложить поэтапное решение проблемы национальной обороны. Пусть реформы начинаются с того, что местный командир улучшает условия на своей базе и добивается добровольных перемен в местном сообществе. И лишь когда эта тактика потерпит неудачу — а комитет предсказывал, что неудачи будут случаться редко, — вооруженные силы должны применить экономические санкции.

В основе всех этих рекомендаций лежало твердое философское допущение. Комитет полагал, что вооруженные силы, являющиеся всемирным символом американского общества, должны занимать лидирующие позиции в стремлении к расовой справедливости. Социальная реформа, следовательно, как внутри вооруженных сил, так и там, где она затрагивает военнослужащих в окружающем их обществе, являлась законной военной функцией. В той мере, в какой эти реформы увенчаются успехом, вооруженные силы не только защитят гражданские права чернокожих военнослужащих, но и обеспечат стандарт, по которому гражданское общество сможет оценивать свое поведение, а другие нации смогут судить о приверженности страны ее базовым принципам.

Реакция на новые обязательства

Вывод Комитета Гезелла о том, что дискриминация в обществе связана с эффективностью войск, отлично укладывался в философию гражданских прав «Новых рубежей». Отвечая на доклад комитета, Президент Кеннеди сослался на «интересы национальной обороны, национальную политику и фундаментальные соображения человеческой порядочности», чтобы оправдать заинтересованность своей администрации в предоставлении чернокожим военнослужащим доступа к общественным заведениям и жилью. Он счел правильным попросить «военное сообщество взять на себя роль лидера» в этом вопросе и поручил министру Макнамаре изучить рекомендации комитета. Министр, в свою очередь, лично обратился к министрам видов вооруженных сил с просьбой прокомментировать рекомендации и назначил заместителя помощника министра сухопутных войск (по кадровым вопросам) Альфреда Б. Фитта координатором для подготовки ответа Министерства обороны.

Запрошенные таким образом комментарии показали, что некоторые из высокопоставленных подчиненных Макнамары не были убеждены доводами комитета о том, что вооруженные силы должны играть активную роль в межрасовых отношениях в обществе. Камнем преткновения на всех уровнях стали две важные рекомендации: оценка командиров по тому, как они справляются с расовыми вопросами, и применение экономических санкций. Что касается предложения о закрытии баз в тех сообществах, которые упорствуют в расовой дискриминации, министр ВМС заявил прямо: «Не согласен. Размещение баз основывается на военных требованиях». Эти должностные лица пообещали, что командиры будут добиваться добровольного соблюдения правил, но в отношении более решительных мер они предпочли дождаться принятия федерального законодательства — они имели в виду законопроект администрации о гражданских правах, который тогда рассматривался Конгрессом, — что возложило бы основную ответственность за защиту гражданских прав военнослужащего на другое федеральное ведомство. Министр ВВС предложил видам вооруженных сил продолжать планирование, но отложить действия по рекомендациям комитета до тех пор, пока Конгресс не примет закон о гражданских правах.

Альфред Фитт

Несмотря на противодействие этим рекомендациям, Фитт усмотрел возможность для компромисса между комитетом и видами вооруженных сил. Отметив, например, что службы хотят самостоятельно контролировать работу своих командиров, Фитт согласился, что это приемлемо до тех пор, пока министр обороны может контролировать контролеров. Добавив, что офицеры, подобно другим людям, склонны концентрироваться на тех задачах, которые будут проверяться начальством, он выразил желание, чтобы оценка способности командира справляться с вопросами дискриминации была включена в описательную часть его служебной аттестации. По вопросу о санкциях Фитт указал Макнамаре, что виды вооруженных сил теперь осознали, что их обязанности по обеспечению равных возможностей простираются за пределы военной зоны, но несколько их возражений против применения санкций были обоснованными. Он предложил министру одобрить использование санкций в случаях дискриминации, но наложить жесткие ограничения на их введение, оставив решение за канцелярией министра.

Это предложение, вне сомнений, пришлось Макнамаре по душе. Хотя рекомендации комитета и могли быть логичным следствием его расследований, в отсутствие сильного федерального закона о гражданских правах даже сочувствующий министр обороны не мог без оговорок принять столь радикальные изменения в программах связей с общественностью вооруженных сил. Не мог министр обороны рисковать и тем серьезным ущербом, который усилиям администрации по принятию такого закона мог нанести какой-нибудь чрезмерно ревностный («gung-ho») командир, предоставленный самому себе в деле введения санкций, как признавал позже и сам Гезелл. Министр согласился с комитетом в том, что отдельные командиры могут многое сделать добровольно для изменения нравов местного общества, и он хотел, чтобы акцент делался именно на этом.

В отличие от Гезелла, который сомневался в эффективности директив и правительственных указов (называя их «сеющими смуту»), Макнамара считал вопросы равных возможностей «исполнительной задачей, которой должны заниматься ведомства, используя директивы». Вооружившись призывом комитета к действиям и принципиальным согласием видов вооруженных сил, Макнамара приступил к подготовке директивы, основные контуры которой он передал Президенту 24 июля после согласования с Берком Маршаллом из Министерства юстиции. Как пояснил Макнамара Маршаллу: «Я хотел бы иметь возможность сказать ему [Президенту], что вы ознакомились с текстом и не имеете возражений».

Министр обороны пообещал Президенту «устранить исключения и охранять непреходящую реальность» расового равенства в вооруженных силах. В свете выводов комитета о том, что дискриминация вне баз снижает боеспособность войск, он пообещал, что «военные ведомства возьмут на себя лидирующую роль в борьбе с дискриминацией везде, где она затрагивает военную эффективность» военнослужащих. Макнамара признал, что у него есть сомнения относительно некоторых рекомендаций комитета, особенно в отношении закрытия баз рядом с сообществами, которые систематически практикуют дискриминацию; подобные закрытия, заявил он, «в настоящий момент» неосуществимы. Тем не менее он согласился с комитетом в том, что санкции в виде запрета на посещение объектов должны быть доступны вооруженным силам, ибо «несомненно, ущерб боеспособности от дискриминации вне баз ничуть не меньше ущерба, причиняемого внебазовыми пороками, в отношении которых санкция в виде запрета на посещение является вполне обычной». Он забыл добавить, что хотя санкции против пороков регулярно применялись местным командиром, санкции против дискриминации останутся прерогативам вышестоящего руководства.

