«История происхождения, формирования и принятия Конституции Соединенных Штатов. Том 2»

Поскольку штаты наделили Конфедерацию определенными полномочиями, для них было столь же правомочно расширить эти полномочия и добавить к ним новые. Они сформировали правительства штатов и установили письменные конституции. Но народ штатов, а не их правительства обладал верховной, абсолютной и ничем не сдерживаемой властью. Он создал их и мог их изменить или уничтожить; он мог забрать полномочия, переданные одному классу агентов, и возложить их на другой класс. Требовалось лишь найти такой способ действий, который, включая в себя согласие правительств штатов, позволил бы избежать видимости и реальности революции и привести задуманные изменения в соответствие с американским представлением о конституционных действиях.

Здесь также представляется уместным изложить причины, по которым процесс создания Конституции настолько важен, что требует тщательной демонстрации хода заседаний тех, кому было поручено это великое предприятие.

Конвент, как признавалось, не обладал никакими полномочиями издавать законы или что-либо учреждать. Он представлял собой представительный орган, облеченный полномочиями согласовать систему правления, рекомендуемую для принятия их избирателям. Избирателями являлись двенадцать из тринадцати штатов конфедерации, каждый из которых имел равный голос и право голоса в ходе заседаний; но ни согласие, ни несогласие штата на Конвенте во всей системе или в любой ее части не связывали народ этого штата необходимостью принять ее или отвергнуть, когда она поступит на его рассмотрение. Тем не менее результаты различных решений большинства штатов в этом органе; цели конкретных положений, которые эти результаты ясно раскрывают; отношения, которые они обнаруживают между различными частями системы — все это имеет важнейшее значение для определения того смысла, в котором целое в конечном счете предстало перед утверждающей властью для одобрения или отклонения. Если, например, большинство штатов пришло к очень раннему решению о том, что принцип правительства больше не должен быть принципом исключительно представительства штатов, но должен включать представительство народа различных штатов в некоторой справедливой и равноправной пропорции; если они придерживались этого на протяжении всех своих дебатов и согласовывали все применительно к этому; и если, наконец, предусмотрев способ установления новой системы, они представили его непосредственно народу каждого штата для объявления того, пожелает ли он быть представленным таким образом, — очевидно, что эти результаты их действий имеют самое непосредственное отношение к вопросу: какова истинная природа нынешнего правительства Соединенных Штатов?

Всякий исследователь заседаний и дебатов в национальном Конвенте должен тем не менее остерегаться распространения этого принципа общего толкования на взгляды, мнения или аргументы, высказанные или использованные отдельными лицами в том собрании. Линия аргументации или иллюстрации, принятая различными членами, может быть более или менее важной постольку, поскольку она служит для объяснения сферы или цели конкретного решения, принятого голосованием Конвента; и временами, как будет видно в отношении договоренностей, к которым в конечном счете пришли в качестве взаимных уступок или компромиссов между различными интересами, дискуссии окажутся имеющими огромное значение и важность. Но в конечном счете именно к самим результатам и к принципам, заложенным в различных решениях Конвента, на что указывают проведенные голосования, мы должны обращаться в поисках ориентиров, призванных направлять наши изыскания в отношении фундаментальных изменений, усовершенствований и дополнений, предложенных Конвентом стране и впоследствии принятых народом штатов.

ГЛАВА II.

Построение законодательной власти. — Основа представительства и правила подачи голосов. — Полномочия законодательной власти.

После организации Конвента губернатор Рэндольф из Виргинии [10] представил серию резолюций, охватывающих основные изменения, которые следовало предложить в структуре федеральной системы.

Мистер Чарльз Пинкни из Южной Каролины также представил план управления, который вместе с резолюциями губернатора Рэндольфа был передан в комитет всей палаты. Здесь нет необходимости излагать детали этих различных систем; ибо хотя проект, представленный Рэндольфом, задал направление обсуждениям комитета, полученные результаты в некоторых отношениях существенно различались.

Первый отчетливый отход от принципов Конфедерации содержался в одном из предложений, выдвинутых губернатором Рэндольфом: «Что должно быть учреждено Национальное правительство, состоящее из высшей законодательной, исполнительной и судебной власти»; и поскольку это предложение было утверждено в комитете голосами шести штатов, важно понимать тот смысл, в котором оно ими воспринималось. [11]

Большинство создателей Конституции, по-видимому, считали «федеративным» правительством такой договор между суверенными штатами, который опирался в своей эффективности на добросовестность сторон и не имел иного принудительного механизма, кроме обращения к оружию против провинившегося участника. Таков был принцип Конфедерации. На этой ранней стадии их обсуждений идея тех, кто выступал за изменение этого принципа и говорил о «национальном» правительстве, заключалась в создании власти, которая была бы верховной в отношении определенных переданных ей национальных задач и обладала бы каким-то прямым принудительным действием в отношении отдельных лиц. Все понимали, что это различие реально и важно. Оно прямо вело к вопросу о полномочиях Конвента и образовало раннюю линию разделения между теми, кто желал придерживаться существующей системы, и теми, кто стремился к радикальным переменам. Первые признавали необходимость более эффективного правительства и полагали, что Конфедерацию можно сделать таковой, распределив ее полномочия по трем великим ведомствам: законодательному, исполнительному и судебному; однако они не предлагали никакого способа, с помощью которого эти полномочия могли бы стать верховными над властью отдельных штатов. Вторые утверждали, что не может быть никакого правительства, если оно не является верховной властью, и что над одними и теми же предметами в одном и том же сообществе может существовать только одна верховная власть; по природе вещей эта верховная власть не может действовать на штаты коллективно в обычном и мирном режиме, в котором должно осуществляться управление, но она должна быть способна достигать отдельных лиц; и поскольку Конфедерация не могла действовать таким образом, распределение ее полномочий по отдельным ведомствам не стало бы улучшением существующего положения вещей.

