«Пятьдесят лет на государственной службе: Личные воспоминания Шелби М. Каллома»

ГЛАВА XXIV РАБОТА КОМИТЕТА ПО МЕЖДУНАРОДНЫМ ОТНОШЕНИЯМ

Когда в 1901 году я стал председателем Комитета по международным отношениям, я обнаружил на рассмотрении большое количество незавершенных дел как по законодательной, так и по исполнительной линии. Я решил немедленно приступить к разбору накопившихся дел и постараться сделать комитет активно работающим. С тех пор я взял за правило по мере возможностей добиваться каких-либо действий, благоприятных или неблагоприятных, по каждому вопросу, переданному Сенатом в комитет.

Первым вопросом, на который я обратил внимание, стали договоры о взаимности между Соединенными Штатами и Барбадосом, Бермудами, Британской Гвианой, островами Теркс и Кайкос, Ямайкой, Аргентинской Республикой, Францией, Доминиканской Республикой, Эквадором и Данией.

Эти договоры находились на рассмотрении комитета в течение двух лет, и я решил, как выразился одному сенатору, выступавшему против них, что вытащу их из комитета, «даже если придется выносить их в корзине». Эти договоры были заключены на основании полномочий, содержащихся в четвертом разделе Закона Дингли, который гласил:

«Раздел 4. Что всякий раз, когда президент Соединенных Штатов по совету и с согласия Сената в целях обеспечения взаимной торговли с зарубежными странами в течение двух лет с момента принятия настоящего акта заключит торговый договор или договоры с любой другой страной относительно допуска в такую страну изделий, товаров или продукции Соединенных Штатов… и в таком договоре или договорах предусмотрит снижение в течение определенного периода времени пошлин, налагаемых настоящим актом, в размере двадцати процентов на такие изделия, товары или продукцию, которые могут быть указаны в нем… или предусмотрит перевод в течение такого периода из облагаемого пошлинами списка настоящего акта в его свободный список таких изделий, товаров или продукции, являющихся продукцией иностранных государств; и когда… любой такой договор будет должным образом ратифицирован Сенатом и одобрен Конгрессом, тогда и в дальнейшем пошлины, взимаемые Соединенными Штатами с любых указанных изделий, товаров или продукции из зарубежной страны, с которой заключен такой договор, в течение предусмотренного периода должны быть пошлинами, указанными и предусмотренными в таком договоре, и никакими другими».

В Сенате существовало значительное противодействие ратификации этих договоров, а в комитете — очень сильное противодействие. Президент Мак-Кинли был очень склонен к их ратификации, и по мере истечения срока действия одного договора за другим заключался новый, возобновлявший его.

Первая проблема, с которой я столкнулся, заключалась в следующем: четвертый раздел Закона Дингли предусматривал, что такие договоры должны заключаться только в течение двух лет после принятия закона; эти два года давно истекли — мог ли Сенат вообще их ратифицировать?

Я представил в Сенат доклад по конституционному вопросу. Единственный вопрос заключался в том, подпадают ли договоры, не ратифицированные Сенатом в течение двух лет, указанных в Законе Дингли, по-прежнему под его юрисдикцию.

Комитет постановил, что в соответствии с Конституцией президент и Сенат представляют собой полномочный орган по заключению договоров. Инициатива принадлежит президенту. Он может вести переговоры по таким договорам, какие сочтет целесообразными, и предлагать их Сенату для получения совета и согласия этого органа. Полномочия президента и Сената проистекают из Конституции. Согласно нашей Конституции, не существует иного источника полномочий по заключению договоров. Конгресс не обладает полномочиями наделять президента или Сенат какими-либо правами в отношении договоров; Конгресс также не обладает правом каким-либо образом ограничивать или связывать президента или Сенат в осуществлении этой конституционной функции. Он никоим образом не может расширять, ограничивать или обусловливать полномочия по заключению договоров, и подкомитет завершил свой доклад по этой части вопроса следующим заявлением:

«Комитет твердо придерживается мнения, что ничто из содержащегося в четвертом разделе Закона Дингли не представляет собой какого-либо действительного ограничения юрисдикции и полномочий Сената действовать в отношении находящихся на рассмотрении торговых договоров».

Покончив с этим вопросом к моему удовлетворению, я в течение многих месяцев на каждом заседании комитета настаивал на рассмотрении договоров, но лишь в июне 1902 года добился благоприятного доклада по всем договорам, за исключением договоров с Аргентинской Республикой и Ямайкой.

Возник еще один очень серьезный вопрос, поднятый мной лично: требовалось ли законодательство для приведения их в исполнение, или же договоры были самоисполнимыми. Ни один из договоров не содержал положений о законодательном оформлении, и по своим условиям они вступали в силу без принятия законов. Джон А. Кассон, который вел переговоры по ним, сказал мне, что он намеренно исключил любое упоминание о законодательных действиях, поскольку исполнительная власть испытывала серьезные сомнения на этот счет и предпочитала позволить самому Сенату вынести решение по данному вопросу.

Я всегда утверждал, что договоры о взаимности, как и другие договоры в целом, являются самоисполнимыми, если их тексты не предусматривают законодательных мер.

29 января 1902 года я выступил с пространной речью в Сенате, так как хотел привлечь внимание Сената к этому важному конституционному вопросу. В начале выступления я сказал:

«Обладает ли Конгресс какими-либо полномочиями или властью в отношении договоров согласно Конституции? Этот вопрос обсуждался в разное время на протяжении всей нашей конституционной истории. Это очень сложный вопрос не только потому, что полномочия Палаты представителей в отношении договоров оспаривались и обсуждались почти с самого принятия Конституции, но и потому, что четвертый раздел Закона Дингли прямо определяет, как и когда должны заключаться такие договоры… По моему мнению, четвертый раздел Закона Дингли, поскольку он пытается наделить полномочиями, ограничить или определить договорный процесс, является не только неоправданным вмешательством в прерогативы президента и Сената, но и неконституционным, поскольку вступает в противоречие с положением Конституции, гласящим, что президент обладает властью заключать договоры по совету и с согласия Сената. Ни один закон Конгресса не может никоим образом изменять или ограничивать эти полномочия. Закон Дингли не может ограничивать сроки, в течение которых нам разрешено заключать договор; он не может давать Конгрессу какие-либо полномочия в сфере договоров, не предоставленные ему Конституцией, и согласно Конституции Конгресс как законодательный орган не является частью механизма заключения договоров».

Я утверждал, что четвертый раздел Закона Дингли, если он вообще должен рассматриваться исполнительной властью, следует воспринимать лишь как выражение взглядов Конгресса при урегулировании конкретных условий каждого договора.