Директива, по сути представлявшая собой контур обязанностей Министерства обороны в сфере гражданских прав и прототип последующих секретарских приказов по расовым вопросам, была опубликована 26 июля 1963 года, в пятнадцатую годовщину подписания исполнительного указа Гарри Трумэна. В ней, в частности, говорилось:

II. Обязанности.

A. Аппарат Министра обороны:

1. В соответствии с полномочиями, возложенными на Министра обороны, и положениями Закона о национальной безопасности 1947 года с поправками, на Помощника министра обороны (по кадровым вопросам) настоящим возлагаются ответственность и полномочия по содействию обеспечению равных возможностей для членов Вооруженных сил.

При исполнении этой функции он должен: (a) являться представителем Министра обороны по вопросам гражданских прав, (b) осуществлять руководство программами, способствующими обеспечению равных возможностей для военнослужащих, (c) обеспечивать выработку руководящих указаний по политике и пересматривать политику, правила и руководства военных ведомств, а также (d) контролировать их деятельность посредством периодических отчетов и визитов на объекты в войсках.

2. При выполнении вышеперечисленных функций Помощник министра обороны (по кадровым вопросам) уполномочен учредить Аппарат Заместителя помощника министра обороны (по вопросам гражданских прав).

B. Военные ведомства:

1. Военные ведомства с одобрения Помощника министра обороны (по кадровым вопросам) должны издать соответствующие инструкции, руководства и правила в связи с ответственностью за руководство по обеспечению равных возможностей на базах и за их пределами, содержащие указания по их исполнению.

2. Военные ведомства должны внедрить в каждом виде вооруженных сил систему регулярной отчетности, мониторинга и измерения прогресса в достижении равных возможностей на базах и за их пределами.

C. Военные командиры:

Каждый военный командир несет ответственность за противодействие дискриминационной практике, затрагивающей его подчиненных и членов их семей, и за содействие обеспечению равных возможностей для них не только в зонах его непосредственного контроля, но и в близлежащих населенных пунктах, где они могут проживать или собираться во внеслужебное время. При исполнении этой ответственности командир не должен, за исключением случаев предварительного одобрения со стороны министра своего вида вооруженных сил, применять санкции в виде запрета на посещение объектов в случаях дискриминации, возникающих на территории Соединенных Штатов.

Пробыв в должности около тридцати месяцев, Роберт Макнамара предпринял самый решительный шаг в области расовых отношений. Во имя выполнения обещания Гарри Трумэна о равном обращении и равных возможностях он объявил о новой агрессивной политике. Мало того, что министерство будет работать над искоренением дискриминации в вооруженных силах, оно также будет действовать в обществе, когда это затрагивает военнослужащих. Еще более зловещим для критиков министра был тот факт, что новая политика обнаружила готовность Макнамары при определенных обстоятельствах задействовать экономические рычаги министерства для принуждения к этим изменениям. Эта директива ознаменовала начало наиболее активного периода участия Макнамары в революции гражданских прав 1960-х годов.

Но шаг министра не избежал жесткой критики. Директива была осуждена как позорная и шокирующая, как предвзятая, непрактичная, недемократичная, жестоко авторитарная и неамериканизированная. Критики предупреждали, что в случае ее выполнения она поставит военный истеблишмент в состояние войны с обществом, втянет военных в гражданские политические споры вопреки всем противоположным традициям и обременит военных командиров социологическими задачами, выходящими за рамки их возможностей и наносящими ущерб их военной миссии.

«Трудно осознать, что ваш офис может стать настолько гнилым и деградировавшим, — писал один из критиков Макнамаре. — По моему мнению, вы используете тактику диктатора... Это трагическое событие, когда Федеральное правительство снова пытается вернуть на Юг времена Реконструкции. И снова военные используются для того, чтобы добиться этого». Разве у бизнеса не было права выбирать своих клиентов? Разве у местных властей не было права обеспечивать исполнение законов в своих общинах? И уж конечно, белый солдат заслуживал свободы выбора своих компаньонов. Другой корреспондент упрекал Макнамару: «вы без всякой совести и с тотальным пренебрежением к славной истории Вооруженных сил нашей Величественной Нации подписали отречение от нашей свободы». И еще одна женщина увидела угрозу для превосходства белой расы: «У нас в Вашингтоне собралась кучка безумных псов, и если вас и таких, как вы, не остановить, наши дети проклянут нас. Нам не нужны черные внуки, и у нас их не будет. Если вы хотите танцевать с ними — у вас две пары ног, начинайте танцевать».

Не все корреспонденты были настроены расистски или истерично. Некоторые мыслящие граждане были обеспокоены тем, что они считали выходящей за рамки военной деятельности и незаконной активностью со стороны ведомств, и их мало утешали часто повторявшиеся официальные заявления о том, что министр обороны в настоящее время не планирует применять санкции и надеется, что их никогда не придется задействовать.