Но когда различие между национальным и федеративным правительствами было в такой степени проработано, этот вопрос все еще оставался в значительной мере расплывчатым и неопределенным. Что должно было обозначить это различие как реальное и придать ему практический эффект? Каким образом правительство, которое теперь, как все признавали, представляло собой лишь федеративный союз суверенных штатов, должно было в каком-либо истинном смысле стать национальным? Сама идея нации подразумевает существование народа, объединенного своими политическими правами и обладающего одинаковыми политическими интересами. Национальное правительство должно быть таким, которое осуществляет политические права и защищает политические интересы такого народа. Но до сих пор народ Соединенных Штатов был разделен на отдельные суверенные образования; и хотя согласно Статьям Конфедерации некоторая часть суверенной власти каждого из отдельных штатов была передана общему правительству, это правительство оказалось неэффективным и неспособным противостоять огромной власти, которая была зарезервирована за соответствующими штатами и постоянно ими применялась. Трудность заключалась в том, что составляющими сторонами федеративного союза являлись сами политические правительства и суверены; народ штатов не имел ни прямого представительства, ни прямого избирательного права в общем законодательном органе; и поскольку в республиканском правительстве представительство и избирательное право должны определять его характер, стало очевидным, что для учреждения национального правительства, которое охватывало бы политические права и интересы народа, населяющего штаты, основа представительства и правила подачи голосов должны быть изменены.

Исходя из предположения, что новое правительство должно быть разделено на три ведомства: законодательное, исполнительное и судебное, — сразу же возникло несколько вопросов относительно устройства национального законодательного органа. Должен ли он состояться из одной или двух палат? И если из двух, то каковыми должны быть представительство и правила голосования в каждой из них?

Резолюции губернатора Рэндольфа поставили вопрос о правилах подачи голосов еще до того, как комитет определился с разделением законодательной власти на две ветви. Одно из его предложений гласило: «Права голоса в национальном законодательном органе должны быть пропорциональны квотам взносов или числу свободных жителей, в зависимости от того, какое из этих правил покажется наилучшим в тех или иных случаях». Едва это было выдвинуто, как делегаты от штата Делавер указали на трудность, которая грозила парализовать всю работу Конвента. Они заявили, что чувствуют себя связанными своими мандатами и не могут согласиться ни на какие изменения правил голосования, и объявили о своем намерении выйти из Конвента, если такое изменение будет принято. Твердость и дипломатичность Мэдисона и Гувернера Морриса преодолели это препятствие. Они заявили, что предлагаемое изменение абсолютно необходимо для формирования национального правительства, но согласились отложить этот вопрос, выяснив, что в конечном счете он будет проведен. [12]

Вслед за этим комитет немедленно постановил, что национальный законодательный орган должен состоять из двух палат [13], и перешел к рассмотрению порядка представительства и голосования в обеих. По мере продвижения дискуссий члены разделились на две партии по этому общему вопросу: одна выступала за народную основу и пропорциональное представительство в обеих палатах; другая высказывалась за равное представительство штатов в обеих. Первый спор между ними разгорелся вокруг Палаты, или того, что именовалось первой ветвью законодательной власти. С одной стороны, утверждалось, что предоставление выборов этой палаты народу штатов сделает новое правительство слишком демократичным; что народ является ненадежным хранителем такой власти не потому, что ему не хватает добродетели, а потому, что он подвержен заблуждениям; и что законодательные собрания штатов с большей вероятностью назначат подходящих лиц. С другой стороны, признавалось, что избрание народом более многочисленной палаты национального законодательного органа внедрит в правительство истинный демократический принцип, и это, как утверждалось, необходимо. Подчеркивалось, что эта палата законодательного органа должна знать и разделять чаяния каждой части общества и поэтому должна формироваться не только из разных частей республики, но также из разных округов ее более крупных членов. Утверждалось, что новой системе следует придать максимально широкую основу; а поскольку эта система должна быть республиканской, прямое представительство народа было абсолютно необходимым. Усиление влияния законодательных собраний штатов путем наделения их ролью выборщиков национального законодательного органа лишь увековечило бы некоторые из худших пороков Конфедерации.

Решительное большинство штатов поддержало избрание первой палаты национального законодательного органа народом. [14] Тем не менее впоследствии предпринимались большие усилия для изменения этого решения; и последовавшее обсуждение предложения о том, чтобы эта палата избиралась законодательными собраниями штатов, проливает много света на характер правительства, которое сторонники избрания народом стремились создать. Из этого обсуждения следует, что уже тогда вынашивалась идея формирования правительства, которое обладало бы энергичной властью, проистекающей непосредственно от народа штатов, — правительства, которое обладало бы как силой, так и волей народа в целом. Для формирования такого правительства требовался один из двух путей: либо полностью упразднить правительства штатов, либо оставить их существовать и рассматривать народ каждого штата как способный изъять из ведения своих местных органов те части своей политической власти, которые они сочтут нужным передать национальному правительству. Последний план был, несомненно, новшеством в политической науке; ибо до сих пор не было создано ни одной системы правления, в которой отдельный человек находился бы в отношении подданного к двум различным суверенитетам, каждый из которых обладал бы собственной сферой ведения и был бы верховен в своей собственной сфере. Но если американская доктрина была верна и вся верховная власть изначально принадлежит народу, и все правительства учреждаются им в качестве агентов и хранителей этой власти, то в подобной системе не могло быть никакой несовместимости. Народ, передавший правительству штата суверенную власть своего сообщества, мог забрать ее по своему усмотрению; и поскольку он мог забрать ее целиком, он мог забрать и ее часть. Если забиралась лишь часть или, вернее, если верховная власть в отношении конкретных задач изымалась у правительств штатов и передавалась другому классу агентов, а власть первых оставалась неизменной во всем, за исключением этих конкретных задач, отдельный человек мог нести двойную лояльность, но здесь не могло быть никакой путаницы в его обязанностях, при условии, что изъятые и вновь переданные полномочия были четко определены.

