«Перед лицом старости: Исследование проблемы иждивения среди пожилых людей в США и пенсий по старости»

Отсутствие сбережений или доходов от имущества среди пожилых людей, как было установлено различными государственными комиссиями по пенсиям по старости, уже отмечалось. Действительно, каковы перспективы накоплений для большинства наемных работников, которые путем урезания расходов и исключительного управления смогли бы отложить немного? Зачем среднему рабочему надрываться и лишать себя и свою семью предметов первой необходимости ради накоплений на старость?ковы его шансы на успех в этом отношении? Зачем рабочему отказывать себе в удовлетворении текущих потребностей ради откладывания чего-то на далекое будущее, когда он изо дня в день видит, как крошечные сбережения его соседа уничтожаются из-за болезни, безработицы или какой-нибудь авантюры в бизнесе; зачем ему делать сбережения, когда кажется очевидным, что шансы избавиться от нищеты и пауперизма невелики?

Почему копить на старость особенно трудно для рабочих и почему на это никогда нельзя полагаться как на эффективный метод решения проблемы иждивенчества в старости, лаконично резюмирует Рубинов:

«1. Необходимая сумма, очевидно, больше, поскольку старость — это не кратковременное преходящее состояние, каким могут быть болезнь или безработица. Она потребовала бы непрерывных сбережений в течение многих лет.

2. Необходимая сумма неопределенна. В конце концов, существует равная или даже большая вероятность ранней смерти до того, как удастся дожить до старости. К тому же у рабочего нет абсолютно никаких средств узнать, сколько ему придется копить и окажутся ли его сбережения достаточными.

3. Это последняя чрезвычайная ситуация, которой по естественному ходу событий должны предшествовать все другие чрезвычайные ситуации существования рабочего. Фонд сбережений неизбежно придется использовать для покрытия всех этих чрезвычайных ситуаций.

4. Удаленность чрезвычайной ситуации помешает необходимым сбережениям в то время, когда такие сбережения давались бы легче всего, то есть в самые ранние годы.

5. Предполагать, что в этих условиях все рабочие могут накопить достаточно средств на старость, значило бы игнорировать все реальные условия существования наемного работника. Даже в самых бережливых из наших штатов средние суммы, приходящиеся на одного вкладчика в сберегательных банках, смехотворно малы по сравнению с суммами, необходимыми для достаточного дохода в старости.

6. Наконец, специальные сбережения на старость были бы возможны только за счет упорного, систематического и упрямого игнорирования потребностей семьи рабочего, что сделало бы проповедь таких специальных сбережений решительно аморальным фактором». [196]

Сбережения посредством страховой защиты за последние несколько лет значительно возросли. Однако этот рост произошел главным образом в промышленном страховании. По оценкам, в стране насчитывается более 20 000 000 полисов, которые в основном состоят из небольших сумм на жизнь наемных работников или членов их семей с еженедельными или частыми выплатами. Суммы по этим полисам в большинстве случаев составляют не более 100 или 200 долларов и обычно используются на расходы по погребению. В 1808 году Массачусетская комиссия обнаружила лишь 15,8 процента исследованных «независимых» пожилых бедняков, которые имели те или иные полисы страхования жизни. [197] В 1818 году в Гамильтоне, штат Огайо, было обнаружено, что:

«Из 1432 изученных случаев 783, или 55,4 процента, имели страхование жизни в той или иной форме. В 387 случаях, или почти в половине случаев, сумма полиса составляла менее 200 долларов, в то время как лишь 168 человек, или примерно каждый пятый, имели полисы на 100 долларов и более. Двести девять из 416 изученных лиц в Цинциннати имели страхование жизни в той или иной форме». [198]

Хотя страхование на старость можно получить по разумному тарифу, если начать его в раннем возрасте, вряд ли стоит ожидать, что какое-то значительное число молодых людей в возрасте от двадцати до двадцати пяти лет будет думать об обеспечении на случай отдаленной непредвиденной старости. В преклонном возрасте страхование обходится весьма дорого, и широкие массы наемных работников не могут его себе позволить. Лучшей иллюстрацией вопиющего отсутствия обеспечения страхованием старости в Соединенных Штатах является опыт системы сберегательных банков штата Массачусетс, где государство продает пожизненные аннуитеты по значительно сниженным премиям и где, несмотря на это, в конце 1818 года, после почти двенадцати лет существования фонда, насчитывалось лишь около 300 человек, оформивших эти аннуитеты.

ПЕНСИОННЫЕ СИСТЕМЫ ПРОМЫШЛЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

Часто утверждается, что лишь небольшое число рабочих увольняется работодателями после долгих лет службы, поскольку предполагается, что «сентиментальность или признательность» со стороны работодателя в результате длительного знакомства побуждают его удерживать пожилого служащего на так называемых пенсионных должностях задолго до окончания периода полной эффективности. Кроме того, создание пенсионной системы для пожилых служащих признается всеми промышленными лидерами «хорошей деловой политикой». Многие работодатели утверждают, что «пенсия привязывает служащих к службе и тем самым снижает склонность к забастовкам», сокращает текучесть кадров, привлекает более квалифицированный тип служащих и в целом делает многое для примирения капитала и труда. Пенсионная система, кроме того, позволяет работодателям обходиться без менее эффективных и пожилых работников, тем самым способствуя устранению потерь и деморализации в результате продолжающейся занятости людей, которые давно пережили свою полезность. Перспектива получения пенсии также действует как стимул удерживать людей старше среднего возраста, чей приобретенный опыт и навыки часто становятся бесценными для работодателей. Как правило, служащие благосклонно принимают такую систему, и некоторые утверждают, что производственное недовольство значительно снижается, так как ожидание пенсии в старости культивирует чувство преданности и признание взаимных интересов. [199]

Учитывая вышеизложенное, количество промышленных предприятий в Соединенных Штатах, создавших такие системы для своих заслуженных работников, поразительно мало. Письмо Пенсильванской комиссии по пенсиям по старости ко всем предприятиям Пенсильвании, за исключением железных дорог, с числом работников 500 и более человек, касающееся их пенсионных систем, принесло почти 200 ответов. Из них 35 создали регулярные пенсионные схемы или были связаны с таковыми; 48 не имели регулярной системы, но заявляли, что их политика заключается в оказании помощи пожилым служащим путем предоставления им либо легкой работы, либо так называемых пенсионных должностей, в то время как 101 промышленное предприятие заявило, что у них нет пенсионной системы никакого рода и они никогда не рассматривали эту проблему.