Некоторые защитники директивы рассматривали всю полемику вокруг санкций как ложный след, пущенный по стопам подлинной программы равного обращения и равных возможностей. Во время дебатов в Конгрессе по поводу директивы применение санкций в виде объявления зон запретными быстро стало тем респектабельным вопросом, вокруг которого смогли сплотиться противники любых реформ. Сенат обсуждал этот вопрос 31 июля, а Палата представителей — 7 августа. В ходе продолжительных заседаний в те дни противники представили эту полемику в привычном ключе защиты прав штатов, утверждая, что здесь затрагивались конституционные и юридические вопросы. Как выразился конгрессмен Дурвард Г. Холл из Миссури: «Рекомендации, изложенные в докладе и в директиве, свидетельствуют об узости взглядов, которая, видя лишь проблему гражданских прав, упускает из виду вопрос о том, уместно ли использовать Вооруженные силы для навязывания моральной или социальной, а не юридической проблемы в гражданском секторе».

Противники в целом утверждали, что директива представляет собой управление посредством указов, беспрецедентное расширение исполнительной власти, которое навязывает вооруженные силы гражданскому обществу новым и незаконным способом. Если администрация уже наделена полномочиями защищать гражданские права некоторых граждан, то почему, спрашивали они, она так упорно добивается принятия закона о гражданских правах? Дело в том, утверждали несколько законодателей, что Министерство обороны вмешивается в гражданские права предпринимателей и практикует грубую форму экономического шантажа.

Критики также обсуждали директиву с точки зрения военной эффективности. Министр поставил перед командирами новую задачу, отметил сенатор Джон Стеннис из Миссисипи, которая «может нанести ущерб только военной традиции, дисциплине и моральному духу». Развивая эту мысль, конгрессмен Л. Мендел Риверс из Южной Каролины предсказал, что новая политика уничтожит систему продвижения по службе на основе заслуг. Отныне, прогнозировал Риверс, продвижение будет зависеть от принятия интеграции; отныне расовые квоты «займут место компетентности в целях продвижения по службе». Другие были встревожены перспективой присутствия советников по гражданским правам на каждой базе вне рамок регулярной цепи подчиненности. Это безобразие, заявил конгрессмен Х. Р. Гросс из Айовы, «создаст самую большую армию соглядатаев и информаторов, которую когда-либо знал военный мир».

Некоторые законодатели усматривали в Пентагоне зловещие замыслы. Сенатор Герман Е. Талмадж из Джорджии посчитал, что улавливает возвращение к военному районированию времен Реконструкции, а конгрессмен Ф. Эдвард Хебер из Луизианы предупредил, что «каждый должен быть готов к полуночному стуку в дверь». Конгрессмен Отто Э. Пассман из Луизианы посчитал наиболее вероятным, что за всем этим стоит генеральный прокурор Кеннеди; «трагическое положение дел», по его словам, если Министерство юстиции руководит «задачами Военного ведомства». Конгрессмен Хебер обнаружил в этом деле еще одного злодея. Адам Ярмолинский, которого он ошибочно назвал автором директивы Макнамары, преследовал, обвинял Хебер, «одну цель — с почти сатанинским усердием: принудительную интеграцию каждого аспекта американского образа жизни, используя всю мощь Министерства обороны для осуществления этих изменений». В русле этих подозрений некоторые законодатели сообщали, что новый заместитель министра по гражданским правам Альфред Б. Фитт курсирует среди южных бизнесменов-сегрегационистов с, по выражению сенатора Барри М. Голдуэтра, «досье, почерпнутым из отчетов Налогового управления». Сенатор Стеннис подозревал, что министр обороны попал под влияние «темных личностей», и предостерегал против их революционной стратегии: «Уже некоторое время было очевидно, что наиболее радикальные сторонники революционных действий в области гражданских прав хотели использовать военные в качестве авангарда для осуществления десегрегации за пределами военных баз».

У конгрессменов-критиков была своя собственная стратегия. Они намеревались попытаться убедить Макнамару отменить или изменить его директиву, а в случае неудачи — попытаться изменить новую оборонную политику законодательным путем. Сенаторы Голдуэйр, Дж. Уильям Фулбрайт из Арканзаса и Роберт К. Берд из Западной Вирджинии вместе с некоторыми своими избирателями вели дискуссии с Макнамарой, в то время как председатель Комитета по делам вооруженных сил Палаты представителей Карл Винсон из Джорджии внес законопроект, направленный на запрет любой деятельности военных офицеров по интеграции. Их кампания потерпела неудачу, потому что у новой политики нашлись свои сторонники в Конгрессе, а громкий общественный протест против директивы, к которому так страстно призывали ее противники в Конгрессе, так и не материализовался. Судя по прессе, общественность проявила мало интереса к докладу Комитета Гезелла, а комментарии по поводу директивы министра носили региональный характер, причем значительная их часть исходила из прессы южных штатов. Разумеется, эффект от директивы не мог сравниться с фурором, вызванным указом Трумэна в 1948 году.

Отношение прессы лишь подчеркивало факт, который был уже очевиден многим политикам на Капитолийском холме в 1963 году: равные возможности в вооруженных силах свелись до статуса второстепенной проблемы в более масштабной борьбе за гражданские права, охватившей всю страну. Реакция средств массовой информации также свидетельствовала о том, что затяжные атаки на комитет и директиву предназначались для внутренней аудитории и не были серьезной попыткой изменить политику. По сути являясь лебединой песней для противников интеграции в вооруженных силах из числа конгрессменов, эти нападки не смогли поколебать министра обороны и ознаменовали конец серьезных попыток Конгресса повлиять на расовую политику вооруженных сил. Угроза оппозиции со стороны Конгресса, порой реальная, а порой мнимая, на протяжении более чем четверти века препятствовала проведению прогрессивной расовой политики в Министерстве обороны. Ее внезапный и публичный крах лишил традиционалистов в Министерстве обороны излюбленного предлога для бездействия.