Сторонники национального правительства помимо и помимо наделения этого правительства особой юрисдикцией стремились добиться уверенности в том, что его законодательная власть в каждом акте законотворчества будет опираться на прямой авторитет народа. Для этого они желали избежать любого вмешательства правительств штатов в назначение членов национального законодательного органа. Они считали это необходимым по двум причинам. Во-первых, они заявляли, что в национальном правительстве должен быть представлен народ; и что в республиканской системе истинный избиратель должен действовать напрямую и без какого-либо промежуточного звена при назначении представителя. Во-вторых, они выводили из целей национального правительства необходимость исключения участия правительств штатов в назначении тех, кто должен осуществлять его законодательную власть. Эти цели, утверждали они, не были полностью сформулированы их оппонентами. Последние обычно рассматривали цели Союза как сводящиеся к защите от внешней опасности и внутренних беспорядков; праву заключать обязывающие договоры с иностранными государствами; регулированию торговли и праву получать из нее доходы. [15] Первые настаивали на том, что другой великой целью должно стать более эффективное обеспечение защиты частных прав и неуклонное отправление правосудия. Мистер Мэдисон заявлял, что республиканская свобода не сможет долго существовать в условиях злоупотреблений ею, имевших место в некоторых штатах, где бесконтрольная власть большинства позволяла должникам уклоняться от расчетов с кредиторами, владельцам одного вида собственности притеснять владельцев другого вида, и где бумажные деньги превратились в колоссальное мошенничество. Эти бедствия со всей очевидностью показали, что власть правительств штатов даже в отношении некоторых вопросов внутреннего законодательства должна быть в определенной степени ограничена; и чтобы эффективно ограничить ее, национальное правительство как по своему устройству, так и по своим полномочиям должно происходить непосредственно от народа. [16]

Эти взгляды вновь возобладали в отношении первой палаты, и предложение мистера Пинкни об избрании этой палаты законодательными собраниями штатов было отклонено тремя голосами штатов «за» и восемью «против». [17]

Но как только нецелесообразность упразднения правительств штатов стала очевидной и была признана — причем она была сразу же увидена и признана некоторыми из самых ярых сторонников национального правительства, — для значительной части ассамблеи стало очевидно, что исключать эти правительства из всякого участия в выборах обеих палат национального законодательного органа нецелесообразно. С теоретической точки зрения было бы безусловно правильно предоставить избрание как Сената, так и Палаты представителей народу штатов, особенно когда предполагалось придерживаться принципа пропорционального представительства народа штатов в обеих палатах. [18] Но необходимость предусмотреть средство, с помощью которого штаты как таковые могли бы защитить себя от посягательств национального правительства, делала очевидным, что они должны стать составной частью системы в ходе выборов. Не нашлось никакого другого способа сделать это, кроме как предоставить законодательным собраниям штатов назначение менее многочисленной палаты национального законодательного органа, — положение, которое в конечном итоге было единогласно принято комитетом голосами всех штатов. [19]

Достигнутые таким образом результаты зафиксировали на данный момент важнейший факт: народ штатов должен быть представлен в обеих палатах законодательного органа; причем в одну из них они должны избирать своих представителей напрямую, а в другую — через законодательное собрание своего штата.

Но когда было установлено, кем должны избираться члены обеих палат, оставалось решить решающий вопрос, который должен был еще более эффективно обозначить различие между чисто национальным и чисто федеративным правительствами, а именно — правило голосования, или коэффициент представительства в национальном законодательном органе.

Правило голосования, принятое на первом Континентальном конгрессе, было, как мы видели, результатом необходимости; ибо было невозможно установить относительную значимость каждой колонии; к тому же этот Конгресс фактически представлял собой собрание комитетов различных колоний, созванных для обсуждения того, каким образом они могут помочь друг другу в достижении возмещения своих различных жалоб от Парламента и Короны. Но хотя в силу необходимости они выделили каждой колонии по одному голосу в Конгрессе, они рассчитывали на то время, когда относительное благосостояние или численность населения колоний должны будут определять их голосование в любой будущей системе континентального законодательства. [20] Характер правительства, образованного Статьями Конфедерации, способствовал отсрочке наступления этого периода; ибо самой природой этой системы было заложено то, что каждый штат должен иметь равный голос со всеми остальными. Эта система стала результатом формирования правительств штатов, каждое из которых стало на тот момент хранителем политических полномочий независимого народа.

Но если эта система должна была измениться — если народ штатов должен был быть представлен в каждой палате национального законодательного органа, — необходимо было принять некий коэффициент представительства, иначе идея объединения их как нации с учреждаемым правительством должна была быть отброшена. Очевидно, что в интересах крупных штатов, таких как Виргиния, Пенсильвания и Массачусетс — трех ведущих на тот момент штатов по численности населения, — было иметь пропорциональное представительство всех их жителей без различия возраста, пола и состояния. С другой стороны, в интересах меньших штатов было настаивать на равенстве голосов в национальном законодательном органе или по крайней мере на принятии такого коэффициента, который исключал бы некоторую часть населения великих штатов. Некоторые из меньших штатов проявляли крайнее упорство в своих попытках добиться этих целей и не раз в ходе заседаний заявляли о своем намерении создать союз исключительно на иной основе.

В сложившемся положении альтернативы сводились к следующему: либо не создавать никакого союза вообще, либо создать его только между крупными штатами, желающими объединиться на основе пропорционального представительства; либо упразднить правительства штатов и слить все в единую массу; либо сохранить различия и границы между различными штатами и принять какой-либо справедливый коэффициент голосования между жителями нескольких штатов в национальном законодательном органе. Последний курс был принят в комитете в отношении первой палаты семью голосами «за» при трех «против» и одном воздержавшемся. [21]

Затем предстояло решить вопрос о том, по какому коэффициенту должно регулироваться представительство различных штатов; и здесь опять-таки можно было принять один из нескольких вариантов. Основой представительства мог стать общий численный состав избирателей или тех, кому штаты предоставили избирательное право; либо оно могло быть ограничено белыми жителями с исключением всех остальных рас; либо оно могло включать всех свободных жителей любой расы, исключая только рабов; либо оно могло охватывать все население каждого штата. Некоторый анализ каждого из этих планов проиллюстрирует трудности, с которыми пришлось столкнуться.

