«Современная американская история, 1877-1913 гг.»

Но от имени истцов настаивали на том, что собственник имущества имеет право на разумную компенсацию за его использование, даже когда оно облечено общественным интересом, и что определение того, что является разумным, есть судебный, а не законодательный вопрос. На это главный судья Уэйт ответил, что обычная практика была иной. «В странах, где преобладает общее право, — сказал он, — с незапамятных времен было принято, чтобы легислатура заявляла, что должно считаться разумной компенсацией при таких обстоятельствах, или, пожалуй, точнее говоря, устанавливала максимум, за пределами которого любое взимание платы было бы неразумным... Определяющим фактом является сама власть регулировать. Если таковая существует, право устанавливать максимум платы как одно из средств регулирования подразумевается. Фактически правило общего права, требующее, чтобы плата была разумной, само по себе является регулированием цены... Ограничение размера платы за услуги, оказанные при осуществлении общественной деятельности, или за использование имущества, в котором общественность имеет интерес, — это лишь изменение существовавшего ранее регулирования. Оно не устанавливает никакого нового принципа в праве, а лишь придает новое действие старому. Мы знаем, что это власть, которой можно злоупотреблять; но это не аргумент против ее существования. За защитой от злоупотреблений со стороны легислатур народ должен обращаться к урнам для голосования, а не к судам». [20]

Принцип, задействованный в деле Манна, также поднимался в том же году (1876) по делу «Пейк против Чикагской и Северо-Западной железной дороги», в котором главный судья Уэйт, говоря об акте Висконсина, ограничивающем тарифы на перевозку пассажиров и грузов на железных дорогах штата, заявил: «Что касается утверждения о том, что суды должны решать, что является разумным, а не легислатура, это не ново для данного дела. Данный вопрос был всесторонне рассмотрен в деле „Манн против Иллинойса“. Там, где имущество было облечено общественным интересом, легислатура может установить предел для того, что по закону должно считаться разумным для его использования. Этот предел связывает суды так же, как и народ. Если он был установлен ненадлежащим образом, за изменением следует обращаться к легислатуре, а не к судам».

Общие результаты нескольких дел «гренджеров», решенных в 1876 году, можно суммировать следующим образом:

(1) Регулирующая власть штата над «общественными промыслами» не ограничивается теми предприятиями, в отношении которых она осуществлялась по общему праву, а распространяется на любое предприятие, в котором из-за его необходимого характера и возможностей вымогательства, предоставляемых монополистическим контролем, общество имеет интерес.

(2) Не предполагается, что такая регулирующая власть была передана по договору какой-либо легислатурой, если только такое намерение не выражено недвусмысленно.

(3) Осуществление такой регулирующей власти принадлежит легислатуре, а не судебной власти.

(4) И оговорка obiter dictum о том, что судебная власть не может предоставить средство правовой защиты от несправедливого осуществления этой регулирующей власти со стороны легислатуры.

Хотя в делах «гренджеров» отказ судебной власти в праве пересматривать «разумность» ставки, установленной легислатурой, носил характер dicta, вскоре возникло дело, в котором этот вопрос был поставлен прямо. Если бы это дело дошло до Верховного суда, вопрос о судебном пересмотре был бы решен на целое десятилетие или более раньше, чем это произошло на самом деле. В этом деле, деле Тилли, держатель облигаций железной дороги, действовавшей в Джорджии, пытался добиться запрета на введение железной дорогой в действие тарифа, установленного комиссией по делам железных дорог штата, на том основании, что он был настолько неразумно низким, что являлся конфискационным. Судья Вудс из федерального окружного суда отказался выдать судебный запрет, основывая свое решение непосредственно на dictum в деле «Манн против Иллинойса» и заявляя, что железная дорога должна искать защиты от несправедливых действий со стороны комиссии в легислатуре или у народа.

Лишь семь лет спустя после дел «гренджеров» в федеральные суды было передано другое дело, касающееся регулирования тарифов. [21] Дело Рагглза, поступившее в Верховный суд по судебной ошибке (writ of error) в отношении верховного суда штата Иллинойс в 1883 году, касалось осуждения одного из агентов Иллинойской центральной железной дороги за нарушение закона этого штата о максимальных пассажирских тарифах и поднимало по существу тот же вопрос, что и все дела «гренджеров», за исключением дела Манна, — право легислатуры регулировать тарифы железной дороги, которая сама была уполномочена своим уставом устанавливать собственные тарифы. Суд подтвердил доктрину дел «гренджеров», причем мнение снова писал главный судья Уэйт. Дело примечательно лишь мнением судьи Харлана, согласного с решением, но не согласного с мнением Суда в той части, в какой это мнение выражало, как он заявил, доктрину о том, что легислатура Иллинойса может регулировать тарифы соответствующей железной дороги любым угодным ей способом. Судья Харлан утверждал, что поскольку устав железной дороги предоставил ей право требовать «разумной» платы, легислатура, возобновляя полномочия по установлению платы, лишалась права устанавливать плату ниже «разумной»; и если бы была установлена плата ниже «разумной», в компетенцию судебной ветви власти входило бы предоставление средства правовой защиты против такого ущемления обязательства по договору.

Мнение судьи Харлана интересно не только потому, что оно затрагивает возможность судебного пересмотра тарифа, установленного легислатурой, но и потому, что уважаемый судья обосновывает свое утверждение договором между железной дорогой и штатом о том, что тарифы должны быть «разумными». Это ясно указывает на то, что даже в мыслях судьи Харлана, ставшего впоследствии убежденным поборником полномочий судебного пересмотра, не было четкого убеждения в том, что Четырнадцатая поправка как таковая наделяла Суд какими-либо полномочиями по пересмотру «разумности» тарифа, установленного легислатурой. Другими словами, он вывел свою доктрину судебного пересмотра из полномочий федеральной судебной власти обеспечивать исполнение обязательств по контрактам, а не из ее полномочий требовать «надлежащей правовой процедуры».

Здесь невозможно проследить многочисленные решения, последовавшие за делом Рагглза, в которых Верховный суд должен был рассмотреть полномочия легислатур штатов по контролю и регулированию корпораций, в особенности железных дорог. Невозможно также проследить все те тонкие и неуловимые различия, посредством которых dictum главного судьи Уэйта по делу Манна о том, что частные лица должны обращаться к народу, а не к судам за защитой от легислатур штатов, был вытеснен твердым толкованием Четырнадцатой поправки, наделяющим суды окончательным правом пересматривать все законодательство штатов, регулирующее использование собственности и труда. Конечно, мы имеем здесь дело не со столь резким разворотом мнения Суда, а скорее с медленной выработкой доктрины судебного пересмотра в противовес намеку на то, что Суд не мог предоставить корпорациям ту защиту от законодательного вмешательства, которую они искали. В праве бывает лишь немного резких поворотов; но политический эффект решений Суда от этого не стал менее четким и определенным.

