«От изоляции к лидерству: Обзор внешней политики США»

Американский институт международного права, организованный в Вашингтоне в октябре 1912 года, является органом, который, судя по всему, окажет большое влияние на укрепление мира и благосостояния этого полушария. Институт состоит из пяти представителей национального общества международного права каждой из двадцати одной американской республики. На сессии, состоявшейся в городе Вашингтоне 6 января 1916 года, Институт принял Декларацию прав и обязанностей наций. Эта декларация, призванная придать прочную юридическую основу новому панамериканизму, гласила:

I. Каждая нация имеет право на существование, а также на защиту и сохранение своего существования; но это право не подразумевает права и не оправдывает действия государства по защите себя или сохранению своего существования путем совершения противоправных актов против невинных и не причиняющих вреда государств.

II. Каждая нация имеет право на независимость в том смысле, что она имеет право на стремление к счастью и свободна развиваться без вмешательства или контроля со стороны других государств, при условии, что при этом она не вмешивается в права других государств и не нарушает их.

III. Каждая нация в правовом отношении и перед лицом закона равна любой другой нации, принадлежащей к сообществу наций, и все нации имеют право претендовать и, в соответствии с Декларацией независимости Соединенных Штатов, «занять среди земных держав то обособленное и равное место, на которое их дают право законы природы и Бога природы».

IV. Каждая нация имеет право на территорию в определенных границах и на осуществление исключительной юрисдикции над своей территорией и всеми находящимися на ней лицами, будь то местные жители или иностранцы.

V. Каждая нация, обладающая правом в силу международного права, имеет право на то, чтобы это право уважалось и защищалось всеми другими нациями, ибо право и обязанность коррелятивны, и право одного есть обязанность всех соблюдать его.

VI. Международное право является одновременно и национальным, и международным; национальным в том смысле, что оно является законом страны и применимо в качестве такового к разрешению всех вопросов, затрагивающих его принципы; международным в том смысле, что оно является законом сообщества наций и применимо в качестве такового ко всем вопросам между членами сообщества наций и внутри него, затрагивающим его принципы.

Эту декларацию критиковали за излишний альтруизм для мира, в котором дипломатия была занята эгоистичными целями, однако г-н Рут, представляя ее на ежегодном собрании Американского общества международного права, утверждал, что каждое положение в ней «основано на решениях американских судов и авторитете американских публицистов».

Мексиканская ситуация подвергла принципы нового панамериканизма суровому испытанию. 18 февраля 1913 года Франсиско Мадеро был схвачен и заключен в тюрьму в результате заговора, сформированного одним из его генералов, Викториано Уэртой, который тут же провозгласил себя диктатором. Четыре дня спустя Мадеро был убит во время содержания под стражей войсками Уэрты. Генри Лейн Уилсон, американский посол, незамедлительно призвал свое правительство признать Уэрту, однако президент Тафт, срок полномочий которого быстро приближался к концу, не предпринял никаких действий и оставил этот вопрос своему преемнику.

Таким образом, президенту Вильсону пришлось столкнуться с весьма неприятной ситуацией, когда он взял под свой контроль дела в Вашингтоне. Он отказался признать Уэрту, власть которого оспаривали вожди повстанцев в различных частях страны. Критики администрации заявляли, что отказ признать Уэрту был прямым нарушением хорошо известной американской политики признания фактических правительств без попыток судить о затрагиваемых правах. Совершенно верно, что Соединенные Штаты последовательно проводили политику признания фактических правительств, как только в каждом конкретном случае становилось очевидным, что новое правительство опирается на одобрение народа и имеет тенденцию быть стабильным. Эта доктрина признания является отличительно американской доктриной. Она была впервые сформулирована Томасом Джефферсоном в бытность его государственным секретарем в противовес европейской доктрине божественного права, и она была естественным продолжением другой джефферсоновской доктрины о том, что все правительства черпают свои справедливые полномочия из согласия управляемых. Уэрта не мог претендовать на власть, полученную от большинства или чего-то близкого к большинству мексиканского народа. Он был самозваным диктатором, власть которого основывалась исключительно на военной силе. Президент Вильсон и госсекретарь Брайан были полностью оправданы в своем отказе признать его узурпацию власти, хотя они, вероятно, совершили ошибку, объявив, что никогда не признают его, и потребовав его устранения из президентской борьбы. Это заявление сделало его глухим к советам из Вашингтона и совершенно равнодушным к уничтожению американских жизней и собственности.

Следующим шагом президента в отношении Мексики стала оккупация Веракруса. 20 апреля 1914 года президент попросил у Конгресса полномочия на задействование вооруженных сил Соединенных Штатов для требования сатисфакции за произвольный арест американских морских пехотинцев в Веракрусе, и на следующий день адмирал Флетчер получил приказ захватить таможню в этом порту. Он сделал это после ожесточенного боя с войсками Уэрты, в котором девятнадцать американцев были убиты и семьдесят ранены. Американскому поверенному в делах Нельсону О'Шонесси тут же были выданы паспорта, и все дипломатические отношения между Соединенными Штатами и Мексикой были разорваны.

Несколько дней спустя представители так называемого альянса АБС — Аргентины, Бразилии и Чили — предложили свои добрые услуги для мирного урегулирования конфликта, и президент Вильсон незамедлительно принял их посредничество. Состоявшаяся в результате конференция в Ниагаре 20 мая не добилась успеха в своей непосредственной цели, но привела к устранению Уэрты, который подал в отставку 15 июля 1914 года. 20 августа генерал Венустиано Карранса, глава одной из революционных фракций, взял под свой контроль дела в столице, однако его власть оспаривал генерал Франсиско Вилья, другой предводитель повстанцев. В связи с обещанием Каррансы уважать жизнь и собственность американских граждан силы Соединенных Штатов были выведены из Веракруса в ноябре 1914 года.

В августе 1915 года по просьбе президента Вильсона шесть высших представителей Латинской Америки в Вашингтоне предприняли безуспешную попытку примирить борющиеся фракции Мексики. Однако по их совету президент Вильсон в октябре решил признать правительство Каррансы, который к тому времени контролировал три четверти территории Мексики. В результате этого шага Вилья начал серию нападений на американских граждан и набегов через границу, что в марте 1916 года вынудило президента направить карательную экспедицию в Мексику, а позже отправить к границе большую часть регулярной армии и крупные соединения ополчения.