Комитет Гезелла: Итоговый доклад

Пока бушевали споры вокруг директивы Макнамары, Комитет Гезелла тихо, хотя и с перерывами, работал над заключительной частью своего расследования — положением чернокожих военнослужащих, расквартированных за рубежом, и Национальной гвардии. Смерть президента Кеннеди в ноябре 1963 года внесла элемент неопределенности в группу, служившую по воле главы исполнительной власти. Специальный советник президента Ли К. Уайт организовал встречу Гезелла с президентом Линдоном Б. Джонсоном, и Гезелл предложил распустить комитет, если Джонсон этого пожелает. Президент оставил его в прежнем составе. Как отмечал позже Гезелл: «Комитет чувствовал, что Джонсон понимает нас и нашу работу лучше, чем Кеннеди, у которого не было четкого представления о том, как подходить к расовой проблеме. У нас не было проблем с Джонсоном, который мог бы остановить нас, если бы захотел».

Деятельность комитета на этом заключительном этапе стала еще менее официальной. После завершения расследований, роспуска аппарата и разъезда его членов (теперь на одного человека меньше из-за отставки Натаниэля Колли) комитет работал из адвокатского офиса Гезелла. Он нес практически исключительную ответственность за составление итогового доклада. Эта неформальность маскировала затяжные переговоры, которые комитет вел с Бюро Национальной гвардии по поводу продолжающегося исключения негров. Она также маскировала солидное расследование, проведенное отдельными членами комитета, и многочисленные свидетельства, собранные сотрудниками в поддержку итогового доклада группы.

Эти расследования и документальные свидетельства вновь подтвердили выводы Комиссии по гражданским правам, хотя акценты Комитета Гезелла были иными. Он отбросил проблему назначения негров на зарубежные базы. Процент негров, как офицеров, так и рядовых, отправляемых за рубеж, примерно соответствовал их доле на территории континентальных Соединенных Штатов, и за редкими и «понятными» исключениями — в качестве примера упоминалась Южная Африка — зарубежные назначения в вооруженных силах производились в плановом порядке без учета расы. Комитет также быстро отмел проблему дискриминации на зарубежных базах, которую он счел «минимальной» и, как и в США, главным образом результатом плохого общения между командирами и личным составом. Вместо этого группа сосредоточила внимание на дискриминации за пределами баз, особенно в Германии. Вернувшись после личного ознакомления с ситуацией в апреле 1964 года, Бенджамин Мьюз сообщил, что местные американские командиры, по-видимому, не склонны относиться к этому вопросу серьезно, однако он счел его деликатным и сложным, главным образом потому, что предрассудки чаще всего привносились американскими военнослужащими. Он предложил ввести санкции в виде объявления зон запретными также и в Германии, но «только после консультаций и на основе взаимопонимания с германскими муниципальными властями».

Комитет хотел, чтобы рекомендации по дискриминации за пределами баз, содержащиеся в его первоначальном докладе, применялись и за рубежом. Игнорируя часто проводимое различие относительно статуса гостей заграничной службы, комитет добивался привлечения Государственного департамента к кампании против дискриминации в общественных местах, включая при необходимости использование санкций в виде объявления зон запретными. Комитет также призвал к постоянному пересмотру дел с целью обеспечения равных возможностей при назначении на должности при атташе и в миссиях.

Наибольшую часть своего итогового доклада комитет посвятил Национальной гвардии, «единственной ветви Вооруженных сил», как он заявил президенту Джонсону, «которая не была полностью интегрирована». Председатель Гезелл позже сообщал, что при оказании давления на сегрегированную государственную гвардию та «сопротивлялась изо всех сил». Это сопротивление имело политическое измерение, но когда генеральный прокурор Кеннеди упрекнул их: «Вы губите нас своей гвардией», Гезелл ответил, что комитет выполняет приказы президента и будет игнорировать связанные с этим политические проблемы. Тем не менее, перед публикацией доклада Гезелл направил разделы, посвященные Национальной гвардии, в Министерство юстиции для комментариев, как отметил один из чиновников юстиции, «видимо... в надежде, что его рекомендации не поставят администрацию в неловкое положение».

Комитет признал, что его расследование в отношении Национальной гвардии было неполным из-за различий в системах штатов и отсутствия статистических данных по набору, назначениям и продвижению по служде в гвардии некоторых штатов. Тем не менее, он не сомневался в главной предпосылке о том, что дискриминация существовала. Например, до 1963 года в десяти штатах с большим чернокожим населением не было ни одного черногвардейца. Членство в гвардии, заключил комитет, предоставляло определенные преимущества для некоторых лиц, давая возможность выполнить свой воинский долг без длительного отрыва от дома или работы. Из-за особой связи между резервной и регулярной системами служба в Национальной гвардии имела важные преимущества в отношении пенсионного обеспечения для других. Эти преимущества и льготы по элементарной справедливости должны быть доступны всем, но помимо основных вовлеченных конституционных прав существовали практические причины для федерального настаивания на интеграции. Комитет согласился с выводом Бюро Национальной гвардии о том, что, поскольку подразделения гвардии подлежат интеграции при их федерализации, их моральный дух и боевая эффективность повысятся, если их личный состав привыкнет к служде с неграми во всех званиях во время обучения.

Комитет подчеркнул важность инициатив исполнительной власти. Он хотел, чтобы президент объявил интеграцию Национальной гвардии отвечающей национальным интересам. Он требовал, чтобы Министерство обороны затребовало у штатов соответствующие расовая статистика. Ради психологических преимуществ комитет добивался широкой огласки недавней либерализации политики гвардии в отношении негров. Вновь предлагая методы добровольного характера в качестве первого шага, комитет призвал к применению экономических санкций в случае неудачи добровольных методов. Президент не должен терять времени на применение положений нового Закона о гражданских правах 1964 года, запрещающего использование федеральных средств в дискриминационной деятельности в отношении нарушающих правила штатов. Как и в случае с дискриминацией в местных сообществах, комитет оптимистично оценивал успех добровольного соблюдения требований. Ссылаясь на собственные усилия и усилия Бюро Национальной гвардии, комитет сообщил, что последние десять штатов, упорствовавших ранее, теперь начали интегрировать свои подразделения гвардии хотя бы на основе токенизма. Фактически доклад комитета пришлось переписывать в последний момент, потому что Алабама и Миссисипи зачислили негров в ряды своих военнослужащих рядового состава.