Специальный комитет Торговой ассоциации Нью-Йорка в отчете о промышленных пенсиях [200] заявляет, что существует, вероятно, от 150 до 200 частных промышленных пенсионных систем. Комитет обнаруживает, что практически без исключений эти системы были приняты очень крупными корпорациями. Помимо железных дорог, распределение выглядит следующим образом:

(1) Public Utilities 48

(2) Manufacturing and Commercial Concerns 45

(3) Banks 24

(4) Insurance Companies 5

(5) Miscellaneous 20

Total 142

Число служащих, фактически получающих промышленные пенсии, невелико. Число пенсионеров 20 ведущих предприятий Пенсильвании в 1818 году, предоставленное Комиссии по пенсиям по старости, составило всего 2138 человек. Из нескольких сотен тысяч служащих корпорации U.S. Steel и дочерних предприятий по всей стране на 31 декабря 1818 года в активных списках числилось всего 2436 пенсионеров. Столь же незначительные цифры были обнаружены и на всех других предприятиях.

Отсутствие более широких пенсионных планов нельзя объяснить исключительно связанными с этим затратами. Среди изученных систем доля общих сумм, потраченных на пенсии, в общем годовом фонде заработной платы редко превышала один процент, а в большинстве случаев суммы, потраченные на пенсии, составляли менее половины одного процента от общего годового фонда заработной платы. Основные причины отсутствия таких планов можно объяснить следующим: (1) убеждением многих работодателей в том, что для них выгоднее иметь дело с отдельным работником, поскольку «это дает возможность вознаградить реальные заслуги»; (2) пенсионные системы часто не создаются из-за высокой текучести кадров на многих предприятиях. Число рабочих, которые служат у одного работодателя достаточно долго, чтобы иметь право на пенсию, очень невелико; (3) хотя высказывалось предположение, что любой бизнес, который не может выдержать увеличение расходов на один процент, «настолько нестабилен, что представляет угрозу не только для своего владельца, но и для общества», тем ряде предприятий утверждают, что не могут позволить себе эти дополнительные расходы.

Стимулы для введения промышленных пенсий со стороны работодателей многочисленны и разнообразны. Некоторые из них, несомненно, вдохновлены гуманитарными или филантропическими соображениями. Однако в большинстве случаев ведущую роль играют экономические мотивы. Определенные пенсионные системы используются не только «в качестве вознаграждения за преданный и высокоэффективный труд» и «признания верности и честной службы сотрудника», но также «как стимул к дальнейшей работе» для более молодых работников, как прямо указано в уставах многих корпораций. Последняя цель не могла бы быть достигнута при безразличном списании старых и дряхлых работников. По мнению ряда исследователей, пожалуй, неверно утверждать, что одной из главных целей создания регулярной пенсионной системы является снижение привлекательности профсоюзов и формирование у людей преданности работодателям, а не какой-либо рабочей организации. Однако изучение отраслей, внедривших пенсионные системы, показывает, что профсоюзная организация в большинстве из них развита очень слабо. С другой стороны, Майлз М. Доусон, известный актуарий, приводит случай, когда «канадская железнодорожная компания, которая не брала на себя обязательств по выплате пенсий, кроме как по своему усмотрению, вернула вышедших на пенсию сотрудников на службу по случаю забастовки под угрозой лишения их пенсий. Это означало лишение старого работника награды за всю жизнь службы, если он не был готов обесчестить себя предательством Братства, членом которого он состоял четверть века или дольше». [201] Преподобный отец Джон О’Грейди также заявил:

«Недавно мне довелось столкнуться с делом, когда крупная организация в этой стране уведомила всех своих пожилых сотрудников, что в случае забастовки они потеряют свои пенсии, если не вернутся к работе». [202] Во время так называемой «дикой» забастовки железнодорожников в начале 1820 года многие газеты сообщали о пенсионерах, которых заставили работать для срыва забастовки.

Специальный комитет по промышленным пенсиям Торговой ассоциации Нью-Йорка откровенно заявляет о мотивах, лежащих в основе промышленных пенсий:

«В дополнение к стремлению вознаградить верность или выполнить долг в сознании работодателя обычно присутствует надежда на достижение определенных благоприятных результатов для эффективности и процветания бизнеса. Среди таких результатов наиболее заметны: повышение лояльности сотрудников и развитие их личного интереса к успеху бизнеса, которые являются чрезвычайно ценными активами для работодателя; повышение эффективности отдельных сотрудников; сокращение текучести кадров; привлечение более квалифицированных сотрудников; уменьшение или даже устранение трудовых конфликтов; а также повышение бережливости отдельных сотрудников — все эти эффекты более или менее взаимосвязаны». [203]

Основные черты систем промышленных пенсий можно кратко охарактеризовать следующим образом: (a) Промышленные пенсии в этой стране имеют сравнительно недавнее происхождение, и многие из них все еще находятся на стадии экспериментов. (b) За редким исключением системы промышленных пенсий представляют собой прямые пенсии за выслугу лет, финансируемые работодателем без взносов со стороны работников. (c) Работникам не предоставляется представительство в администрации или управлении этими фондами. (d) Членство не является обязательным, и пенсионное пособие, как правило, распространяется на всех работников.

ВОЗРАСТ ВЫХОДА НА ПЕНСИЮ

Общий возраст для обязательного выхода на пенсию для мужчин установлен на уровне 70 лет, хотя практически во всех случаях предусмотрено, что работники могут выйти на пенсию в 65 лет по собственной просьбе или по усмотрению компании. Возраст выхода на пенсию для женщин обычно устанавливается на уровне 60 лет, хотя ряд компаний имеет более либеральные положения и разрешает женщинам выходить на пенсию в 55 лет. Возраст редко требуется для получения пособий по полной нетрудоспособности. Они обычно зависят от стажа работы.

СТАЖ РАБОТЫ

Период работы, необходимый для выхода на промышленную пенсию, варьируется от 10 до 25 лет. Требуемый стаж работы менее единообразен, чем возрастные требования. При рассмотрении периода занятости требуется непрерывный стаж, причем отпуск, приостановка работы или временное увольнение на срок более шести месяцев в большинстве случаев представляют собой прерывание стажа, и работники теряют все права на прежнюю работу.

РАЗМЕР ПЕНСИИ

Размер пенсии обычно рассчитывается на основе определенного процента от заработной платы работника, как правило, путем умножения одного процента от среднего заработка работника за последние десять лет на количество лет стажа. Однако некоторые корпорации выплачивают фиксированную сумму в размере около 15 или 20 долларов в месяц. При предоставлении пенсий компании прямо оговаривают отсутствие каких-либо подразумеваемых гарантированных прав или привилегий, предоставленных работникам, и обычно оставляют за собой право уволить сотрудника или прекратить выплату пенсии за нарушение любых правил компании, грубый проступок и т. д.