Набеги Вильи создали весьма неприятную ситуацию. Карранса не только не предпринял реальных усилий по подавлению Вильи, но и решительно выступал против шагов, предпринимаемых Соединенными Штатами для защиты собственных граждан вдоль границы, и даже занял угрожающую позицию. В Соединенных Штатах раздавались громкие и настойчивые требования войны против Мексики. Американские инвестиции в землю, рудники, плантации каучука и другие предприятия были очень велики, и эти финансовые интересы были особенно возмущены политикой президента «бдительного выжидания». Президент остался глух к этому шуму. Ни одна страна не эксплуатировалась так бесстыдно иностранным капиталом, как Мексика. Более того, существовало подозрение и общее убеждение в том, что недавние революции финансировались американским капиталом. Президент Вильсон был полон решимости дать мексиканскому народу возможность реорганизовать свою национальную жизнь на лучшей основе и оказать ему всю возможную помощь в этой задаче. Война с Мексикой была бы очень серьезным предприятием, и даже успешная война означала бы военную оккупацию Мексики на неопределенный срок. После нашего вступления в Мировую войну многие из тех американцев, которые радикально расходились во мнениях с мексиканской политикой Вильсона, убедились, что его отказ ввязываться в войну с Мексикой был для нас величайшим благом.

Выдвигались обвинения в том, что между мексиканской политикой президента и его гаитянской политикой наблюдалась непоследовательность. Разница между этими двумя случаями, однако, заключалась в том, что на Гаити порядок можно было восстановить относительно небольшими силами морской пехоты, в то время как любая попытка применить силу к Мексике привела бы к долгому и кровавому конфликту. Самой новой чертой мексиканской политики президента было его согласие на посредничество альянса АБС и его последующие консультации с ведущими представителями Латинской Америки. Это действие приблизило панамериканский идеал почти к точке реализации. Оно было встречено с энтузиазмом и поставило наши отношения с Латинской Америкой на лучшую основу, чем они были в течение многих лет.

Не один критик американской внешней политики высказывал мнение, что если мы собираемся исправить мир, мы должны предстать перед судом общественного мнения с чистыми руками, что прежде чем осуждать империалистическую политику Европы, мы должны были отказаться от империалистической политики у себя дома. Главными чертами латиноамериканской политики президента Вильсона, если сделать общий вывод, были обязательство американских республик не делать ничего, что могло бы вызвать европейское вмешательство, и обеспечение путем договора права Соединенных Штатов на вмешательство для защиты жизни, свободы и собственности, а также для установления самоуправления. Такая политика, осуществляемая бескорыстно, не противоречила общим военным целям, определенным президентом Вильсоном.

IX

КРАХ НЕЙТРАЛИТЕТА И ИЗОЛЯЦИИ Во времена Вашингтона Соединенные Штаты были экспериментом в области демократии. Жизненно важным вопросом был не наш долг перед остальным миром, а то, позволит ли остальной мир нам жить. Мудрая политика заключалась в том, чтобы держаться в стороне от мировой политики и давать как можно меньше поводов для обид великим державам Европы. Вашингтон указывал, что «наше обособленное и удаленное положение» делает такой курс возможным. Эта политика была оправдана событиями. Мы получили возможность беспрепятственно следовать склонностям нашего собственного политического гения, распространить наши институты на огромный континент и достичь положения великого процветания и могущества в экономическом мире. Хотя мы все еще остаемся молодой страной, наше правительство, за возможным исключением Великобритании, является самым старым и стабильным в мире, и с тех пор как мы провозгласили себя нацией и приняли нашу нынешнюю конституцию, британское правительство претерпело радикальные изменения демократического характера. По возрасту и стабильности мы уже давно имеем право на голос и влияние в мире, и тем не менее мы были удивительно безразличны к нашим обязанностям как члена сообщества наций. Мы были в мире, но не от мира сего.

Наша политика изоляции соответствовала ситуации, существовавшей сто лет назад, но не ситуации, существующей сегодня и существовавшей в течение последних нескольких лет. Мы больше не занимаем «обособленного и удаленного положения». Пар и электричество, кабель и беспроволочный телеграф преодолели разделяющее пространство и сделали нас близкими соседями Европы. Весь мир сблизился так, как наши предки и не мечтали, и наши торговые, финансовые и социальные отношения с остальным миром носят тесный характер. При таких обстоятельствах политическая изоляция невозможна. В течение многих лет она была не более чем традицией, но традицией, которая связала руки американским дипломатам и заставила американскую общественность игнорировать то, что на самом деле происходило в мире. Испанская война и приобретение Филиппин вовлекли нас в полный водоворот мировой политики, и тем не менее мы отказались признать изменения, которые неизбежно за этим последовали.

Появление Японии как первоклассной державы, осознающей свои достижения и стремящейся начать великую карьеру, внесло новый и тревожный элемент в мировую политику. Наша дипломатическая деятельность, до сих пор сравнительно простая, теперь стала чрезвычайно сложной. Раньше Соединенные Штаты были единственной великой державой за пределами европейского баланса. Существование второй обособленной державы значительно осложнило международную ситуацию и открыло возможности для новых комбинаций. Мы уже видели, как Германия попыталась использовать возможность, предоставленную войной России с Японией, чтобы унизить Францию, и что Соединенные Штаты приняли видное участие в Альхесирасской конференции с целью предотвращения угрожавшего крушения европейского баланса сил. Таким образом, еще до начала Мировой войны для внимательных наблюдателей за международными делами стало очевидно, что европейский баланс вскоре будет вытеснен мировым балансом, в котором Соединенные Штаты будут вынуждены занять свое место.

Однако потребовалась мировая война, чтобы развеять народную иллюзию изоляции и пробудить в нас временное осознание наших международных обязанностей. Когда началась война, президент, следуя традициям ста лет, само собой разумеющееся, издал декларацию о нейтралитете, полагая, что чем скрупулезнее она будет соблюдаться, тем больше будет возможностей у Соединенных Штатов выступить в качестве беспристрастного посредника при окончательном урегулировании условий мира. По мере того как ожесточенность конфликта нарастала, становилось очевидным, что роль нейтрального государства будет нелегкой и что жизненно важные интересы Соединенных Штатов будут затронуты в гораздо большей степени, чем кто-либо мог предвидеть.