Председатель Гезелл разослал проект доклада, содержащий эти выводы и рекомендации, членам комитета в сентябре 1964 года. Его коллеги предложили лишь незначительные доработки, хотя Уитни Янг считал, что часть места, потраченного на похвалы в адрес ведомств, можно было бы лучше использовать для подчеркивания рекомендаций комитета по дальнейшему реформированию. Он не стал настаивать на этом вопросе, но с иронией заметили: «Если бы мы относились к чувствам жертв дискриминации с такой же чуткостью, как к чувствам тех, кто ее увековечивает, у нас бы не было большинства этих проблем с самого начала». Генерал-майор Уинстон П. Уилсон, начальник Бюро Национальной гвардии, также ознакомился с проектом и нашел его «вполне справедливым, сдержанным и обоснованным». Итоговый доклад комитета был направлен президенту 20 ноября 1964 года. Месяц спустя Джонсон переслал его Макнамаре с просьбой держать его в курсе хода переговоров между министром и губернаторами по вопросам интеграции Национальной гвардии.

Радикальное изменение ориентации Министерства обороны в области гражданских прав, которого требовали сторонники гражданских прав из числа сторонников администрации, очевидно, было слишком спорной задачей для министерства, чтобы брать ее на себя в 1963 году по собственной инициативе. Как заметил позже один из членов Комитета Гезелла, это была задача, которую эффективно предложить могла только группа независимых граждан, подотчетная президенту. В конце концов комитет сделал все, чего могли желать его спонсоры. Он подтвердил сохранение дискриминации в отношении чернокожих военнослужащих как на военной базе, так и за ее пределами, и эффективно связал эту дискриминацию с моральным духом войск и военной эффективностью. Выводы комитета, логически вытекающие из связи между моральным духом и эффективностью, ввели радикально расширенную концепцию расовой ответственности для вооруженных сил.

Хотя многие люди прочно ассоциируют Комитет Гезелла с применением экономического принуждения против расовой дискриминации в обществе, акцент комитета всегда делался на роли местного командира в достижении добровольного соблюдения политики министерства в отношении равных возможностей. Экономическая санкция задумывалась как крайняя мера. Директива министра обороны, одобрившая эти рекомендации, также подверглась осуждению за то, что в ней содержались санкции, хотя здесь обвинения были еще менее умеренными, поскольку применение санкций было строго ограничено. Еще предстояло увидеть, насколько успешно командная инициатива и добровольное соблюдение требований могут быть воплощены ведомствами в конкретные достижения.

ГЛАВА 22

Равные возможности в военном сообществе Когда министр Макнамара издал свою директиву о равных возможностей в 1963 году, все сегрегированные общественные места, школы и даже жилье вблизи военных гарнизонов стали потенциальными мишенями для кампании Министерства обороны по интеграции. Это изменение политики было существенным, но традиционалисты, опасавшиеся внезапного вмешательства ведомств в дела местных сообществ, и реформаторы, обвинявшие впоследствии Макнамару в волоките, упустили суть. Будучи больше, чем декларацией расовых принципов, директива являлась руководством по последовательному применению комплекса административных мер давления. Одобрив концепцию командной ответственности Комитета Гезелла, Макнамара обязал местного командира противодействовать дискриминации и способствовать обеспечению равных возможностей как на военной базе, так и за ее пределами. Он также поддержал рекомендацию комитета об использовании экономических санкций в тех случаях, когда не удается добиться добровольного соблюдения требований. Требуя одобрения министров видов Вооруженных сил для применения санкций, Макнамара дал понять, что это серьезное использование полномочий командира будет ограниченным и нечастым. Он полностью избежал призыва комитета о закрытии военных баз.

Критики министра упустили из виду тот факт, что для реформ, изложенных в директиве, не было установлено точного графика, и фактически действовал ряд факторов, препятствовавших поспешным действиям в отношении дискриминации за пределами военного гарнизона. Среди должностных лиц вооруженных сил существовали сильные настроения в пользу того, чтобы оставить проблемы дискриминации за пределами баз Министерству юстиции, и, как показала первая реакция на доклад комитета, выводы комитета мало что изменили в этих настроениях. Что еще важнее, склонность откладывать наиболее спорные аспекты директивы о равных возможностей нашла поддержку у самого Белого дома. Политические соображения диктовали, чтобы Министерство обороны воздерживалось от каких-либо драматических шагов в сфере гражданских прав, пока Конгресс дебатировал законопроект о гражданских правах — главную законодательную цель как администрации Кеннеди, так и администрации Джонсона. «Избегайте спектаклей в области гражданских прав» — таким было указание Белого дома ведомствам исполнительной власти, пока судьба закона о гражданских правах висела на волоске.

Отсутствие давления со стороны чернокожих военнослужащих и правозащитников способствовало официальной волоките. Организации по защите гражданских прав, поглощенные расовыми беспорядками по всей стране и жаждущие принятия нового законодательства о гражданских правах, казалось, утратили часть своего острого интереса к проблемам вооруженных сил. Они уделяли директиве мало внимания, за исключением попыток прощупать границы новой политики. В месяцы, последовавшие за изданием директивы, официальные лица NAACP и других организаций направили шквал запросов о введении санкций в виде объявления зон запретными против определенных предприятий и школ, а в некоторых случаях даже целых поселков и городов. Когда должностные лица Министерства обороны дали понять, что санкции будут крайней, а не первой мерой, и предложили сотрудничество местных командиров для совместных усилий против местной дискриминации путем добровольного соблюдения правил, требования правозащитных организаций сошли на нет.