Дело о тарифах в Миннесоте

Представляется тем не менее целесообразным указать некоторые из основных шагов, с помощью которых Суд перешел от доктрины невмешательства в дела легислатур штатов к доктрине о том, что на него возложена высокая обязанность пересмотра любого и всякого рода экономического законодательства штатов. Одним из ведущих дел в этом судьбоносном переходе является дело «Чикаго, Милуоки и Сент-Пол райлвей компани против Миннесоты», решенное в 1889 году, которое внесло весомый вклад в доктрину судебного пересмотра вопросов политической экономии, а также права. Это дело касалось законности закона Миннесоты, который наделял комиссию по делам железных дорог штата полномочиями устанавливать «разумные» тарифы. Комиссия, действуя на основании этих полномочий, установила тариф на перевозку молока между двумя пунктами.

Поскольку железная дорога отказалась ввести тариф в действие, комиссия обратилась в верховный суд штата за судебным приказом мандамус. В своем ответе железная дорога утверждала, помимо прочего, что установленный тариф является неоправданно низким. Верховный суд штата отказался прислушаться к этому доводу, заявив, что закон по своему смыслу делает распоряжение комиссии безусловно разумным; соответственно, он выдал приказ мандамус. По судебной ошибке дело было передано в Верховный суд Соединенных Штатов, который шестью голосами против трех постановил отменить постановление суда штата на том основании, что закон в толковании верховного суда штата является неконституционным как лишение собственности без надлежащей правовой процедуры.

Мнение Суда, написанное судьей Блачфордом, часто истолковывалось — и действительно истолковывалось несогласным меньшинством как утверждающее, — что судебная власть для удовлетворения требований «надлежащей правовой процедуры» должна обладать полномочиями окончательного пересмотра разумности всех тарифов, как бы они ни устанавливались. Сомнительно, чтобы текст этого мнения подтверждал такое прочтение; но сильный акцент на роли судебной власти в определении разумности тарифов подлил масла в огонь утверждений о том, что мистер судья Блачфорд устанавливает «судебное верховенство». В ходе изложения своего мнения он сказал: «Вопрос о разумности тарифа платы за перевозку железнодорожной компанией, включая в себя элемент разумности как в отношении компании, так и в отношении общественности, в высшей степени является вопросом для судебного разбирательства, требующим надлежащей правовой процедуры для своего разрешения. Если компания лишается права устанавливать разумные тарифы за использование своей собственности, и такое лишение происходит при отсутствии расследования посредством судебного аппарата, она лишается законного использования своей собственности и, таким образом, по существу и в действительности, самой собственности без надлежащей правовой процедуры и в нарушение Конституции Соединенных Штатов».

Несогласные члены Суда в этом деле определенно увидели в мнении судьи Блачфорда утверждение доктрины о том, что каков бы ни был характер созданной законом комиссии или форма принятой процедуры, определение тарифов подлежит пересмотру строго судебным трибуналом. В своем особом мнении мистер судья Брэдли заявил, что решение практически отменило дело «Манн против Иллинойса» и другие дела «гренджеров». «Руководящий принцип тех дел, — сказал он, — заключался в том, что регулирование и урегулирование дел железных дорог и других общественных заведений является законодательной прерогативой, а не судебной... Легислатура имеет право, и это ее прерогатива, если она желает ею воспользоваться, объявить, что является разумным. Именно здесь я расхожусь с большинством Суда. Они говорят по сути, если не прямо, что окончательным трибуналом арбитража является судебная власть; я утверждаю, что это легислатура. Я настаиваю на том, что это законодательный вопрос, а не судебный, если только легислатура или закон (что одно и то же) не сделали его судебным, предписав правило, что плата должна быть разумной, и оставив это в таком виде. Для судов всегда дело тонкое — вступать в спор с законодательным ведомством правительства, и они никогда не должны делать этого, если это возможно предотвратить. Принятым сейчас решением мы фактически заявляем, что судебная власть, а не легислатура, является окончательным арбитром в регулировании тарифов и фрахтов железных дорог и платы за другие общественные заведения. Это принятие на себя полномочий со стороны судебной власти, которых, как мне кажется, при должном уважении к суждению моих собратьев, она не имеет права делать... Лишение собственности посредством простой произвольной власти со стороны легислатуры или мошенничества со стороны комиссии являются единственными основаниями, на которых можно искать судебную защиту против их действий. В действительности никакого лишения собственности в этих делах не было вовсе... Может быть, наши легислатуры наделены слишком большими полномочиями, будучи открытыми для влияний, столь опасных для интересов отдельных лиц, корпораций и обществ. Но такова Конституция нашей республиканской формы правления, и мы обязаны подчиняться ей до тех пор, пока она не может быть исправлена законным путем».

Развитие судебного пересмотра

Дальнейший шаг в сторону судебного пересмотра, еще более значительный, был сделан по делу «Риган против Фармерс лоу энд траст компани», решенному Верховным судом в 1894 году. Это дело поступило из федерального окружного суда Техаса, который вынес судебный запрет в отношении членов комиссии по делам железных дорог штата, запрещающий им устанавливать и вводить в действие железнодорожные тарифы, которые трастовая компания как владелец облигаций и заинтересованная сторона сочла слишком низкими, хотя и не конфискационными.

Мнение Суда, написанное судьей Брювером, который в качестве судьи федерального окружного суда уже занял передовые позиции в пользу судебного пересмотра, пошло до конца в отстаивании права судебной власти пересматривать разумность не только ставки, установленной комиссией, как в данном деле, но даже ставки, установленной легислатурой. Дело ни в чем существенном не отличалось, заявил судья, от тех дел, в которых извечной практикой судебной власти было выступать в качестве окончательных арбитров разумности, — дел, в которых плата, взыскиваемая общим перевозчиком, оспаривалась грузоотправителем или пассажиром как неразумная. Разница между этими двумя делами заключалась лишь в том, что в одном случае ставка, утверждаемая как неразумная, устанавливалась перевозчиком; в другом — комиссией или легислатурой. В обоснование этого замечательного кусочка юридического рассуждения в мнении приводились в качестве прецедентов лишь несколько кратких выдержек из предыдущих решений Суда, почти все из которых являлись чистыми dicta.