Регулярные ставки пенсий во многих случаях ограничиваются максимальной или минимальной годовой пенсией, либо обеими сразу. В уже упоминавшемся отчете Торговой ассоциации Нью-Йорка указано, что:

«На промышленных предприятиях максимальные пределы варьируются от 500 до 5000 долларов в год, а минимальные — от 144 до 244 долларов в год. В банках максимальные пределы варьируются от 1800 до 6000 долларов в год. В некоторых случаях пределом является максимальная зарплата, на основе которой рассчитывается пенсия. В других случаях это максимальный процент от наивысшей зарплаты, причем этот показатель обычно составляет от 60 до 75 процентов, так что лишь немногие работодатели фактически сталкиваются с этим ограничением, поскольку даже при трехпроцентной ставке для достижения максимального уровня требуется по меньшей мере более чем 20-летний стаж работы». [204]

Назначение пенсии обычно не лишает пенсионера права заниматься любой другой деятельностью. Однако в некоторых случаях размер ренты обратно пропорционален доходу из других источников. Очевидно, что для любого работника было бы практически невозможно продолжать работу по специальности, которую он выполнял лучше всего и к которой привык, ввиду предусмотренного практически всеми компаниями правила о том, что он не может заниматься никакой другой деятельностью, которая может нанести ущерб интересам компании. Он также не может продолжать работу в той же компании.

Возражения против промышленных пенсий основаны на следующих аргументах:

(1) Они в целом вызывают противодействие со стороны организованного рабочего движения, поскольку считается, что они учреждаются главным образом с целью снижения привлекательности профсоюзов и воспитания у рабочих преданности работодателям, а не друг другу.

(2) Также утверждается, что промышленные пенсии представляют собой лишь отложенную заработную плату, и общеизвестно, что зарплаты часто оказываются ниже на тех предприятиях, где действуют лучшие пенсионные схемы. Комиссия по пенсионным законам штата Иллинойс в своем отчете за 1816 год пришла к выводу, что:

«Независимо от того, формируются ли отчисления в пенсионный фонд полностью из заработной платы или оклада работника, выплачиваются ли они полностью работодателем или поступают из обоих источников частично, во всех трех случаях эти взносы следует рассматривать как фактически удерживаемые из заработной платы и оклада. Существование пенсионной системы в связи с какой-либо должностью или занятостью принимается во внимание обеими сторонами трудового договора, и, в общем говоря, фактически выплачиваемые заработные платы и оклады со временем снижаются по сравнению с тем, какими они могли бы быть, на сумму общих взносов как работодателя, так и работника в пенсионный фонд. Таким образом, работник оплачивает свою пенсию за счет удержаний из заработной платы или оклада, осознает он это или нет. Действительно, вполне возможно, что при наличии надежного фонда сокращение заработных плат и окладов может со временем существенно превысить сумму общих взносов в силу преимуществ такого фонда для работника в современных экономических условиях. Это соображение еще раз подчеркивает выгодность создания такого фонда для работодателя». [205]

Профессор де Род также заявил: [206]

«Для полного понимания пенсий по старости и за выслугу лет их следует рассматривать как часть реальной заработной платы рабочего. Существует тенденция говорить об этих пенсиях как о выплачиваемых компанией либо, в случаях, когда работник вносит часть средств, как о выплачиваемых частично работодателем и частично работником. В определенном смысле это, конечно, может быть верно, но это ведет к путанице. Пенсионная система, рассматриваемая как часть реальной заработной платы работника, на самом деле оплачивается самим работником — возможно, не деньгами, а отказом от повышения заработной платы, которого он мог бы добиться при отсутствии пенсионной системы... Мне в целом кажется, что большинство пенсионных систем, принимаемых частными работодателями, представляют собой лишь весьма искушенные элементы торга по поводу заработной платы. Отсутствие какого-либо договорного права и нехватка уверенности в том, что пенсия будет выплачена при выполнении условий, создают лишь иллюзию обеспечения старости, а не его суть».

(3) Системы промышленных пенсий препятствуют мобильности рабочей силы, часто во вред как отдельному человеку, так и обществу в целом, а также создают возможности для произвольной дискриминации работников. Управление этими фондами в большинстве случаев находится в руках работодателя. В результате, несмотря на четкие правила предоставления пенсии, последняя всегда зависит от характера и преданности оказанных услуг, и возможности для дискриминации со стороны работодателя очевидны. Ибо, пока работодатель волен уволить работника, урезать ему зарплату или подвергнуть дискриминации в целом, рабочий должен оставаться лояльным в любых обстоятельствах. Он не должен, например, принимать участие в любом движении, которое работодатель может счесть вредным для своих интересов, таком как объединение с товарищами по работе с целью повышения заработной платы или улучшения условий труда в целом. Он не только мало что может сделать для улучшения своего положения и положения коллег, но даже не может оставить работу в поисках более подходящей, поскольку это означает потерю пенсионных привилегий, ради которых он трудился много лет. То, что привязывать человека к рабочему месту и отговаривать его от смены работодателя нежелательно и даже социально вредно, общепризнанно и не нуждается в особом подчеркивании в данном контексте.

(4) Промышленные пенсии также вызывают возражения потому, что возраст выхода на пенсию обычно завышен, а сама пенсия слишком мала.

(5) Во многих компаниях нет никаких гарантий того, что обещанная пенсия будет долгосрочной и постоянной, даже если все требования выполняются, поскольку практически все компании оставляют за собой право либо снижать размер пенсии при превышении фиксированных сумм, либо полностью ликвидировать фонд «без предоставления каких-либо гарантированных прав на такую пенсию какому-либо отдельному участнику».

Стоит отметить, что Комитет Торговой ассоциации Нью-Йорка указывает на аморальность пенсионных систем, которые могут быть отменены в любой момент. В отчете говорится:

«Даже если пенсии внешне выглядят как безвозмездный дар корпорации (а экономическая возможность этого в течение значительного периода сомнительна), работник имеет право с уверенностью рассчитывать на обещанную пенсию. Обещание пенсии, не являющееся надежным, сопряжено с сомнительной моралью... Утверждать, как это часто делается, что корпорация может в любой момент свернуть пенсионную программу без выполнения уже данных обещаний, и при этом ожидать, что сотрудники будут с уверенностью смотреть в будущее и строить свою жизнь на основе этих обещаний, — это, безусловно, противоречиво. Если рассматривать экономический аспект пенсий, такую обратную силу права отзыва едва ли можно считать нравственной». [207]

Хотя верно то, что очень крупные промышленные предприятия вряд ли станут прекращать свои пенсионные системы без достаточного уведомления, тем не менее существует множество более мелких компаний, которые постоянно сталкиваются с подобными трудностями. Крупная промышленная компания в Пенсильвании в 1818 году писала Комиссии по пенсиям по старости этого штата:

«Мы в течение многих лет выплачивали пенсии нескольким нашим сотрудникам, проработавшим долгие годы на нашем предприятии. Однако у нас нет для этого регулярной системы, и во время предшествовавшего войне экономического спада, который больно ударил по нам, в некоторых случаях нам пришлось приостановить эти выплаты».

