«История происхождения, формирования и принятия Конституции Соединенных Штатов. Том 2»

Поэтому интересно наблюдать, как эта функция судебной власти придает функционированию правительства сравнительно высокую степень простоты, точности и прямоты несмотря на утонченный и сложный характер системы, которую ее создатели были вынуждены учредить. Чтобы судить о достоинствах этой системы в данном конкретном отношении, необходимо вновь обратиться к тем альтернативным мерам, о которых я часто упоминал и которые лежали прямо на их пути. Одной из таких мер была мера о создании совета по пересмотру, на который возлагалась бы обязанность пресекать ненадлежащие законы. Помимо уже упоминавшегося возражения — о том, что вопрос о соответствии закона Конституции в таком случае решался бы окончательно в абстрактном виде, — такой институт, хотя теоретически и ограничиваемый этим расследованием, на практике превратился бы в третью законодательную палату; ибо неизбежно случилось бы так, что соображения целесообразности также проложили бы себе путь в дебаты многочисленного органа, назначенного осуществлять пересмотровые полномочия в отношении всех законодательных актов. Нет такого способа, которым вопрос о конституционной власти принимать закон мог бы быть решен без влияния соображений политики или целесообразности столь эффективно, как посредством ограничения окончательного решения особым применением закона к фактам конкретного дела. Когда трибунал, которому предстоит решить этот вопрос, самим формами, в которых он обязан действовать, ограничен влиянием закона на какое-либо право или обязанность индивида, представленного суду материалами дела, он сразу же освобождается от ответственности и в значительной степени избавляется от искушения принимать во внимание политику законодательства. Если поэтому признать — в чем каждый согласится, — что какой бы государственный орган ни был специально создан с целью подвергнуть акты законодательного органа проверке на соответствие Конституции, он не должен ни обладать властью, ни подвергаться опасности вторжения в законодательную сферу путем действования из побуждений целесообразности, необходимо признать, что создатели Конституции поступили мудро, отвергнув искусственный, громоздкий и опасный проект совета по пересмотру. План такого совета, правда, горячо поддерживался и даже отстаивался некоторыми мудрейшими людьми в Конвенции. Но он отстаивался в то время, когда право вето, которое должно было быть предоставлено Президенту, еще не было урегулировано и когда он еще не был сделан в достаточной степени независимым от законодательного органа, чтобы гарантировать его беспрепятственное использование предоставленного ему вето. Целью предлагаемого совета по пересмотру было усилить его позиции путем объединения судей с ним в осуществлении «вето». Это дало бы судьям контроль как над вопросом о конституционной власти, так и над вопросом о законодательной политике. Что касается последней, то объединять судей с Президентом стало ненужным, а также нецелесообразным после того, как он был наделен подходящим правом вето и после того, как его выборы были изъяты из ведения законодательного органа; а что касается первого вопроса, то окончательная организация судебной власти сделала в равной степени излишним формирование судей в совет по пересмотру, поскольку, если бы Президент не сумел пресечь неконституционный закон при представлении его на свое одобрение, он мог бы быть проверен в обычном порядке судебного судопроизводства после того, как он вступил в силу.

Но соответствие законов Конгресса Конституции было не всем, что требовалось обеспечить. Надлежало изыскать какие-то благоразумные и действенные средства, с помощью которых акты правительств штатов могли бы быть подвергнуты той же проверке. Проект представления законов штатов какому-либо ведомству общего правительства в процессе их принятия или до того, как они приобретут форму закона, был полон неудобств и опасностей. К нему нельзя было прибегнуть без нанесения ущерба гордости штатов, который вызвал бы неискоренимую оппозицию национальной власти, даже если бы на этот план однажды было получено согласие. И все же не было иной альтернативы, кроме как сконструировать судебную власть общего правительства таким образом, чтобы она могла осуществлять такое же рассмотрение конституционного вопроса применительно к закону штата, какое она должна была осуществлять в отношении такого вопроса, возникающего по поводу акта Конгресса. В том и другом случае существовала бы одинаковая необходимость в наличии внутри общего правительства полномочий придавать практическое действие тому верховенству, на которое Конституция претендовала для себя, для договоров и для законов, изданных во исполнение ее положений. Все ограничения, которые Конституция должна была наложить на полномочия штатов, оказались бы ничтожными, если бы сами штаты были окончательными судьями их значения и действия. Эта трансцендентная власть толкования и применения, столь логически необходимая и в то же время столь наверняка ранящая и раздражающая в случае осуществления посредством прямого вмешательства, могла осуществляться без пагубных результатов через посредство судебных форм посредством судебного расследования личных прав, когда они затрагиваются действиями правительства штата, точно так же, как это могло происходить в отношении актов любого ведомства национального правительства, которые могут стать предметом разбирательства в суде.

Отношение судебной власти к исполнению договоров основывается на тех же соображениях первостепенной необходимости. Национальная судебная система уполномочена окончательно решать все дела, возникающие на основе договоров, не просто ради единообразия толкования, хотя единообразие толкования имеет существенное значение для сохранения общественной верности; но для того, чтобы договор исполнялся путем помещения его вне опасности как неверного толкования, так и заинтересованной оппозиции. Памятный пример Договора о мире, абсолютный провал исполнения которого до принятия Конституции был описан в первом томе этой работы, представляет собой великую иллюстрацию в нашей конституционной истории того единственного способа, которым верховенство положений договора в качестве закона может поддерживаться в нашей системе правления. «Соединенные Штаты, собравшиеся в Конгрессе», при Конфедерации обладали теми же исключительными полномочиями заключать договоры, которыми ныне обладают Президент и Сенат по Конституции, и договор в теории был столь же обязательным тогда для отдельных штатов и их жителей, сколь он обязателен теперь. Однако было обнаружено, что аксиомой всеобщего применения в искусстве управления является то, что верховенство, являющееся чисто теоретическим, не есть реальное верховенство. Если положение, сформулированное надлежащим органом с иностранным правительством, должно иметь силу закона, требующего подчинения со стороны индивидов и всех публичных властей, его исполнение должно быть возложено на судебную систему, действующую в отношении частных прав без помех или влияния со стороны неблагоприятного законодательства.