Нейтралитет в современном смысле — это по сути американская доктрина и результат нашей политики изоляции. Если мы хотели держаться в стороне от европейских конфликтов, нам было необходимо проводить курс жесткой беспристрастности в войнах между европейскими державами. В период наполеоновских войн мы настаивали на том, что нейтральные страны обладают определенными правами, которые воюющие стороны обязаны уважать, и мы вели с Англией войну 1812 года с целью утверждения этого принципа. С полвека спустя, в годы Гражданской войны в США, мы настаивали на том, что нейтральные страны имеют определенные обязанности, которые каждая воюющая сторона имеет право ожидать от них выполнения, и мы заставили Великобританию при урегулировании претензий «Алабамы» выплатить нам компенсацию в размере 15 500 000 долларов за невыполнение своих нейтральных обязательств. Таким образом, мы были ведущим поборником прав и обязанностей нейтральных государств, а принципы, за которые мы боролись, вошли в современное право наций. Когда две или три нации участвуют в войне, а остальной мир сохраняет нейтралитет, обычно не возникает больших трудностей с обеспечением прав нейтральных стран, но когда большинство великих держав воюет, оставшимся великим державам, тем более меньшим нейтральным государствам, невозможно отстоять свои права. Это было верно в наполеоновских войнах, но в то время закон о нейтралитете находился в зачаточном состоянии и никогда полностью не признавался воюющими державами. Крах нейтралитета в Великой войне был гораздо более серьезным, поскольку права нейтральных государств были четко определены и всеобще признаны.

Несмотря на значительное немецкое население в этой стране и пропаганду, которую, как мы теперь знаем, германское правительство систематически вело в течение многих лет прямо посреди нас, вторжение в Бельгию и зверства, совершенные немцами, вскоре настроили общественное мнение на сторону союзников. Это не было отступлением от нейтралитета, поскольку следует помнить, что нейтралитет — это не состояние ума, а юридический статус. До тех пор пока наше правительство выполняло свои обязательства, определяемые правом наций, никаких обвинений в нарушении нейтралитета нельзя было предъявить справедливо. Отрицать за гражданами нейтральной страны право выражать свои моральные суждения означало бы отрицать, что миром когда-либо сможет управлять общественное мнение. Попытка немецких пропагандистов провести различие между так называемым этическим и юридическим нейтралитетом выглядела правдоподобно, но не имела реальной силы. Хотя нейтралитет основан на общем принципе беспристрастности, этот принцип воплощен в довольно четко определенном наборе правил, которые могут — и часто делают это — в любой конкретной войне работать на пользу одного воюющего государства и во вред другому. В Великой войне этот результат был вызван военно-морским превосходством Великобритании. Что касается наших юридических обязательств перед Германией, то у нее не было причин для жалоб. С другой стороны, если бы наше поведение определялось исключительно этическими соображениями, мы бы присоединились к союзникам гораздо раньше, чем сделали это.

Военно-морское превосходство Великобритании облегчило ей прекращение всей прямой торговли с противником в отношении предметов военной контрабанды, но от этого было мало толку, пока Германия могла импортировать эти товары через нейтральные порты Италии, Голландии и скандинавских стран. При таких обстоятельствах обычная блокада германского побережья возымела бы мало эффекта. Поэтому Великобритания не объявляла такую блокаду. Она приняла другие методы пресечения заморских поставок в Германию. Она расширила списки как абсолютной, так и условной контрабанды и в соответствии с доктриной непрерывного плавания задерживала товары из обоих списков, направлявшиеся в Германию через нейтральные страны.

В отношении права воюющей стороны расширять списки контрабанды не может быть никаких сомнений. Даже Лондонская декларация, которая впервые предприняла попытку установить международную классификацию контрабанды, предусматривала в статье 23, что «предметы и материалы, которые используются исключительно для войны, могут быть добавлены к списку абсолютной контрабанды посредством нотифицированной декларации», а статья 25 предусматривала, что список условной контрабанды может быть расширен аналогичным образом. В современных условиях ведения войны кажется невозможным заранее определить, какие предметы следует рассматривать в качестве контрабанды. Во время Великой войны многие предметы, считавшиеся в предыдущих войнах безвредными, стали незаменимыми для ведения войны.

Применение Великобританией доктрины непрерывного плавания вызывало больше споров. Она исходила из того, что контрабандные товары, отправленные в нейтральные страны, граничащие с Германией и Австрией, предназначались для них, если не было доказательств обратного, и она не проводила никакого различия между абсолютной и условной контрабандой. Соединенные Штаты решительно протестовали против этой политики, но сила их протеста была ослаблена тем фактом, что во время Гражданской войны американское правительство проводило в целом ту же политику в отношении товаров, отправляемых нейтральными странами в Нассау, Гавану, Матаморос и другие порты, прилегающие к Конфедерации. До Гражданской войны в США товары не могли быть конфискованы ни на каких основаниях, если они не направлялись напрямую в порт воюющей стороны. Согласно английской доктрине непрерывного плавания, выдвинутой во время наполеоновских войн, товары, привезенные из Французской Вест-Индии в Соединенные Штаты и переотправленные в континентальную Европу, были конфискованы Британским судом адмиралтейства на том основании, что, несмотря на разгрузку и погрузку в американском порту, плавание из Вест-Индии в Европу фактически являлось непрерывным плаванием, и в соответствии с Правилом 1756 года Великобритания отказалась признать право нейтральных судов участвовать в торговле между Францией и ее колониями. Однако Великобритания захватывала суда только на втором этапе плавания, то есть когда они направлялись непосредственно в порт воюющей стороны. Во время Гражданской войны в США Соединенные Штаты задерживали товары в рамках расширения английской доктрины на первом этапе плавания, то есть когда они находились в пути из одного нейтрального порта в другой нейтральный порт, на том основании, что впоследствии они должны были быть отправлены на другом судне в порт Конфедерации. Великобритания переняла и применила американскую доктрину во время англо-бурской войны. Доктрина непрерывного плавания в том виде, в каком она применялась Соединенными Штатами и Англией, была решительно осуждена большинством континентальных авторов по международному праву. Лондонская декларация приняла компромисс, предусмотрев, что абсолютная контрабанда может быть конфискована при следовании через третьи страны, но условная контрабанда не подлежит захвату при таких обстоятельствах. Поскольку Лондонская декларация не была ратифицирована британским правительством, это различие было проигнорировано, и при следовании в Германию через нейтральные страны задерживалась как условная, так и абсолютная контрабанда.