Очевидно, что эта ситуация чревата величайшей опасностью. Мистер Л. В. Сквайр направил письмо в корпорацию, которая, по достоверным сведениям, имела действующий пенсионный план, но оно вернулось нераспечатанным со штампом «Фирма распущена». Он комментирует:

«У думающего рабочего закономерно возникает вопрос: каков масштаб разочарования десятков, а возможно, и сотен сотрудников корпорации, которые рассчитывали на пенсии как на опору в старости, а теперь оказались беспомощными и лишенными поддержки? Подобное состояние аналогично положению команды судна, которая после долгого и трудного плавания по опасным морям с исчерпанными запасами продовольствия, расшатанными нервами и почти угасшими силами имеет лишь одну надежду — быстро добраться до гостеприимной гавани; но увы, обнаруживает, что потерпела крушение на бесплодном острове». [208]

Некоторые также возражают против промышленных пенсий на том основании, что они оказывают подавляющее влияние на заработную плату из-за конкуренции со стороны получающих пенсию лиц, которые соглашаются на работу за меньшие деньги, поскольку их потребности удовлетворяются легче за счет прибавки к пенсии. Однако это возражение имеет под собой мало оснований, поскольку общеизвестно, что жизненные силы большинства промышленных пенсионеров истощаются еще до выхода на пенсию. Действительно, из числа лиц, вышедших на пенсию по линии Пенсионного фонда компании «Юнайтед Стейтс Стил энд Карнеги» в 1817 году, 15 процентов умерли в том же году, «что свидетельствует, — как прокомментировал управляющий Фондом, — о том, что они отдали службе всю полноту своей преданности». Во всяком случае, факт получения пенсии едва ли сделает человека более опасным конкурентом на рынке труда. Куда более острую конкуренцию проявил бы тот, кого оставили голодать в возрасте 60 или 70 лет и кто все еще способен выполнять некоторую полезную работу.

Другие возражения против этих пенсий заключаются в следующем: (7) Они, как правило, не предусматривают выплат в случаях полной нетрудоспособности, если работник не отработал требуемый срок. (8) Только корпорации, нанимающие рабочих в больших масштабах, могут позволить себе создание четко определенных систем выхода на пенсию. (9) Некоторые компании предусматривают, что работники теряют права на пенсию при увольнении с работы в связи с забастовочными приказами. (10) Как правило, до назначения пенсии необходимо выполнить самые строгие требования и положения.

ПЕНСИОННЫЕ СИСТЕМЫ НА ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГАХ

Железные дороги первыми в этой стране создали системы выхода на пенсию для своих сотрудников. Это, несомненно, объясняется тем, что от работников железных дорог очень часто требуется находиться под наиболее продолжительным напряжением как ума, так и тела. Люди на современных транспортных системах подвергаются большим рискам и изнашиваются быстрее, чем во многих других отраслях промышленности. В условиях стремительного и беспрецедентного развития американских железных дорог проблема того, что делать с работниками пенсионного возраста, возникла в этой отрасли раньше, чем в любой другой. Таким образом, железные дороги в этой стране начали создавать частные пенсионные системы примерно в то же время, когда европейские правительства впервые приступили к учреждению систем государственных пенсий и страхования.

Основное развитие железнодорожных пенсий началось лишь в первые дни текущего века. Железная дорога Балтимора и Огайо обладает отличием внедрения промышленной частной пенсионной системы в этой стране. [209] Ее пенсионный фонд был создан в 1888 году — в том же году, когда правительственная пенсионная схема была принята в Германии. Прошло более десятилетия, прежде чем следующая железная дорога — Пенсильванская — осознала необходимость последовать этому примеру. Подавляющее большинство железных дорог создали регулярную систему выплаты пенсий после 1800 года.

То, что справедливо в описательном смысле для пенсионных планов промышленных предприятий, справедливо и для всех железных дорог, а именно: управление этими фондами осуществляется либо путем прямого контроля совета директоров различных компаний, либо созданным ими советом, либо президентом железной дороги. Единственным исключением из этого правила является Фонд Балтимора и Огайо, для участия в котором требуется четырехлетний стаж членства в Осуществительном фонде (фонде помощи) и который контролируется тем же исполнительным комитетом, который управляет последним департаментом. Такой абсолютный контроль легко объясняется тем фактом, что, за исключением Фонда Балтимора и Огайо, работники не делают никаких взносов в какие-либо фонды. Выплаты со стороны компании носят исключительно безвозмездный характер «в качестве вознаграждения за оказанные верные услуги», и поэтому фонды контролируются ими.

Как и в случае с промышленными пенсионными планами, на транспорте также предусмотрены обязательный и добровольный возраст выхода на пенсию. За очень редким исключением первый установлен на уровне семидесяти лет. Период стажа, требуемый до того, как работник сможет выйти на пенсию, различается. Он колеблется от десяти до тридцати лет. Однако там, где указан более короткий срок службы, обычно оговаривается, что право на пенсию не имеет ни один человек, поступивший на службу после 40 или 45 лет. В некоторых случаях возраст допуска к службе составляет всего 35 лет. Очевидно, что для фактического получения пенсии необходим более длительный стаж работы.

В большинстве железнодорожных пенсионных учреждений разница между возрастом обязательного выхода на пенсию и периодом, когда можно выйти на пенсию добровольно по причине физической несостоятельности, составляет всего пять лет. Поскольку семьдесят лет — это возраст обязательного выхода на пенсию, обычно предусматривается, что работник может выйти на пенсию по причине физической несостоятельности в возрасте от 65 до 68 лет. Однако несколько корпораций не устанавливают фиксированного возраста или стажа, оставляя решение на усмотрение Совета директоров с учетом достоинств каждого конкретного случая.