Принятие числа законных избирателей штатов в качестве коэффициента представительства в национальном законодательном органе означало бы принятие системы, в которой существовали большие изначальные неравенства. Избирательное право было предоставлено в разных штатах на весьма различных принципах; в одних штатах оно было очень широким, а в других — гораздо более узким, в соответствии с их специфической политикой и нравами. Эти неравенства едва ли можно было устранить; ибо право голоса в некоторых штатах было в большей или меньшей степени связано с их системами перехода и распределения имущества, а эти системы нельзя было легко изменить так, чтобы приспособить состояние общества к новым интересам представительства и влияния в общем правительстве. Этот план был, следовательно, исключен.

Было практически столь же невыполнимо ограничить основу представительства белыми жителями штатов. Некоторые штаты — такие как Массачусетс, Коннектикут, Род-Айленд, Нью-Йорк и Пенсильвания, в которых рабство уже исчезло или должно было окончательно исчезнуть, а также Мэриленд, Северная Каролина и Виргиния, где рабство, вероятно, сохранялось, — имели большое количество свободных чернокожих. Эти жители, которые в одних штатах считались гражданами, а в других нет, повсеместно составляли часть их населения, способствуя увеличению совокупной численности и богатства штата и тем самым поднимая его в шкафу относительного ранга. Их личное положение или социальный статус были слишком отдаленной вещью для специального расследования. Штат, насчитывающий пять или десять тысяч таких жителей, вполне мог заявлять, что, хотя они принадлежат к другой расе, они составляют совокупную часть его свободного населения, слишком значительную, чтобы ее можно было опустить, не открывая дверь для расследований о состоянии и значимости других классов его свободных жителей. Таково было положение всех северных штатов, кроме Нью-Гэмпшира, а также всех средних и южных штатов; и это было особенно справедливо в отношении Виргинии, в которой было почти вдвое больше свободных цветных лиц, чем в любом другом штате Союза.

Было столь же невыполнимо сформировать национальное правительство, в котором основа представительства была бы ограничена свободными жителями штатов. Первые перепись населения, проведенная через три года после создания Конституции, показала, что пять штатов: Мэриленд, Виргиния, Северная Каролина, Южная Каролина и Джорджия (включая их рабов) — насчитывали чуть менее половины всего населения Союза. [22] В трех из этих штатов рабов было чуть меньше половины, а в двух из них — более половины по сравнению с белыми. [23] Следовательно, не было веских причин — за исключением теоретического соображения о том, что раб не может иметь реального голоса в управлении и, следовательно, не нуждается в представительстве, — почему группа штатов, содержащая почти половину всего населения конфедерации, должна соглашаться исключить такие огромные массы своего населения из основы представительства и тем самым давать свободным жителям каждого из остальных восьми штатов относительно большую долю законодательной власти, чем приходилось бы на долю свободных жителей штатов, оказавшихся в таком положении. Возражение, проистекающее из политического и социального положения рабов, имело бы большой вес и во всяком случае должно было стать решающим в этом вопросе, если бы целью было стирание границ штатов и формирование чисто консолидированной республики. Но эта цель, если она вообще когда-либо вынашивалась, не могла быть реализована создателями Конституции. Они сочли абсолютно необходимым оставить штаты по-прежнему обладающими их обособленными политическими организациями и всем тем суверенитетом, передавать который центральной власти не было необходимости, — власть, которую они пытались создать, вводя свободный народ этих различных сообществ в некие национальные отношения друг с другом. Поэтому стало необходимым учитывать специфическое социальное положение каждого из штатов и построить такую систему представительства, которая поставила бы свободных жителей каждого отдельного штата как можно ближе к положению политического равенства со свободными жителями других штатов, насколько это было возможно при таких обстоятельствах. Это могло быть достигнуто только путем рассмотрения рабов как неотъемлемой части населения тех штатов, в которых они находились, и принятия населения штатов в качестве истинной основы их относительного представительства.

Именно на этой идее рассмотрения рабов как жителей, а не как движимого имущества или собственности, было основано первоначальное решение, принятое в комитете всей палаты, согласно которому их первоначально решили включить в расчет. [24] Решив, что должен существовать справедливый коэффициент представительства, комитет далее объявил, что основа представительства должна включать общее число белых и других свободных граждан и жителей всякого возраста, пола и состояния, включая обязанных служить в течение определенного срока; и затем они добавили к описанному таким образом населению три пятых всех остальных лиц, не охваченных этим описанием, за исключением индейцев, не платящих налогов. Пропорция в три пятых была заимствована из правила, получившего одобрение девяти штатов в Конгрессе в 1783 году, когда было предложено изменить основу взносов штатов на расходы Союза с имущества на численность населения. [25] В то время рабовладельческие штаты согласились с тем, чтобы три пятые их рабов учитывались при переписи, которая должна была определить размер их взносов; и теперь они просили, чтобы при распределении представителей эти лица по-прежнему рассматривались как жители штата в той же пропорции. Это правило было принято в комитете при несогласии всего двух штатов — Нью-Джерси и Делавера; но по первоначальному вопросу о замене равенства голосов, царившего при Конфедерации, на справедливый коэффициент представительства Нью-Йорк присоединился к Нью-Джерси и Делаверу в оппозиции, а голос Мэриленда разделился.

Следующим шагом было определение правил голосования в Сенате; и хотя настойчиво утверждалось, что меньшие штаты никогда не согласятся ни на какой другой принцип, кроме равного представительства в этом органе [26], комитет шестью голосами против пяти постановил, что коэффициент представительства должен быть таким же, как и в первой палате. [27]

Таким образом, очевидно, что изначально большинство штатов выступало за численное представительство в обеих палатах. Три штата: Виргиния, Пенсильвания и Массачусетс, являвшиеся ведущими по численности населения, а вместе с ними Северная Каролина, Южная Каролина и Джорджия — сочли на тот момент выгодным принять эту основу для обеих палат национального законодательного органа. Следствием принципа численного представительства было включение рабов; и не заметно, чтобы в то время кто-либо из делегатов от северных штатов высказывал какие-либо возражения, за исключением мистера Джерри из Массачусетса, который рассматривал рабов как «собственность» и говорил, что скот и лошади Севера могут быть включены с тем же успехом. Но штат, который он представлял, в то время добивался прав населения и системы, в которой население имело бы надлежащее влияние; и его голос, равно как и голос Пенсильвании, был соответственно отдан за принцип, предполагавший включение рабов в основу представительства, и за ту пропорцию, которую рабовладельческие штаты были готовы принять.