Но вопрос, который интересовал меня больше и которому я посвятил большую часть своих замечаний, заключался в том, будет ли договор о взаимности, который по своим условиям предусматривает, что подлежащие взысканию после его ратификации пошлины должны быть теми, которые указаны в договоре, и никакими другими (и который не упоминает о дальнейших действиях Конгресса), действовать собственной силой в отношении отмены той части тарифного акта, которая вступает с ним в противоречие, или же Конгрессу потребуется принять меры в отношении договора до того, как эти пошлины будут снижены и до того, как договор станет высшим законом страны.

Затем я перешел к детальному изучению истории положения о заключении договоров в Конституции, проследив его через Конвенциональный съезд и приведя мнения создателей Конституции о его сфере действия и эффекте. Именно Александр Гамильтон составил проект пункта о заключении договоров федеральной Конституции, и он был намеренно сформулирован так, чтобы исключить Палату представителей из любого участия в договорах. На Конституционном конвенте дважды предлагалось объединить Палату представителей с Сенатом в утверждении договоров, но оба раза это предложение было отвергнуто почти единогласно, и лишь Пенсильвания проголосовала утвердительно. Пункт о заключении договоров федеральной Конституции был принят на Конституционном конвенте лишь после ожесточенной борьбы с теми, кто утверждал, что предоставленные полномочия были слишком велики. Патрик Генри считал, что «если этот пункт будет принят в том виде, в каком он представлен штату, две трети кворума Сената получат полномочия заключать договоры, которые могут уступить и отчудить территориальные права и наши ценнейшие торговые преимущества. Короче говоря, если что-то и останется, то лишь потому, что президент и сенаторы соизволят это допустить. Полномочия по заключению договоров по Конституции простираются дальше, чем в любой стране мира. Договоры здесь имеют большую силу, чем в любой части христианского мира». И он умолял конвент остановиться, прежде чем уступать эту власть без ограничений и изменений.

Эти полномочия были возложены на президента и Сенат без ограничений и изменений при принятии Конституции.

Этот вопрос впервые встал перед Палатой представителей ровно через семь лет после принятия Конституции и поднимался перед Палатой множество раз с тех пор. Договор Джея требовал ассигнований в размере восьмидесяти тысяч долларов. Это был крайне непопулярный договор, и вокруг резолюции с просьбой к президенту представить Палате копии переписки и других документов, касающихся договора, развернулись очень заметные дебаты. Президент Вашингтон отказался предоставить документы на том основании, что договор не нуждается в законодательных мерах и Палата не имеет к договорам никакого отношения, но морально обязана выделить ассигнования, выполнив тем самым контракт. Палата ответила принятием длинной серии резолюций; но в конце концов ассигнования были выделены.

Весь этот вопрос обсуждался в Палате практически каждый раз, когда требовались ассигнования на исполнение договора; однако Палата, всегда заявляя о своем праве голоса в договорном процессе, никогда не отказывалась выделить ассигнования, и я помню лишь один случай, когда Палата отказалась принять законодательство для реализации договора, если сам договор прямо предусматривал такие меры. Это произошло в случае с договором о взаимности с Мексикой, заключенным генералом Грантом.

Свое выступление в Сенате я завершил следующими словами:

«Стоящий перед нами вопрос обсуждается в Сенате уже сто лет. Исполнительная власть и Сенат заняли одну позицию: договор — это высший закон страны. Эта позиция была подтверждена Верховным судом. С другой стороны, на протяжении всех этих ста лет Палата представителей, как правило, настаивала на том, чтобы с ней советовались по поводу определенных договоров. Это не освобождает Сенат от обязанности отстаивать свои прерогативы и права и настаивать на соблюдении прав исполнительной власти. Суть здесь в следующем: Конституция предоставляет исполнительной власти по совету и с согласия Сената право вести переговоры по договорам. Мы непрерывно заключали торговые договоры до и после принятия Конституции, и эти договоры подтверждались в качестве высшего закона страны.

Говорят, что Конституция предоставила Конгрессу право регулировать торговлю с иностранными государствами, взимать налоги, пошлины и сборы, Палате представителей — право инициировать законопроекты о повышении доходов, а президенту и Сенату — право заключать и ратифицировать договоры. Все это равноправные и независимые полномочия. Одно не мешает другому. Одно не исключает другого. Закон, принятый любым из предусмотренных Конституцией способов, является высшим законом страны, пока он не изменен или не отменен. Договор, заключенный исполнительной властью и ратифицированный Сенатом, является высшим законом страны наравне с актом Конгресса. Если Конгресс не удовлетворен договором, он имеет полное право отменить его, как и любой другой закон; но до тех пор, пока такие меры не приняты, договор остается частью высшего закона страны; и я не вижу никакой разницы между договорами, затрагивающими тарифные законы, и договорами, затрагивающими любой другой закон».

Этот вопрос обсуждался очень серьезно и тщательно, однако было сочтено целесообразным, чтобы комитет не занимал никакой позиции ни за, ни против неограниченных полномочий Сената в отношении договоров о взаимности. Именно сенатор Спунер предложил внести в каждый из договоров положение о том, что «договор не вступает в силу до тех пор, пока он не будет одобрен Конгрессом».

Суть вопроса не рассматривалась; однако моя позиция заключалась и заключается в том, что внесение поправок в договоры предложенным сенатором Спунером образом косвенно указывало на то, что если бы такое положение не было включено, договоры вступили бы в силу немедленно без каких-либо действий со стороны Конгресса.

Помимо договора о взаимности с Францией, ни один из договоров не рассматривался самим Сенатом. Я продвигал их изо всех сил, но сенатор Олдрич, сенатор Ханна и другие сторонники жесткого протекционизма были настроены против них столь яростно — и никто в Сенате, кроме меня, похоже, не проявлял к ним особого интереса, — что они были заброшены и позволили им истечь по собственным условиям. Я особенно сожалел, что договоры Кассона не были ратифицированы.

Если бы Сенат ратифицировал эти договоры, вероятно, было бы заключено большое число других договоров, и нам не пришлось бы проходить через долгую борьбу и волнения по поводу принятия тарифного акта Олдрича — Пейна. Никакой пересмотр тарифов не потребовался бы. В то же время мы не могли не расширить в огромной степени нашу внешнюю торговлю. Это была очень недальновидная политика со стороны сенатора Олдрича и других членов Сената, когда они настояли на уничтожении этих договоров. После того как стало решено и страна узнала, что ратификация договоров о взаимности невозможна, началась кампания за пересмотр тарифов, которая в конечном итоге вылилась в закон 1909 года, приведший к избранию демократической Палаты представителей.