Различия в требованиях к стажу работы, необходимому для назначения пенсии промышленными предприятиями и различными железными дорогами, весьма показательны. Двадцать пять лет стажа — это максимум, установленный различными промышленными предприятиями. Многие требуют двадцати или пятнадцати лет стажа, а некоторые — всего десять лет. Однако в случае железнодорожных пенсий обычно указывается или подразумевается двадцать пять и тридцать лет стажа. Это различие можно объяснить тем фактом, что текучесть кадров на промышленных предприятиях намного выше, а также тем, что железнодорожные компании больше заинтересованы в удержании работников на более длительные сроки и лучше приспособлены для этого.

За исключением железной дороги Балтимора и Огайо, практически все железные дороги имеют идентичный метод расчета назначаемых пенсий. Большинство железных дорог предусматривают пенсию, рассчитываемую на основе одного процента от средней месячной заработной платы за десять лет, непосредственно предшествующих выходу на пенсию, умноженного на количество лет стажа. Пособия по нетрудоспособности, если они предусмотрены, рассчитываются аналогичным образом. Хотя большое количество предприятий не устанавливает ни максимальных, ни минимальных пенсий, 250 долларов в месяц кажутся наиболее высоким установленным пределом, в то время как 5 долларов в месяц обычно является наименьшим.

Лишь немногие железные дороги предусматривают с помощью пенсий обеспечение для работников, которые получили травмы и стали полностью нетрудоспособными при исполнении своих обязанностей. Эти немногие компании заявляют, что работник в случае травмы или полной нетрудоспособности может получить пенсию независимо от его возраста или стажа работы. Большинство же компаний не делают никаких резервов для таких сотрудников до тех пор, пока те не выработают требуемый стаж.

Транспортные компании, как было указано в отношении промышленных предприятий, обычно оговаривают, что назначение пенсии не лишает какого-либо работника права заниматься любой другой деятельностью, но заявляют, что он не может вновь поступать на службу в компанию. Пенсионные фонды подавляющего большинства железных дорог фиксируются в определенном объеме. Практически все эти компании также предусматривают, что «когда на основе пенсионного пособия возникнут требования, превышающие фиксированные суммы, может быть установлена новая база, пропорционально уменьшающая пенсионные выплаты».

Дополнительные характеристики, обычно типичные для этих пенсионных систем, можно суммировать следующим образом: при расчете стажа работы обычно оговаривается, что «отпуск, приостановка работы или увольнение с последующим восстановлением в течение одного года либо временный отпуск не считаются нарушением непрерывности стажа». Практически все компании «оставляют за собой право прекращать выплату пенсий за грубые проступки» и «оставляют за собой право и привилегию увольнять в любое время любого сотрудника без ответственности по выплате пенсии». Некоторые предусматривают, что «работники, уволенные со службы или добровольно покинувшие службу компании по любой причине, отказываются от всех претензий на рассмотрение или пенсионные выплаты». Другие дополнительно уточняют, что «работники теряют право на пенсию при увольнении со службы по приказу о забастовке». Возражения, высказываемые против пенсионных систем промышленных предприятий, разумеется, применимы и к железнодорожным пенсиям.

Эффективность железнодорожных пенсий в решении проблемы иждивения в старости среди работников железных дорог можно оценить по следующим цифрам, которые не нуждаются в дальнейших комментариях. Пенсильванская железная дорога с ее почти 300 000 работников уволила с выходом на пенсию с 1 января 1800 года (момента введения плана) по 31 декабря 1818 года в общей сложности 8 128 человек. Железнодорожная компания «Филадельфия и Рединг» выдала пенсии с 1802 по 1820 год в общей сложности 876 сотрудникам. «Нью-Йорк Сентрал» и все связанные с ней железные дороги назначили пенсии 2 828 сотрудникам за первые десять лет существования фонда — с 1810 по 1820 год. С октября 1884 по март 1820 года, то есть за период в 36 лет, железная дорога Балтимора и Огайо отправила на пенсию лишь 2 758 своих сотрудников.

ГЛАВА IX ПЕНСИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ, МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ И УЧИТЕЛЕЙ

Проблема престарелых государственных служащих имеет первостепенное значение, особенно с точки зрения налогоплательщика. Вряд ли может быть больший расход денег налогоплательщика, чем сохранение в платежных ведомостях наших федеральных, государственных и муниципальных служб мужчин и женщин, которые давно пережили свою полезность. Кроме того, дальнейшее пребывание на службе нашего государства при полной оплате труда пожилых мужчин и женщин, уже не способных оказывать эффективные услуги, является не только пустой тратой денег, но и разлагает всю службу. Бремя этого «мертвого груза», чистящегося в государственных платежных ведомостях, становится особенно пагубным по мере постоянного роста объема работы и внедрения новых методов и более высоких стандартов эффективности в управление нашими правительственными ведомствами.

Полный масштаб правительственного бремени в этом отношении не может быть определен с точностью. Однако всем известно, что найдется немного правительственных ведомств — будь то федеральные, штатные или муниципальные, — чья эффективность не могла бы быть значительно повышена путем замены пожилых и менее способных сотрудников более молодыми людьми, лучше адаптированными к новым методам работы. В одном федеральном ведомстве подсчитали, что 250 человек могли бы выполнять работу, которую в настоящее время выполняют 1000 сотрудников пенсионного возраста. «Некоторые из них, как утверждалось, работали лишь с 80-процентной, 50-процентной, 25-процентной и даже почти нулевой эффективностью». [210]

Бывший министр финансов В. Г. МакАду в 1817 году заявил: «В ведомостях министерства финансов числится большое количество пожилых сотрудников, чья эффективность постепенно снижается». Бывший министр торговли Редфилд также подтвердил это, заявив: «что эффективность исполнительной гражданской службы серьезно подорвана из-за ее сотрудников преклонного возраста, — факт, признаваемый практически всеми лицами, кто хоть сколько-нибудь знаком с проблемами этой службы». Бремя балласта в платежных ведомостях различных штатов и муниципалитетов, где требования к гражданской службе менее строгие, чем у федерального правительства, или вообще отсутствуют, несомненно, еще больше. Массачусетская комиссия по пенсиям по старости во взаимодействии с меру Бостона провела в 1808 году исследование пожилых служащих этого города, и полученные результаты, приведенные в отчете вышеупомянутой Комиссии, оказались следующими:

«Общее число сотрудников старше 65 лет составляет 481 человек; старше 70 лет — 168. Сумма компенсаций, выплачиваемых сотрудникам старше 65 лет, составляет 418 888,45 долларов; старше 70 лет — 273 888 долларов. Количество сотрудников старше 65 лет, признанных неэффективными, составляет 286 человек. Компенсация, выплачиваемая этой группе, составляет 200 184,35 доллара».