Существует еще одна ветвь судебной власти, которая поразительным образом иллюстрирует цель, охваченную преамбулой Конституции, где народ Соединенных Штатов заявляет о своей цели «утвердить правосудие». Это обнаруживается в положении об особой юрисдикции в отношении прав лиц, обладающих определенным статусом. Подобно почти всему остальному в Конституции, эта черта судебной власти проистекала из необходимости, подсказанной предшествующим и суровым опытом. Рассуждая исходя из самой природы такого правительства, как правительство Соединенных Штатов, могло показаться, что судебные системы отдельных штатов окажутся достаточными для отправления правосудия во всех делах, в которых затрагиваются исключительно частные права и которые вряд ли способны затронуть какую-либо власть или интерес общего правительства и какое-либо положение общей Конституции. Но мы находим в судебной власти Соединенных Штатов особую юрисдикцию, предоставляемую в силу одного лишь гражданского статуса сторон спора; и существование этой юрисдикции там объясняется иными, нежели умозрительными, причинами. От Декларации независимости до дня ратификации Конституции судебные трибуналы штатов были неспособны отправлять правосудие в отношении иностранцев, граждан других штатов, иностранных правительств и их представителей, а также правительств братских штатов таким образом, чтобы вызывать доверие и удовлетворять разумные ожидания просвещенного суждения. Отсюда возникла необходимость открытия национальных судов для этих различных категорий сторон, чьи различные позиции теперь можно вкратце рассмотреть.

В стране конфедеративных штатов, каждый из которых обладает всей полнотой законодательной власти, не могло не случиться — как это постоянно случалось в этом Союзе до принятия Конституции, — что разрешение споров между гражданами штата, где должно было осуществляться судебное разбирательство, и гражданами другого штата подвергалось бы влиянию, неблагоприятному для целей правосудия. По правде говоря, одна из сторон в таком споре фактически являлась чужеземцем в том суде, в который она была вынуждена обратиться; ибо хотя Статьи Конфедерации стремились обеспечить свободным жителям каждого штата все привилегии и иммунитеты свободных граждан в различных штатах, очевидно, что действенность такого положения должна была почти полностью зависеть от духа трибуналов и от их способности претворять в жизнь такую декларацию прав вопреки проводимой штатом политике или позитивным предписаниям кодекса штата. Главная трудность положения дел, существовавшего до принятия Конституции, заключалась не столько в опасностях нарушения принципов из-за местной предвзятости или превосходящей силы местной политики или законодательства — хотя эти влияния всегда были сильны — сколько в том факте, что, когда эти влияния были наиболее активными или когда их опасались больше всего, не существовало трибунала, к которому можно было бы прибегнуть и который, как было известно, находился бы вне их воздействия и досягаемости. Договорные статьи между штатами были призваны избавить граждан разных штатов от ограничений практического чужеземства, в котором они оказались бы в судах друг друга. Но на одной лишь этой декларации данные статьи и останавливались. Если тяжущийся видел, что местный закон, вероятнее всего, будет применен к нему так, будто он является иностранцем, или опасался, что весы правосудия не будут удерживаться беспристрастной рукой, он не мог обратиться за решением больше никуда. Это было великим злом; ибо большая часть ценности любой судебной системы зависит от внушаемого ею доверия.

Существовали и другие, быть может, более веские причины для создания независимой юрисдикции, к которой могли бы прибегать иностранцы в спорах с гражданами штатов. Ни одна статья Конституции не уравнивала их в правах с гражданами, и именно по причине их иноземного происхождения было необходимо предоставить им доступ к судам, организованным под эгидой общего правительства, которые несли бы ответственность перед иностранными державами за то обращение, которому их подданные могут подвергнуться в Соединенных Штатах. Послы же и другие иностранные министры были бы не только чужеземцами, но и обладали бы статусом представителей своих суверенов, а консулы являлись бы публичными агентами своих правительств, хотя и не обладая дипломатическим статусом. Поэтому этим должностным лицам было разрешено прибегать к судебной власти Соединенных Штатов; а в целях более эффективной защиты национальных интересов, которые могли быть затронуты их личными или официальными отношениями, Верховный суд был наделен юрисдикцией первой инстанции по всем делам, их затрагивающим.

В дополнение к ним существовали иные споры, которые, как мы видели, были включены в сферу судебной власти Соединенных Штатов в силу статуса сторон; а именно: те, в которых стороной могут быть Соединенные Штаты; те, в которых стороной может быть штат Союза, если противоположной стороной выступает другой штат Союза, гражданин другого штата Союза либо иностранное государство или его граждане или подданные; а также споры между гражданами одного штата Союза и иностранными государствами, гражданами или подданными. Наконец, споры между гражданами одного и того же штата, претендующими на земли на основании пожалований от разных штатов, были отнесены к той же юрисдикции по схожим причинам — поскольку нельзя было ожидать от судов штатов той степени беспристрастности, которой требовали обстоятельства каждого из этих дел.

Остается отметить лишь одну другую ветвь юрисдикции, переданной Конституцией судам Соединенных Штатов; а именно: адмиралтейскую и морскую юрисдикцию. Что касается уголовной юрисдикции в адмиралтействе по делам о пиратстве и тяжких преступлениях, совершенных в открытом море, а также призовой юрисдикции, Статьи Конфедерации предоставили Конгрессу исключительное право назначать суды для рассмотрения первых и для заслушивания и окончательного решения апелляций по всем делам о захвате судов. Такие апелляции подавались из судов адмиралтейства штатов — трибуналов, которые также обладали и осуществляли гражданскую юрисдикцию, соответствующую юрисдикции адмиралтейства в Англии, но на практике несколько более обширную. Когда составлялась Конституция, было признано целесообразным ввиду отношения морской торговли к сношениям народа Соединенных Штатов с иностранными государствами или к сношениям народа разных штатов друг с другом передать всю гражданскую, равно как и уголовную, юрисдикцию в адмиралтействе, а также всю призовую юрисдикцию, как в первой, так и в апелляционной инстанции, правительству Союза. Это было осуществлено посредством всеобъемлющего положения, наделяющего судебную власть ведением «всех дел адмиралтейской и морской юрисдикции» — формулировок, которые часто служили и, по всей вероятности, все еще будут служить предметом многочисленных судебных споров относительно конкретных сделок гражданского характера, подлежащих охвату данной юрисдикцией, однако в отношении которых в известных материалах Конвенции нет ничего, кроме того, что следует из выбранного языка, что представляло бы собой какое-либо особое свидетельство намерений создателей Конституции.