Эти события в комитете всей палаты весьма важны, поскольку они показывают, что первоначальная линия разделения между штатами по вопросу представительства проходила между штатами с преобладанием населения и штатами, наименьшими по численности. Когда и при каких обстоятельствах эта линия разделения изменилась, к каким комбинациям мог привести более близкий взгляд на все последствия численного представительства и как в конце концов были примирены противоречивые интересы — будет показано далее. Здесь же мы должны зафиксировать провозглашение важного принципа: законодательная ветвь власти должна быть такой, в которой свободный народ штатов представлен в соответствии с численностью населения, проживающего в их соответствующих штатах, с учетом лиц, находящихся в рабстве, лишь в определенной пропорции.

Общие принципы, по которым должны были регулироваться полномочия национального законодательного органа, были провозглашены с высокой степенью единодушия. То, что он должен быть наделен всеми законодательными полномочиями, принадлежавшими Конгрессу Конфедерации, признавалось всеми. За этим последовало почти единогласное провозглашение принципа, призванного служить общим описанием класса полномочий, которые потребовали бы последующего перечисления, а именно: законодательная власть должна охватывать все случаи, в которых законодательные собрания штатов некомпетентны или в которых гармония Соединенных Штатов будет нарушена осуществлением законодательства штатов. Но комитет пошел гораздо дальше и без обсуждения или возражений объявил, что также должна существовать власть вето на все законы, принимаемые отдельными штатами и противоречащие, по мнению национального законодательного органа, Статьям Союза или любым договорам, заключенным под авторитетом Союза. [28]

Несколько грубая идея превращения права вето на законодательство штатов в законодательное полномочие национального правительства показывает, что еще не было сделано замечательное открытие об осуществлении такого контроля через судебное ведомство. Без подобного контроля, где бы он ни находился, национальные прерогативы не могли быть защищены, сколь бы обширными они ни казались в теории. Как справедливо заметил мистер Мэдисон, в штатах существовала постоянная тенденция посягать на федеральную власть, нарушать национальные договоры, ущемлять права и интересы друг друга и притеснять слабую сторону в пределах своей юрисдикции. Средство, которое поначалу казалось надлежащим решением и, как тогда предполагалось, единственным, которое можно было использовать вместо силы, состояло в том, чтобы наделить общее правительство полномочиями, аналогичными тем, которые осуществлялись над законодательством колоний британской короной до Революции; и среди членов Конвента были влиятельные лица, которые в то время считали, что эта власть должна быть универсальной. [29] Они считали невыполнимым проведение черты между случаями, подходящими и неподходящими для осуществления такого вето, и доказывали, исходя из правильности принципа такой власти, что она должна охватывать все случаи.

Но здесь сложная природа правительства, которое они были вынуждены создать, заставила отойти от теоретической правильности общего принципа. Суверенитет штатов был бы совершенно несовместим с наличием у общего правительства власти контролировать все их законодательство. Поскольку прямое полномочие национального законодательного органа должно было распространяться только на определенные предметы национальной заботы или на те, с которыми штаты не могли справиться, все политические полномочия штатов, отказ от которых не предполагался в наделении полномочиями национального центра, должны были сохраниться; и если бы к специфическим полномочиям, передаваемым центральной власти, добавился общий надзор за законодательством штатов, в действительности существовала бы лишь одна верховная власть во всех случаях, когда общее правительство сочло бы нужным применить свою прерогативу. Справедливая и надлежащая сфера национального правительства должна быть пределом его власти над законодательством штатов. В этой сфере оно должно быть верховно, точно так же как власть каждого штата в своей собственной сфере также должна быть верховной. Ни одно из них не должно посягать на прерогативы другого; и хотя, несомненно, было необходимо вооружить национальное правительство определенной властью для защиты от подобных посягательств со стороны штатов, не было никакой реальной необходимости делать эту власть выходящей за рамки потребностей конкретного случая. Эти потребности определялись бы задачами, которые могли быть возложены на законодательство центральной власти; и если бы удалось разработать способ, с помощью которого штаты удерживались бы от вмешательства или создания препятствий для справедливого осуществления этой власти, все требования были бы выполнены. [30]

Но сделать это посредством вето, которое должно было числиться среди законодательных полномочий нового правительства, означало бы передать вопрос о предполагаемом конфликте между правами и полномочиями штата и национального правительства неподходящему арбитражу. Такой вопрос имеет судебную природу и по праву принадлежит ведомству, не имеющему прямой заинтересованности в поддержании или расширении прерогатив того правительства, полномочия которого в нем затронуты.

Но создатели Конституции пришли сюда прямо из условий неудобств и несправедливости, порожденных ничем не сдерживаемыми законодательными полномочиями штатов. Поэтому некоторые из них считали необходимым сделать власть Соединенных Штатов выше власти каждого отдельного штата; и право вето на законодательство штатов, осуществляемое законодательной ветвью национального правительства, казалось самым простым способом достижения этой цели. Некоторые предложения относительно того, как должен действовать этот орган, кажутся нам сегодня удивительно странными. Сам мистер Мэдисон, отвечая на возражения, проистекающие из практических трудностей подчинения всего законодательства всех штатов пересмотру со стороны центральной власти, в то время полагал, что в каждый штат может быть направлено нечто вроде комиссии для дачи временного согласия на законы острой необходимости. Он также предполагал, что вето может быть возложено на Сенат, чтобы избавиться от необходимости постоянных сессий более многочисленной палаты.