Хотя Великобританию можно обвинить в неоправданном расширении применения определенных норм международного права и в том, что она сделала себя ответственной за материальный ущерб, во всех своих мерах она проявляла скрупулезное уважение к человеческой жизни. Ее заявление о том, что «Всю Северную область [North Sea - Северное море] следует считать военной зоной», объяснялось как акт возмездия против Германии за разбрасывание плавучих мин в открытом море на пути британской торговли. Она не предпринимала попыток исключить нейтральные суда из Северного моря, а лишь уведомила их о том, что определенные районы заминированы, и предостерегла их от входа туда без получения навигационных инструкций от британской эскадры.

Германский декрет от 4 февраля 1915 года, устанавливающий подводную блокаду или «военную зону» вокруг Британских островов, напротив, не имел абсолютно никаких юридических оснований. Он не удовлетворял требованиям действительной блокады, поскольку прерывал лишь очень небольшой процент британской торговли, а первым требованием блокады является ее эффективность. Декрет был направлен непосредственно против вражеских торговых судов и косвенно против судов нейтральных стран. Он полностью игнорировал общепризнанное право нейтральных пассажиров путешествовать на торговых судах воюющих сторон. Второй декрет, объявляющий неограниченную подводную войну после 1 февраля 1917 года, был направлен как против нейтральных, так и против вражеских судов. Он предпринял попытку исключить все нейтральные суда из широкой зоны, простирающейся далеко в открытое море, независимо от их миссии или характера их груза. Это был полный вызов всему закону.

Граждане нейтральных стран всегда имели право путешествовать на торговых судах воюющих сторон, подвергаясь, конечно, риску захвата и задержания. Поступок германского посла, разместившего в нью-йоркской газете объявление с предупреждением американцам не садиться на суда «Лузитания», когда президент публично заявлял, что они имеют полное право путешествовать на судах воюющих сторон, был дерзким и беспрецедентным нарушением дипломатических обычаев и оправдал бы его немедленное увольнение. Государственный департамент, вероятно, предпринял бы какие-то действия, если бы этот инцидент не был затменен выполнением угрозы и фактическим уничтожением «Лузитании».

Уничтожение вражеских призов на море признается международным правом при исключительных обстоятельствах и при соблюдении определенных четких ограничений, однако неограниченное право на уничтожение даже вражеских торговых судов никогда не заявлялось ни одним авторитетом в области международного права и ни одним правительством до германского декрета. Уничтожение нейтральных призов, хотя и практиковалось некоторыми правительствами, не получило столь общего одобрения, а когда к нему прибегали, оно сопровождалось еще более строгим соблюдением правил, призванных оградить человеческую жизнь. Статья 48 Лондонской декларации предусматривала, что «захваченное нейтральное судно не должно быть уничтожено захватчиком, но должно быть преведено в надлежащий порт с целью определения там прав относительно законности захвата». К сожалению, статья 49 в значительной степени сводила на нет это положение, оставляя весь вопрос на усмотрение захватчика. Она гласит: «В качестве исключения нейтральное судно, захваченное военным кораблем воюющей стороны и подлежащее конфискации, может быть уничтожено, если соблюдение статьи 48 будет сопряжено с опасностью для военного корабля или для успеха операций, в которых он в данный момент участвует». Следующая статья предусматривала следующие гарантии: «Перед уничтожением находящиеся на борту лица должны быть доставлены в безопасное место, а все судовые документы и прочие бумаги, которые заинтересованные лица сочтут имеющими отношение к решению о законности захвата, должны быть приняты на борту военного корабля».

Лондонская декларация подверглась открытой критике за то, что признавала за захватчиком неограниченное дискреционное право на уничтожение нейтрального приза. При всех обстоятельствах главной претензией к Германии было не то, что она уничтожала призы на море, а то, что она полностью игнорировала ограничения, наложенные на это право, и правила, призванные оградить человеческую жизнь.

Германия пыталась оправдать свою подводную политику тем, что (1) американское производство и продажа военных материалов носили односторонний характер и, следовательно, были не нейтральными, и что (2) Соединенные Штаты фактически смирились с тем, что она считала незаконными усилиями Великобритании по пресечению поставок продовольствия в Германию. Вопрос о торговле вооружениями был доведен Германией до сведения Соединенных Штатов в ноте от 4 апреля 1915 года. Не отрицая законности торговли оружием при обычных обстоятельствах, правительство Германии утверждало, что ситуация в нынешней войне отличается от любой предыдущей войны; что признание торговли в прошлом проистекало из необходимости защиты существующих отраслей промышленности, в то время как в настоящей войне в Соединенных Штатах была создана совершенно новая отрасль; и завершалось следующим заявлением, которое составляло истинную суть ноты: «Эта промышленность фактически поставляет товары врагам Германии. Теоретическая готовность снабжать также и Германию, если бы поставки были возможны, ничего не меняет. Если на то воля американского народа, чтобы существовал истинный нейтралитет, Соединенные Штаты найдут средства предотвратить эти односторонние поставки оружия или по крайней мере использовать их для защиты законной торговли с Германией, особенно в отношении продовольственных товаров». На эту ноту госсекретарь Брайан ответил, что «любое изменение собственных законов о нейтралитете в ходе войны, которое неравнозначно затрагивало бы отношения Соединенных Штатов с воюющими странами, было бы неоправданным отступлением от принципа строгого нейтралитета».

Два месяца спустя обсуждение было возобновлено австро-венгерским правительством. Австрийская нота не ставила под сомнение намерение Соединенных Штатов следовать букве закона, но жаловалась, что мы не следуем его духу, и предполагала, что угроза лишить союзников продовольствия и сырья будет достаточной для защиты законной торговли между Соединенными Штатами и Центральными державами. На эту ноту госсекретарь Лансинг ответил подробно. Он утверждал: (1) что Соединенные Штаты не связаны никаким обязательством изменять или модифицировать нормы международной практики из-за особых условий. (2) Он отверг то, что он истолковал как утверждение австрийского правительства о том, что «преимущества, получаемые воюющей стороной благодаря ее превосходству на море, должны быть уравнены нейтральными державами путем установления системы прекращения сношений с победителем». (3) Он обратил внимание на тот факт, что Австро-Венгрия и Германия в годы, предшествовавшие настоящей европейской войне, произвели «огромный избыток оружия и боеприпасов, который они продавали по всему миру и особенно воюющим сторонам. Ни разу за этот период ни та, ни другая не предлагали и не применяли принцип, ныне отстаиваемый Императорским и Королевским правительством». (4) «Но помимо вопроса о принципах существует практическая и веская причина, по которой правительство Соединенных Штатов с момента основания Республики до настоящего времени отстаивало и практиковало неограниченную торговлю оружием и военными припасами. В политику этой страны никогда не входило поддержание в мирное время крупных вооруженных сил или запасов оружия и боеприпасов, достаточных для отражения вторжения хорошо оснащенного и мощного врага. Она желала оставаться в мире со всеми нациями и избегать любого проявления угрозы такому миру со стороны своих армии и флота. Вследствие этой неизменной политики Соединенные Штаты в случае нападения со стороны иностранной державы оказались бы в начале войны в серьезном, если не фатальном, затруднении из-за нехватки оружия и боеприпасов и средств для их производства в количествах, достаточных для удовлетворения потребностей национальной обороны. Соединенные Штаты всегда полагались на право и возможность покупать оружие и боеприпасы у нейтральных государств в случае иностранного нападения. Это право, на которое они претендуют для себя, они не могут отказать другим».