ГЛАВА XV.

Доклад Комитета по деталям, продолжение. — Юридическая сила судебных решений. — Межштатные привилегии. — Беглецы от правосудия и от обязательной службы.

Теперь мы переходим к категории положений, призванных поставить жителей отдельных Штатов в более тесные отношения друг с другом путем устранения в некоторой степени последствий, которые в противном случае вытекали бы из их раздельных и независимых юрисдикций. Это должно было быть достигнуто за счет того, что права и блага, вытекающие из законов каждого Штата, должны были в определенных целях уважаться в каждом другом Штате. Другими словами, посредством установления и действия определенных исключений общее правило, освобождающее независимое правительство от любой обязанности учитывать закон, авторитет или политику другого правительства, должно было в определенных целях преодолеваться между Штатами Американского Союза.

В некоторой степени это было предпринято в Статьях Конфедерации, которые предусматривали: во-первых, что свободные жители каждого из Штатов (за исключением нищих, бродяг и беглых преступников) имеют право на все привилегии и иммунитеты свободных граждан в различных Штатах, и что народ каждого Штата должен иметь свободный въезд и выезд в любой другой Штат и из него, а также те же торговые и коммерческие привилегии, что и его жители; во-вторых, что беглые преступники, обвиняющиеся в определенных перечисленных преступлениях и сбежавшие из одного Штата в другой, должны выдаваться по требованию исполнительной власти Штата, от которой они сбежали; и в-третьих, что в каждом Штате должно оказываться полное доверие и уважение записям, актам и судебным разбирательствам судов и магистратов каждого другого Штата.

Однако Конфедерация представляла собой «прочный союз дружбы друг с другом», заключенный отдельными Штатами, и целью вышеупомянутых положений было «лучшее обеспечение и увековечение взаимной дружбы и общения между народом» этих Штатов. Одной из целей Конституции, с другой стороны, было «образовать более совершенный Союз», и поэтому следует ожидать, что ее создатели расширят и увеличат сферу применения этих положений, придав им большую точность и силу. Мы также увидим, что они внесли очень важное дополнение в их число.

Первое, что было сделано, — это формулировки Конфедерации относительно привилегий всеобщего гражданства были сделаны несколько более точными. Статьи Конфедерации наделяли «свободных жителей каждого Штата» (за определенными исключениями) привилегиями и иммунитетами «свободных граждан в различных Штатах». [359] Вероятно, эти два выражения предполагалось использовать в одном и том же смысле, и под «свободными жителями» Штата подразумевались его «свободные граждане». Создатели Конституции заменили первое выражение на второе и тем самым более точно обозначили лиц, которые должны пользоваться привилегиями и иммунитетами свободных граждан в других Штатах, помимо их собственных.

Во-вторых, хотя Статьи Конфедерации провозглашали, что в каждом Штате должно оказываться полное доверие актам, записям и судебным разбирательствам каждого другого Штата, они не предписывали ни способ доказывания, ни силу такого доказательства после его предоставления. Комитет по детализации при подготовке первого проекта Конституции просто заимствовал неоговоренную декларацию из этих статей. Конвенция добавила к ней дополнительное положение, которое позволяло Конгрессу устанавливать посредством общих законов порядок доказывания таких актов, записей и разбирательств и силу, которую следует им придавать после доказывания. [360]

Что касается беглых преступников, то Статьи Конфедерации определяли лиц, «обвиняемых в измене, тяжком преступлении или другом серьезном правонарушении в любом Штате», как тех, кого Штаты должны выдавать друг другу. В целях устранения двусмысленности этой формулировки данное положение было распространено на все остальные преступления, а также на измену и тяжкие преступления. [361]

Помимо исправления и расширения этих положений, создатели Конституции ввели в систему Союза особую черту, которая во взаимоотношениях Штатов друг с другом была тогда совершенно новой, хотя и не лишенной прецедентов. Я имею в виду, конечно же, пункт, требующий выдачи «беглых от службы», которые сбежали из одного Штата в другой.

Описывая компромиссы Конституции, касающиеся рабства, я не поместил это положение среди них, поскольку оно не было частью договоренности, в соответствии с которой определенные полномочия уступались Союзу одной категорией Штатов в обмен на определенные уступки, сделанные другой категорией. Это самостоятельное положение в отношении своего происхождения, относительно которого существует некоторое заблуждение среди широкой публики. Его история такова.

Во многих дискуссиях, происходивших при подготовке контуров правительства, которые были направлены в комитет по детализации, некоторые южные члены испытывали и выражали немалые опасения не только в отношении относительного веса их Штатов в представительной системе, но также в отношении безопасности их собственности на рабов. Рабство, хотя оно существовало во всех Штатах и хотя во всех из них, за исключением Массачусетса, все еще оставались лица африканской расы, содержавшиеся в таком положении, должно было вскоре исчезнуть из Штатов Нью-Гэмпшир, Род-Айленд, Коннектикут, Нью-Йорк и Пенсильвания в результате изменений, которые будут внесены их конституциями или законодательными положениями. Следовательно, во всей Новой Англии и почти во всех Средних Штатах, за исключением Мэриленда, если бы к таким случаям применялись принципы общего права и права наций, отношения между господином и рабом, существующие по закону другого Штата, не могли бы быть признаны, и не было бы никаких средств принудительного возвращения в юрисдикцию, которая давала господину право на содержание и услуги раба. В то же время было очевидно, что в пяти Штатах — Мэриленд, Виргиния, Северная Каролина, Южная Каролина и Джорджия — рабство не только, вероятно, продлится очень долгое время, но и эта форма труда составляла и, вероятно, долго будет составлять необходимую часть их социальной системы. Теория, на которой строился предыдущий Союз и на которой явно должен был основываться новый Союз, намеревавшийся быть завершенным, заключалась в том, что внутренние институты Штатов являются исключительно вопросами юрисдикции Штатов. Но если отношения между людьми, существующие по закону определенного Штата, должны были быть разрушены побегом в другой Штат по той причине, что такие отношения были неизвестны или запрещены законом места, куда бежало лицо, было очевидно, что эта теория Союза будет иметь очень малую практическую ценность для Штатов, в которых такие отношения должны существовать и иметь большое значение. Если бы территория каждого Штата, в котором эти отношения не признавались, превращалась в убежище для беглецов, право господина на услуги раба оказалось бы полностью незащищенным.