«Процент неэффективных сотрудников среди работников старше 65 лет поразительно велик во многих департаментах. Например, в отделе очистки и поливки улично-дорожного управления занято 35 человек, и все они признаны неэффективными; в кладбищенском управлении занято 16 человек старше 65 лет, и все они признаны неэффективными; в парковом управлении занято 27 человек, из которых 24 неэффективны».

«Стаж работы превышает 30 лет у 118 сотрудников старше 65 лет, то есть у 25 процентов от общего числа. Лишь пять процентов, или 42 человека, проработали в штате города менее пяти лет».

«Ведущие департаменты по числу сотрудников пенсионного возраста располагаются в следующем порядке: (1) дорожно-мостовой отдел дорожного управления — 108 человек старше 65 лет; (2) водный департамент — 65; (3) санитарный департамент — 47; (4) отдел очистки и поливки дорожного управления — 35; (5) парковый отдел — 27; (6) паромный отдел дорожного управления — 26; (7) кладбищенское управление — 16». [211]

Однако в качестве нанимателя труда правительство меньше всего может позволить себе подать пример прямого увольнения и выбрасывания на улицу или отправки в богадельню тех работников, которые состарились на службе, отдали лучшие годы своей жизни и передали все лучшее, чем обладали, на службу Нации, Штата или Муниципалитета. Государства уже давно проводят политику обеспечения помощи в старости солдатам и матросам, которые рискуют жизнью при защите нации в военное время. Разве не очевидно также, что работа, выполняемая армиями различных государственных служащих по поддержанию порядка управления, столь необходимого для мира и благополучия страны, а также для защиты жизни и имущества сограждан в мирное время, является не менее важной и существенной службой для нации и в качестве таковой заслуживает определенной защиты на те дни, когда они больше не смогут оказывать эффективные услуги или обеспечивать себя? Особенно в случае наших муниципалитетов, где нанимаются тысячи простых рабочих, которым зачастую платят более низкую заработную плату, чем в местных частных отраслях промышленности, проблема выхода на пенсию представляется наиболее острой. Эти люди, как известно, выполняют «грязную работу» наших городов, необходимую для здоровья и благополучия всех жителей, и очевидно менее всего способны обеспечить себя в старости. То, что эти люди, отвечающие за поддержание санитарии и множества других удобств, предоставляемых нашими современными городами, и преданно и честно служащие муниципалитету в самых разных условиях на протяжении лучших лет своей жизни, не должны оставаться беспомощными в старости, настолько очевидно является вопросом справедливости, что было бы излишним подчеркивать это дальше.

Однако проблему престарелого государственного служащего нельзя рассматривать исключительно с точки зрения справедливости. Очевидно, то, что признается «хорошей деловой политикой» для частных работодателей, должно приносить пользу и нашему национальному, штатному и городскому руководству в их соответствующих качествах нанимателей труда. Преимущества отправки пожилых работников на пенсию в настоящее время признаются всеми прогрессивными работодателями. Об этом свидетельствует бурное развитие этих систем в последние годы, как было показано в предыдущей главе. Их малочисленность можно объяснить тем фактом, что только крупные работодатели способны создавать регулярные пенсионные планы. Создание такой системы для государственных служащих дало бы возможность не только поднять стандарты и повысить качество предоставляемых услуг, но и послужить стимулом для привлечения лучших способностей к конкретной сфере деятельности. Руководители исполнительных ведомств правительства уже давно осознали важность пенсионного обеспечения для служащих гражданской службы. Призывая к принятию такого плана перед Комитетом Сената США по гражданской службе и сокращению расходов, [212] бывший военный министр Ньютон Д. Бейкер заявил:

«Эффект от такого закона заключался бы в обеспечении уверенности в компетентной и благополучной старости. Это избавило бы служащих от страха потерять работу и средства к существованию, еще больше вдохновило бы их на преданность Правительству как работодателю, улучшив тем самым общее качество услуг, предоставляемых правительственными служащими, и позволило бы заменить некоторых сотрудников в различных ведомствах, которые долго и преданно служили Правительству и достигли почтенных, но немощных лет, не имея возможности накопить какое-либо состояние, на которое мог бы опираться их выход на пенсию».

Министр торговли Редфилд заявил:

«Эффективная служба и справедливость по отношению к сотрудникам требуют комплексной, широкомасштабной и действенной схемы пенсионного обеспечения по возрасту, преимущества которой все шире признаются прогрессивными коммерческими предприятиями и зарубежными правительствами».

Бывший министр труда У. Б. Вильсон написал в своем Ежегодном отчете:

«В предыдущем отчете министерства внимание привлекалось к трудностям, с которыми сталкиваются должностные лица исполнительной власти правительства, вынужденные в интересах хорошего администрирования отказываться от услуг сотрудников, чья эффективность существенно снизилась из-за преклонного возраста. С одной стороны, они сталкиваются с тем фактом, что дела правительства могли бы вестись эффективнее активными людьми, тогда как с другой стороны перед ними маячит призрак лишений и во многих случаях абсолютной нужды, которые обрушились бы на верных слуг, если бы их вот так в одностороннем порядке лишили единственного средства к существованию, к которому они подготовлены годами обучения».

«Следовательно, неизбежно, что до тех пор, пока руководители департаментов не смогут осуществить это кадровое изменение без причинения чрезмерных лишений своим подчиненным, соображения гуманитарного характера будут удерживать их от предпринятия таких шагов, которых, судя по всему, требует ситуация».

«Соответственно, министерство вновь подтверждает свою рекомендацию о создании посредством законодательного акта справедливой системы выхода на пенсию — системы, которая наилучшим образом послужит интересам эффективности и экономии и в то же время обеспечит справедливое финансовое обеспечение для тех, кто благодаря долгой и верной службе имеет право на некоторое внимание в свои закатные годы». [213]

Бывший министр финансов В. Г. МакАду также заявил:

«Потребность в адекватном законе о выходе на пенсию гражданских служащих становится все более насущной с каждым годом. Внедрение новых и усовершенствованных методов выполнения постоянно растущего объема работ в министерстве послужило поводом подчеркнуть необходимость создания некоторого обеспечения для пожилого сотрудника, который не успевает за прогрессом. Не кажется гуманным или справедливым произвольно прекращать службу сотрудников преклонного возраста, которые отдали всю свою энергию и провели лучшие годы своей жизни на службе Государству. Поступление таким образом в большинстве случаев оставило бы сотрудников без каких-либо источников дохода и привело бы к серьезным лишениям. Сокращение пожилых сотрудников не до конца решает проблему, поскольку оставляет сотрудника в штате ведомства».