Германские и австрийские власти прекрасно знали, что их аргументы не имеют под собой никаких оснований в международном праве или практике. Действительно, их ноты, вероятно, были призваны повлиять на общественное мнение и помочь германским пропагандистам в этой стране, которые предпринимали отчаянные попытки добиться от Конгресса введения эмбарго на экспорт оружия. Потерпев неудачу в этой попытке, был создан масштабный заговор с целью сорвать торговлю оружием путем прибегания к преступным методам. На заводах по производству боеприпасов произошли многочисленные взрывы, унесшие множество жизней и причинивший ущерб имуществу на миллионы долларов, а на ряде судов, перевозивших припасы для союзников, были заложены бомбы. Австрийский посол и германские военный и военно-морской атташе в Вашингтоне были замешаны в этой деятельности, и госсекретарь Лансинг незамедлительно потребовал их отзыва.

Нарушения международного права Германией были столь вопиющими, ее методы ведения войны столь варварскими, действия ее дипломатов столь лишенными чести, а ее торжественные клятвы столь безжалостно нарушались, что техническое обсуждение норм морского права было полностью затенено более высокими моральными проблемами, затронутыми в этом конфликте. Все дальнейшие попытки поддержать нейтралитет в конце концов стали невыносимыми даже для президента Вильсона, который проявлял терпение до тех пор, пока терпение перестало быть добродетелью. Потерпев неудачу в своих попытках убедить Конгресс разрешить вооружение торговых судов, президент в конце концов пришел к выводу, учитывая угрозу Германии рассматривать вооруженную охрану как пиратов, что вооруженный нейтралитет нецелесообразен. Он принял единственную альтернативу и 2 апреля 1917 года обратился к Конгрессу с просьбой об официальном объявлении войны Германии.

Если бы Германия соблюдала нормы международного права, Соединенные Штаты, вероятно, остались бы нейтральными, несмотря на неизбежную опасность свержения Франции и возможное вторжение в Англию. Крушение европейского баланса в конечном счете привело бы к конфликту между Германией и Соединенными Штатами. Нарушение американских прав заставило нас вступить в войну, но, однажды вступив в нее, мы воевали не просто ради восстановления американских прав, а ради утверждения человеческой свободы и признания прав человека во всем мире. В своей речи об объявлении войны президент Вильсон сказал: «Нейтралитет больше не является осуществимым или желательным, когда под угрозой оказывается мир во всем мире и свобода его народов, а угроза этому миру и свободе кроется в существовании автократических правительств, опирающихся на организованную силу, которая полностью контролируется их волей, а не волей их народа. Мы увидели последний случай нейтралитета при таких обстоятельствах». Отказавшись однажды от нейтралитета и изоляции, мы вряд ли снова останемся нейтральными в любой войне, которая затрагивает баланс сил в мире или судьбы большей части человечества. Нейтралитет и изоляция были взаимосвязаны. И то и другое основывалось на представлении о том, что мы являемся удаленным и далеким народом и не имеем никакого близкого отношения к тому, что происходит в великом мире по ту сторону океанов.

Крах нейтралитета и отказ от изоляции ознаменовали собой радикальный, хотя и неизбежный сдвиг в нашем отношении к мировой политике. Однако президент Вильсон не предлагал отказываться от великих принципов, за которые мы как нация выступали, а скорее стремился расширить их и придать им всемирное применение. В своем выступлении перед Сенатом 22 января 1917 года он сказал:

«Я предлагаю, так сказать, чтобы нации единодушно приняли доктрину президента Монро в качестве доктрины всего мира; чтобы ни одна нация не стремилась распространить свой политический строй на любое другое государство или народ, но чтобы каждый народ был оставлен свободным в определении собственного политического строя, собственного пути развития, без помех, без угроз, без страха, как малый, так и великий и могущественный».

«Я предлагаю, чтобы впредь все нации избегали запутанных союзов, которые вовлекали бы их в соперничество сил, затягивали бы их в сеть интриг и эгоистичного соперничества и нарушали бы их собственные дела привнесенными извне влияниями. В союзе сил нет запутанного союза».

Другими словами, доктрина Монро, лишенная своих империалистических тенденций, должна была быть интернационализирована, а американская политика изоляции в смысле избегания тайных союзов должна была стать фундаментальным принципом нового международного порядка. Если Соединенным Штатам предстояло войти в лигу наций, каждый член лиги должен был стоять на собственной основе. Нам не полагалось быть буфером между альянсами и антантами.