Именно в связи с этим предполагаемым положением дел генерал Пинкни из Южной Каролины в то время, когда принципы, которые должны были лечь в основу Конституции, были направлены в комитет по детализации, [362] заявил, что, если в их доклад не будет введено какое-либо положение, предотвращающее это побочное освобождение, он будет голосовать против Конституции. Учитывая положение и влияние этого джентльмена, его заявление было эквивалентно предупреждению о том, что без такого положения Конституция не будет принята Штатом, который он представлял. Тем не менее комитет по детализации упустил из виду необходимость включения какого-либо специального положения в свой проект Конституции и вставил лишь общую статью о том, что граждане каждого Штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в различных Штатах. [363] Генерал Пинкни остался недоволен этим и возобновил свое требование о включении положения «в защиту собственности на рабов». [364] Но статья была принята: Южная Каролина голосовала против, а голоса Джорджии разделились.

Однако как только была рассмотренная следующая статья, требовавшая выдачи беглых преступников, бежавших из одного Штата в другой, члены от Южной Каролины внесли предложение требовать, чтобы «беглые рабы и слуги выдавались подобно преступникам». [365] Было высказано возражение, что это потребует от исполнительной власти Штата делать это за государственный счет, [366] и что обществу не более пристало захватывать и выдавать раба или слугу, чем коня. [367] Затем это предложение было отозвано, чтобы можно было сформулировать отдельное положение, независимо от статьи, требующей выдачи беглых преступников. Эта статья была затем принята без возражений. [368]

В отношении положения о беглых от службы у инициаторов были два примечательных прецедента, к которым они могли обратиться и которые подтвердили правильность заложенного принципа. Негритянское рабство, а также другие формы службы существовали в колониях Новой Англии в очень ранний период. В 1643 году четыре колонии Массачусетского залива, Плимут, Коннектикут и Нью-Хейвен образовали конфедерацию, в которой, среди прочего, они взаимно договорились о возвращении беглых «слуг»; и существуют несомненные доказательства того, что африканские рабы, а также другие лица, находившиеся в подчинении, подпадали под действие этого положения. [369]

Другой прецедент обнаружился в Ордонансе, только что принятом Конгрессом для заселения и управления Территорией к северо-западу от реки Огайо; в котором при законодательном закреплении вечного исключения «рабства или недобровольного подневольного состояния» было предусмотрено аналогичное положение о выдаче лиц, бежавших на эту Территорию, «от которых законным образом требуется труд или служба в любом из первоначальных Штатов».

При создании этого положения первые колонисты Новой Англии и Конгресс Конфедерации действовали на основе принципа, прямо противоположного возражению, выдвинутому при формировании Конституции Соединенных Штатов. Когда на Конвенции говорили, что государственная власть должна вмешиваться и выдавать беглого раба или слугу не больше, чем коня, забывали, что согласно принципам общего права и международной вежливости цивилизованные государства не только признают собственность на движимые вещи, но и предоставляют средство правовой защиты для реституции. Но в случае с беглым лицом, от которого по закону общности, откуда оно сбежало, требуется служба другому лицу, право на службу не признается общим правом или правом наций, и не существует никаких средств принудительного исполнения обязанностей этих отношений. Следовательно, если этот вопрос вообще подлежит разрешению, это может быть достигнуто только посредством специального положения, носящего характер договора, которое в такой степени признает эти отношения и претензию на службу, чтобы сделать их основой права на возвращение индивида в юрисдикцию того закона, который признает и обеспечивает исполнение его обязанностей.

Именно это было сделано Конфедерацией Новой Англии 1643 года и Ордонансом 1787 года; и именно это теперь предлагалось сделать Конституцией Соединенных Штатов. В то время это рассматривалось Южными Штатами как абсолютно необходимое для обеспечения за ними права исключительного контроля над вопросом эмансипации, [370] и это было принято на Конвенции единогласно [371] с прямой целью защиты права, которое в противном случае осталось бы без удовлетворительной гарантии. Правильное понимание оснований этого несколько специфического положения весьма важно.

Публицисты христианского мира повсеместно сходятся во мнении, что независимые нации не имеют позитивной обязанности поддерживать институты или обеспечивать исполнение внутреннего законодательства друг друга. Этот негативный принцип простирается до такой степени, что общее право наций даже не требует выдачи беглых преступников, сбежавших из одной страны в другую. Если для этой цели заключаются соглашения, они полностью основываются на взаимной вежливости и на тех соображениях государственной политики, которые делают целесообразным изгнание за пределы наших границ тех, кто нарушил великие законы, от которых зависит благополучие общества; и такие соглашения обычно ограничиваются теми правонарушениями, которые предполагают как большую моральную, так и гражданскую вину. Общее правило заключается в том, что нация не обязана выдавать тех, кто нашел убежище в ее владениях. В то же время каждое политическое государство обладает несомненным правом запрещать въезд на свою территорию любому лицу, присутствие которого может нанести ущерб его благополучию или помешать его политике. Ни один иностранец, будь то беглец, спасающийся от нарушенных законов другой страны, или приезжающий с невинными целями путешествия или проживания, не может требовать убежища в качестве права. Оставаться ему или не оставаться, зависит исключительно от усмотрения государства, к которому он обратился; — усмотрения, регулируемого общим принципом среди христианских наций, в то время как сам этот общий принцип подвержен таким исключениям, которые могут потребовать установления национальные интересы.

Рабство или недобровольное подневольное состояние, рассматриваемое публичным правом как противоречащее естественному праву и являющееся отношением, зависящим исключительно от внутреннего законодательства, полностью подпадает под действие принципа, освобождающего независимые нации от обязанности поддерживать или обеспечивать исполнение законов друг друга. Поэтому у государств, не имеющих особых связей, не было принято выдавать беглецов из этих отношений или делать что-либо для обеспечения исполнения их обязанностей. Но такие беглецы находятся в точном равенстве со всеми другими чужеземцами, стремящимися войти в общество, членами которого они не являются. Если благополучие общества требует их исключения или если оно может быть поддержано условием о том, что они должны быть возвращены в место, где их служба законно причитается, право исключить или выдать их является безупречным; ибо каждое политическое общество обладает моральной силой и находится под моральной обязанностью заботиться о собственном благополучии. Если такие соглашения обычно не заключались между независимыми нациями, их отсутствие может доказывать, что общественный интерес в них не нуждался, но оно не доказывает отсутствия права на их заключение.