«Я считаю, что принятие справедливого закона о выходе на пенсию для престарелых и нетрудоспособных сотрудников гражданской службы в министерстве финансов приведет к реальной экономии и повышению эффективности ведения дел ведомства, и поэтому я рекомендую этот вопрос серьезному вниманию Конгресса». [214]

ПЕНСИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

За последние два десятилетия практически в каждый Конгресс вносился законопроект, предусматривающий выход на пенсию сотрудников федеральной службы Соединенных Штатов. Более того, президенты Соединенных Штатов, члены кабинета министров, Комиссия по гражданской службе Соединенных Штатов и руководители исполнительных ведомств неоднократно выступали в защиту и призывали к принятию подобной меры. Среди руководителей правительственных ведомств, как было замечено, существовало единогласное согласие в отношении необходимости пенсионного обеспечения для федеральных служащих, с помощью которого можно было бы в некоторой степени разрешить постоянно усугубляющуюся проблему старости. Несмотря на призывы высших государственных авторитетов, а также на энергичные кампании, проводимые организованными служащими Соединенных Штатов и другими социальными организациями, лишь к концу сессий Шестьдесят шестого конгресса — весной 1820 года, в преддверии президентских выборов — национальный законодательный орган наконец осознал необходимость принятия такого плана. В течение многих лет государственные служащие горько жаловались на бездействие Конгресса и обвиняли членов федерального законодательного органа в страхе перед тем, что такая мера будет непопулярна среди их избирателей дома.

Потребность в поиске решения проблемы престарелого возраста с целью поддержания хотя бы какого-то стандарта эффективности в правительственных ведомствах становилась день ото дня все острее. В то же время многие правительственные служащие, которые преданно отдали лучшую часть своей жизни службе нации, по достижении ими преклонного возраста безжалостно отстранялись от службы. Эти работники, сломленные физически и духовно, в старости оказывались выброшенными на улицу без гроша в кармане, чтобы выживать своими силами как получится, и становились воодушевляющим примером будущей преданности службе для товарищей по работе, стоявших на пороге старости. Никакое словесное описание не способно точно передать страдания таких людей, которые оказались выброшены в своей беспомощности и были вынуждены рассматривать богодельню как единственное убежище. Представление о фатализме некоторых из таких людей и о горечи чувств, развившейся у других, можно почерпнуть из следующих писем: [215]

Washington City Post Office,

Office of the Postmaster,

April 18, 1814.

Mr. John B. Lerch,

Clerk, Mailing Division,

Washington City Post Office,

Уважаемый сэр! Ввиду того, что ваши услуги имеют небольшую ценность для учреждения из-за вашей сниженной эффективности вследствие преклонного возраста и физических недугов, с сожалением должен сообщить вам, что ваша фамилия рассматривается на предмет увольнения со службы. Любое заявление, которое вы пожелаете сделать по данному вопросу, будет тщательно рассмотрено, если оно будет подано в течение пяти дней после получения этого письма.

Very respectfully,

Otto Praeger, Postmaster.

На обращение мистера Прагера мистер Лерч дал следующий ответ:

Hon. Otto Praeger,

Postmaster, Washington, D. C.

Уважаемый сэр! Ваше письмо получено, и в ответ должен сказать, что по рекомендации Авраама Линкольна, Президента Соединенных Штатов, я был назначен клерком в этот офис 1 апреля 1865 года.

Мне не пристало защищать свою способность выполнять работу; пожалуйста, справьтесь об этом у моих вышестоящих руководителей.

Мне 81 год, но мое личное дело покажет, как мало времени я потерял из-за болезней за все эти годы, и я твердо верю, что все еще способен выполнять работу к удовлетворению тех, кто стоит над моим руководством. Кроме того, должен сообщить вам, что в силу несчастного стечения обстоятельств я остался без гроша в кармане, а моя жена последние 15 лет является беспомощным инвалидом.

Одно можно сказать наверняка: если мне придется уйти из этого офиса, я делаю это с чистой совестью, ибо за всю свою службу я честно выполнял свой долг.

(signed) John B. Lerch.

Другой клерк почтового отделения в Сан-Франциско обратил внимание на следующую заметку в газете «Юнион Постал Клерк»:

«Родни, верный армейский конь, который неизменно служил Правительству в течение 20 лет, подлежит увольнению с активной службы и содержанию у дяди Сэма до конца своих дней. Это будет сделано по рекомендации капитана К. Д. Мортимера из Третьей полевой артиллерии. Родни ни разу за день не болел, оказал выдающиеся боевые услуги в Испано-американской войне, был продан с аукциона как слишком старый для службы, куплен членом Третьей полевой артиллерии за 107 долларов, пронес тяжелую службу в форте Майерс и теперь отправлен на пенсию».

И он пишет секретарю-казначею своего Профсоюза:

Многоуважаемый мистер Флаэрти! Я вижу в февральском номере «Юнион Постал Клерк», что после многолетней службы Правительство назначило пенсию старому коню. Все, что я могу сказать, — это „Счастливый старый конь“, и ради получения пенсии лучше бы мне было родиться лошадью, чем человеческим существом. Последние 50 лет я был «рабочей лошадкой» для Правительства и не могу получить пенсию.

(signed) John W. Perry.

И мистер Флаэрти добавляет некоторую информацию и комментарии:

«Пятьдесят лет клерк почтового отделения в Сан-Франциско поступал на службу в 1861 году, и в самый день завершения своего золотого юбилея 50-летней службы ему сказали, что он неэффективен и должен взять бессрочный отпуск, разумеется, без содержания, и теперь он не может вернуться на службу. Ему 80 лет, он посвятил 50 лет, 50 продуктивных лет своей жизни, все это время отдав совершенствованию и управлению Почтовой службой. Лишь в рядах, неизвестный и незамеченный, маленький винтик; но я знаю, что именно такие люди, как Перри, сделали нашу Почтовую службу такой, какая она есть сегодня, — самой эффективной с механической точки зрения среди всех правительственных учреждений, и я подчеркиваю — с механической. Она неэффективна с человеческой точки зрения. В ней еще не разработано никакой системы, посредством которой можно было бы избежать увольнения этих стариков».

Ожидается, что отчеты относительно результатов и применения недавно принятого Конгрессом Закона Стерлинга — Лельбаха, предусматривающего выход на пенсию сотрудников в классифицированной гражданской службе, дадут ценные данные по проблеме пенсий по старости. Однако в момент написания этих строк закон только начал действовать, и прогнозы на этот счет не будут иметь ценности. Законом предусмотрен обязательный выход на пенсию с назначением пенсии всех сотрудников классифицированной гражданской службы Соединенных Штатов, достигших возраста 70 лет и имеющих 15-летний стаж работы. Механики, разносчики писем и клерки почтовых отделений имеют право на выход на пенсию в 65 лет, в то время как клерки железнодорожной почты могут выйти на пенсию в 62 года после того, как прослужили не менее 15 лет. Сотрудник, если он того пожелает, по усмотрению руководителя своего ведомства и с одобрения Комиссии по гражданской службе может оставаться на своей должности после пенсионного возраста в течение двух лет, а по окончании этого периода — еще на два года и так далее до истечения десяти лет с момента вступления закона в силу, когда предусматривается, что ни один сотрудник не должен оставаться на службе более четырех лет сверх пенсионного возраста.