X

ЦЕЛИ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ В ВОЙНЕ Появление Соединенных Штатов в семье наций почти полтора века назад было событием всемирно исторического значения. Наши предки-революционеры создали правительство, основанное на новом принципе, удачно сформулированном Джефферсоном в утверждении, что правительства черпают свои справедливые полномочия с согласия управляемых. Этот принцип угрожал, хотя и в отдаленной перспективе, существованию аристократических правительств Старого Света, которые все еще основывались на доктрине божественного права. Вступление Соединенных Штатов в Первую мировую войну было событием не менее значительным, поскольку оно дало американскому президенту, основательно погруженному в политическую философию Виргинского билля о правах, Декларации независимости и трудов отцов-основателей Республики, возможность провозгласить миру те ценности, за которые Америка всегда стояла. В связи с этим Г. В. В. Темперли в книге «История Парижской мирной конференции» (том I, стр. 173) говорит: «Выступления президента Вильсона имеют уникальное значение не только потому, что они были приняты в качестве юридической основы мирных переговоров, но и потому, что они образуют определенную и стройную систему политической доктрины. Эта доктрина, хотя и развитая и расширенная ввиду колоссальных изменений, порожденных войной, не была сформирована или даже изменена ими. Его идеи, как ни у одного другого великого государственного деятеля этой войны, могут быть разработаны как целостная политическая философия. Особый интерес поэтому представляют его речи предвоенного периода, ибо они содержат зачатки его политического кредо и не были подвержены влиянию устрашающих предзнаменований современности. Сами по себе догматы были немногочисленны и просты, но их последствия, получив развитие в ходе войны, оказались таковы, что привели к самым далекоидущим результатам. Невозможно и не нужно обсуждать, насколько эти догматы были приняты американским народом в целом, ибо как изъявления воли их законного представителя в высший момент мировой истории они всегда сохранят свою ценность».

Основные черты политической философии Вильсона проявились в его политике в отношении Латинской Америки еще до того, как у него возникли какие-либо мысли о вмешательстве в европейскую ситуацию. В начале своего президентства он заявил, что Соединенные Штаты «никогда больше не будут добиваться ни одного дополнительного фута территории путем завоевания». В декабре 1915 года он заявил: «С самого начала мы выступали единым фронтом со всеми сторонниками свободы на этой стороне океана и… отвели Америку целиком для нужд независимых наций и политически свободных людей». Несколько недель спустя он предложил, чтобы нации Америки объединились «в гарантировании друг другу абсолютной политической независимости и территориальной целостности». Это предложение было фактически воплощено в договоре, но этот план американской лиги наций не встретил одобрения со стороны других государств, которые, вероятно, опасались, что Соединенные Штаты займут слишком доминирующее положение в такой лиге. Отказ президента Вильсона признать деспотическую власть Уэрты при одновременном выражении сочувствия народу Мексики стал первым применением политики, которая впоследствии столь успешно вбила клин между кайзером и немецким народом. Его отказ от вторжения в Мексику и его решимость дать народу этой страны возможность самим вершить свою судьбу продемонстрировали миру бескорыстие и искренность его политики и проложили путь к моральному лидерству, которое он впоследствии осуществлял над народами Европы.

Настаивание президента Вильсона на нейтралитете «в мыслях, словах и делах», выражение «слишком горд, чтобы воевать» и его заявление по поводу войны от 27 мая 1916 года о том, что «ее причины и цели нас не касаются», глубоко оскорбили многих его соотечественников и были встречены с насмешкой другими как внутри страны, так и за рубежом. Его причины для сохранения нейтралитета лучше всего были изложены в речи при принятии его второй номинации на пост президента 2 сентября 1916 года: «Мы оставались нейтральными не только потому, что это было устоявшейся и традиционной политикой Соединенных Штатов — держаться в стороне от политики Европы, и потому, что мы не принимали никакого участия ни в действиях, ни в политике, сформировавших нынешнюю войну, но также и потому, что было очевидно нашей обязанностью предотвратить, если это возможно, бесконечное расширение пожара ненависти и опустошения, разожженного этим страшным конфликтом, и попытаться послужить человечеству, сберегая наши силы и наши ресурсы для тревожных и трудных дней восстановления и исцеления, которые неизбежно последуют за ним, когда миру придется заново строить свой дом».

Однако другие речи, произнесенные в течение 1916 года, показывают, что его постепенно подталкивали к выводу о том, что «мир не всегда находится в воле нации» и что мы должны быть «готовы сражаться за наши права, когда эти права совпадают с правами человека и человечества».

После германских мирных предложений от 12 декабря 1916 года президент Вильсон призвал все воюющие стороны публично заявить, за что они воюют. Это требование заставило повсеместно заглянуть в собственные сердца, привело к переформулированию целей со стороны союзников и заставило центральные правительства перейти к обороне. Формулируя свои ответы, союзники оказались в некотором затруднении из-за секретных договоров в отношении России и Италии, которые впоследствии были преданы огласке большевиками. В марте 1915 года Англия и Франция заключили с Россией соглашение, согласно которому она должна была получить Константинополь — цель ее политики со времен Петра Великого. Согласно секретному Лондонскому договору, подписанному 26 апреля 1915 года, Англия, Франция и Россия пообещали Италии, что она получит Трентино и Южный Тироль, в состав населения которого входило более 250 000 немцев. Италии также были обещаны Триест и Истрийский полуостров, причем граница проходила чуть западнее Фиуме, на который, как следует помнить, она не приобрела никаких прав по этому договору. Италии также должна была достаться примерно половина Далмации, включая города, более половины населения которых составляли южные славяне. Поэтому на ноту президента Вильсона союзникам пришлось отвечать в несколько общих выражениях. Их территориальные требования заключались в следующем: «Возвращение провинций, некогда отторгнутых от союзников силой или против воли их жителей; освобождение итальянцев, а также славян, румын и чехословаков от иностранного владычества; освобождение народов, поддавшихся кровавой тирании турков; и изгнание из Европы Османской империи как безусловно чуждой западной цивилизации». Германский ответ не содержал никаких заявлений о территориальных притязаниях и не давал никаких обещаний даже относительно будущего статуса Бельгии.

Сообщая о результатах этого обмена мнениями Сенату 22 января 1917 года, президент Вильсон произнес первую из той серии речей об основах справедливого и прочного мира, которые сделали его признанным выразителем интересов либерального элемента во всех странах и принесли ему не имеющее аналогов в мировой истории моральное лидерство. «Во всяком обсуждении мира, который должен положить конец этой войне, — заявил он, — само собой разумеется, что за этим миром должен последовать какой-то определенный союз сил, который сделает практически невозможным повторение подобной катастрофы над нами. Каждый любитель человечества, каждый здравомыслящий и мыслящий человек должен принимать это как должное». Фактически возражений против этого утверждения не было. Большинство наших ведущих деятелей, включая Тафта, Рузвельта и Лоджа, разделяли идею создания лиги наций для поддержания законности и международного мира. Лига за принуждение к миру, имевшая отделения во всех странах союзников, проделала большую работу по популяризации этой идеи. Президент явился в Сенат, как он выразился, «как совет, связанный со мной в окончательном определении наших международных обязательств», чтобы сформулировать условия, при которых он счел бы себя вправе просить американский народ дать «официальное и торжественное согласие на Лигу мира». Он отрицал за собой любое право голоса в определении того, какими должны быть условия мира, но он действительно претендовал на право «иметь право голоса в определении того, станут ли они прочными или нет благодаря гарантиям универсального пакта». Прежде всего, мир должен быть «миром без победы», ибо «только мир между равными может быть прочным». И, добавил он, «здесь заложено нечто более глубокое, чем даже равенство прав среди организованных наций. Никакой мир не может быть прочным или должен быть прочным, если он не признает и не принимает принцип того, что правительства черпают все свои справедливые полномочия с согласия управляемых, и что нигде не существует права перебрасывать народы из одного суверенитета в другой, как если бы они были имуществом». Он привел Польшу в качестве примера, заявив, что государственные деятели повсюду сходятся во мнении, что она должна быть «объединенной, независимой и автономной».