Каждый из американских Штатов, когда его народ принимал национальную Конституцию, обладал правом, принадлежащим любому политическому обществу, определять, каким лицам разрешено въезжать на его территорию. Каждый из них имел полное право самостоятельно судить о том, насколько далеко он готов зайти в признании или поддержке законов или институтов других Штатов. Более того, очевидно, что Штаты, которые в целом независимы друг от друга, но которые предполагают вступить в национальные отношения друг с другом при общем правительстве для определенных великих политических и социальных целей, могут иметь причины для придания особого эффекта законам друг друга или для поддержания институтов друг друга, которые не действуют в отношении обществ, не находящихся в таких отношениях; и эти причины могут носить столь серьезный и важный характер, что равняются моральной обязанности. Таким образом, независимые и несвязанные нации обычно не имеют обязанности поддерживать или гарантировать формы правления друг друга. Но американские Штаты, вступая в новый Союз по своей национальной Конституции, обнаружили, что республиканская форма правления в каждом Штате является настолько существенной для благополучия и безопасности всех них вещью, что это делает как необходимость, так и обязанность для всех гарантировать эту форму правления друг другу. Точно так же, хотя нации в целом не признают отношения между господином и слугой, действующего по закону другой страны, настолько, чтобы обусловливать выдачу лиц, бежавших из этих отношений, американские Штаты оказались окружены столь повелительными обстоятельствами, что это сделало как необходимостью, так и обязанностью заключение между собой этого соглашения. Эти обстоятельства я сейчас вкратце изложу.

Я уже ссылался на все известные материалы Конвенции по этому вопросу и заявлял, в какой степени эти материалы оправдывают мнение о том, что Конституция не могла бы быть сформирована без этого положения. [372] Но существуют более веские доказательства как его необходимости, так и уместности, чем все то, что могло быть сказано отдельными лицами или делегациями. Штаты собирались учредить более совершенный Союз в рамках особой формы национального правительства, следствием чего неизбежно стало бы установление более тесных отношений между ними, многократное увеличение средств и возможностей общения и предоставление им возможности воздействовать на внутреннее состояние друг друга с почти непреодолимым влиянием, если только оно не будет остановлено конституционными барьерами. Среди особенностей их внутреннего состояния отношения между господином и слугой или местный институт подневольного состояния были таковы, что их нужно было либо поставить под национальное ведение, либо оставить исключительно в ведении местной власти каждого Штата. Не существовало среднего или спорного участка, который ему можно было бы безопасно доверить. Африканская раса, хотя и рассеянная по всем Штатам, оказалась в совершенно разных условиях в разных частях страны. Не могло быть такого национального законодательства в отношении этой расы, касающегося времени или способа эмансипации, срока права господина или обращения с рабом, которое не было бы вынуждено приспосабливаться к почти бесконечному разнообразию обстоятельств в различных местностях. В то же время одним из фундаментальных принципов, на которых предполагалось основать всю Конституцию, было то, что там, где национальная власть не могла обеспечить единообразное правило, ее законодательная власть не должна была распространяться. Все, что требовало одного правила в Массачусетсе и другого в Виргинии для нужд общества, неизбежно оставлялось на усмотрение раздельной власти соответствующих Штатов. Именно в отношении вопросов, по которым Штаты не могли издавать одинаковые законы, но по которым национальная власть могла предоставить безопасное и выгодное единообразное правило, ощущалась потребность в национальной Конституции, и только для них должна была создаваться ее законодательная власть.

Мы можем предположить тогда, что создатели Конституции стремились поставить отношение между господином и слугой или положение африканской расы в пределах Штатов под контроль национального законодательства; и мы можем вообразить для целей аргументации, что согласие было дано каждым из Штатов. Эта власть оставалась бы недействующей, либо ее осуществление было бы откровенно пагубным. Она никогда не могла бы осуществляться с пользой ни для одной из двух рас; не только потому, что она не могла следовать никакой единообразной системе, но и потому, что путаница и распри, которые неизбежно сопровождали бы любую попытку специального законодательства, либо полностью парализовали бы эту власть, либо сделали бы ее осуществление абсолютно пагубным. Эти последствия, которые обнаруживает малейшее размышление, могут показать нам гораздо лучше любых заявлений или дебатов, почему создатели Конституции старательно избегали приобретения какой-либо власти над институтом рабства в Штатах; почему представители одной категории Штатов не могли согласиться предоставить, а представители другой категории никогда не желали получить такую власть для национальной Конституции.

Но можно спросить — и этот вопрос часто подсказан чувством жалости к отдельным случаям тяжелого положения, — почему создатели Конституции не удовлетворились негативной позицией, которая оставляет институт рабства на неконтролируемое усмотрение каждого Штата, в котором он обнаруживается? Почему они установили правило, которое не применяется больше нигде среди отдельных сообществ, и потребовали, чтобы беглец из этих отношений чисто местного характера, не совершивший никакого преступления и бежавший лишь ради обретения естественной свободы, был возвращен под власть местного закона, объявляющего его рабом? Почему Штаты, которые отменили или собирались отменить эти отношения, должны соглашаться на применение силы на своих собственных территориях в целях поддержания этих отношений в других Штатах? Эти вопросы уместны для оценки, которую человечество может быть призвано дать положениям нашей национальной Конституции, и они допускают ответ.