Комитет действительно представил благоприятный доклад, а Сенат ратифицировал договор о взаимности с Кубой. Это был договор от 11 декабря 1902 года, и он стал третьим соглашением о взаимности за всю нашу историю, которое было ратифицировано, обнародовано и введено в действие. Первым был договор 1854 года о взаимности с Канадой. Вторым стал договор 1875 года с Гавайскими островами, а третьим и единственным действующим поныне является договор с Кубой.

Этот договор никогда не был бы ратифицирован и постигла бы та же участь, что и договоры Кассона, если бы не решительная, энергичная борьба президента Рузвельта за его ратификацию и если бы Куба не находилась в совершенно отличном от любой другой страны положении по отношению к нам. Мы привязали ее к себе, настояв на том, чтобы поправки Платта стали частью ее Конституции, а вдобавок потребовав заключения между двумя странами договора, воплощающего эти поправки.

Этот договор с Кубой и закон о его введении в действие стали поводом для ожесточенной борьбы как в Сенате, так и в Палате представителей. Сахарные и табачные интересы использовали всю имевшуюся у них власть, чтобы сорвать сначала договор, а затем и закон о его реализации. Производители свекловичного сахара заявляли, что это разорит их отрасль и что двадцатипроцентное снижение пошлин на кубинский сахар позволит кубинцам ввозить свой сахар в Соединенные Штаты и продавать его по более низким ценам, чем свекловичный сахар. Я никогда не видел никакой логики в их доводах, поскольку Соединенные Штаты не производят и половины потребляемого нами сахара, и импорт сахара из Кубы и других сахаропроизводящих стран был абсолютно необходим.

Когда договор находился на рассмотрении комитета, в него была внесена следующая оговорка:

«При условии, что пока эта конвенция имеет силу, никакой сахар, экспортируемый из Республики Куба и являющийся продуктом почвы или промышленности Республики Куба, не допускается в Соединенные Штаты со снижением пошлины более чем на двадцать процентов от ставок пошлин на него, предусмотренных тарифным актом Соединенных Штатов, одобренным 24 июля 1897 года; и никакой сахар, являющийся продуктом любой другой зарубежной страны, не допускается по договору или конвенции в Соединенные Штаты, пока эта конвенция имеет силу, по более низкой ставке пошлины, чем та, что предусмотрена тарифным актом Соединенных Штатов, одобренным 24 июля 1897 года».

Эффект этой поправки заключался не только в предотвращении большего снижения пошлин на кубинский сахар, она имела более важные последствия: она делала заключение договоров о взаимности со странами — производителями сахара, включая Вест-Индию, невозможным до тех пор, пока действует кубинский договор.

Я вел дела по этому договору в Сенате и выступил с довольно продолжительной речью, объясняющей его положения.

В Сенате разгорелся ожесточенный спор по поводу ратификации договора, но еще больший спор как в Сенате, так и в Палате представителей возник, когда на следующей сессии Конгресса зашел вопрос о законопроекте по приведению договора в исполнение (перед этим он рассматривался на специальной сессии, созванной президентом Рузвельтом в ноябре 1903 года). В договор было включено положение (против которого я возражал, считая его излишним) о том, что он не вступит в силу до одобрения Конгрессом. Законопроект был принят в Палате представителей и поступил в Комитет по международным отношениям, где был рассмотрен и благополучно передан в Сенат с положительным заключением. Законопроект, разумеется, рассматривался на открытом заседании, и я вновь выступил с замечаниями, носящими скорее характер доклада, чем речи, пытаясь показать, что договор не просто абсолютно необходим для процветания Кубы, но и откроет значительный рынок для американских товаров.

Кубинский договор о взаимности существенно увеличил нашу торговлю с этой республикой. С момента вступления договора в силу наш импорт из Кубы вырос с 62 942 000 долларов до 122 528 000 долларов в стоимостном выражении; а наш экспорт на Кубу увеличился с 21 000 000 долларов в 1903 году почти до 53 000 000 долларов в 1910 году, то есть вырос более чем в два раза. Но даже при столь значительном росте нашего экспорта на Кубу я надеялся, что к этому времени мы увеличим его по меньшей мере до ста миллионов долларов. Виноваты наши собственные экспортеры и производители, поскольку они не хотят вести дела с кубинцами на тех же условиях кредитования, что и экспортеры Испании, Германии и Англии; кроме того, американские экспортеры не учитывают специфические потребности кубинцев. Они руководствуются теорией, согласно которой если их товары достаточно хороши для американцев, то они должны быть достаточно хороши и для кубинцев.

Кубинский договор служит хорошей иллюстрацией паники и необоснованного сопротивления со стороны американских отраслей промышленности при любой попытке даже малейшего снижения тарифов. Судя по заявлениям представителей свекловичной и табачной промышленности во время обсуждения кубинского договора, можно было подумать, что ратификация договора приведет к их абсолютному краху. Кубинский договор ни в малейшей степени не нанес ущерба американским интересам в производстве сахара или табака.

Принцип взаимности в том виде, в каком он применялся в нашей стране до сих пор, был в некоторой степени расширен соглашением 1911 года между Соединенными Штатами и Канадой. Данный пакт был согласован президентом Тафтом и госсекретарем Ноксом с одной стороны и премьер-министром Лорье и мистером Филдингом с другой. На основе этого соглашения предусматривается широкий обмен товарами повседневного спроса, и есть надежда и уверенность в том, что в случае вступления договора в силу он окажется более удовлетворительным и долговечным, чем предыдущее соглашение о взаимности с доминионом Канада.

Рассматриваемое соглашение было заключено между представителями двух правительств в январе 1911 года, однако закон об обеспечении его выполнения был принят Конгрессом лишь во второй половине июля того же года. Проявилось большое сопротивление, особенно в Сенате как в шестьдесят первом, так и в шестьдесят втором Конгрессах, на том основании, что по его условиям множество сельскохозяйственных продуктов ввозится из Канады беспошлинно; но это возражение, как мне кажется, было успешно парировано администрацией и ее сторонниками аргументом о том, что любой ущерб, который может понести сельское хозяйство, будет с лихвой компенсирован выгодой, получаемой промышленными кругами. Лично я никогда не верил, что сельское хозяйство пострадает хоть в какой-то мере от реализации соглашения, и я действительно верю, что общие индустриальные отрасли страны получат большую пользу. Слишком многое можно выиграть благодаря налаживанию надлежащих торговых отношений с нашим великим и растущим северным соседом, чтобы отказываться от общего принципа, заложенного в соглашении, из-за опасений, которые могут и, вероятно, не оправдаются.