Он заявил, что каждому великому народу «должен быть гарантирован прямой выход к морю» и что «ни одна нация не должна быть отрезана от свободного доступа к открытым путям мировой торговли». Он добавил: «Свобода морей есть sine qua non мира, равенства и сотрудничества». Эта проблема, по его словам, тесно связана с ограничением военно-морских вооружений. «Вопрос о вооружениях, будь то на суше или на море, является самым непосредственным и глубоко практическим вопросом, связанным с будущими судьбами наций и человечества».

Русская революция, произошедшая в марте 1917 года и приведшая к свержению правительства царя, на время очистила политическую атмосферу и позволила президенту Вильсону в его обращении к Конгрессу 2 апреля провозгласить войну демократии против автократии. Новое русское правительство отвергло все империалистические устремления и приняло формулу: «Самоопределение, никаких аннексий, никаких контрибуций». Польша получила свободу, а требование Константинополя было отменено. Таким образом, союзники были освобождены от одного из своих самых обременительных секретных договоров.

Даже после вступления Америки в войну президент Вильсон продолжал выдвигать те же идеи относительно окончательных условий мира. Его позиция оставалась существенно отличной от позиции союзников, которые были связаны по рукам и ногам секретными договорами, совершенно расходившимися с целями президента. В своей речи об объявлении войны он заявил, что мы «не имеем никаких счетов с немецким народом. Мы не испытываем к нему ничего, кроме сочувствия и дружбы. Не по их воле их правительство вступило в эту войну». Прусская автократия была объектом его нападок. «Мы собираемся принять вызов на бой с этим естественным врагом свободы и, если потребуется, задействовать всю мощь нации, чтобы обуздать и свести на нет его притязания и его власть. Мы рады теперь, когда мы видим факты без пелены фальшивых притворств вокруг них, сражаться таким образом за окончательный мир во всем мире и за освобождение его народов, включая народы Германии: за права наций, больших и малых, и за привилегию людей повсюду выбирать свой путь жизни и повиновения. Мир должен быть безопасным для демократии. Его мир должен быть возведен на проверенных фундаментах политической свободы. Мы не преследуем никаких эгоистичных целей. Мы не желаем никаких завоеваний, никакого владычества. Мы не ищем для себя никаких контрибуций, никакой материальной компенсации за жертвы, которые мы принесем добровольно. Мы — лишь один из поборников прав человечества. Мы будем удовлетворены, когда эти права станут столь же надежными, сколь вера и свобода наций могут их сделать».

Примерно в то время, когда Соединенные Штаты объявили войну, Австрия и Германия начали очередное так называемое «мирное наступление». В марте Австрия предпривела зондаж в отношении Франции, а в августе Папа Римский выступил с прямым обращением к Державам. Этот шаг был разоблачен президентом Вильсоном в публичной речи у вашингтонского монумента 14 июня 1917 года. «Военные хозяева, под ударами которых истекает кровью Германия, — заявил он, — очень четко видят, к какой точке привели их судьба: если они отступят или будут вынуждены отступить хотя бы на дюйм, их власть за рубежом и дома развалится на части. Именно о своей власти дома они думают сейчас больше, чем о своей власти за рубежом. Именно эта власть трепещет у них под ногами. Глубокий страх вселился в их сердца. У них есть лишь один шанс увековечить свою военную мощь или даже свое контролирующее политическое влияние. Если они смогут добиться мира сейчас, когда огромные преимущества все еще остаются в их руках, они оправдают себя перед немецким народом. Они добьются силой того, чего обещали добиться с ее помощью, — огромного расширения германской мощи и огромного увеличения германских промышленных и торговых возможностей. Их престиж будет обеспечен, а вместе с престижем — и их политическая власть. Если они потерпят неудачу, их народ сбросит их. В Германии будет установлено правительство, подотчетное самому народу, как это было в Англии, Соединенных Штатах и Франции — во всех великих странах современности, кроме Германии. Если они преуспеют, они в безопасности, а Германия и весь мир погублены. Если они потерпят неудачу, Германия спасена, и в мире воцарится мир. Если они преуспеют, Америка попадет под угрозу, и мы, и весь остальной мир должны будем оставаться вооруженными, как и они, и должны будем готовиться к следующему шагу их агрессии. Если они потерпят неудачу, мир может объединиться ради мира, и Германия может оказаться частью этого союза».

Задача ответа Папе Римскому была оставлена союзными правительствами Вильсону, который не был связан секретными договорами. В этом примечательном документе он еще сильнее вбил клин между немецким народом и кайзером. «Американский народ претерпел невыносимые обиды от рук Имперского германского правительства, но он не желает никаких репрессий в отношении немецкого народа, который сам перенес все невзгоды в этой войне, которую он не выбирал. Он считает, что мир должен опираться на права народов, а не на права правительств — права народов больших или малых, слабых или мощных, — их равное право на свободу, безопасность и самоуправление и на участие на справедливых условиях в экономических возможностях мира, включая, разумеется, и немецкий народ, если он согласится на равенство и не будет стремиться к господству».

В заключение он сказал: «Мы не можем принимать слово нынешних правителей Германии в качестве гарантии чего-либо прочного, если оно не подкреплено явно столь убедительными свидетельствами воли и намерений самого немецкого народа, которые другие народы мира сочли бы оправданным принять. Без таких гарантий мирные договоры, соглашения о разоружении, пакты об установлении арбитража вместо силы, территориальные перестройки, воссоздания малых наций, если они заключены с германским правительством, ни один человек, ни одна нация не могут сейчас доверять. Мы должны дождаться новых свидетельств намерений великих народов Центральных держав. Дай Бог, чтобы они были даны в скором времени и таким образом, чтобы восстановить доверие всех народов повсюду к вере наций и возможности заключенного пактом мира».