Согласно обследованию чернокожих военнослужащих и ветеранов, проведенному в 1964 году, эта группа получала от военной службы больше удовольствия, чем белые, и более благосклонно относилась к усилиям Министерства обороны по обеспечению равных возможностей. Они продолжали жаловаться, но объем их жалоб значительно сократился. Тревожным моментом было то, что, хотя жалоб стало меньше, их часто направляли в Белый дом, Министерство юстиции, правозащитные организации или министру обороны, что подтверждало вывод Комитета Гезелла о том, что чернокожие военнослужащие по-прежнему не доверяют заинтересованности ведомств в отправлении правосудия или их способности его осуществлять.

Аппарат министра обороны по работе с личным составом рассматривал все эти жалобы. Он отклонял те из них, которые считались не связанными с расовой принадлежностью, но многие направлял в конкретные виды Вооруженных сил с просьбой о принятии немедленных мер по исправлению положения. Показательно, что дела, связанные с нарушением гражданских прав военнослужащих за пределами базы, продолжали направляться в Министерство юстиции для принятия решений. Сами должностные лица Министерства обороны рассматривали сотни дел о дискриминации с участием гражданских служащих.

В недели и месяцы, последовавшие за публикацией директивы о равных возможностей, официальные ответы на требования и жалобы чернокожих военнослужащих и их союзников в правозащитных организациях по-прежнему тщательно ограничивались. Каким бы скептицизмом ни сопровождалось подобное ограниченное применение рекомендаций Гезелла среди лидеров движения за гражданские права, министерство оказалось на удивление свободным от внешнего давления. Оно смогло задать собственный темп реформ и тем временем избежать столкновений как с реформаторами, так и с сегрегационистами по поводу основных вопросов гражданских прав того времени.

Создание аппарата по гражданским правам

Министерство обороны мало что могло поделать с дискриминацией как на военной базе, так и за ее пределами, пока оно не было лучше организовано для решения этой задачи. Министру потребовались новые бюрократические инструменты для разработки новых процедур в области гражданских прав, объединения разрозненных программ видов Вооруженных сил и документирования возможных сбоев. Он создал секретариат по гражданским правам, возложив на своего помощника по вопросам личного состава Нормана С. Пола ответственность за содействие обеспечению равных возможностей в вооруженных силах. Хотя расовые вопросы всегда считались частью общих обязанностей помощника министра по вопросам личного состава — с прецедентами, уходящими через Совет по кадровой политике во времена Второй мировой войны, когда помощник военного министра Джон Д. Макклой курировал использование чернокожих войск, — теперь Макнамара значительно расширил эти обязанности. Помощник министра должен был представлять его «в вопросах гражданских прав», руководить программами ведомства по обеспечению равных возможностей, а также обеспечивать методическое руководство для военных ведомств, пересматривая их политику, регламенты, инструкции и наставления и контролируя их работу. Для выполнения этих функций министр обороны уполномочил своего помощника ввести должность заместителя помощника министра по гражданским правам. Здесь также существовал прецедент для шага министра. В январе 1963 года Пол назначил помощника для координации расовой деятельности ведомства. В результате реорганизации лицо и обязанности гражданского помощника министра Джеймса С. Эванса были переведены в Аппарат заместителя помощника министра по гражданским правам. Таким образом, новая организация получила родословную, восходящую к Первой мировой войне и деятельности Эмметта Дж. Скотта, хотя переход Эванса в аппарат заместителя был единственной связью между Скоттом и этим офисом. Гражданские помощники, ограниченные традиционно безразличным отношением видов вооруженных сил к программам обеспечения равных возможностей, использовались для консультирования гражданских чиновников по жалобам со стороны чернокожего населения, особенно чернокожих военнослужащих, и для обоснования политики ведомств перед правозащитными организациями. Новый офис по гражданским правам, отражая твердые намерения Макнамары, был организован для контроля и инструктирования военных ведомств.

Заместитель по гражданским правам был относительно бессильным бюрократом. Он мог расследовать дискриминацию и выявлять ее причины, но он не обладал независимой властью для реформирования практики ведомств. Его содержательные контакты с видами Вооруженных сил должны были осуществляться через его вышестоящего руководителя — помощника министра по вопросам личного состава, человека, для которого равные возможности были лишь одной из многих проблем и который вполне мог поставить под сомнение новые или агрессивные тактики в области гражданских прав. Такое отношение было понятно для чиновника, имеющего малый опыт или не имеющего его вовсе в вопросах гражданских прав и не поддерживающего повседневных контактов с деятельностью по защите гражданских прав. Норман Пол, чей опыт заключался в работе со связями в законодательных органах, мог также быть особенно чувствителен к возможности критики со стороны Конгресса или общественности. Показателем отношения помощника министра к своему заместителю по гражданским правам был тот факт, что эту должность реорганизовывали и переименовывали — с некоторыми значительными сопутствующими изменениями в функциях каждый раз — поразительные пять раз за десять лет. В довершение проблем офиса по гражданским правам за тот же десяток лет эту должность занимали девять разных людей, трое из них в качестве исполняющих обязанности заместителя.

Организация программы министра обороны по обеспечению равных возможностей не обошлась без критики. Некоторые хотели повысить престиж программы равных возможностей путем создания отдельной должности помощника министра по гражданским правам. Такой чиновник, подотчетный исключительно министру обороны, мог бы свободно руководить расовой деятельностью видов Вооруженных сил и, по их мнению, также служил бы для военнослужащих и борцов за гражданские права наглядным символом решимости министерства проводить в жизнь свою новую политику. Другие, однако, защищали существующую структуру, утверждая, что расовая дискриминация является проблемой личного состава, число помощников министра фиксировано законом, а шансы на одобрение Конгрессом еще одной должности по работе с личным составом были невелики.

Эти организационные проблемы еще не проявились в июле 1963 года, когда по предложению Ярмолинского министр Макнамара назначил Альфреда Б. Фитта первым заместителем по гражданским правам. Будучи с 1961 года заместителем помощника министра армии по вопросам личного состава, Фитт недавно был откомандирован в Аппарат министра обороны для координации ответов ведомства Комитету Гезелла. Он был автором директивы о равных возможностей, подписанной Макнамарой, и его личные взгляды на этот предмет, хотя и совпадали со взглядами Ярмолинского и Макнамары, часто выражались в более радикальных терминах. Выходя за рамки обычных аргументов в пользу равного обращения, основанных на моральном духе и военной эффективности, Фитт назвал борьбу чернокожих военнослужащих моральной проблемой. Он был рад, как он признался позже, оказаться на правильной стороне в таком вопросе и чувствовал себя обязанным позитивной расовой политике Кеннеди и Джонсона и их министра обороны. Он быстро собрал вокруг себя штат единомышленников-экспертов, которые приступили к выполнению своей первой задачи — рассмотрению проектных планов видов Вооруженных сил, предусмотренных директивой министра.

Прибытие во Вьетнам. Военнослужащие 101-й воздушно-десантной дивизии на борту судна USNS General Le Roy Eltinge.

Хотя три плана, представленные в июле и августе, были лишь набросками предполагаемых программ видов Вооруженных сил, они тем не менее отражали упор на дискриминацию за пределами баз, проповедованный Комитетом Гезелла и одобренный министром обороны. Планы также свидетельствовали о принципиальной удовлетворенности видов Вооруженных сил своими текущими программами на базах, хотя в каждом из них намечались дальнейшие реформы в рамках военного сообщества. ВМС, например, объявили о реформах методов набора, а Армия планировала разработку более справедливых в расовом отношении учебных программ и распределения рабочих мест. Все три вида вооруженных сил обсудили новые положения о мониторинге своих программ равных возможностей, причем Армия включила четкие положения о порядке рассмотрения расовых жалоб военнослужащих. А чтобы обеспечить координацию вопросов равных возможностей при принятии будущих штабных решений, каждый вид вооруженных сил также объявил (ВМС — отдельным штабным распоряжением) о создании структуры по обеспечению равных возможностей в своем военном штабе: Отделения равных прав в аппарате заместителя начальника штаба Армии по人员, Группы равных возможностей в Управлении планирования кадров ВВС для работы совместно с Комитетом секретаря по равным возможностям и Специального комитета в Бюро кадров ВМС.

Проектные планы показали, что в видах Вооруженных сил придерживаются различных толкований призыва Макнамары к командной ответственности в вопросах равных возможностей. Комитет Гезелла считал эту ответственность фундаментально важной и требовал, чтобы местный командир привлекался к ответственности, а его деятельность в этой сфере учитывалась при оценке эффективности его службы. Среди экспертов по работе с личным составом существовали определенные разногласия по этому поводу. Как, спрашивал один из критиков, виды Вооруженных сил могут установить стандарты, по которым можно было бы справедливо оценивать эффективность работы командира? Как они могли гарантировать, что излишне ретивый командир в интересах более высокого отчета об эффективности не подорвет антидискриминационные программы, требующие тонких переговоров? Но для председателя Гезелла ситуация с равными возможностями требовала действий, и как еще можно было лучше донести это требование до командира, как не через осознание того, что его эффективность измеряется? Смысл этого аргумента, принятого комитетом, заключался в том, что если личная ответственность не закреплена, политика и директивы по равным возможностям представляют собой не более чем риторику.

Только проектный план Армии явно воспринял спорную рекомендацию комитета о том, что «эффективная деятельность командиров в этой сфере будет рассматриваться наряду с другими обязанностями при определении общей оценки их служебной деятельности». ВМС заняли уклончивую позицию. Командиры должны были «постоянно следить за расовыми вопросами с целью их улучшения». Генеральным инспекторам ВМС и Корпуса морской пехоты было «поручено оценивать» все командные процедуры. ВВС ожидали от командиров баз проявления заботы о благополучии и недискриминационном обращении со своими военнослужащими, когда те находились вне базы, но оставляли им значительную свободу действий в этом вопросе. «Военная миссия имеет преобладающее значение», — заявили ВВС, и местному командиру должна быть предоставлена широкая свобода действий при рассмотрении дел о дискриминации, поскольку «каждое сообщество представляет собой отдельную ситуацию, для которой должны быть выработаны местные решения».

Решение ВМС и ВВС освободить командиров от четкой ответственности в вопросах равных возможностей было принято после примерно шести месяцев раздумий. Заместитель министра военно-морских сил Фэй согласился со своим руководством в том, что «имидж» ВМС в области равных возможностей пострадал по сравнению с другими видами Вооруженных сил, а процент негров в ВМС и Корпусе морской пехоты оставлял желать лучшего. Но когда министр Фред Корт приказал ему разработать реалистичный подход к равным возможностям в консультации с Комитетом Гезелла, ответ Фэя, как правило, игнорировал недостатки видов вооруженных сил и, что самое главное, не определял ответственность за вопросы равных возможностей. Он предложил пересмотреть инструкции ВМС с целью обеспечения усиления связи между местными командирами и лидерами сообществ и мониторинга дел по гражданским правам с участием военнослужащих ВМС, однако его ответ не содержал ни обсуждения новых путей расширения возможностей трудоустройства для негров, ни упоминания о включении показателей равных возможностей в систему оценки военной эффективности. Несмотря на его продуманные положения о мониторинге и отчетности, его усилия выглядели прежде всего косметическими.

Окапывание. Военнослужащие роты M 7-го полка морской пехоты строят оборонительный бункер во время операции «Десото», Вьетнам.

Несомненно, имидж ВМС в чернокожем сообществе нуждался в определенном улучшении. Несмотря на существенные изменения в расовом составе стюардской службы за последние годы, негры продолжали избегать службы на флоте, как показало проведенное позднее специальное расследование ВМС, потому что «они испытывают мало желания становиться стюардами или поварами». Фэй считал, что нехватка негров является частью общей проблемы, характерной для всех видов Вооруженных сил. Его предложения по связям с общественностью были призваны преодолеть трудности с привлечением добровольцев. Его рекомендации были одобрены министром Кортом в феврале 1963 года и разосланы по всему ВМС и Корпусу морской пехоты для исполнения. С лишь незначительными изменениями они были также позже представлены министру обороны в качестве проектного плана ВМС.

Даже когда Фэй остановился на этих скромных изменениях, признаки указывали на возможность того, что военные лидеры ведомства будут склонны к более существенным реформам. Начальник кадрового управления ВМС признал, что обвинения Комитета Гезелла в адрес ведомства «в некоторой степени» обоснованы, и предупредил командиров флота, что если они не проявят более позитивный подход к равным возможностям, им прикажут предпринять действия, которые станут тяжелыми как для ВМС, так и для общества. Лучше «безболезненный эволюционный прогресс», посоветовал он, чем «горькие революционные перемены».

Должностные лица ВВС также рассматривали проблему командной ответственности за месяцы до подачи своего проектного плана. Еще в декабре 1962 года заместитель министра Джозеф В. Чарик признал возможность путаницы относительно того, каковой должна быть политика командиров баз в отношении сегрегации за пределами базы. Он предложил штабу рассмотреть определенные «минимальные» действия, включая «обязательную оценку всех офицеров в отношении их знания этой программы и степени их соблюдения политики антидискриминации». Министр Цукерт обсудил предложение Чарика со своими помощниками 23 января 1963 года. Оно также рассматривалось Макнамарой, который затем передал его другим видам вооруженных сил, призвав их разработать аналогичные программы. Наконец, должностные лица ВВС обсудили командную ответственность при подготовке своей критики рекомендаций Комитета Гезелла, и министр Цукерт сообщил помощнику министра обороны Полу, что «ответственность за эту программу [ВВС по борьбе с дискриминацией] будет четко определена вплоть до уровня базы».

Пол проигнорировал критические различия в проектных планах видов вооруженных сил, когда 13 сентября без различий одобрил все три. Позже Альфред Фитт объяснил, почему министерство не настаивало на принятии видами вооруженных сил конкретных рекомендаций комитета по командной ответственности. Комментируя призыв комитета о назначении специального офицера на каждой базе для передачи жалоб чернокожих военнослужащих командирам баз, Фитт признал, что большинство негров неохотно жалуются, но сказал, что виды вооруженных сил осознают эту неохоту и уже разработали средства для ее преодоления. Проблемы в общении, указал он, были проблемами лидерства, и командирам нужно предоставить свободу в поиске собственного метода получения информации об условиях в их формированиях. Что касается предложения комитета сделать инициативы по обеспечению равных возможностей в местном сообществе фактором, учитываемым при продвижении командира по службе, Министерство обороны заняло выжидательную позицию. Такие инициативы, пояснил Фитт, могли бы рассматриваться как часть общей деятельности командира, но они никогда не должны быть решающим фактором при определении продвижения по службе.

Тем не менее принцип командной ответственности не был полностью проигнорирован, поскольку Пол обусловил свое одобрение планов проведением нескольких дополнительных мероприятий видов ВС. Каждый вид вооруженных сил должен был подготовить для командиров инструкцию, касающуюся исполнения их обязанностей по обеспечению равных возможностей, разработать информационную программу по равным возможностям для периодической ориентации всего личного состава и ввести метод обеспечения того, чтобы все новые командиры оперативно пересматривали программы равных возможностей, применимые к их формированиям. Министр также установил сроки введения планов в действие. Однако подготовка этих всеобъемлющих положений и инструкций заняла гораздо больше времени, чем ожидалось, — задержка, как признал Фитт, которая в некоторой степени замедлила прогресс в области равных возможностей. Фактически лишь в январе 1965 года были опубликованы последние из базовых правил видов вооруженных сил по равным возможностям.

Существовало несколько причин задержки. Первой стали затяжные дебаты в Конгрессе по законопроекту о гражданских правах. Некоторые должностные лица ведомства решительно поддерживали позицию о том, что жалобы чернокожих военнослужащих на дискриминацию вне баз являются главным образом заботой Министерства юстиции. Однако на более практическом уровне Министерство обороны неохотно издавало новые директивы, пока разрабатывалось законодательство, имеющее прямое отношение к дискриминации, затрагивающей военнослужащих. Приняв эти аргументы, Пол отложил представление новыми видами ВС регламентов и инструкций до тех пор, пока закон не приобрел окончательную форму.

Запоздалую публикацию правил видов ВС можно было также отчасти объяснить путаницей, сопровождавшей обнародование новой оборонной политики в отношении посещения сегрегированных собраний. Этот вопрос возник в начале 1964 года, когда Фитт обнаружил, что некоторые сотрудники министерства обороны принимают приглашения участвовать в сегрегированных мероприятиях, в то время как другие отказываются на основании директив министра о равных возможностей. Непоследовательность в столь деликатном вопросе обеспокоила заместителя по гражданским правам. Виды вооруженных сил случайно избежали нескольких потенциально неловких инцидентов, когда должностные лица были приглашены на сегрегированные мероприятия, и Фитт предупредил Пола: «Если мы не создадим лучшую защиту, чем простая случайность, мы где-нибудь, в скором времени обязательно будем выглядеть глупо и бесчувственно». Он хотел, чтобы Макнамара выступил с программным заявлением по этому вопросу — задача, признавал он, сложная, поскольку ее трудно сформулировать и она потребует одобрения Белого дома, которого могло и не быть. На короткий срок Фитт хотел решить проблему на регулярном заседании штаба, где он мог бы обсудить этот вопрос и скоординировать свою стратегию без задержек, связанных с публикацией новых правил.