Во многих отношениях нации подобны индивидуумам, и в своих взаимоотношениях они должны руководствоваться теми же правилами дружбы и справедливости, которые свойственны общению людей в целом. В конечном счете ни одна нация не может потерять ничего материального из-за акта великодушия или честной игры.

Несмотря на то, что Соединенные Штаты одобрили соглашение, оно еще не вступило в силу. Это обстоятельство объясняется тем, что в вопросе ратификации Канада ждет решения нашей страны. Там существует такое же сопротивление, как и у нас, и на момент написания этих строк (август 1911 года) сэр Уилфрид Лорье ведет борьбу за благоприятное одобрение, подобную той, из которой президент Тафт только что вышел победителем.

ГЛАВА XXV МЕЖОКЕАНСКИЙ КАНАЛ

Вероятно, наиболее важной работой, стоявшей перед Комитетом по международным отношениям после мирного договора с Испанией, были несколько договоров, касающихся строительства Панамского канала.

В 1850 году Соединенные Штаты заключили с Великобританией так называемый договор Клейтона — Булвера, целью которого было содействие строительству канала; но вместо того, чтобы служить этой цели, он в течение полувека или более оставался эффективным препятствием против строительства Соединенными Штатами какого-либо канала через Панамский перешеек. Сменявшие друг друга администрации пытались добиться согласия Великобритании на его отмену, но лишь при госсекретаре Хее Великобритания наконец согласилась аннулировать его и заменить новым договором. Мистер Хей был послом в Великобритании и пользовался доверием существовавшего тогда британского кабинета министров в большей степени, чем практически любой министр или посол, когда-либо направляемый нами в Великобританию. Возглавив Государственный департамент, мистер Хей сразу же обратил внимание на заключение нового договора с Великобританией, что привело к первому договору Хея — Паунсефота. Эта конвенция была рассмотрена комитетом, но признана неудовлетворительной, и в нее были внесены определенные поправки. Великобритания не приняла эти поправки, и договор провалился.

Госсекретарь Хей был весьма разочарован, но он сразу же приступил к переговорам о заключении такого договора, который прошел бы через Сенат без поправок и на который согласилась бы Великобритания. Он написал нескольким сенаторам, полагаю, членам комитета, с просьбой высказать предложения относительно того, на что именно согласился бы Сенат. В то время я не был председателем Комитета по международным отношениям, но глубоко интересовался этим вопросом и уделил ему немало времени для изучения и размышлений. Госсекретарь Хей написал мне, и я подробно ответил, изложив свои взгляды как на договор Клейтона — Булвера, так и на то, что, по моему мнению, следовало включить в новый договор.

Мистер Хей незамедлительно возобновил переговоры, которые завершились подписанием так называемого второго договора Хея — Паунсефота. После немалых усилий это соглашение было ратифицировано без поправок. Данный шаг ознаменовал начало моей работы в качестве председателя Комитета по международным отношениям.

Главные разногласия возникли по поводу фортификации — вопроса, который до сих пор остается спорным. Мне кажется, что правильное рассуждение выглядит следующим образом — и я полагаю, что придерживался той же позиции во время обсуждения договора:

Первый и второй договоры Хея — Паунсефота должны толковаться во взаимосвязи; первый договор Хея — Паунсефота содержал запрет на фортификацию; второй договор Хея — Паунсефота не запрещал и прямо не оговаривал фортификацию, храня молчание по этому поводу; следовательно, с юридической точки зрения это означает, что Великобритания отказалась от позиции о недопустимости фортификации канала. В любом случае мы пойдем вперед, укрепим канал и поступим с ним так, как сочтем нужным, невзирая ни на какие нации мира.

Поскольку это препятствие было окончательно устранено, следующим возникшим вопросом стал вопрос о том, какой маршрут следует выбрать. Выбор маршрута не входил в компетенцию Комитета по иностранным делам; но после того, как был решен вопрос в пользу панамского маршрута, возникла необходимость провести переговоры с Колумбией, владевшей этим маршрутом, о предоставлении права прохода для канала. Государственный секретарь Хей незамедлительно приступил к переговорам, как и было его обязанностью в соответствии с актом Спунера, и 3 января 1903 года передал договор в Сенат для принятия им конституционных мер. Сенатор Морган и другие возглавили борьбу против него; но было проведено голосование, и договор был рекомендован к одобрению. 12 февраля 1903 года я вынес его на обсуждение в Сенате и произнес довольно пространную речь, объясняя его положения и настаивая на его ратификации. Сессия должна была завершиться 4 марта, и в конечном итоге стало очевидно, что попытки ратифицировать его до этого дня обречены на провал, и эти усилия были оставлены. Президент Рузвельт созвал внеочередную сессию Сената после четвертого марта, когда у Сената не было бы никаких других вопросов для рассмотрения, кроме колумбийского договора и других дел исполнительной власти. Согласно обычному правилу, в начале внеочередной сессии договор был возвращен в комитет, и этот вопрос снова обсуждался в комитете так, будто в ходе регулярной сессии никаких разбирательств по нему не проводилось. Предложенное соглашение было в конечном итоге передано в Сенат и ратифицировано. Мне нет нужды пересказывать историю его отклонения Колумбией. Действия колумбийского конгресса представляли собой чистой воды вымогательство, и договор был отвергнут в надежде, что Соединенные Штаты предложат большую сумму за право прохода. Панама незамедлительно отделилась, на что имела полное право. Многие обвиняли администрацию Рузвельта в том, что она фактически спровоцировала революцию. Правда это или нет, я не знаю. Я утверждал в то время и по-прежнему считаю, что это неправда. Я надеюсь, что это не так; однако переписка показала, что Государственный департамент довольно четко знал о событиях, происходивших на перешейке, и позаботился о том, чтобы поблизости имелись достаточные военно-морские силы для «защиты американских интересов». Это была замечательная революция — пожалуй, самая замечательная из всех, о которых мне доводилось читать в истории. Она прошла практически без кровопролития. Был произведен один или два выстрела, убит один китаец, и тем не менее новая и независимая республика вошла в семью наций.

Мы смогли заключить с Панамой гораздо более удовлетворительный договор, чем тот, который у нас был с Колумбией. На этот раз сенатору Моргану помогало большинство его коллег-демократов; он клеймил договор позором и выдвигал против администрации всевозможные обвинения; однако после многочисленных долгих заседаний Комитета по иностранным делам мне было поручено вынести его на рассмотрение Сената с определенными незначительными поправками, которые в своей вступительной речи я попросил Сенат отклонить, ратифицировав договор без изменений. Я сделал это по настоятельной просьбе Государственного департамента. Кроме того, я не считал эти поправки столь важными, чтобы оправдывать повторное направление договора в Панаму после того, как эта маленькая страна уже ратифицировала его. К таким действиям Государственный департамент подтолкнуло получение следующей телеграммы от г-на Бьюкенена, первого министра Соединенных Штатов в Панаме:

"Panama, January 22, 1904.