Отсутствие каких-либо возражений против этого мнения, несмотря на то, что судья Грей, поддержавший решительное особое мнение судьи Брэдли по делу Чикаго — Миннесота четырьмя годами ранее, все еще заседал на скамье подсудимых, свидетельствует о том, что последняя тлеющая оппозиция доктрине судебного пересмотра в сознании кого-либо из членов Суда рассеялась. Впредь можно было ожидать лишь решительного подтверждения и последовательного развития этой доктрины.

Если исключить dicta мистера судьи Брювера и считать, что Суд решил лишь прямо поставленные вопросы, дело Ригана оставляло сделать многое, прежде чем доктрину судебного пересмотра можно было бы считать утвержденной вне всякой возможности ограничений и серьезных оговорок. Другие дела по этому вопросу последовали быстро, но лишь в знаменитом деле «Смит против Эймса», решенном в 1898 году, два главных вопроса были честно поставлены и разрешены. В этом деле оспариваемый тариф устанавливался не комиссией, а самой легислатурой штата; причем адвокаты штата не признавали тариф неразумным, а решительно защищали его как всецело разумный и справедливый. Суду пришлось столкнуться с этими вопросами.

Первоначальный иск по делу «Смит против Эймса» представлял собой иск по праву справедливости, поданный против генерального прокурора и государственного совета по транспорту Небраски в федеральный окружной суд определенными держателями облигаций затронутых железных дорог с целью пресечь исполнение закона этого штата, предусматривающего всеобъемлемую тарифную сетку на грузовые перевозки. В исках утверждалось и с помощью детальных расчетов пыталось быть доказано, что установленные тарифы носят конфискационный характер, поскольку пропорциональное сокращение всех тарифов железных дорог, затронутых ими, настолько сократит доход компаний, что сделает невозможным для них выплату каких-либо дивидендов; а в случае некоторых из них — даже выполнение всех обязательств по облигациям. От имени штата утверждалось, что снижение тарифов увеличит объем перевозок и, следовательно, увеличит чистую прибыль, а также что по крайней мере некоторые из компаний были заложены облигациями далеко за пределами их реальной стоимости. Судья Верховного суда Брювер, заседавший в окружном суде, на основании представленных ему доказательств, состоящих главным образом из отчетов об операционных расходах, валовых поступлениях и меж- и внутриштатных тоннажах, счел доводы железных дорог обоснованными и выдал запрошенные судебные запреты.

Мнение Верховного суда, подтверждающее постановление судьи Брювера, было в своей существенной части — той, которая провозглашала принцип судебного пересмотра в самых широких выражениях, — удивительно кратким. Ограничившись цитированием нескольких коротких dicta из предыдущих решений, судья Харлан от имени Суда заявил, что принцип «должен считаться устоявшимся», что разумность тарифа не может определяться легислатурой столь окончательно, чтобы избежать пересмотра судебной властью. Столь же устоявшимся, было заявлено, является и принцип, согласно которому имущество, обремененное общественным интересом, имеет право на «справедливую доходность» («fair return») при его «справедливой» оценке. Считая эти принципы установленными, Суд перешел к изучению доказательств, хотя и признал, что ему не хватает технических знаний, необходимых для полностью справедливого решения, и поддержал вывод нижестоящего суда в пользу железных дорог. Воздержавшихся не было.

С делом «Смит против Эймса» доктрину судебного пересмотра можно считать полностью устоявшейся. Никакая часть судебной прерогативы теперь не могла быть сдана без не просто «различения» (distinguishing), а прямого аннулирования единогласного решения Суда.

Значение дела «Смит против Эймса» вскоре проявилось в деятельности нижестоящих федеральных судов. В течение девяти месяцев 1898 года, последовавших за этим решением, было подано по меньшей мере четыре ходатайства о выдаче судебных запретов против предполагаемых неразумных тарифов, и в трех из этих случаев ходатайства были удовлетворены. В годы, последовавшие за делом «Смит против Эймса», федеральные суды по всей стране связывали руки должностным лицам штатов, пытавшимся ввести в действие законодательные меры, регулирующие железнодорожные предприятия. В Арканзасе, Флориде, Алабаме, Миннесоте, Миссури, Иллинойсе, Северной Каролине, Луизиане и Орегоне тарифы, установленные законом, комиссией или постановлением, оспаривались железными дорогами в федеральных судах, и их исполнение блокировалось. В нескольких случаях судебные запреты нижестоящих судов становились постоянными, и апелляции в Верховный суд Соединенных Штатов не подавались. Видя перед собой дело «Смит против Эймса», адвокаты штатов смирились с неизбежным.

Решение по делу «Смит против Эймса» оставляло неясным еще один вопрос. Утверждение железных дорог в том деле сводилось к тому, что установленные тарифы фактически носили конфискационный характер, то есть были настолько низкими, что делали выплату дивидендов невозможной. Однако в ходе изложения своего мнения судья Харлан указал, что железные дороги имеют право на «справедливую доходность», — мнение, которое также высказывалось в деле Ригана, где оно действительно было необходимым для решения, и еще раньше, но с малой релевантностью, в деле Чикаго — Миннесота. Однако ни в одном из этих дел не требовалось точного определения терминов «разумная» или «справедливая» доходность, и такового сделано не было.

Первое прямое указание на развитие судебных рассуждений по этому вопросу, которому предстояло произойти, обнаруживается в деле Милуокской электротехнической железной дороги, также решенном в 1898 году. В этом деле судья Симан из федерального окружного суда установил на основании доказательств, что дивиденды компании уличных железных дорог за несколько прошедших лет составляли от 3,3 до 4,5 процента, в то время как ее облигации приносили доход в 5 процентов. Все, что меньше этих доходов, заявлял судья, было бы неразумным, поскольку деньги, ссужаемые под недвижимость и обеспечиваемые первой ипотекой, в то время давали в Милуоки 6 процентов.

Одиннадцать лет спустя, в 1909 году, Верховный суд поддержал практически то же правило в деле по газовой компании Нью-Йорка (New York Consolidated Gas case), постановив совместно с нижестоящим судом, что компания имеет право на 6-процентную доходность на справедливую стоимость своего имущества (включая франшизы и высокую стоимость недвижимости, используемой ею в бизнесе), поскольку 6 процентов были «обычной» процентной ставкой в то время в Нью-Йорке. В тот же день суд постановил, что 6-процентная доходность на имущество водопроводных сооружений в Ноксвилле, штат Теннесси, также не является неразумной. Однако ни в одном из этих дел Суд не предпринял какого-либо исследования или объяснения доказательств, на которых он основывал свое определение того, что 6 процентов были «обычной» ставкой в названных местах; он также не пытался объяснить принцип, по которому такая «обычная» ставка может определяться для других времен и мест. Очевидно, что здесь по-прежнему оставалось много простора для «различения» (distinguishing). Крайняя расплывчатость этого правила была проиллюстрирована решением судьи федерального окружного суда Сэнборна по делу Шефарда (1912 год), в котором он постановил, что для железной дороги, проходящей через Миннесоту, 7 процентов были не более чем «справедливой» доходностью, и любое снижение тарифов, которое уменьшило бы прибыль дороги ниже этой цифры, являлось неразумным.

Столь же важны и столь же сложны вопросы, входящие в определение «справедливой» оценки. Этот пункт является одновременно слишком неурегулированным и слишком техническим, чтобы какое-либо его обсуждение здесь было полезным. Тем не менее можно привлечь внимание к двум положениям в деле по газовой компании. Приходя к «справедливой» оценке имущества газовой компании, Суд разрешил установить высокую оценку франшиз компании — ни за одну из которых компании, которым они были первоначально выданы, не платили, и за которые Объединенная компания (Consolidated Company) не платила при их приобретении, за исключением того смысла, что при создании объединения под них была выпущена крупная доля акций, более шестой части от общего числа акций, выпущенных компанией. Конкретные обстоятельства, окружающие это дело, таковы, что Суду было очень легко «отличить» это дело от обычного, поскольку объединение было сформировано, а его акции выпущены в соответствии с законом, который разрешал создание объединений и запрещал таким объединениям выпускать акции сверх справедливой стоимости «имущества, франшиз и прав» составляющих их компаний. Последний запрет Суд истолковал как указание на законодательное намерение капитализировать франшизы. Однако столь же очевидно и то, что это конкретное обстоятельство дела по газовой компании настолько нерелевантно, что не составит никаких препятствий для того, чтобы Суд привел это дело в качестве прецедента для оценки франшиз, полученных безвозмездно (gratis), если он того пожелает.

Другим положением большой важности по газовому делу было то, что компания имеет право на справедливую доходность на стоимость недвижимости, используемой в бизнесе, причем эта стоимость значительно возросла со времени первоначальной покупки недвижимости, и не было никаких доказательств того, что недвижимость столь высокой стоимости была необходима для ведения бизнеса.

Важность этих двух положений иллюстрируется тем фактом, что в данном конкретном деле совокупная стоимость, приписанная франшизам и приросту стоимости недвижимости, составила свыше 15 000 000 долларов — более четверти от общей оценки, к которой пришел Верховный суд. Легко видеть, что если бы эти два пункта были исключены Судом из оценки, у штата появилась бы возможность сделать еще одно существенное снижение тарифа на газ в Нью-Йорке без нарушения собственного канона разумности Суда — 6-процентной доходности.

Этапы эволюции доктрины судебного пересмотра можно резюмировать следующим образом:

Верховный суд сначала заявил, что законодательное определение того, что является «разумным» тарифом, не подлежит пересмотру со стороны судов.

Первым отступлением от этого взгляда стало намек, подтвержденный с возрастающим акцентом в нескольких делах, на то, что тариф, столь низкий, что делает любую доходность вообще невозможной, носит конфискационный характер и будет отменен Судом как нарушающий Четырнадцатую поправку. Однако некоторое время Суд придерживался позиции (постепенно подрываемой в последующих решениях), что тариф, допускающий некоторую, пусть даже «неразумно низкую» доходность, не запрещен Четырнадцатой поправкой и не может быть отменен Судом.

Следующим по порядку шло положение о том, что определение комиссии относительно того, что является разумным, не может быть признано окончательным для судов, по крайней мере, когда комиссия действовала без соблюдения форм и гарантий судебной процедуры, и, вероятно, даже тогда, когда она действовала с ними.

В том же решении появился намек, который в последующих решениях кристаллизовался в «устоявшееся право», согласно которому Четырнадцатой поправкой запрещались не только полностью конфискационные тарифы, но также любые тарифы, лишающие собственников регулируемого имущества доходности, равной той, что является «обычной» на частных предприятиях.

Это правило впервые было применено Судом против тарифа, установленного комиссией, и в случаях, когда в материалах дела тариф признавался конфискационным. Но вскоре оно было применено к тарифу, установленному легислатурой, когда «разумность» (а не конфискационный характер) тарифа была прямым предметом спора по фактам и доказательствам.

Наконец, принцип того, что «справедливый» или «разумный» тариф измеряется обычной доходностью на частных предприятиях при сходных условиях, применялся в нескольких делах для обоснования требования определенной процентной ставки; но никаких точных правил для определения такой ставки во всех случаях выработано не было.

Самой поразительной чертой, пожалуй, в развитии прослеживаемой здесь доктрины судебного пересмотра, как это видно из мнений Верховного суда, является краткость и почти случайный характер рассуждений, приводимых в обоснование самых важных и новых положений. Сравнение рассуждений в деле «Смит против Эймса», например, с рассуждениями в деле «Марбеди против Мэдисона», в котором главный судья Маршалл впервые признал закон Конгресса неконституционным, ярко проиллюстрирует это. Объяснение во многом кроется в том факте, что каждый шаг вперед в выстраивании доктрины был предвосхищен в dictum до того, как он был закреплен в качестве решения. Таким образом, судья, писавший мнение по делу, когда фактически устанавливалось новое правило, мог процитировать в качестве «устоявшегося права» простое dictum из предыдущего мнения. Цитирование судьей Греем таким образом в деле Доу dictum главного судьи Уэйта по делу Рагглза (хотя он мог с не меньшей убедительностью процитировать противоположное dictum главного судьи по делу Манна или Пейка) служит хорошим примером такого странного использования «прецедента»; и параллельные примеры можно привести практически из каждого из важных последующих дел по этому вопросу. [22]

Из этого слишком краткого и неполного изложения процесса установления судебного контроля над любыми видами и категориями штатного законодательства, затрагивающего права частной собственности, очевидно, что ни один неспециалист не сможет легко разобраться в тех таинственных ухищрениях, различиях и логических тонкостях, благодаря которым в конце концов утвердился факт: собственность должна быть свободна от любого вмешательства, кроме того, которое может быть разрешено Верховным судом США (или, вернее, пятью судьями этого Суда), назначаемыми Президентом и Сенатом и тем самым максимально огражденными от давления общественного мнения. Если бы подобное не прикрытое ничем право вето было внезапно предоставлено какой-либо небольшой группе лиц, нет никаких сомнений в том, что за этим быстро последовал бы политический бунт. Но это право выстраивалось постепенно, путем накопления прецедентов, создаваемых Судом при поддержке искусных адвокатов, представлявших интересы частных лиц, и в конце прошло через облачение в величественные одежды устоявшегося права. Прошло немало времени, прежде чем сторонники нивелирующей демократии, возглавившие атаку на корпоративные права и привилегии, обнаружили, что суды являются оплотом laissez faire, и направили свои народные батальоны в этом направлении.

Те, кто берется критиковать Верховный суд США за это присвоение полномочий, не всегда видят разницу между самой властью и способом ее осуществления. Что произошло бы, если бы законодательным собраниям штатов предоставили полную свободу регулировать, облагать штрафами и шантажировать корпорации по своему усмотрению в ходе эволюции нашей национальной экономической системы, можно предоставить воображению тех, кто помнит из истории ветреные дни «дикой» банковской деноминации, отказа от обязательств и вероломства, которые характеризовали три десятилетия, предшествовавшие Гражданской войне, когда федеральная судебная система находилась под доминированием школы прав штатов. Регулирование национальной экономической системы со стороны сорока или более местных законодательных собраний было бы не чем иным, как попыткой совместить экономическое единство с местной анархией. Можно считать, что Суд проявлял излишнюю заботу о корпоративных правах, взяв на себя полномочия судебного контроля, и в то же время признавать тот факт, что такие полномочия, сосредоточенные где-то в рамках национального правительства, имеют решающее значение для продолжения промышленной деятельности и торговли в национальном масштабе.

До сих пор внимание было сосредоточено на деятельности Федерального Верховного суда по утверждению принципа судебного контроля, в особенности в связи с законодательством, касающимся железнодорожных корпораций, однако следует отметить, что судебный контроль распространяется на все виды социального законодательства, касающегося продолжительности и условий труда, а также тарифов общих перевозчиков. Например, в 1905 году Верховный суд в знаменитом деле «Лохнер против Нью-Йорка» признал недействительным закон штата Нью-Йорк, устанавливающий десятичасовой рабочий день в пекарнях, обосновав свое решение тем, что право заключать договоры относительно продолжительности рабочего времени является частью свободы, которой индивидуум пользуется в соответствии с Четырнадцатой поправкой. Судья Холмс, выразивший несогласие с решением по этому делу, заявил, что оно было принято на основе экономической теории, которую значительная часть страны не разделяла, и возразил, что Четырнадцатая поправка не «утверждает в качестве закона "Социальную статику" мигранта Герберта Спенсера».

Однако на самом деле Верховный суд США признал недействительным очень небольшое количество актов социального законодательства и был склонен придерживаться более либерального взгляда на подобные вопросы, чем верховные суды штатов. Последние также обладают полномочиями признавать законы штатов недействительными как нарушающие Федеральную конституцию, и когда суд штата надлежащей юрисдикции аннулирует закон штата, в соответствии с федеральным законом о судопроизводстве не предусмотрено никакой апелляции в Верховный суд США. Следовательно, Четырнадцатая поправка означает в каждом штате то, что высший суд этого штата считает нужным в нее вкладывать, и со времени принятия этой поправки по меньшей мере тысяча законов штатов была аннулирована судами штатов под предлогом ссылок на эту поправку или конституции соответствующих штатов.

В качестве примеров можно привести признание недействительными следующих законов: в Нью-Йорке — закона, запрещающего производство сигар в многоквартирных домах; в Пенсильвании — закона, запрещающего выплату заработной платы в виде «суррогатов» или торговых чеков; и в Иллинойсе — закона, запрещающего горнодобывающим и производственным корпорациям удерживать заработную плату своих сотрудников дольше чем на неделю. Такие законы аннулировались не только на том основании, что они лишали работодателя собственности без надлежащей правовой процедуры, но и из соображений того, что они лишали рабочих «свободы» работать на любых выбранных ими условиях, гарантированной им Конституцией. В одном из таких дел суд Пенсильвании охарактеризовал рассматриваемый закон о труде как «оскорбительную попытку поставить рабочего под законодательную опеку, которая не только унижает его человеческое достоинство, но и подрывает его права как гражданина Соединенных Штатов».

Если суд штата выносил решение об аннулировании на основании конституции штата, отменить доктрины суда было, разумеется, относительно легко путем внесения поправок в конституцию, но если суд штата аннулировал закон на основании Четырнадцатой поправки к Федеральной конституции, у штата не оставалось никаких средств правовой защиты и даже возможности подачи апелляции для пересмотра дела с целью выяснить, поддержит ли Верховный суд США точку зрения трибунала штата на национальное право. При таких обстоятельствах высший суд штата становился высшей властью в штате, поскольку его постановления, основанные на Федеральной конституции, были окончательными. Именно свобода, можно сказать, безрассудство, с которыми суды аннулировали законы штатов, в значительной степени обусловили рост народных настроений против судебной власти и привели к требованию об отзыве судей. [23]

ПРИМЕЧАНИЯ:

[13] A. R. Conkling, Life of Roscoe Conkling, p. 297.

[14] A. R. Conkling, Life of Roscoe Conkling, p. 699.

[15] Ibid., p. 671.

[16] Ibid., pp. 679 ff.

[17] See below, p. 57.

[18] Ibid., p. 540.

[19] Taylor, Origin and Growth of the American Constitution, p. 355. As a matter of fact, Conkling, who was a member of the committee that drafted the Fourteenth Amendment, voted against these provisions in Committee.

[20] Следует отметить, что требование владельцев складов по второму пункту сводилось не к судебному пересмотру разумности ставки, установленной легислатурой, а к полному отрицанию права легислатуры действовать в данном вопросе. Вопрос о целесообразности судебного пересмотра разумности рассматриваемых ставок в исковых заявлениях не ставился. Поэтому судьям в последующих делах, в которых вопрос о судебном пересмотре ставился прямо, было несложно объяснить как простое obiter dictum это торжественное заявление председателя Верховного суда Уэйта о том, что при признании права легислатуры на регулирование решения легислатуры являются обязательными для судов и пересмотру не подлежат.

[21] За исключением двух маловажных дел, рассмотренных судами низших инстанций.

[22] Следует отметить, что Верховный суд не только брался оценивать разумность ставок, которые штатам разрешалось устанавливать, но в 1886 году также добавил, что ни один штат не имеет права регулировать ставки на товары, перевозимые в пределах его границ, если такие товары находились в пути в пункт назначения в другом штате или из него. В деле «Уобабас и др., железнодорожная компания против Иллинойса» (118 U. S. 557) было постановлено, что подобное регулирование представляет собой вмешательство в межштатную торговлю, которая подлежит контролю исключительно со стороны Конгресса.

[23] См. ниже, с. 287.

ГЛАВА IV

ПАРТИИ И ПАРТИЙНЫЕ ПРОБЛЕМЫ, 1877–1896 гг.

Прошло немало времени, прежде чем условия, порожденные великой экономической революцией, нашли прямое отражение в политической литературе и партийных программах. Действительно, они лишь смутно осознавались поколением государственных деятелей, которые воспитывались в эпоху дилижансов и водяных мельниц. По правде говоря, неизбежное направление развития капитализма в Соединенных Штатах можно было бы предвидеть, обратившись к опыту Европы, в особенности Англии, где аналогичная экономическая революция привела к вполне очевидным результатам; однако американские политики верили или, по крайней мере, утверждали, что Соединенные Штаты живут по особым экономическим законам и что те серьезные социальные проблемы, которые угрожали Европе на протяжении более чем поколения к моменту начала Гражданской войны, никогда не смогут возникнуть на американской земле.

С 1861 по 1913 год республиканская партия занимала пост президента за исключением восьми лет. Эта партия вышла из Гражданской войны окрепшей благодаря сильному патриотизму и поддержке промышленных кругов, процветавших при высоких тарифах, а также капиталистов, стремившихся идти в ногу с развитием железных дорог и новых предприятий. Ее зарождение было отмечено волной морального энтузиазма, который редко наблюдался в истории политики. Она пришла к президентской власти как партия меньшинства, но в силу превратности войны завладела инструментами власти, превосходящими любые подсчеты. Ее главные оппоненты с Юга дезертировали в полном составе, предоставив ей за короткое время контроль над полем деятельности — всеми федеральными ветвями власти. Она распоряжалась гигантскими финансами военного времени, с помощью которых привязала к себе интересы и судьбы крупных капиталистов и банкиров по всему Северу. Она собирала доходы с помощью высоких тарифов, которые поставили тысячи производителей в зависимость от нее и связали их судьбы с ее судьбой. В ее распоряжении находились федеральные должности, и поэтому железнодорожные финансисты и разного рода промоутеры были вынуждены обращаться к ней за привилегиями и защитой. Наконец, миллионы фермеров Запада были обязаны своими домами ее щедрой политике безвозмездной раздачи общественных земель. Никогда еще партия не имела своих основ в интересах, пронизывающих столь значительную часть общества.

И над всем этим она распростерла плащ патриотизма. Она спасла Союз и сорвала оковы с четырех миллионов рабов. В крещении огнем она искупила нацию. Презрительный палец Европы больше нельзя было указывать на «рабовладельческую республику, возносящую молитвы свободе и равенству под звуки стонов раба». Обещания Декларации независимости были выполнены, а героические деяния Революции — превзойдены республиканскими лидерами. Как заявлялось в ее платформе 1876 года, республиканская партия пришла к власти «тогда, когда по замыслу Провидения эта земля должна была очиститься от человеческого рабства и когда должна была быть продемонстрирована сила правительства народа, для народа и из народа». Побуждаемая воспоминаниями о своих славных делах «к высоким целям на благо нашей страны и человечества», она с устремленным вперед взглядом «непоколебимое мужество, надежду и цель».

Против столь мощной комбинации патриотизма и экономических интересов Демократической партии было трудно добиться успехов, поскольку ее прежняя экономическая опора — рабовладельческая система — была разбита и уничтожена; ее обвиняли в измене, и она не пользовалась никакими благами национальной власти. Но вопреки всем препятствиям она проявила удивительную жизнеспособность. Хотя в 1860 году партия разделилась по вопросу рабства, те, кто гордо носил имя «демократов», составляли подавляющее большинство, и даже во время Гражданской войны, когда ее южное крыло было полностью отрезано, партия смогла достойно проявить себя в избирательной кампании, приведшей ко второму избранию Линкольна. Когда Юг вернулся в лоно Союза, а господство белых оттеснило негров от избирательных урн, Демократическая партия начала обретать вторую молодость. На выборах 1874 года она завоевала Палату представителей; она лишь чудом упустила президентский пост в 1876 году и сохранила контроль над нижней палатой Конгресса по итогам выборов 1876 и 1878 годов.

Администрация президента Хейса мало что сделала для укрепления позиций республиканцев. Его политика умиротворения на Юге оттолкнула многих партийцев, которые считали, что те, кто спас Союз, должны продолжать править им; однако трудно сказать, какое именно недовольство следует приписать этой причине. В официальных кругах ходили тихие слухи о том, что поддержка республиканских администраций в Луизиане и Южной Каролине будет прекращена. Сенатор Хор является авторитетным источником утверждения о том, «что генерал Грант еще до ухода с поста решил поступить в отношении этих правительств штатов точно так же, во что позже воплотил Хейс, и что Хейс действовал с его полного одобрения. Во-вторых, у меня есть свидетельство президента Гарфилда о том, что мистер Блейн пришел к такому же выводу».

Обвинения, основанные на региональных настроениях, выдвигались и в адрес некоторых членов кабинета Хейса. Он напугал сторонников лозунга «никаких уступок мятежникам», назначив Дэвида М. Кея, бывшего солдата-конфедерата из Теннесси, на пост генерального почтмейстера; а его выбор Карла Шурца, лидера Движения либеральных республиканцев 1872 года и непредсказуемой фигуры в политике, на пост министра внутренних дел, оказался едва ли более приемлемым в определенных кругах. Он создал дополнительные проблемы в рядах республиканцев своим отказом удовлетворить требования влиятельных сенаторов, таких как Кэмерон из Пенсильвании и Конклинг из Нью-Йорка, предоставить им контроль над назначениями на посты в их соответствующих штатах. Ни у одного другого президента на протяжении более чем поколения Сенат не отклонял стольких кандидатур.

Что касается законодательной деятельности, администрация Хейса оказалась практически бесплодной. На протяжении всего его срока полномочий Палата представителей была демократической, а в течение последних двух лет Сенат также имел уверенное демократическое большинство. Если бы он и пожелал проводить масштабную законодательную политику, то не смог бы этого сделать; однако он не обладал выдающимися способностями инициатора государственной политики. Он сохранял достоинство и самообладание посреди самых тяжелых партийных распрей, но в условиях демократии для эффективного лидерства необходимы иные качества.

В отчаянии консервативные лидеры республиканской партии решили больше не допускать «слабых и мягкотелых» президентов, не способных очаровать народ и поддерживать его в хорошем расположении духа, и предприняли решительную попытку добиться выдвижения Гранта на третий срок вопреки традиции, запрещающей это. Конклинг добился того, что нью-йоркская делегация на национальном съезде 1880 года поддержала Гранта; Кэмерон перетянул на свою сторону Пенсильванию, а Логан обеспечил голоса Иллинойса. Было получено согласие Гранта баллотироваться, и Конклинг выдвинул его кандидатуру в речи, которую сенатор Хор назвал «весьма мощной».

Тем не менее против Гранта возникла сильная оппозиция — отчасти из-за настроений против третьего срока и особенно из-за неприязни к поддерживавшей его фракции Конклинга. Друзья Блейна, в то время сенатора от штата Мэн, и сторонники Джона Шермана из Огайо считали, что Грант уже получил от партии достаточно почестей и что теперь наступила их очередь. В результате стечения обстоятельств Грант так и не получил более 313 из 378 голосов, необходимых для выдвижения на республиканском съезде. После долгих голосований тупик был разрешен выдвижением Джеймса А. Гарфилда из Огайо в качестве «темной лошадки». Нью-йоркский контингент сторонников Гранта получил успокоительную подачку в виде выдвижения на пост вице-президента Честера А. Артура — политика из школы Конклинга.

Несмотря на многообещающие признаки, демократы не смогли победить республиканцев в 1880 году. Последним удалось сгладить — по крайней мере на время избирательной кампании — трещины, образовавшиеся при администрации Хейса. Правда, сенатор Конклинг и фракция «старожилов», ассоциированная с интересами корпораций, были горько разочарованы неудачей с выдвижением Гранта на третий срок, а Гарфилд как «темная лошадка» не обладал личной группой поддержки, сравнимой с таковой у его главных оппонентов — Героя Аппоматокса, Блейна из Мэна и Шермана из Огайо. Но у него было преимущество в виде отсутствия внутрипартийных междоусобных страстей, которые оттолкнули бы избирателей от каждого из этих лидеров. Он вышел из низов, и его штаб смог извлечь огромную политическую выгоду из его юношеской работы «мальчиком на канатной барже». Он успешно отслужил несколько сроков в Конгрессе; ему было доверено деликатное место члена избирательной комиссии, разрешившей спор между Хейсом и Тилденом; и к моменту своего выдвижения он был избранным сенатором от Огайо. Хотя Гарфилд и не обладал высокими лидерскими качествами, отличавшими Блейна, он был решительно «проходным» кандидатом, и его кандидатура укрепилась благодаря выдвижению Артура, который устраивал группу Конклинга и любителей наживы в целом.

Позиции республиканцев в 1880 году укрепились также благодаря разногласиям среди демократов и их неспособности вести практическую политику. На съезд прибыли две группы делегатов из Нью-Йорка, и группа Таммани во главе с «боссом» Келли была исключена, что оскорбило влиятельное крыло партии в этом ключевом штате. Выдвинутый кандидат, генерал Хэнкок, никоим образом не был искусным лидером. По сути, он не имел никакого общественного опыта за пределами армии, где сделал блестящую карьеру, и вообще не проявил себя как участник предвыборной гонки. Наконец, партия вела борьбу главным образом вокруг «великого мошенничества 1876 года», требуя от народа сатисфакции на основе тщетной теории о том, что избиратели проявят интерес к наказанию преступления четырехлетней давности. В своей платформе, зачитанной мистером Уоттерсоном из Кентукки, партия заявляла, что демократы смирились с тем возмутительным актом, поскольку были убеждены, что народ покарает это преступление в 1880 году. «Этот вопрос предшествует всем остальным и затмевает их; он возлагает на народ Союза более священный долг, чем когда-либо обращавшийся к совести нации свободных людей». Несмотря на столь узкую тему, Хэнкок отстал от Гарфилда всего примерно на десять тысяч голосов, хотя по числу голосов выборщиков он уступил оппоненту со счетом 155 против 214.

Был ли Гарфилд способен сплотить свою несколько расколотую партию посредством эффективного лидерства — вопрос гипотетический, поскольку 2 июля 1881 года, спустя примерно четыре месяца после инаугурации, он был застрелен Чарльзом Дж. Гито, разочарованным и полубезумным искателем должности, и скончался 19 сентября. Его преемник, вице-президент Артур, хотя и был человеком незаурядных способностей, управлявшим своим ведомством с большей проницательностью и честностью, чем ему приписывали оппоненты, оказался не в состоянии устранить накапливавшееся недовольство в рядах своей партии или убедить страну в том, что партия способна к самоочищению.

Фактически Артур, несмотря на шлейф «коррупционных» ассоциаций, тянувшийся за его карьерой, оказался далеко не тем податливым политиканом, которого ожидали. Он занял твердую позицию против чрезмерных ассигнований как способа избавиться от излишков казначейства и в 1882 году наложил вето на законопроект об ассигнованиях на нужды рек и портов, который был специально разработан для распределения средств между регионами на основе фаворитизма. В том же году он наложил вето на закон об иммиграции китайцев как нарушающий договор с Китаем и внес рекомендации по изменениям, которые были приняты Конгрессом. Артур также выступал за законодательство против системы привилегий и 16 января 1883 года подписал закон о государственной службе. [24] Он рекомендовал пересмотреть тарифы, включая некоторые поразительные сокращения ставок, однако закон о тарифах 1883 года оказался еще менее удовлетворительным для общественности, чем подобные меры обычно бывают. Судя по прежним меркам, тем не менее, Артур имел определенные основания рассчитывать на выдвижение своей кандидатуры от партии в 1884 году.

Однако Артур не был харизматичным лидером, а избрание Гровера Кливленда губернатором Нью-Йорка в 1882 году и победы демократов в других местах предупредили республиканцев, что их пребывание у власти не вечно. Проявлять осмотрительность, однако, было непросто. Внутри партии выросла «реформистская» фракция, протестовавшая против грубых практик старых лидеров вроде Конклинга и настаивавшая по крайней мере на внешних приличиях. В эту фракцию входили сенатор Хор из Массачусетса, Джордж Уильям Кертис, Генри Кэбот Лодж и Теодор Рузвельт, последний из которых только начал свою политическую карьеру с избрания в легислатуру Нью-Йорка в 1881 году. Сенатор Эдмундс из Вермонта был лидером этой группы, и его кандидатура горячо поддерживалась на съезде республиканцев в Чикаго в 1884 году.