Но коренное возражение против любого плана вето на законодательство штатов как законодательного полномочия общего правительства заключалось в том, что оно на самом деле не отменяло бы применения силы против штата в крайнем случае. Если после осуществления этой власти штат, чей неугодный закон был запрещен, счел бы нужным упорствовать в своем курсе, в качестве единственного окончательного средства пришлось бы прибегнуть к силе. Сколь иным, сколь мудрым оказалось средство, изобретенное впоследствии, когда было осознано надлежащее назначение судебной власти — власти, которая спокойно ждет, пока сталкивающиеся авторитеты штата и нации не приведут к столкновению прав или обязанностей в каком-либо отдельном деле, а затем мирно решает в частном судебном порядке великий вопрос о том, какому именно из двух правительств принадлежит власть предписывать гражданину высшее правило поведения! Неповиновение со стороны штата может, правда, по-прежнему следовать за таким решением, и против открытой демонстрации силы с одной стороны не остается ничего, кроме применения силы с другой. Но главное средство предотвращения этой страшной необходимости заключается в том факте, что состоялось решение трибунала, пользующегося доверием всех, а также в моральном влиянии судебных постановлений на народ, привыкший подчинять не только свои интересы, но даже свои чувства арбитражу юридического обсуждения и решения.

ТАБЛИЦА

ОТРАЖАЮЩАЯ НАСЕЛЕНИЕ ТРИНАДЦАТИ ШТАТОВ СОГЛАСНО ПЕРЕПИСИ 1790 ГОДА.

Примечание. В этой сводке штат Мэн не включен в состав Массачусетса, а Кентукки и Теннесси — в состав штатов, от которых они отделились.

Whites.Free Colored.Slaves.Total. New Hampshire,141,111630158141,899 Massachusetts,373,2545,463. . . 378,717 Rhode Island,64,6893,46995269,110 Connecticut,232,5812,8012,759238,141 New York,314,1424,65421,324340,120 New Jersey,169,9542,76211,423184,139 Pennsylvania,424,0996,5373,737434,373 Delaware,46,3103,8998,88759,096 Maryland,208,6498,043103,036319,728 Virginia,442,11512,765293,427748,307 North Carolina,288,2044,975100,572393,751 South Carolina,140,1781,801107,094249,073 Georgia,52,88639829,26482,548 Aggregate,2,898,17258,197682,6333,639,002

Общая численность населения восьми штатов в 1790 году, в которых рабство было или впоследствии было отменено: 1 845 595.

Общая численность населения пяти штатов в 1790 году, в которых рабство существовало и существует до сих пор: 1 793 407.

ГЛАВА III.

Устройство исполнительной и судебной власти.

Устройство национальной исполнительной власти, хотя и не было связано со столькими присущими ей практическими трудностями, как формирование законодательного ведомства, должно было породить множество противоположных теорий. Вопросы о том, из скольких лиц должен состоять исполнительный орган, каким образом должно производиться назначение и каковы должны быть его отношения с законодательной властью, сопровождались большими расхождениями во мнениях.

На вопрос о том, должен ли исполнительный орган состоять из одного или более чем одного лица, могла повлиять природа полномочий, передаваемых этой должности. Предвидя, что это неизбежно будет должность с большими полномочиями, некоторые члены Конвента полагали, что единый исполнительный орган будет слишком близок к модели британского правительства. Эти лица считали, что великие требования к исполнительному ведомству — энергия, быстрота и ответственность — могут быть найдены в трех лицах так же, как и в одном. Те же, кто выступал за план единоличного главы, утверждали, что прерогативы британской монархии не обязательно служат образцом для исполнительных полномочий; и что единство в исполнительной власти станет лучшей защитой от тирании.

Но этот пункт был связан с вопросом о том, должен ли исполнительный орган быть окружен советом, а последнее предложение вновь предполагало рассмотрение точных отношений исполнительной власти к законодательной. То, что вето того или иного рода на акты законодательного органа имеет esencialное значение для независимости исполнительной власти, было истиной политической науки, которая вряд ли ускользнула от внимания многих членов Конвента. Должно ли оно быть квалифицированным или абсолютным вето — вот в чем состоял реальный и почти единственный вопрос; ибо хотя были и такие, кто придерживался мнения, что подобная власть вообще не должна предоставляться, с самого начала было очевидно, что ее необходимость хорошо понимается большей частью ассамблеи. В ходе первого обсуждения этого вопроса право вето в целом рассматривалось как средство защиты от посягательств законодательного органа на права и полномочия других ведомств. Предполагалось, что хотя границы законодательной власти могут быть обозначены в Конституции, исполнительной власти потребуется определенный сдерживающий фактор против неконституционного вмешательства в ее собственные прерогативы; и поскольку судебное ведомство может подвергаться тем же опасностям, способность противостоять и им лучше всего может осуществляться исполнительной властью. Но абсолютное вето для каких-либо целей поддерживалось лишь очень немногими членами, и первоначально принятое предложение заключалось в том, чтобы предоставить исполнительной власти одной лишь право контрольной проверки законодательства, которое не должно быть абсолютным, если впоследствии оно будет преодолено двумя третями голосов каждой палаты законодательного органа. [31]

Но поскольку при таком положении дел точные цели проверки оставались неопределенными, и, судя по всему, для того чтобы подвергнуть все законодательные акты пересмотру и контролю со стороны исполнительной власти, некоторые члены пожелали, чтобы судебная власть или удобное число судьей были добавлены к исполнительной власти в качестве ревизионного совета. Среди этих лиц были мистер Мэдисон и мистер Вильсон. Первый выразил весьма определенное мнение о том, что независимо от того, какова цель контрольных полномочий — сдерживание посягательств законодательного органа на другие ведомства или на права широких масс народа, либо предотвращение принятия законов, неразумных по принципу или некорректных по форме, — присоединение мудрости и авторитета судебной власти к исполнительной будет чрезвычайно полезным. Но это предложение было отклонено большим большинством штатов, и комитет оставил эти полномочия в том виде, в каком они были урегулированы их прежним решением. Тем не менее эти процедуры не дают никаких решающих доказательств природы и цели контрольной проверки.