«Хею, Вашингтон:

Я не могу не упомянуть о своем убеждении в том, что в договор не следует вносить никаких поправок. Делимитация Панамы и Колона затрагивает несколько вопросов, которые могут быть удовлетворительно урегулированы только на месте совместными действиями. В договоре есть несколько других пунктов, которые потребуют взаимного рабочего соглашения или регулирования, включая санитарию. Хотя договор в общих чертах охватывает все эти вопросы, мои наблюдения здесь показывают, что детали реализации полномочий, предоставленных договором в этом отношении, не могут быть удовлетворительно осуществлены посредством поправок, а должны быть выполнены через взаимно согласованное регулирование или понимание, достигнутое здесь, на месте, между двумя странами. Исполнительная власть здесь может обеспечить для конвенции достаточные полномочия для выполнения таких действий без их последующей передачи на рассмотрение конвенции. Разве не было бы возможно и лучше придерживаться этого курса, поскольку эти поправки к договору вызовут здесь множество обсуждений по поводу многих статей, которых можно было бы избежать, а нашу цель можно достичь вышеуказанным путем? Всякий раз, когда потребуется какая-либо конкретная передача земли или полномочий, не подразумеваемая в договоре, самым мудрым решением, как мне кажется, будет сделать это посредством дополнительной конвенции.

(Подписано) Бьюкенен».

Государственный секретарь Хей выказывал самое горячее стремление добиться ратификации договора в его первоначальном виде и написал мне довольно пространное письмо на этот счет, которое я теперь считаю себя вправе процитировать.

"Department of State, Washington. "January 20, 1904.

«Дорогой сенатор Каллом:

Я прилагаю копию письма панамского министра, которое он прислал мне прошлым вечером. Он, как и г-н Бьюкенен, находящийся на месте, крайне обеспокоен возможными осложнениями, которые могут возникнуть, если в Сенате в текст договора будут добавлены поправки. Разумеется, мне нет нужды говорить, что никто не ставит под сомнение право Сената вносить в договор такие изменения, какие он сочтет наилучшими. Я говорю лишь о вопросе своевременности и целесообразности. Мы настаивали на немедленной ратификации договора правительством Панамы, и они пошли навстречу нашим пожеланиям. Если теперь, после очень долгой задержки, мы отправим им договор обратно с поправками, вы можете сразу себе представить, в каком состоянии он там окажется. Момент единодушия и энтузиазма, который бывает лишь раз в жизни революции, уже пройдет и уступит место играм политики и фракций. У них появится определенное преимущество, которого у них не было раньше при обсуждении этого вопроса. Мы ратифицируем договор с поправками, что дает им еще один шанс пересмотреть свои, возможно, поспешные и полные энтузиазма действия. Они сочтут, что имеют такое же право вносить поправки, как и мы, и достаточно лишь беглого взгляда на договор, чтобы увидеть, какое бескрайнее поле для поправок открывается с любой точки зрения. Хунта в своем докладе нынешнему Конституционному конвенту заявляла, что, хотя многие положения кажутся суровыми и жесткими, все же ради общего блага было сочтено целесообразным принять его в таком виде. Когда измененный договор снова окажется у них в руках, они сравнят его с договором, который мы заключили с Колумбией, и увидят, насколько этот договор выгоднее для нас, чем тот; а в таком органе, как Конституционный конвент, никогда не переводятся члены, которые любят отличиться, защищая интересы своей страны путем выгодного изменения договора. Тем временем страна будет открыта для интриг колумбийцев и даже для военных нападений на границе.

Все эти соображения, конечно же, не имели бы никакого веса, если бы поправки затрагивали жизненно важные для нас интересы, но, как я говорил вам вчера, все мы, кто изучал этот вопрос, придерживались мнения, что каждый пункт, затронутый поправками, — не берусь судить, насколько успешно, — уже подразумевался положениями самого договора. Это письмо г-на Варийи показывает, что намерения каждого правительства были прекрасно поняты другим именно в том смысле, в каком предлагаются нынешние поправки. Я искренне надеюсь, что наши друзья в Сенате осознают всю силу нашей нынешней позиции в случае ратификации договора без поправок, а также те неизбежные осложнения, которые возникнут, если после долгих дебатов здесь договор будет вновь передан в руки панамцев для пересмотра и внесения поправок.

Если целью поправок, как утверждают некоторые, является добиться его ратификации новым постоянным правительством, то нет ничего проще. Я не сомневаюсь, что мы можем в любой момент добиться принятия Конвентом подобной торжественной резолюции.

Искренне ваш, Джон Хей.

Достопочтенному Ш. М. Каллому, Сенат США.

После почти полутора месяцев дебатов на закрытых заседаниях, посвященных его рассмотрению, договор был наконец ратифицирован без поправок.

Значительные дискуссии разгорелись вокруг вопроса о признании Панамы и права этой страны вообще заключать договор. Я утверждал в Сенате, как на открытых, так и на закрытых заседаниях, что новая Республика Панама имела полное право заключить договор с Соединенными Штатами, поскольку она являлась полноценным, суверенным и независимым государством. Признание, оказанное новому правительству, было высшим признанием, какое мы могли предоставить. Это было не признание воюющей стороны, которое означает лишь констатацию существования войны; это было не виртуальное признание, являющееся признанием исключительно в коммерческих целях; это было то, что Померой и Филмор определяют как официальное признание — то есть абсолютное признание независимости и суверенитета. Признание Республики было полным и официальным признанием независимости, поскольку президент принял чрезвычайного посла и полномочного министра от этого государства. Сенат США был участником этого полного и официального признания, поскольку мы утвердили кандидатуру г-на Бьюкенена в качестве чрезвычайного посла и полномочного министра в этой стране.

На этом завершилась долгая борьба вокруг строительства Панамского канала — по крайней мере, в той ее части, которая так или иначе затрагивала юрисдикцию Комитета по иностранным делам. С ратификацией договора этот вопрос был передан в Комитет по межокеанским каналам, где на каждой сессии рассматриваются вопросы большей или меньшей важности, связанные с каналом.

Я не знаю, было ли мудрым решение перейти с никарагуанского маршрута на панамский. Сенатор Ханна и сенатор Спунер несли ответственность за это изменение; и лишь время покажет, поступили ли мы мудро.

ГЛАВА XXVI ФИНАНСОВЫЕ ДЕЛА САНТО-ДОМИНГО

В течение нескольких лет протокол и договор по Санто-Доминго находились на рассмотрении Комитета по иностранным делам и в Сенате. Они поступили в Сенат совершенно неожиданно. 20 января 1905 года в прессе появился документ, выдаваемый за протокол, согласованный коммандером Диллингэмом с одной стороны и министром Санчесом от Доминиканской Республики с другой, по условиям которого Соединенные Штаты должны были взять под свой контроль таможни Доминиканской Республики, урегулировать и ликвидировать ее долг, а также в целом взять на себя управление финансовыми делами Республики. Согласно условиям этого протокола, он должен был вступить в силу 1 февраля, причем в нем не содержалось никаких положений о каких-либо действиях со стороны Сената. Сенатор Бэкон и другие сенаторы-демократы были крайне возмущены этим как узурпацией прав Сената. Были представлены резолюции с требованием к Государственному департаменту предоставить информацию, и этот вопрос рассматривался на нескольких заседаниях комитета.

Признаюсь, я тоже был весьма удивлен действиями Государственного департамента, и однажды утром зашел к государственному секретарю Хею, чтобы попросить разъяснений.

Государственный секретарь Хей заявил, что ответит мне в письменной форме, что он и сделал 13 марта 1905 года, сообщив следующее:

«В ответ на вашу устную просьбу я направляю ниже изложение фактов, касающихся заключения протокола по Санто-Доминго, и прилагаю копию протокола от 20 января 1905 года. Этот протокол не был составлен Государственным департаментом и никогда не видел света до тех пор, пока 22 января с.г. не появился в газетах, будучи обнародован доминиканскими официальными лицами. Департамент никогда не уполномочивал его подписывать; он никогда не давал никаких инструкций, санкционирующих его подписание; и никаких официальных полномочий на подписание со стороны правительства Соединенных Штатов никогда не выдавалось. Министр иностранных дел Доминиканской Республики посетил Вашингтон весной 1904 года и во время почти трехмесячного пребывания неоднократно просил помощи у правительства Соединенных Штатов для восстановления порядка на острове и возрождения своей страны, однако ответственные лица Департамента советовали не удовлетворять его просьбу, и президент, которому был передан этот вопрос, решил воздерживаться от каких-либо действий до тех пор, пока это возможно разумно избегать.

Доминиканское правительство вновь привлекло внимание министра Соединенных Штатов в Санто-Доминго к этому вопросу в конце 1904 года. Тем временем наше правительство через коммандера Диллингэма вело тайное расследование с целью получения информации о реальном положении дел на острове. После того как президент таким образом ознакомился со сложившейся там ситуацией, на основании доклада министра Соединенных Штатов и после неоднократных просьб о помощи со стороны доминиканского правительства, Государственный департамент 6 января 1905 года подготовил телеграмму, в которой излагались основы, при соблюдении которых Соединенные Штаты вообще смогли бы оказать содействие...

Ни эта телеграмма, ни какая-либо иная депеша не шли дальше простого изложения основ; и действуя на основе этого, но без уполномочивающих инструкций, протокол Диллингэма — Санчеса был подписан. 20 января Департамент получил по телеграму извещение о том, что соглашение достигнуто, после чего должностные лица Департамента немедленно приступили к подготовке договора; и его сотрудники действительно были заняты составлением проекта для отправки в Санто-Доминго, когда появилась публикация протокола от 20 января. Департамент немедленно отправил телеграмму в Санто-Доминго с требованием переслать копию протокола; и как только его текст был получен, Департамент приступил к работе по внесению поправок и согласованию условий, на которых правительство Соединенных Штатов могло бы дать согласие действовать. Как только два правительства смогли прийти к существенному согласию по условиям, Доусону были переданы чрезвычайные полномочия, и лежащий ныне перед Сенатом протокол был соответственно подписан.

Ввиду возникших сразу же недоразумений, проистекавших из публикации протокола, в котором прямо заявлялось о его вступлении в силу 1 февраля и из которого можно было вполне естественно сделать вывод, будто он должен вступить в силу до того, как Сенат получит возможность его рассмотреть, и без передачи его на рассмотрение Сената, я рассмотрел вопрос о целесообразности заявить о том, что никаких инструкций и полномочий на подписание протокола от 20 января никогда не давалось. Было принято решение, что дезавуирование действий Диллингэма и Доусона может быть истолковано как порицание и способно обидеть как их самих, так и их сторонников, которые могли счесть, что при полном выяснении обстоятельств Диллингэм и Доусон были оправданы в том, что взяли на себя ответственность при подписании протокола вместо составления официального меморандума о согласованных основах и пересылки его в Департамент для составления проекта договора. Оба эти чиновника имеют послужной список верной, квалифицированной и компетентной службы, и была надежда, что при более полном выяснении фактов правильное понимание реальной ситуации устранит любые дурные последствия прежних недоразумений.

Департамент был извещен о том, что протокол от 20 января был отдан в печать доминиканским правительством с целью успокоить умы общественности ввиду неопределенности относительно характера переговоров, которые фактически велись между двумя правительствами.

(Подписано) Джон Хей».

С 1865 года и вплоть до того момента, когда Соединенные Штаты взяли на себя сбор таможенных пошлин, обстановка в Санто-Доминго была во всех отношениях едва ли не худшей из возможных. Одна революция сменяла другую. С 1865 года сменилось двадцать шесть различных администраций, и лишь одна из них пришла к власти в результате регулярных выборов. Большинство остальных были порождены революциями, убийствами, вынужденными отставками и общим состоянием анархии. Долг за долгом, выпуск облигаций за выпуском нагромождались друг на друга, причем каждая администрация, казалось, была озабочена лишь тем, сколько живых денег удастся заполучить, совершенно пренебрегая принятыми на себя обязательствами. Основная сумма долга не выплачивалась вовсе, а проценты гасились лишь в ничтожной доле, и складывалось впечатление, что различные администрации никогда и не намеревались ликвидировать обязательства Республики. Основная часть облигаций находилась в руках европейских кредиторов.

Но в конце концов компания Santo Domingo Improvement Company, американская корпорация, преуспела в качестве финансовых агентов Республики в размещении ее облигационных займов. Эта компания была отстранена, а ее претензии были урегулированы на сумму в четыре миллиона пятьсот тысяч долларов. Затем между Соединенными Штатами и Санто-Доминго был заключен протокол, согласно которому порядок выплаты передавался на арбитраж, причем нашими арбитрами выступали судья Джордж Грей и Джон Г. Карлайл. Было вынесено решение, предусматривавшее, что агент Соединенных Штатов должен завладеть определенными таможнями в целях выплаты долга, который правительство Санто-Доминго признало за собой перед американской корпорацией.

Это не удовлетворило иностранных кредиторов — французских, бельгийских и итальянских, которым по соглашению с Санто-Доминго было фактически предоставлено право собирать доходы в определенных таможнях. Санто-Доминго обратилось к Соединенным Штатам, а иностранные правительства пригрозили, что если Соединенные Штаты не осуществят какой-либо план исправления положения, они будут вынуждены предпринять действия для защиты собственных граждан, чьи претензии в совокупности составляли двадцать миллионов долларов. Итальянские военные корабли уже находились в водах Санто-Доминго, готовые подкрепить свои требования. Таково было, вкратце, положение дел, когда в 1905 году протокол был представлен Сенату на ратификацию.

Уже более четверти века мы проявляем особый интерес к Санто-Доминго. Как известно, при администрации президента Гранта был заключен и отправлен в Сенат договор, предусматривавший присоединение Санто-Доминго. Сенатор Самнер являлся председателем Комитета по иностранным делам и в этом качестве сумел воспрепятствовать рассмотрению договора комитетом и его ратификации Сенатом. Кто-то заметил, что единственным возражением Чарльза Самнера против договора было то, что президент Грант предложил его первым. Это было одной из причин, почему сенатор Самнер был смещен с поста председателя Комитета по иностранным делам. Вероятно, для Соединенных Штатов было бы лучше, и уж точно было бы лучше для Доминиканской Республики, если бы этот договор был ратифицирован.

Представленный на рассмотрение Сената протокол предполагал весьма масштабные обязательства со стороны Соединенных Штатов. Он предусматривал, что Соединенные Штаты должны урегулировать все обязательства Республики, организовать выплаты, рассмотреть все претензии к Санто-Доминго, определить их сумму и обоснованность, взять под свой контроль все таможенные пункты, а также собирать и распределять таможенные сборы, оставляя Санто-Доминго сорок пять процентов таможенных поступлений и направляя оставшуюся часть на ликвидацию ее долгов.

Этот протокол встретил активное противодействие со стороны меньшинства комитета и в Сенате, кроме того, такие консервативные члены, как сенатор Хейл и другие видные республиканцы, выступали против него. Мы вели борьбу вокруг него в комитете месяц за месяцем; но наконец, 10 марта 1905 года, он был представлен мною в Сенат с большим количеством поправок. Он рассматривался Сенатом, был возвращен на доработку в конце работы конгресса и вновь внесен на следующем конгрессе. Однако сторонники документа пришли к убеждению, что у нас нет двух третей голосов, необходимых для его ратификации, и на голосование он так и не был вынесен. Предполагалось, что о протоколе по Санто-Доминго больше ничего не услышат; однако сенатор Рут, став государственным секретарем, взял этот вопрос заново в разработку и заключил новый договор, в котором Соединенные Штаты не принимали на себя столь широких обязательств, как по первому документу, и который в целом не носил столь сложного характера.

Он возлагал на саму Доминиканскую Республику обязанность по достижению урегулирования с кредиторами, при единственном условии управления таможнями со стороны Соединенных Штатов.

Между тем американские банковские дома договорились о предоставлении средств для погашения долга; кредиторы были удовлетворены; внешний долг был ликвидирован из расчета пятьдесят процентов от номинальной стоимости, а внутренние долги и прочие претензии — менее чем по десять процентов. Через компанию Kuhn, Loeb & Co. был оформлен заем на двадцать миллионов долларов, из которых Доминиканская Республика получила девятнадцать миллионов долларов на погашение своих долгов; семнадцать миллионов долларов пошли на удовлетворение долговых обязательств по облигациям на сумму тридцать один миллион восемь тысяч долларов, а оставшиеся два миллиона две тысячи долларов предназначались на внутреннее благоустройство.

Имелись определенные возражения против ратификации договора, заключенного государственным секретарем Рутом, но они не носили серьезного характера, и договор прошел, причем против него не возражал даже сенатор Морган. Имел честь докладывать по нему и вести его в Сенате.

Этот договор действует уже несколько лет и оказался еще более выгодным, чем ожидалось при его ратификации. Он восстановил порядок в Республике, и долги страны стремительно ликвидируются. Может настать время, когда Соединенные Штаты будут вынуждены предпринять аналогичные действия в отношении некоторых других республик к югу от нас. Подобные действия принесли бы пользу как Соединенным Штатам, так и народам этих республик.

ГЛАВА XXVII ДИПЛОМАТИЧЕСКИЕ СОГЛАШЕНИЯ В ФОРМЕ ПРОТОКОЛА.

Во время публичного обсуждения вопроса Санто-Доминго и протокола, по которому претензии компании Santo Domingo Improvement Company были переданы на арбитраж, а позднее в ходе его рассмотрения звучала критика в адрес исполнительной ветви власти из-за ее склонности заключать разного рода международные соглашения и вводить их в действие без передачи на рассмотрение Сената. Эта практика стала более распространенной при президенте Мак-Кинли и государственном секретаре Хее, чем при других администрациях, и казалось, что политика заключается в том, чтобы в каждом случае обходиться, если возможно, без вмешательства Сената. Этот вопрос вызывал у меня огромный интерес; я пришел к выводу, что практика приобрела слишком широкий характер, и воспользовался возможностью изложить свои взгляды государственному секретарю Хею.

Я обнаружил, что Государственный департамент при различных администрациях передавал частные претензии наших граждан к иностранным правительствам на рассмотрение арбитража посредством протокола. Это правило часто применялось на протяжении очень многих лет. Я выяснил, что существовали случаи, когда протокол о передаче претензии в арбитраж направлялся в Сенат и ратифицировался, и общим правилом было то, что если иск предъявляется иностранным правительством против этого правительства и передается в арбитраж, это оформляется договором.

Я воспользовался случаем, чтобы изучить вопрос о последствиях нератифицированного протокола. Можно сказать в целом, что нератифицированный протокол отличается от договора тем, что протокол не ратифицируется Сенатом и не является частью высшего закона страны. В нашей системе правления договоры занимают уникальное положение. Они не только обязательны на международном уровне, но и Конституция делает договоры частью высшего закона страны — то есть частью нашего собственного внутреннего законодательства. Договор, если он датирован более поздним числом и противоречит закону, принятому Конгрессом, отменяет ту часть закона, которой он противоречит; однако нератифицированный протокол или любое другое международное соглашение, как бы оно ни называлось, не представленное в Сенате, не имеет силы договора в том значении, в каком этот термин определяется в Конституции. Протокол обязателен исключительно для исполнительной власти, которая его заключает, и, как было хорошо сказано, такой протокол обязателен для администрации лишь в моральном смысле.