Самый существенный ответ на них заключается в том, что без какого-либо условия со стороны Штатов, где рабство не должно было существовать, о том, что их свободная территория не должна использоваться как средство практического вмешательства в отношения в других Штатах, простая уступка абстрактного принципа о том, что рабство должно находиться исключительно под контролем властей Штата, не имела бы никакой реальной ценности ни для одного из Штатов или для любого из их жителей любой расы. Но некоторая действенная гарантия этого принципа имела важнейшее значение не только как уступка, которая обеспечила бы создание нового Союза, но и как средство обеспечения благотворного функционирования Конституции после того, как было получено ее принятие. Это было столь же важно для черной расы, сколь и для белых; ибо не подлежит сомнению, что сохранение разделения на отдельные Штаты и твердое поддержание исключительной местной власти над внутренними отношениями их жителей стали причиной, по Божественному Провидению, гораздо более высокой цивилизации и, следовательно, гораздо лучших условий для подчиненной расы, чем те, которые могли бы быть достигнуты в тех же местностях, если бы Штаты во всех отношениях превратились в одну консолидированную республику.

Пусть читатель развернет перед собой карту тринадцати республик 1787 года, отметит на каждой из них относительную численность белого и цветного населения, а затем сотрет границы Штатов. Пусть он вообразит всю законодательную власть, всю надзорную заботу правительства, сосредоточенными в центральной власти, резиденция которой должна была находиться где-то недалеко от центра свободного белого населения. Пусть он понаблюдает, как это население должно было удаляться от регионов, где труд рабов был бы наиболее производительным, и как плотно там должно было стать население рабов. Все, что теперь составляет гордость людей в их отдельном Штате, что побуждает к проживанию и делает его домом их привязанностей, исчезло бы; и в то же время огромные пространства удивительного плодородия должны были удержать африканца, и с ним едва ли какого-либо белого человека, кроме спекулянта, надсмотрщика и одинокого лавочника. В такие регионы национальная власть не могла бы проникнуть с успехом. Законодательству не хватило бы необходимого механизма, с помощью которого можно было бы достичь и поднять состояние общества на столь удаленных от центра окраинах. Более чем русская деспотия не смогла бы принести авторитет правительства и оковы закона в общины, столь обезлюдевшие от свободных людей, столь заполненные рабами и столь далеко удаленные от центра власти.

Но теперь давайте снова развернем ту же карту со всеми линиями, отмечающими отдельные суверенитеты Штатов. В каждом из них есть полноценное и эффективное правительство. У каждого своя история, непрерывная с тех пор, как первые поселенцы заложили основы Штата. В каждом есть центр цивилизации, источник права и общественная совесть организованного самоуправляющегося сообщества. Каждый из них может действовать и действует в отношении положения африканской расы в своих собственных границах в соответствии со своим собственным суждением о требованиях момента; и это факт, который легко проверить: за три четверти века эта местная власть сделала для этой расы то, чего не мог бы достичь никакой национальный законодательный орган. Ибо если мы оглянемся назад на период, когда была принята Конституция Соединенных Штатов, и предположим, что она приобрела средства воздействия на институт рабства в Штатах, мы увидим, что если бы национальная власть вообще подошла к вопросу эмансипации, она должна была бы применить то же правило в Южной Каролине, что и в Пенсильвании, и в то же время. Но эмансипация полумиллиона рабов, содержащихся в самых разных пропорциях в различных подразделениях страны, или их еще более многочисленных потомков посредством единой и универсальной меры, охватывающей их всех, ни в один момент после принятия Конституции не была бы милосердным или защитимым актом. Следовательно, национальной власти не оставалось ничего другого, как попытаться принять такое законодательство, которое могло бы способствовать регулированию и улучшению условий подневольного состояния; и такое законодательство было бы совершенно неэффективным, и вскоре от него отказались бы или оно было бы вытеснено планами, которые лишь увеличили бы те бедствия, которые они стремились устранить.

Высоко оценивая исключительную власть отдельных Штатов над этой самой деликатной и затруднительной из всех социальных проблем, вовлеченных в их судьбу, я не забыл, что с момента принятия национальной Конституции к Союзу было добавлено девять рабовладельческих Штатов и что число рабов возросло до более чем трех миллионов. Однако этот рост происходил не в больших пропорциях, чем у белого населения, и не был больше, чем он должен был быть при любой форме государственного устройства, которую тринадцать первоначальных Штатов могли счесть нужным принять в 1787 году, если только это устройство не имело прямой тенденции сдерживать рост страны и препятствовать заселению новых регионов. [373] Как бы то ни было, следует помнить, что куда бы ни приходил институт рабства, с ним туда же приходила и система правления Штатов, власть и организация отдельного сообщества и, следовательно, лучшая цивилизация, чем та, которая могла бы выпасть на долю отдаленных провинций великой империи или отдаленных территорий консолидированной республики.

Эти соображения объясняют ту видимую непоследовательность, которая иногда привлекала внимание тех, кто рассматривает институты Соединенных Штатов издалека и без достаточного знания обстоятельств, в которых они возникли. Время от времени предметом упрека становилось то, что народ, боровшийся за политическую и личную свободу, провозгласивший в своих самых торжественных документах естественные права человека и приступивший к формированию конституции правления, которая наилучшим образом обеспечивала бы блага свободы для себя и своего потомства, оставил в своих границах определенных людей, от которых эти права и блага удерживаются. Но по правде говоря, положение африканских рабов не было ни забыто, ни оставлено без внимания поколением, создавшим Конституцию Соединенных Штатов; и с ним поступили наилучшим и единственным образом, совместимым с фактами и с их благополучием. Конституция Соединенных Штатов не претендует на то, чтобы обеспечивать блага свободы всем людям в пределах Союза, но — людям, создавшим ее, и их потомству. Она не могла сделать большего; ибо рабовладельческие Штаты не могли и не должны были вступать в Союз, который даровал бы свободу людям, неспособным ее принять, или который потребовал бы от этих Штатов передать центральной и недостаточной по мощности власти ту обязанность опеки и заботы, которая по воле Бога была возложена на их более эффективную местную власть. Упрек, которому они были бы справедливо подвергнуты, последовал бы за оставлением долга, который они имели перед теми, кто не мог позаботиться о себе самих, и чья судьба стала бы бесконечно хуже при консолидации всего правительства в единое сообщество или при попытке распространить принципы свободы на всех людей. Таким образом, дело сводится к единственному вопросу: должны ли были люди Соединенных Штатов отказаться от благ свободного республиканского правительства из-за того, что обстоятельства вынудили их ограничить применение максим свободы, на которых оно покоится. По этому вопросу они могут бросить вызов суду всего мира.

ГЛАВА XVI.

Доклад Комитета по детализации, окончание. — Гарантия республиканской формы правления и внутреннего спокойствия. — Присяга на верность Конституции. — Способ внесения поправок. — Ратификация и введение в действие Конституции. — Подписание членами Конвенции.

Полномочие и обязанность Соединенных Штатов гарантировать республиканскую форму правления каждому Штату и защищать каждый Штат от вторжения и внутреннего насилия были провозглашены резолюцией, общая цель которой уже описана. Однако здесь следует сказать, что целями такого положения были две: во-первых, предотвратить установление в любом Штате любой формы правления, не являющейся по своему характеру по сути республиканской, будь то действиями меньшинства или большинства жителей; во-вторых, защитить Штат от внешнего вторжения и от любой формы внутреннего насилия. [374] Когда Комитет по детализации приступил к реализации резолюции, они подготовили статью, которая возлагала на Соединенные Штаты обязанность гарантировать каждому Штату республиканскую форму правления и защищать каждый Штат от вторжения без какого-либо обращения со стороны его властей, а также защищать Штат от внутреннего насилия по обращению его законодательного органа. [375] Конвенция не внесла никаких изменений в сущность этой статьи, за исключением того, что предусмотрела, что обращение в случае внутреннего насилия может быть сделано исполнительной властью Штата, когда законодательный орган не может быть созван. [376]

Теперь мне остается изложить то, что, судя по всему, было смыслом создателей Конституции, заключенным в этих положениях. Очевидно из всех материалов и обсуждений по этому вопросу, что гарантированием республиканской формы правления не предполагалось поддерживать существующие конституции Штатов против любых изменений. Это означало бы осуществление контроля над суверенитетом народа Штата, несовместимого с характером и целями Союза. Народ должен оставаться абсолютно свободным в изменении своего основного закона по своему собственному усмотрению, подчиняясь лишь условию сохранения республиканской формы правления. Возникает вопрос: какова эта форма? Подразумевает ли она существование какого-либо органического закона, учреждающего департаменты правительства и предписывающего их полномочия, или она допускает форму политического тела, при которой общественная воля может заявляться время от времени — с участием или без участия каких-либо учрежденных органов или представителей? Компентентен ли Штат полностью упразднить тот свод своего основного закона, который мы называем его Конституцией, и действовать как чистая демократия, принимая, толкуя и исполняя законы посредством прямых действий народа и без вмешательства какой-либо представительной системы, составляющей то, что известно как правительство?

Конституция Соединенных Штатов во стольких своих положениях исходит из того, что Штаты будут обладать организованными правительствами, в которых законодательная, исполнительная и судебная ветви власти будут известны и учреждены, что следует принимать как должное: существование таких агентов общественной воли является необходимой чертой правительства Штата в значении этого пункта. Ни один Штат не мог участвовать в управлении Союзом без по меньшей мере двух таких агентов, а именно законодательного и исполнительного органов; ибо народ Штата, действующий в своем первичном качестве, не мог бы назначить сенатора Соединенных Штатов; ни заполнить вакансию в должности сенатора; ни назначить выборщиков Президента Соединенных Штатов без предварительного определения законодательным органом порядка избрания таких выборщиков; ни обратиться к правительству Союза с просьбой защитить их от «внутреннего насилия» через какого-либо иного агента, кроме законодательного или исполнительного органа Штата. Следовательно, очевидно, что каждый Штат должен иметь правительство, содержащее по меньшей мере эти отдельные департаменты; и организовано ли это правительство периодически на основе простых законов, постоянно принимаемых заново и подверженных постоянным изменениям без привязки к формам, или на основе постоянных и фундаментальных законов, изменяемых только в предписанной форме и являющихся в этом отношении тем, что называется конституцией, очевидно, что должна существовать «форма правления», обладающая этими отдельными институтами.

Более того, должна существовать не только эта «форма правления», но она должна быть «республиканской» формой; и чтобы определить тот смысл, в котором этот термин характеризует природу правительства в других отношениях, помимо уже упомянутых, необходимо принять во внимание предыдущую историю американских политических институтов, поскольку эта история показывает, что подразумевается в американском смысле под «республиканским» правительством.

История устанавливает тот факт, что в американской системе правления народ рассматривается как единственный первоначальный источник всей политической власти; что всякое легитимное правительство должно опираться на его волю. Но она также учит, что воля народа должна осуществляться через представительные формы. Ибо даже при осуществлении первоначального избирательного права, которое никогда не было всеобщим ни в одном из Штатов Союза, и при наделении властью определенных органов те, кто считается способным выразить волю общества, в этом выражении считаются представляющими всех его членов; а те, кто при распределении политических функций осуществляет суверенитет народа, поскольку он был им так передан, выполняют представительную функцию, на которую они назначаются, напрямую или косвенно, всеобщим голосованием, которое может быть более или менее ограниченным в соответствии с общественной волей. Поэтому можно со всей строгостью сказать, что в американской системе республиканское правительство — это правительство, основанное на праве народа управлять самим собой, но требующее, чтобы это право осуществлялось через публичные органы представительного характера; и эти органы составляют правительство. Сколько или как мало власти будет передано этому правительству, какие ограничения будут на него наложены и каковы будут точные функции его различных департаментов в отношении внутренних дел Штата, Конституция Соединенных Штатов оставляет без внимания, за исключением нескольких деталей. Она лишь провозглашает, что правительство, обладающее существенными характеристиками американской республиканской системы, должно гарантироваться Соединенными Штатами; иными словами, никакое другое не должно разрешаться к установлению.

Положение, посредством которого Штат защищен от внутреннего насилия, было необходимо для завершения республиканского характера системы, подлежащей поддержанию. Конституция Соединенных Штатов исходит из того, что правительства Штатов, существовавшие при ее вступлении в силу, правомерно осуществляют власть Штата и будут продолжать это делать до тех пор, пока они не будут изменены. Но это означает, что никакие изменения не должны производиться силой, путем общественных беспорядков или посредством отстранения авторитета существующего правительства. Она признает право этого правительства на защиту от внутреннего насилия; в это выражение включается каждый вид силы, направленной против этого правительства, за исключением воли народа, действующей в целях его изменения через формы конституционных действий.