В начале ноября 1917 года правительство Керенского в России было свергнуто, и к власти пришли большевики. Они немедленно предложили всеобщее перемирие и призвали все воюющие стороны вступить в мирные переговоры. Центральные державы приняли приглашение, и в начале декабря в Брест-Литовске начались переговоры. Предложения России о мире заключались в следующем: эвакуация оккупированных территорий, самоопределение для наций, до сих пор не бывших независимыми, отсутствие военных контрибуций или экономических бойкотов и решение колониальных вопросов в соответствии с вышеуказанными принципами. Австрийский министр граф Чернин ответил от имени Центральных держав, приняв больше положений российской программы, чем ожидалось, но отвергнув принцип свободного плебисцита для национальных групп, не бывших до сих пор независимыми, и обусловив все это принятием союзниками предложения о всеобщем мире. Конференция призвала союзников дать ответ к 4 января. Прямого ответа на это требование не последовало, но предложения России произвели глубокое впечатление на трудящиеся классы во всех странах, и как Ллойд Джордж, так и президент Вильсон сочли необходимым более четко определить военные цели союзников.

В речи, произнесенной 5 января 1918 года, Ллойд Джордж сделал первое исчерпывающее и авторитетное заявление о британских целях в войне. Он консультировался с лидерами лейбористов, виконтом Греем и мистером Асквитом, а также с некоторыми представителями заморских доминионов и выступал, по его словам, за «нацию и империю в целом». Сначала он объяснил, за что британцы не воюют. Он отверг любую мысль о свержении германского правительства, хотя и считал военную автократию «опасным анахронизмом»; они воевали не за уничтожение Австро-Венгрии, но подлинное самоуправление должно быть предоставлено «тем австро-венгерским национальностям, которые давно этого желали»; они воевали не за то, «чтобы лишить Турцию ее столицы или богатых и прославленных земель Фракии, которые по своему расовому составу преимущественно турецкие», но проход между Средиземным и Черным морями должен быть «интернационализирован и нейтрализован». Позитивное изложение целей включало полное восстановление Бельгии, возвращение Эльзас-Лотарингии Франции, выправление итальянской границы, независимость Польши, восстановление Сербии, Черногории и оккупированных частей Франции, Италии и Румынии, а также распоряжение германскими колониями с «первостепенным учетом пожеланий и интересов коренных жителей таких колоний». Он настаивал на репарациях за ущерб, причиненный в нарушение международного права, но отказался от требования военной контрибуции. В заключение он объявил следующие условия необходимыми для прочного мира: «Во-первых, святость договоров должна быть восстановлена; во-вторых, должно быть обеспечено территориальное урегулирование, основанное на праве на самоопределение или согласии управляемых; и, наконец, мы должны стремиться путем создания какой-либо международной организации ограничить бремя вооружений и уменьшить вероятность войны».

8 января 1918 года, через три дня после речи Ллойд Джорджа, президент Вильсон выступил перед обеими палатами Конгресса с самой важной из всех своих речей о целях в войне. Она содержала знаменитые Четырнадцать пунктов:

I. Открытые мирные договоры, открыто заключенные, после которых не будет никаких тайных международных соглашений любого рода, но дипломатия всегда будет вестись откровенно и на глазах у общественности.

II. Абсолютная свобода судоходства на морях вне территориальных вод, как в мирное, так и в военное время, за исключением случаев, когда моря могут быть закрыты полностью или частично международным действием в целях обеспечения соблюдения международных пактов.

III. Устранение, насколько это возможно, всех экономических барьеров и установление равенства торговых условий среди всех наций, согласных на мир и объединившихся для его поддержания.

IV. Предоставление и получение адекватных гарантий того, что национальные вооружения будут сокращены до минимального предела, совместимого с внутренней безопасностью.

V. Свободное, непредвзятое и абсолютно беспристрастное урегулирование всех колониальных претензий, основанное на строгом соблюдении принципа, согласно которому при решении всех подобных вопросов суверенитета интересы заинтересованного населения должны иметь такой же вес, как и справедливые претензии правительства, чьре право на владение должно быть определено.

VI. Эвакуация всей российской территории и такое урегулирование всех вопросов, затрагивающих Россию, которое обеспечит наилучшее и свободнейшее сотрудничество других наций мира в деле предоставления ей беспрепятственной и ничем не стесняемой возможности для независимого определения ее собственного политического развития и национальной политики и обеспечит ей искренний доброжелательный прием в сообщество свободных наций при институтах, избранных ею самой; и, более того, помощь всякого рода, в которой она может нуждаться и которой она сама может желать. Отношение, оказанное России ее сестрами-нациями, станет пробным камнем их доброй воли, их понимания ее потребностей в отличие от их собственных интересов и их интеллектуального и бескорыстного сочувствия.

VII. Бельгия, с чем согласится весь мир, должна быть эвакуирована и восстановлена без каких-либо попыток ограничить суверенитет, которым она пользуется наравне со всеми другими свободными нациями. Никакое другое отдельное действие не послужит так, как это послужит восстановлению доверия между нациями к законам, которые они сами установили и определили для управления своими взаимоотношениями. Без этого исцеляющего акта вся структура и сила международного права будут навсегда подорваны.

VIII. Вся французская территория должна быть освобождена, а оккупированные части восстановлены, и несправедливость, причиненная Франции Пруссией в 1871 году в вопросе об Эльзас-Лотарингии, которая дестабилизировала мир во всем мире почти пятьдесят лет, должна быть исправлена, дабы мир снова мог быть обеспечен в интересах всех.

IX. Пересмотр границ Италии должен быть осуществлен вдоль четко узнаваемых линий национальности.

X. Народам Австро-Венгрии, место которых среди наций мы хотим видеть гарантированным и обеспеченным, должна быть предоставлена свободнейшая возможность автономного развития.

XI. Румыния, Сербия и Черногория должны быть эвакуированы; оккупированные территории восстановлены; Сербии предоставлен свободный и надежный доступ к морю; а отношения различных балканских государств друг с другом определены путем дружественных консультаций по исторически сложившимся линиям принадлежности и национальности; кроме того, должны быть заключены международные гарантии политической и экономической независимости и территориальной целостности различных балканских государств.