Принятый Пенсионный закон предусматривает обязательную накопительную систему выхода на пенсию. Всех сотрудников заставляют отчислять два с половиной процента своего дохода, которые удерживаются из их ежемесячных окладов или заработной платы Министерством финансов и идут на формирование «фонда пенсионного обеспечения и инвалидности гражданской службы». По оценкам, этот взнос покроет около трети расходов по закону. Остальные две трети выплатит правительство в качестве своего вклада. Вся стоимость этого пенсионного обеспечения, по оценке сенатора Смута, вероятно, составит более 2 000 000 долларов за первый год и будет неуклонно расти, достигнув более 18 500 000 долларов на 77-м году его действия.

Размер пенсии обычно рассчитывается исходя из двух процентов от средней годовой зарплаты, умноженной на количество лет стажа. Таким образом, класс А после тридцати лет стажа получает пенсию в размере шестидесяти процентов от своей годовой зарплаты; класс Б при двадцати семи годах стажа — пятьдесят четыре процента зарплаты; класс В при двадцати четырех годах стажа — сорок восемь процентов зарплаты и т. д. Однако максимальный размер пенсии установлен на уровне 720 долларов, что составляет шестьдесят процентов от годовой зарплаты в 1200 долларов, и это означает, что хотя высокооплачиваемые работники вносят пропорционально большие суммы на свои выплаты, они не могут получать пенсию с зарплаты, превышающей 1200 долларов в год. Высокооплачиваемые сотрудники выражали мало возражений против этого, так как они были рады пожертвовать более крупными выплатами ради принятия необходимой пенсионной системы. Минимальная пенсия установлена на уровне 180 долларов в год.

Закон Стерлинга — Лельбаха также предусматривает пособия для тех, кто стал нетрудоспособным до достижения пенсионного возраста. Этому должно предшествовать надлежащее медицинское освидетельствование, удостоверяющее, что нетрудоспособность «не обусловлена порочными привычками, пьянством или умышленным проступком». Размер пенсии рассчитывается так же, как и для обычной пенсии. За стаж менее пятнадцати лет выплаты не производятся.

В случае ухода с государственной службы или смерти до достижения пенсионного возраста, а также если получатель ренты умирает до того, как получил выплаты, эквивалентные его взносам и начисленным процентам, его взносы или разница во взносах возвращаются ему или его законным наследникам единовременной суммой вместе с четырьмя процентами сложных процентов. Управление Законом возложено на Комиссара по пенсиям при Министре внутренних дел. В случае жалобы может быть подана апелляция от Комиссара по пенсиям к Министру внутренних дел.

ВОЕННЫЕ ПЕНСИИ СШA

В контрасте с до недавнего времени плачевно дефицитными мерами помощи по старости и полным пренебрежением правительством своих постоянных и мирных служащих следует рассматривать чрезвычайно щедрую заботу, которую правительство проявило о тех, кто оказал ему временную службу в военное время.

«В конце концов, — говорит д-р Рубинов, — бессмысленно говорить о народной системе пенсий по старости как о радикальном отходе от американских традиций, когда в наших пенсионных списках числится на несколько тысяч имен больше, чем в списках Великобритании. Нелепо утверждать, что стоимость такой пенсии была бы чрезмерной, когда стоимость наших пенсий составляет более 160 000 000 долларов, то есть более чем в три раза превышает затраты британской пенсионной системы. Перед лицом таких расходов ребячливо рассматривать систему военных пенсий исключительно как сентиментальную проблему и говорить о миллионах, потраченных на военные пенсии, как о стоимости „Гражданской войны“. Мы явно имеем дело здесь с экономической мерой, направленной на решение проблемы иждивения в старости и вдовства. Ни один законодатель штата не станет утверждать (если только не в перорации к фейерверку ораторского искусства по случаю Четвертого июля), что постоянное давление в пользу расширения льгот по военным пенсиям и систематическая политическая работа, порождающая такое давление, сопротивляться которому у обеих партий не хватило мужества, — все это является результатом лишь патриотического энтузиазма. Необходимо прямо взглянуть на ситуацию и применить к системе военных пенсий обычный стандарт, по которому оценивается любой законопроект, задавшись вопросом о том, насколько полно он решает проблемы, насколько эффективно, экономично и справедливо он может работать для их разрешения». [216]

Суммы, потраченные на военные пенсии в Соединенных Штатах, поражают воображение. С конца гражданской войны — с 1866 по 30 июня 1818 года — общая сумма выплат по пенсиям без учета расходов на содержание Пенсионного бюро составила 5 521 074 858,16 доллара. В 1866 году насчитывалось 126 722 пенсионера, а годовые расходы на пенсии составляли 15 450 548,88 доллара. Наибольшее число пенсионеров было в 1802 году, когда оно достигло почти миллионной отметки. С тех пор это число неуклонно снижается. Общее число пенсионеров в 1818 году составляло всего 624 427 человек. Однако общая сумма выплаченных пенсий росла из года в год. В 1802 году, когда было 888 446 пенсионеров, сумма выплаченных пенсий составляла всего 137 504 267,88 доллара, но в 1818 году общая сумма достигла 222 158 282,70 доллара. Более того, хотя на конец финансового года 1818 года пенсионеров было на 22 368 человек меньше по сравнению с предыдущим годом, сумма выплаченных пенсий увеличилась со 178 835 328,75 доллара в 1818 году до 222 158 282,70 доллара в 1818 году, что представляет собой рост на 42 323 863,85 доллара за один год.

Практически каждый конгресс принимает новое законодательство о пенсиях участникам войн — путем принятия общих или специальных актов. На конец финансового года, завершившегося 30 июня 1818 года, количество пенсионеров каждой категории по общему пенсионному закону и специальным актам конгресса было следующим:

Classes Number of Pensioners

Regular establishment: General Laws Special Acts

Invalids 14,128 527

Widows, etc. 4,104 458

Act Feb. 6, 1807, survivors 578

Act May 11, 1812, survivors 260,127

General Law, Civil War:

Invalids 6,288 4,180

Widows, etc. 38,552 4,585

Act June 27, 1880: