Примечание переводчика:
Новое оригинальное оформление обложки, включенное в эту электронную книгу, перешло в общественное достояние.
FACING
OLD AGE
SOME RECENT BORZOI BOOKS
IN DAYS TO COME
By Walter Rathenau
EARLY CIVILIZATION:
AN INTRODUCTION TO ANTHROPOLOGY
By Alexander A. Goldenweiser
HUMAN NATURE IN POLITICS
By Graham Wallas
HOW ENGLAND IS GOVERNED
By Rt. Hon. C. F. G. Masterman
PRINCIPLES OF SOCIAL PSYCHOLOGY
By James Mickel Williams
THE HISTORY OF SOCIAL DEVELOPMENT
By Dr. F. Müller-Lyer
THE FOUNDATIONS OF SOCIAL SCIENCE
By James Mickel Williams
For sale at all bookshops
For further particulars address
ALFRED A. KNOPF, Publisher NEW YORK
ЛИЦОМ К СТАРОСТИ ИССЛЕДОВАНИЕ ИЖДИВЕНИЯ В СТАРОСТИ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ И ПЕНСИЙ ПО СТАРОСТИ
BY
ABRAHAM EPSTEIN
Formerly Director Pennsylvania Commission to Investigate Old Age Pensions
NEW YORK ALFRED·A·KNOPF MCMXXII
COPYRIGHT, 1922, BY
ALFRED A. KNOPF, Inc.
Published, March, 1922
Set up and printed by the Vail-Ballou Co., Binghamton, N. Y.
Paper furnished by W. F. Etherington & Co., New York, N. Y.
Bound by the H. Wolff Estate, New York, N. Y.
MANUFACTURED IN THE UNITED STATES OF AMERICA
«Дней лет наших — семьдесят лет, а при большей крепости — восемь0 лет; и лучшая пора их — труд и болезнь, ибо проходят быстро, и мы летим».— Псалом 89.
CONTENTS
INTRODUCTION by John B. Andrews xiii
PART I ACTUAL CONDITION OF THE AGED
CHAPTER 1.—AFTER SIXTY—WHAT? 1
CHAPTER 2.—THE INDUSTRIAL SCRAP-HEAP, 8
CHAPTER 3.—PASSING BEYOND THE HALF CENTURY MARK, 22
CHAPTER 4.—THE COST OF FOLLOWING THE OSTRICH POLICY, 46
a—The Cost to the Tax-payer, 46
b—The Cost to the Institutional Inmates or Recipients of Charity, 51
c—The Cost to Industry, 58
d—The Cost to the Younger Generation and Society in General, 59
PART II CAUSES OF OLD AGE DEPENDENCY
CHAPTER 5.—INDIVIDUAL CAUSES, 67
a—Superannuation, 68
b—Waning Earning Power, 69
c—Lack of Family Connections, 71
d—Industrial Accidents and Sickness, 71
CHAPTER 6.—THE CHASM BETWEEN THE COST OF LIVING AND WAGES, 85
CHAPTER 7.—SOCIO-ECONOMIC AND MORAL CAUSES, 124
a—Unemployment, 124
b—Strikes, 130
c—General Misfortune, 133
d—The Part Played by Moral Character, 135
PART III EXISTING METHODS OF RELIEF
CHAPTER 8.—INDIVIDUAL SAVINGS AND INDUSTRIAL PENSIONS, 141
a—Individual Savings, 141
b—Individual Pensions, 147
c—Railroad Pensions, 158
CHAPTER 9.—FEDERAL, STATE & MUNICIPAL EMPLOYÉS’ PENSIONS, 162
a—Introduction
b—Federal Employés’ Pensions, 167
c—Military Pensions, 172
d—Pensions for State Employés, 176
e—Municipal Employés’ Pensions, 178
f—Teachers’ Retirement Funds, 183
CHAPTER 10.—OLD AGE BENEFITS OF FRATERNAL AND TRADE UNION ORGANIZATIONS, 190
a—Fraternal Society Benefits, 190
b—Trade Union Superannuation Benefits, 193
PART IV OLD AGE PENSIONS; WHAT THEY ARE AND THEIR OUTLOOK FOR THE U. S.
CHAPTER 11.—THE PURPOSE AND NATURE OF PENSIONS, 213
a—Introduction
b—Voluntary Insurance, 216
c—Compulsory-Contributory Insurance, 218
d—Straight or Non-Contributory Pensions, 223
e—Arguments Against Non-Contributory Pensions, 228
CHAPTER 12.—THE PENSION MOVEMENT IN THE UNITED STATES, 244
PART V PENSION SYSTEMS OF FOREIGN COUNTRIES AND VARIOUS STATES
CHAPTER 13.—VOLUNTARY & SUBSIDIZED SYSTEMS OF OLD AGE INSURANCE, 265
a—Introduction
b—Belgium, 266
c—Canada, 269
d—Japan, 271
e—Switzerland, 272
f—Massachusetts, 275
g—Wisconsin, 278
CHAPTER 14.—COMPULSORY-CONTRIBUTORY OLD AGE INSURANCE, 280
a—Austria, 280
b—Czecho-Slovakia, 282
c—Chile, 283
d—France, 284
e—Germany, 288
f—Greece, 295
g—Iceland, 295
h—Italy, 296
i—Luxemburg, 300
j—Netherlands, 302
k—Norway, 304
l—Portugal, 306
m—Roumania, 308
n—Russia, 308
o—Spain, 309
p—Sweden, 312
q—Switzerland, 315
CHAPTER 15.—NON-CONTRIBUTORY OR STRAIGHT OLD AGE PENSIONS SYSTEMS, 318
a—Alaska, 318
b—Arizona, 319
c—Australia, 320
d—Denmark, 322
e—Great Britain, 324
f—New Zealand, 332
g—Uruguay, 335
PART VI
APPENDIX
A—Bill Introduced by Senator McNary, 339
B—Bill Presented by the Commission to the 1921 Pennsylvania State Legislature, 342
a—Administration, 343
b—Allowance, 344
c—Qualifications of Claimants, 345
d—Property Qualifications, 345
e—Calculations of Income, 346
f—How Administered, 346
g—Fines, Punishment and Criminal Procedure, 349
h—Funds and Expenses, 351
i—Annual Report Hearings Etc., 351
ПРЕДИСЛОВИЕ
Эта книга, откровенно говоря, является призывом к социальным действиям. В ней делается попытка изложить необходимость проведения конструктивной политики в отношении пожилых людей. В то время как тенденция в социальном законодательстве, судя по всему, изменилась за последние несколько лет, так что во многих штатах предпринимаются попытки отменить долго добивавшиеся защитные меры, с другой стороны, появляются свидетельства пробуждения у многих понимания того, что проблему, с которой сталкиваются пожилые люди, нельзя игнорировать или откладывать на более долгий срок. Растет осознание того, что социальные действия столь же неизбежны для Соединенных Штатов, как и в большинстве зарубежных стран. Достаточно упомянуть многочисленные государственные комиссии, недавно расследовавшие эту проблему, огромное число промышленных предприятий, борющихся с ней, и многочисленные резолюции, принятые многими церковными организациями, братскими союзами и профсоюзными объединениями, одобряющие государственное законодательство в отношении пожилых людей. Тот факт, что двадцать шесть зарубежных стран уже приняли ту или иную форму социальных мер по поддержке пожилых людей, дополнительно свидетельствует о том, что эта проблема требует скорее социального, чем индивидуального решения.
Автор не подходил к вопросу страхования с какими-либо предвзятыми представлениями. Однако три года непосредственного изучения проблем пожилых людей в одном из наших ведущих индустриальных штатов — Пенсильвании — убеждают его в том, что никакого другого выхода не существует. Наши нынешние методы решения проблем пожилых людей устарели, неэффективны, результативны лишь отчасти, дорого обходятся и деморализуют. Необходимо выработать какую-то конструктивную социальную политику. Обсуждая предлагаемые к принятию планы, автор приложил искренние усилия к тому, чтобы беспристрастно представить достоинства и недостатки каждой предлагаемой схемы законодательства. Автора могут обвинить в определенной предвзятости в связи с этим изложением, в чем он признает себя виновным. Абсолютная беспристрастность в вопросах социальной политики возможна лишь тогда, когда убеждения и интересы незначительны. После всего сказанного и сделанного индивиду остается самому определять, что он понимает под «правом» и «истиной», и он может руководствоваться лишь собственной совестью и убеждениями.
Описывая пенсионные системы зарубежных правительств, автор попытался актуализировать факты. Это удалось лишь частично. С начала войны европейские документы, которые в нормальных условиях были легко доступны, стали крайне скудными и ограниченными, а некоторые отчеты не были обновлены.
Материал книги, начиная с главы восьмой, был в значительной степени заимствован из отчета Пенсильванской комиссии по пенсиям по старости, написанного автором в 1919 году. Тем не менее повсеместно предпринимались попытки собрать и представить самые свежие из имеющихся данных.
Автор выражает искреннюю признательность Пенсильванской комиссии по пенсиям по старости, которая столь великодушно предоставила ему время и помещение, необходимые для подготовки этого тома. Живой интерес членов комиссии к этой проблеме служил постоянным ободрением и источником вдохновения. Он также хочет выразить благодарность за полезные предложения при подготовке рукописи профессору Генри Р. Сигеру из Колумбийского университета, мистеру Джорджу М. П. Бэрду, в прошлом сотруднику Питтсбургского университета, мисс Мэри Боуг из Фонда помощи матерям Пенсильвании, мисс Терезе Вольфсон из Лиги потребителей штата Нью-Йорк и миссис Хелен Гленн Тайсон из Питтсбургского университета.
A. E.
New York City
July 5, 1921
ВВЕДЕНИЕ
За последние дюжину лет Америка добилась наибольшего прогресса в проявлении общественной заботы о тех многочисленных трудящихся, которые ежегодно теряют трудоспособность вследствие несчастных случаев, болезней, безработицы и старости. Эти четыре великих фактора риска в жизни наемного работника, давно признанные социальными проблемами насущной важности в странах с более ранним индустриальным развитием, теперь привлекают к себе все большее внимание.
Свободный доступ к пахотным землям, который долгое время предлагал «еще один шанс» недовольному промышленному рабочему, для миллионов американских горожан превратился в не более чем мечту. Между тем, по мере того как наша страна все больше индустриализировалась, мы приглашали к нашим берегам миллионы и миллионы иммигрантов, чей ход мысли не был сформирован прошлыми американскими социальными и экономическими возможностями. У нас разнородное население, которое с каждым годом все больше и больше становится похожим на население тех старых стран и все меньше напоминает наших прежних крепких сынов иммигрантов, которые полвека назад могли петь и пели: «Дядя Сэм достаточно богат, чтобы дать каждому из нас ферму!»
С неуклонно растущим спросом на необходимых работников в нашей промышленности сложилась ситуация, при которой беспристрастные статистические данные сообщают о 3 000 000 несчастных случаев на производстве ежегодно, приводящих к 50 000 000 потерянных дней; и о 250 000 000 потерянных из-за болезней дней ежегодно; в то время как «четыре раза за одно поколение число безработных в Соединенных Штатах исчислялось миллионами, а простаивающий капитал страны — миллиардами долларов». Все это сказывается на накоплениях на старость.
Соединенные Штаты, более молодая нация с традициями индивидуализма, основанными на прежних возможностях, медленнее справлялись с этими промышленными проблемами, но в последнее время появились признаки пробуждения чувства ответственности. Добровольные усилия профсоюзов и гуманитарные эксперименты наиболее дальновидных работодателей проложили путь к социальным действиям. Около сотни официальных следственных комиссий собрали, классифицировали и распространили информацию, в большинстве случаев завершившись рекомендациями для американского законодательства.
Проблема производственного травматизма в Америке решается с помощью разумного метода социального страхования, и хотя еще не предлагаются полностью адекватные пособия, за двенадцать лет было принято не менее сорока семи законов о компенсациях работникам. Совершенно естественно, что не менее важная проблема заболеваемости наемных работников в настоящее время подвергается постоянному изучению, и общественность начинает рассматривать ее как предмет, который в будущем потребует гораздо более масштабного внимания со стороны законодателей. Безработица, самый сложный из всех производственных вопросов, периодически прорывается на первые полосы наших газет, и в 1921 году Судебный комитет Сената одного из штатов единогласным голосованием рекомендовал принять обязательную компенсацию по безработице. Стремительное распространение американского социального законодательства, однажды начавшись, ярко иллюстрируется принятием законов о пенсиях матерям в сорока одном штате и территории в течение девяти лет с 1911 по 1919 год.
Об иждивении в старости говорят меньше, отчасти, без сомнения, потому, что это зло проявляется менее драматично — его самые печальные жертвы обычно скрыты от глаз общественности, а отчасти и потому, что меньшее число людей осознает его связь с нашими современными методами производства. Люди всегда старели, это верно, но теперь, когда они вынуждены искать работу в системе, требования которой к интенсивному применению сил или скорости зачастую безжалостны, их отвергают как не подлежащих трудоустройству и они оказываются без средств к существованию в более раннем возрасте. В исключительно утомительных или опасных профессиях возраст «человеческого мусора» тревожно низок. Система, которая в прошлом выплачивала заработную плату, слишком низкую для того, чтобы средний рабочий мог подготовиться к старости с помощью сбережений, ежегодно отказывает в работе тысячам тех, кто «слишком стар» для выполнения ее работы.
Случайные попытки решить эту проблему с помощью государственной или частной благотворительности, пенсионных систем работодателей и пособий профессиональных или братских обществ оказались не только неадекватными и бесчеловечными, но также дорогостоящими и расточительными. В последнее время был достигнут большой прогресс в направлении научного подхода к проблеме, поскольку она затрагивает государственных служащих, особенно учителей.
Правительство Соединенных Штатов и многие штаты и города организовали успешные пенсионные системы для своих государственных служащих. Ценные сведения о крупномасштабном американском эксперименте содержатся в отчете о первом годовом опыте федерального правительства с его пенсионным планом, охватывающим почти треть миллиона гражданских служащих в категории государственной службы. Но проблема иждивения в старости для работников частных предприятий не была адекватно решена ни в одной части Соединенных Штатов. К счастью, признаки осознанного интереса проявляются все более явно. По полдюжины штатов назначили комиссии для изучения этого предмета, был собран ценный материал и составлены законопроекты. Неофициальные, но не менее интересные расследования проводились рабочими организациями и братскими союзами. Американцы признают актуальность этой проблемы и ищут авторитетную информацию.
Со времени публикации в 1912 году книги мистера Сквайра «Иждивение в старости в Соединенных Штатах» у нас не было новой исчерпывающей книги, рассматривающей эту проблему. Появляясь сейчас, когда есть как необходимость, так и спрос на подобную информацию, труд мистера Эпштейна особенно своевременен и ценен. Его опыт работы в качестве директора Пенсильванской комиссии по пенсиям по старости предоставил ему исключительную возможность для углубленного изучения этой сферы, и книга содержит богатый массив современных, хорошо организованных материалов, представленных с современной американской точки зрения. Это определенно самый удобный сборник актуальной информации по этому важнейшему предмету.
John B. Andrews.
24 Gramercy Park, New York City.
January, 1922.
ЧАСТЬ I ФАКТИЧЕСКОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ПОЖИЛЫХ ЛЮДЕЙ
ГЛАВА I ПОСЛЕ ШЕСТИДЕСЯТИ — ЧТО ЖЕ?
Прогресс нации может оцениваться по тому уходу и обеспечению, которые она предоставляет своим пожилым людям. Доктрина невмешательства девятнадцатого века применительно к пожилым работникам, вышедшим на пенсию по старости, была практически отброшена большинством цивилизованных стран, включая каждую англоязычную страну в мире, кроме Соединенных Штатов. Вместо этого определенная политика социального законодательства вытеснила хаотичную и унизительную практику раздачи милостыни и помощи неимущим. Однако противники социального законодательства в нашей стране по-прежнему утверждают, что миллионы рабочих в нашей промышленности «работают сами на себя; что они имеют неограниченный контроль над расходованием своих доходов и что они держат свою судьбу в собственных руках». [1] Как нация, мы все еще боимся мысли о том, чтобы стать «хранителем брата своего». Несмотря на превосходящее богатство и накопление материальных ценностей, наша национальная совесть ничуть не тревожится, когда бывшие создатели нашего богатства вынуждены влачить свои последние дни, будучи физически истощенными, одинокими и обездоленными, в убогих стенах богодельни или получать какую-либо другую унизительную и оскорбительную форму помощи неимущим.
Защита трудящихся в старости — это всего лишь признание изменений, произошедших в нашей промышленной системе. Старость не вызывала всеобщего страха до промышленной революции или появления современной фабричной системы. Напротив, ее ожидали даже с определенным чувством удовлетворения и свершения. В патриархальном государстве старость почиталась, а пожилой человек в племенном хозяйстве считался воплощением мудрости и авторитета. [2] В более ранней системе, где племя или клан представляли собой единое целое, старики оставались верховными правителями, и их превосходство продолжалось и после окончания их продуктивных лет. При феодальной системе лорд был обязан заботиться о своих работниках в случае болезни, несчастного случая и старости. Ремесленник или простой рабочий в средневековые времена обычно продолжал работать до тех пор, пока был способен что-то производить. На ранней стадии развития фабричной системы экономические отношения между людьми также носили более взаимозависимый и более постоянный характер. Трудовой договор обычно заключался на всю жизнь, и работодатель проявлял личный интерес к благополучию своих работников. Опять же, в аграрном обществе мужчины и женщины по-прежнему полезны в старости, и их деятельность редко прекращается до наступления реальной дряхлости. В этих условиях мужчины и женщины не смотрели с ужасом на приближение экономической старости, и не было особой необходимости в индивидуальном обеспечении на этот случай.
Наша современная система наемного труда представляет собой совершенно иную картину. Сегодня большинство мужчин и женщин зависят своим ежедневным трудом от своего ежедневного хлеба. Темп нынешней промышленной системы имеет тенденцию быстро изнурять рабочих. Утомление, вызванное чрезмерной гонкой за скоростью, а также опасности, характерные для современной промышленности, сократили период эффективной производственной деятельности промышленных рабочих. Возросшая промышленная эффективность, «научная организация труда», «бонусная система» и специализированное и стандартизированное производство — это силы, которые все быстрее и в более раннем возрасте расходуют человеческую энергию. Часто в том возрасте, когда работник в сельском хозяйстве считается находящимся в расцвете сил, промышленный рабочий оказывается изнуренным и старым. И в промышленности, как только становится заметно приближение старости, рабочий остается один на один со своими собственными ресурсами.
В отличие от постепенного физического увядания в старости, характерного для сельскохозяйственных и менее развитых промышленных стран, экономический выход на пенсию по старости, происходящий резко и в более раннем возрасте, маячит как призрак перед промышленными рабочими. Немногие промышленные наемные работники могут рассчитывать на продолжение привычной работы до конца своих дней. Из-за развитых стандартов эффективности, столь необходимых для успешного ведения бизнеса, наемный работник сталкивается с проблемой старости главным образом либо как с нарастающей неспособностью найти работу, либо в лучшем случае с трудоустройством с низким заработком. По достижении определенного возраста, хотя рабочий все еще может выполнять неплохую работу, если он больше не в состоянии поддерживать прежнюю скорость, он, скорее всего, будет отсеян из промышленности. Пожилому человеку трудно найти работу даже за низкую плату. Раунтри и Ласкер в своем исследовании безработицы в Великобритании обнаружили, что старость является первопричиной в 23,3 процента изученных случаев. Эти исследователи утверждают: «К сожалению, неоспоримо то, что когда квалифицированный рабочий перешагивает рубеж в 40 лет, ему очень трудно найти работодателя, готового предоставить ему постоянную работу». [3] То, что верно в этом отношении для Англии, в равной степени верно и для Соединенных Штатов.