Но прежде чем эта особенность Конституции была урегулирована комитетом, они определились со способом назначения исполнительной власти. Странно, что идея избрания исполнительной власти народом — прямо или косвенно — поначалу находила столь малую поддержку, что при своем первом внесении получила голоса лишь двух штатов. Поскольку исполнительная власть должна была стать агентом законодательной воли, некоторые члены утверждали, что она должна быть полностью зависимой и потому должна избираться законодательным органом. С другой стороны, опыт Нью-Йорка и Массачусетса, где успешно практиковалось избрание первого магистрата народом, а также опасность того, что законодательный орган и кандидаты могут пойти на взаимные уступки и тем самым дать толчок постоянным интригам за эту должность, — таковы были аргументы, приводимые другими. При внесении предложения о разделении штатов на округа для избрания народом выборщиков исполнительной власти свои голоса в ее поддержку отдали только два штата, а восемь штатов проголосовали против. [32] Большинством в восемь штатов было решено, что исполнительный орган должен избираться национальным законодательным органом сроком на семь лет; [33] и впоследствии было решено, что исполнительный орган не должен иметь права переизбрания на второй срок и может быть смещен в порядке импичмента в случае осуждения за противоправные действия или пренебрежение служебными обязанностями. Единоличный исполнительный орган был согласован семью голосами против трех. [34] После того как порядок осуществления права вето был урегулирован, была предпринята попытка изменить порядок назначения и возложить его на глав исполнительной власти штатов. Но это предложение было решительно отвергнуто. [35]

Следующим ведомством предложенного плана правления, подлежавшим учреждению, была судебная власть. Подобно исполнительной власти, она была ветвью суверенной власти, неизвестной Конфедерации. Самым очевидным изъяном этого правительства, как мне уже не раз приходилось отмечать, было полное отсутствие санкций в отношении его законов. Оно не имело собственной судебной системы для вынесения решений и приведения их в исполнение против отдельных лиц. Все его законодательство как по природе, так и по форме предписывало обязанности штатам. Соблюдение этих обязанностей могло быть обеспечено против сторон, на которых они возлагались, лишь с помощью военной силы. Но особенностью и аномалией американской Конфедерации было то, что право применять силу против ее провинившихся членов не было прямо делегировано ей Статьями Союза; и его нельзя было вывести из общих целей и положений этого документа без явного нарушения статьи, в которой штаты сохранили за собой каждую власть, юрисдикцию и право, не «специально» делегированные Соединенным Штатам. Если это возражение было обоснованным — а оно всеобщим образом считалось таковым, — мы вполне можем согласиться с замечанием из «Федералиста» о том, что «Соединенные Штаты представляли собой удивительное зрелище правительства, лишенного даже тени конституционной власти для принудительного исполнения собственных законов». [36]

Конфедерация также сочла совершенно невыполнимым полагаться на трибуналы штатов для исполнения своих законов. Такое упование в конфедеративном правительстве предвосхищает, что сторона, виновная в нарушении законов или постановлений конфедерации, сама будет судить, осуждать и наказывать себя. Вся история нашей Конфедерации свидетельствует о тщетности законов, требующих подчинения штатов и исходящих из ожидания, что они сами заставят себя подчиниться.

Необходимость судебного ведомства в общем правительстве была, следовательно, одной из самых ярких среди тех «потребностей Союза», для удовлетворения которых предназначалась нынешняя инициатива. Место, которое это ведомство должно было занять в национальной системе, можно было четко вывести из роли судебной власти во всех системах конституционного правления. Эта роль заключается в применении к субъектам правительства тех наказаний, которые налагаются законодательной властью за неподчинение законам. Неповиновение законным предписаниям правительства может наказываться или предотвращаться двумя способами. Это может быть сделано путем применения военной силы без судебного разбирательства; или это может быть сделано через посредство трибунала, который выносит решение, определяет виновные стороны и применяет к ним принуждение гражданской власти. Последняя функция является исключительной для судебной власти; и для того чтобы она могла выполняться эффективно, суд, исполняющий эту обязанность, должен быть частью того правительства, законы которого он призван проводить в жизнь. Для верховенства правительства существенно важно, чтобы оно выносило решения по собственным полномочиям и приводило в исполнение собственные законы; ибо если оно перекладывает эту прерогативу на другую и подчиненную власть, окончательным подтверждением его законов может стать лишь обращение к военной силе, направленной против тех, кто отказался подчиниться его законным велениям.

Одной из главных целей формирования Конституции было получение для Соединенных Штатов средств принуждения без обращения к силе против народа штатов в целом. Мистер Мэдисон на самом раннем этапе обсуждений в Конвенте заявил, что применение силы против штата будет больше похоже на объявление войны, чем на применение наказания, и, вероятно, будет воспринято атакованной стороной как расторжение всех предыдущих договоров, которыми она могла быть связана. [37] По его предложению пункт из плана губернатора Рэндольфа, разрешающий применение силы против провинившегося члена конфедерации, был отложен в сторону, чтобы можно было разработать систему, которая сделала бы это ненужным. Этого можно было достичь только путем придания власти правительства верховного характера в отношении прав и полномочий, которые могли быть ему переданы; а это могло стать возможным лишь благодаря применению его законодательства к отдельным лицам через посредство судебной власти. Конфедерация, законодательная власть которой действует только на штаты или на массы людей в их коллективном качестве, может быть верховной лишь постольку, поскольку она способна применять превосходящую силу; и когда спор, определяющий вопрос верховенства, однажды оформляется в таком виде, возникает реальная гражданская война.

Таким образом, введение судебного ведомства в новый план правления само по себе свидетельствует о намерении наделить это правительство полномочиями, которые могли бы исполняться мирным путем и без необходимости подавления организованной оппозиции подчиненных сообществ. Обращаясь к этому великому инструменту, мы можем заметить, насколько в данном вопросе создателям Конституции помогли дух и формы институтов, которые народ этих штатов уже создал для своих собственных правительств. Общее право, которое основатели всех этих штатов принесли с собой в эту страну, приучило их рассматривать судебную власть как наделенную функциями, охватывающими два важных объекта. Согласно заведенному порядку этой юриспруденции судебная власть, во-первых, является ведомством, которое провозглашает толкование законов; и, во-вторых, когда это ведомство объявляет толкование закона, урегулированным оказывается не только конкретное дело, но и провозглашается правило, по которому должны решаться все будущие дела того же рода, возникающие на основе того же закона. Таким образом, судебная власть в правительствах, чьи решения основываются на принципах общего права, становится не просто арбитром в конкретном споре, а ведомством, через которое правительство интерпретирует предписанное законодательным органом правило поведения и которым должны руководствоваться все его граждане. Эта роль судебного ведомства была хорошо известна во всех штатах Союза ко времени создания национальной Конституции.