Следующей темой, по которой Конвенция должна была действовать, был вопрос о том, должна ли Конституция быть способной к внесению поправок и в каком порядке поправки должны предлагаться и приниматься. Конфедерация в силу своей природы как союза между Штатами, в остальном независимыми друг от друга, делала невозможным внесение изменений иначе как с единогласного согласия Штатов. Это служит яркой иллюстрацией иного характера правительства, установленного Конституцией, поскольку был разработан способ, с помощью которого изменения в органическом законе могли стать обязательными для всех Штатов благодаря действиям меньшего числа, чем все они.

Структура правления, которую члены Конвенции стремились установить, будучи однажды принятой, должна была сохраняться как действующая власть бессрочно; и чтобы она могла по возможности оказаться вне опасности уничтожения, необходимо было сделать ее подверженной таким мирным изменениям, которые опыт мог счесть целесообразными и которые, будучи способными к внедрению самим органическим законом, сохранили бы идентичность правительства. Существование и действие предписанного метода изменения отдельных черт правительства проводят грань между поправкой и революцией и делают обращение к последней с целью улучшения или реформы, за исключением крайних случаев угнетения, ненужным. Согласно нашей американской теории правления, революция и поправка покоятся на доктрине о том, что народ является источником всей политической власти, и каждая из них представляет собой осуществление высшего права. Но это право осуществляется в процессе внесения поправок в предписанной форме, которая сохраняет непрерывность существующего правительства и изменяет лишь те из его фундаментальных правил, которые требуют пересмотра, без уничтожения каких-либо публичных или частных прав, которые могли приобрести статус приобретенных при прежнем правиле. Революция, напротив, протекает бесформенно, представляет собой насильственный разрыв обязательств, опирающихся на авторитет прежнего правительства, и прекращает его существование часто без сохранения каких-либо прав, которые могли возникнуть при нем. Следовательно, вопрос о том, должна ли Конституция быть способной к внесению поправок, был идентичен вопросу о том, должен ли какой-либо способ ее изменения быть предписан в самом документе, поскольку без установленного и ограниченного порядка действий любые изменения фактически превращаются в революцию; и это было, по сути, тем же самым, что и вопрос о том, должна ли революция быть единственным методом, с помощью которого американский народ когда-либо сможет изменить свою систему правления, когда с течением времени изменения станут неизбежными.

Первоначально на Конвенции предлагалось предусмотреть возможность внесения поправок в Конституцию без требования согласия национального законодательного органа. [377] Но это справедливо рассматривалось как весьма важный вопрос, и Конвенция не пришла ни к какому иному решению при инструктаже комитета по детализации, кроме как заявить, что должно быть предусмотрено положение о внесении поправок в Конституцию всякий раз, когда это покажется необходимым. [378] Способ, выбранный комитетом и включенный в первый проект документа, заключался в созыве конвенции Конгрессом по заявлению законодательных органов двух третей Штатов; но они не объявили, должны ли законодательные органы предлагать поправки, а конвенция — принимать их, или же конвенция должна как предлагать, так и принимать их, либо только предлагать их для принятия каким-либо другим органом или неуказанными органами. Таким образом, в основе всего этого вопроса лежал очень серьезный вопрос о том, должна ли когда-либо быть еще одна национальная конвенция, которая действовала бы каким-либо образом в отношении национальной Конституции после ее принятия, и если да, то какими должны быть ее функции и полномочия. За этим также последовал бы дальнейший вопрос о том, должен ли это быть единственный метод, посредством которого Конституция могла бы стать способной к внесению поправок. Несколько причин совпали, сделав крайне нецелесообразным превращение обращения к конвенции в единственный метод достижения поправок, и теперь мы видим, что решение, принятое по этому вопросу, было мудрым. Это было редкое сочетание обстоятельств, которое обеспечило успех первой национальной Конвенции. Война за Независимость и вызванные ею чрезвычайные обстоятельства породили класс людей, обладавших как влиянием, так и квалификацией для выполнения возложенных на них обязанностей, которых вряд ли удастся увидеть снова. Во главе этих людей стоял Вашингтон; и второго Вашингтона ожидать не приходилось. Особый кризис, вызванный полным крахом Конфедерации, несмотря на кажущуюся пригодность и фактическую необходимость этого правительства во время его формирования, также не мог повториться никогда. Более того, в конфедерации было всего тринадцать Штатов, почти все из которых датировали свое заселение и существование в качестве политических сообществ примерно одним и тем же периодом, и все они прошли через одинаковую революционную историю. Но числу Штатов было явно суждено значительно возрасти, и новые члены Союза также, вероятно, будут сильно отличаться по характеру от старых Штатов. Поэтому было маловероятно, что настанет время, когда народ Соединенных Штатов сочтет, что другая национальная конвенция для целей воздействия на национальную Конституцию будет безопасной или осуществимой. Тем не менее было бы неправильно исключать возможность обращения к этому методу внесения поправок; поскольку национальный законодательный орган сам может быть заинтересован в увековечении злоупотреблений, проистекающих из дефектов в Конституции, и принятие на себя рисков, сопутствующих конвенции, может стать гораздо меньшим злом, чем продолжение таких злоупотреблений или неспособность осуществить необходимые реформы.

Но было крайне необходимо определить точные функции и полномочия такой конвенции, дабы ее действия не привели к революции. Метод внесения поправок, предложенный комитетом по детализации, не позволял Конгрессу созывать конвенцию по собственной инициативе и не предписывал действия такого органа и не предусматривал какого-либо порядка принятия предложенных им поправок. И Гамильтон, и Мэдисон выступали против этого плана: первый — потому, что он был неадекватным и он считал желательным разработать гораздо более простой метод устранения дефектов, которые проявятся в новой системе; второй — из-за расплывчатости самого плана. Соответственно, мистер Мэдисон выдвинул в качестве замены порядок действий, который с некоторыми модификациями стал тем, что сейчас является пятой статьей Конституции, а именно: Конгресс, когда две трети обеих палат сочтут это необходимым, предлагает поправки; или по заявлению законодательных органов двух третей Штатов созывает конвенцию для предложения поправок. В любом случае предложенные поправки становятся действительными как часть Конституции после их ратификации законодательными органами трех четвертей Штатов или конвенциями в трех четвертях Штатов, в зависимости от того, какой из двух способов ратификации будет предложен Конгрессом. [379]