Тем не менее существовала практика заключения так называемых дипломатических соглашений по весьма важным вопросам без их передачи на рассмотрение Сената.

Например, соглашение 1817 года, касающееся военно-морских сил на Великих озерах, считалось действующим и соблюдалось двумя правительствами в течение года или более до того, как оно вообще было передано в Сенат. Риф Хорсшу на озере Эри был передан правительству посредством простого обмена нотами между лордом Пальмерстоном и г-ном Лоуренсом, нашим министром в Великобритании; и я мог бы упомянуть длинный ряд арбитражных решений, некоторые из которых имеют очень большое значение, согласованных посредством нератифицированных протоколов. Очень важный протокол, заключенный державами после событий с боксерами в Китае, не направлялся в Сенат. Важные соглашения часто заключаются под названием modus vivendi без передачи на рассмотрение Сената.

В книгах по международному праву можно найти весьма скудные комментарии относительно протоколов или дипломатических соглашений. Нет никаких сомнений в том, что исполнительная власть имеет право заключать протокол, предваряющий переговоры о заключении договора. Это распространенная практика. У нас есть такие протоколы, предшествующие мирным договорам. Что касается протоколов по претензиям, исполнительный департамент придерживается позиции, что президент, ведающий нашими иностранными делами, обладает широкими полномочиями при урегулировании споров дипломатическим путем; и что протокол по претензиям носит характер урегулирования претензии гражданина нашей страны к иностранному правительству посредством дипломатии.

Термины «протокол», «дипломатическое соглашение» или modus vivendi в Конституции не встречаются. Конституция использует лишь один термин при описании соглашений между этим правительством и иностранными державами, и этот термин — «договор»; и каждое соглашение между Соединенными Штатами и иностранным правительством, чтобы иметь силу договора и быть частью высшего закона страны, должно быть ратифицировано так, как предписано Конституцией, двумя третями голосов Сената.

Когда г-н Рут возглавил Государственный департамент, мне кажется, он в значительной степени прекратил практику заключения дипломатических соглашений. Его политика, причем весьма мудрая, заключалась в том, чтобы стремиться к консультациям с Сенатом, а не избегать их. Я знаю, что в период его руководства соглашения заключались в форме договора и направлялись в Сенат, хотя другие администрации сочли бы, что имеют полное право заключать их без консультаций с Сенатом. Будущим администрациям было бы разумно придерживаться политики г-на Рута в этом отношении.

ГЛАВА XXVIII АРБИТРАЖ

В течение 1904 года во всем мире наблюдалось мощное общее движение в сторону арбитражных договоров. Поистине, оно стало настолько всеобщим, а использовавшаяся форма — столь универсальной, что это стало известным как модель или всемирный договор. Договоры были весьма краткими и просто предусматривали, что разногласия юридического характера или касающиеся толкования существующих между двумя договаривающимися сторонами договоров, которые не удалось урегулировать дипломатическим путем, подлежат передаче в постоянную палату третейского суда, учрежденную в Гааге; при условии тем не менее, что они не затрагивают жизненные интересы, независимость или честь двух договаривающихся государств и не касаются и не вовлекают интересы третьих государств. В договоре имелась вторая статья, которая предусматривала, что в каждом случае должно заключаться специальное соглашение, четко определяющее спорный вопрос, объем полномочий арбитра, сроки, устанавливаемые для формирования арбитражного трибунала, а также различные стадии процедуры.

Президент Рузвельт и государственный секретарь Хей очень благосклонно относились к этим договорам и направили в Сенат для ратификации соглашения практически в вышеуказанной форме с Францией, Португалией, Великобританией, Швейцарией, Германией, Италией, Испанией, Австрией, Швецией, Норвегией и Мексикой. Договоры были с большим вниманием рассмотрены Комитетом по иностранным делам. Мы все в теории поддерживали арбитраж, и я не думаю, что кто-либо хотел выступать против договоров; однако перед нами встал ряд вопросов. Я не имею права и не намерен подробно описывать то, что происходило в Комитете по иностранным делам; но могу сказать, что в прессе обсуждался вопрос о том, не заставят ли такие договоры нас рассматривать в качестве предметов арбитража претензии к штатам, вытекающие из Гражданской войны и Реконструкции.

По мнению некоторых, подобные претензии являлись надлежащими предметами для арбитража в рамках этой модельной формы договора.

Президент Рузвельт, внимательно следивший за судьбой договоров в Сенате и с которым я беседовал по поводу этих возражений, написал мне письмо, пометив его как личное, но появившееся в вечерних газетах едва ли не раньше, чем оно дошло до меня, поскольку оно было распространено Белым домом, в котором говорилось:

"January 10, 1905.

«Дорогой сенатор Каллом:

Я заметил в связи с общими арбитражными договорами, находящимися сейчас на рассмотрении Сената, что высказывались предположения, будто на их основании может оказаться возможным рассматривать в качестве предметов арбитража претензии к определенным штатам Союза в отношении определенных долгов штатов. Я пишу, чтобы заявить то, что вам, конечно же, лично известно: ни при каких мыслимых обстоятельствах подобное толкование договора не может быть принято во внимание ни одним президентом. Держатели долгов штатов принимают их с полным пониманием конституционных ограничений на их взыскание через какие-либо действия национального правительства и должны полагаться исключительно на кредит штата. Подобная претензия к штату ни при каких условиях не может быть представлена центральным правительством в качестве предмета для арбитража, точно так же как подобная претензия к округу или муниципалитету не может быть представлена таким образом для арбитража. Возражение против предлагаемой поправки по этому вопросу заключается в том, что она является не более чем избыточностью и что крайне нежелательно, когда форма этих договоров уже согласована заинтересованными державами, без нужды добавлять определенные формулировки, затрагивающие лишь нашу собственную внутреннюю политику; которые касаются вопроса отношений федерального правительства со штатами, что, разумеется, исключено из возможности передачи на арбитраж какому-либо внешнему трибуналу; и которые определенно абсурдно и вероятно пагубно рассматривать как способные быть поднятыми президентом или какой-либо иностранной державой. Никто даже не стал бы думать о подобном вопросе как о предмете для арбитража или любых дипломатических переговоров вообще. Более того, эти договоры заключаются всего на пятилетний срок; до окончания этого периода они определенно будут толковаться в соответствии с вышеизложенным мнением.