Введя это ведомство в свой план правления, создатели Конституции явно намеревались возложить на него ту же роль в их национальной системе, которую соответствующее ведомство всегда выполняло в штатах. Народу Соединенных Штатов не были известны никакие другие функции судебной власти, и эта функция была как известна, так и признана необходимой для упорядоченной свободы. Было известно, что судебное ведомство правительства — это та ветвь, посредством которой выясняется смысл его законов и применяется к поведению индивидов. Для достижения этой цели оно было введено в систему, поэтапное формирование и развитие которой мы сейчас рассматриваем.

Комитет не только объявил, что это ведомство, подобно законодательному и исполнительному, должно быть «верховным», но и предпринял шаги к тому, чтобы сделать его таковым. Один из первых вопросов, возникших в отношении устройства судебной власти, заключался в том, должно ли оно состоять исключительно из одного центрального трибунала, в который могут направляться апелляции из судов штатов, или же оно должно включать также низшие трибуналы, учреждаемые в пределах отдельных штатов. Последний план был встречен сопротивлением как инновация, которую, как утверждалось, штаты не потерпят. Но необходимость эффективного судебного учреждения, соразмерного законодательной власти, была признана всеобщим образом, и выяснилось, что большая часть штатов выступает за наделение национального законодательного органа полномочиями по учреждению низших трибуналов [38], в то время как положение о высшем центральном трибунале должно было стать обязательным в силу Конституции.

Намерение комитета сделать судебную власть соразмерной законодательной авторитетности также проистекает из определений, которые они дали обеим ветвям. На национальный законодательный орган они предложили возложить в дополнение к правам, предоставленным Конгрессу Конфедерацией, полномочия издавать законы во всех случаях, в которых отдельные штаты некомпетентны или в которых гармония Соединенных Штатов может быть нарушена осуществлением индивидуального законодательства; а также дополнительное полномочие накладывать вето на все законы, принятые отдельными штатами и противоречащие, по мнению национального законодательного органа, Статьям Союза или любым действующим договорам под авторитетом Союза. Было заявлено, что юрисдикция национального суда должна распространяться на все дела, касающиеся сбора национального дохода, и на импичмент национальных должностных лиц; после чего последовало всеобъемлющее добавление: «вопросы, затрагивающие национальный мир и согласие». Это последнее положение поставило общие задачи, которые, как было заявлено, должны охватываться законодательной властью, в ведение судебной власти. Эти задачи еще не были описаны подробно, поскольку целью было лишь сформулировать и провозгласить принципы, на которых должны основываться полномочия обоих ведомств.

Но, как мы уже имели возможность убедиться, идея о наделении судебного департамента таким контролем над законодательством отдельных штатов, какой они могли бы уступить национальному правительству, еще не выдвигалась. Принцип, призванный определять степень этого контроля, уже был введен и применялся, а именно: он должен охватывать все законы штатов, которые могут вступать в противоречие с Конституцией или с договорами, заключенными на основе национальной власти. План в настоящее время состоял, как мы видели, в том, чтобы рассматривать это как законодательную власть, осуществляемую посредством прямого контроля в форме вето. Однако более близкий взгляд на великие неудобства такого устройства и на общую основу юрисдикции, уже намеченную для национального судопроизводства, привел к выработке той конкретной особенности, которая требовалась в качестве замены прямого вмешательства в законодательные полномочия штатов. По сути, важный принцип, предлагавший распространить судебную власть на вопросы, затрагивающие национальный мир и согласие, охватывал всю необходимую полноту власти; и оставалось лишь убедиться в том, что осуществление этой власти посредством косвенного воздействия судебных органов на законы штатов после их принятия было гораздо предпочтительнее прямого вмешательства в эти законы в процессе их принятия.

Комитет единогласно постановил, что судьи высшего суда должны занимать свои должности в течение срока безупречного поведения. [39] Этот срок полномочий был заимствован из английских статутов и из конституций некоторых штатов, которые уже приняли его. Полномочия судей в Англии до 1700 года определялись короной; и хотя иногда они выдавались на время безупречного поведения, обычно они выдавались по усмотрению короны, и для короны всегда было по усмотрению принимать ту или иную форму срока полномочий, как она сочтет нужным. Но в статуте, принятом на тринадцатый год правления Вильгельма III, который окончательно обеспечил преобладание протестантской религии в этой стране и закрепил другие положения в отношении прав и свобод подданных, было постановлено, что судейские патенты должны выдаваться на время безупречного поведения, а их жалованье должно быть определено и установлено; однако корою было разрешено смещать их по обращению обеих палат Парламента. [40] Тем не менее всегда считалось, что полномочия судей истекают со смертью короля; и в целях предотвращения этого, а также для того, чтобы сделать судей более эффективно независимыми, новый статут, принятый в первый год правления Георга III, провозгласил, что полномочия судей должны оставаться в силе в течение срока их безупречного поведения, несмотря на кончину короны; и что жалованье, однажды пожалованное им, должно выплачиваться во все будущие времена, до тех пор пока их патенты остаются в силе. Положение, позволявшее смещать их короной по обращению обеих палат Парламента, было сохранено и вновь принято. [41]

При разработке Конституции Соединенных Штатов нежелательная особенность английской системы была отброшена, а ее ценные положения — сохранены. Никто на том этапе рассмотрения, который мы сейчас изучаем, не предлагал делать судей смещаемыми по обращению законодательного органа; и хотя значительно позже это положение было выдвинуто вновь, оно получило голос только одного штата. Первое решение Конвенции, заседающей в комитете всей палаты, заключалось в том, что судьи должны занимать свои должности в течение срока безупречного поведения; что они должны регулярно, в установленные сроки получать фиксированное вознаграждение за свои службы, в которое не должно вноситься никаких увеличений [42] или уменьшений, способных затронуть лиц, фактически занимающих должности в данное время.