Однако надежды республиканских реформаторов были полностью разрушены выдвижением Блейна. Этот «джентльмен из штата Мэн» был человеком блестящих дарований и кумиром широких слоев населения страны, особенно Среднего Запада; тем не менее некоторые подозрения в отношении его личной честности разделялись многими — и не без оснований — влиятельными лидерами его партии. В 1876 году его обвинили в причастности к коррупционным фондам компании «Юнион Пасифик Рэйлрод», и, как осторожно выражается профессор Даннинг, «факты ставили мистера Блейна под серьезное подозрение в том самом типе обогащения, если не хуже, который погубил его коллег по скандалу с "Креди мобилье"». Более того, связи мистера Блейна тянулись к тому крылу его партии, которое было замешано в одном скандале за другим. Отчасти из-за этого он потерпел поражение при выдвижении в 1876 году, когда был явным лидером среди претендентов, и снова в 1880 году, когда получил 285 голосов на съезде. Но в 1884 году такие лидеры, как сенатор Платт из Нью-Йорка, заявили: «Теперь очередь Блейна», — и он был выдвинут вопреки угрозам раскола.

Демократам повезло с выбором Гровера Кливленда в качестве своего знаменосца. Он был мэром Буффало и губернатором Нью-Йорка, но не принимал участия в национальной политике и имел то достоинство, что в этой сфере у него было мало врагов. Он не обладал глубоким пониманием экономических проблем своей эпохи, но во всех отношениях устраивал финансистов в Нью-Йорке, поскольку продемонстрировал равнодушие к народным требованиям, наложив вето на законопроект о пятицентовом проезде на эстакадной железной дороге Нью-Йорка, которую тогда раздували и манипулировали ею проницательные спекулянты вроде Джея Гулда. Более того, мистер Кливленд обладал определенными качествами прямоты и простонародной честности, которые импонировали нации, уставшей от скандальных разоблачений и дурно пахнущей системы предоставления должностей за услуги.

Эти качества привлекли на сторону Кливленда группу видных республиканцев, таких как Карл Шурц, бывший министр внутренних дел при Хейсе, Джордж Уильям Кертис, борец за реформу государственной службы, Генри Уорд Бичер и Уильям Эверетт, которых прозвали «магвампами» от индейского слова, означающего «вождь». Хотя «реформаторы» много рассуждали о «чистоте» в политике, кампания 1884 года строилась главным образом на личностях; и, как выразилась одна из тогдашних газет, она приняла характер «кабацкой ссоры». Никакого реального размежевания по существу вопросов не наблюдалось, что видно при сравнении платформ, а скандальные слухи о моральном облике обоих кандидатов свободно использовались в качестве предвыборных аргументов. Действительно, дух этой схватки отражен в словах платформы демократов: «Республиканская партия, если говорить о принципах, представляет собой воспоминание. На практике это организация для обогащения тех, кто контролирует ее механизмы. Мошенничество и махинации, которые были выявлены в каждом департаменте правительства, достаточны для того, чтобы потребовать реформ внутри самой республиканской партии; однако те, кто находится у власти, потеряв осторожность из-за долгого обладания ею, поддались ее развращающему влиянию и выдвинули билет, против которого независимая часть партии открыто восстала. Поэтому требуются перемены». Не имея возможностей для коррупции, заслуживающих упоминания, за исключением Нью-Йорка, где они собрали хороший урожай в солнечные дни, демократы могли честно позиционировать себя как партию «чистоты в политике».

Их требование перемен было поддержано избирателями: Кливленд получил 219 голосов выборщиков против 182, отданных за Блейна. Однако более тщательный анализ голосования не показывает никакого триумфального шествия демократов, поскольку, если бы Нью-Йорк перешел в республиканскую колонну, результат составил бы 218 голосов за Блейна и 183 за Кливленда. При этом победа демократов в Нью-Йорке была настолько минимальной, что потребовался пересчет голосов, в ходе которого выяснилось, что победитель опередил поверженного Блейна всего примерно на одиннадцать сотен голосов. В целом по стране демократы имели перевес чуть более чем в двадцать тысяч голосов.

Администрация Кливленда с самого начала столкнулась с трудностями. Сторонники реформы государственной службы вскоре разочаровались в его действиях, хотя этого можно было ожидать. Правда, Демократическая партия в целом позиционировала себя как партия «реформ», поскольку, не имея покровительства для раздачи и привилегий для пожалования, она с легкостью могла сделать добродетель из необходимости; но справедливости ради следует отметить, что партия фактически занимала довольно уклончивую позицию в отношении реформы госслужбы, а Кливленд, хотя и благожелательный, вряд ли мог считаться ее ярым сторонником. Испытание наступило вскоре после его инаугурации. Более ста тысяч федеральных должностей находились в руках республиканцев; Сенат, который должен был утверждать главные назначения президента, был республиканским, и столкновение между двумя ветвями власти оказалось зрелищным. Натиск демократов, жаждавших должностей, был закономерно силен, и хотя сторонники реформы госслужбы получили несколько крошек утешения, голым фактом оставалось то, что в течение двух лет на своих местах осталась лишь треть прежних чиновников. «Из ключевых должностных лиц, — отмечает профессор Дьюи, — включая почтмейстеров четвертого класса, сборщиков налогов, чиновников земельных ведомств, число которых составляло около 58 000, было заменено более 45 000. Все 85 сборщиков внутренних доходов были смещены; а из 111 сборщиков таможенных пошлин 100 были удалены или не переназначены».

Исполнительная политика Кливленда носила скорее отрицательный, чем положительный характер. Он решительно применял вето к частным пенсионным законопроектам. С момента основания правительства до 1897 года, судя по всему, в одобрении исполнительной властью было отказано 265 таким законопроектам; из них пять были заветированы Грантом и 260 — Кливлендом (причем почти все вето последнего пришлись на его первую администрацию). Кливленд также наложил вето на общий пенсионный законопроект для иждивенцев в 1887 году на том основании, что он был плохо составлен и непродуман. Хотя его враги пытались показать, что он враждебно настроен по отношению к ветеранам, его вето на самом деле основывались скорее на тщательном изучении достоинств отдельных законов, которые демонстрировали чрезвычайную небрежность, сговор и мошенничество. Во всяком случае, съезд Великая армия Республики в 1887 году отказался принять резолюцию порицания. Кливленд также заблокировал законопроект о реках и портах 1887 года с помощью карманного вето и наложил запрет на принятую в следующем году меру, возвращающую в казну северных штатов почти все прямые налоги, которые те уплатили во время Гражданской войны на поддержку федерального правительства.

В том что касается созидательной деятельности, первая администрация Кливленда отметилась энергичной земельной политикой, в рамках которой у частных корпораций и лиц, получивших свои владения незаконным путем, было возвращено свыше 80 000 000 акров земли. Он также стал первым президентом, затронувшим проблему труда в специальном послании (1886 г.); тем самым он официально признал новую силу в политике, хотя единственным результатом его рекомендаций стал бесплодный закон 1888 года, предусматривающий добровольное арбитражное разбирательство споров между железными дорогами и их служащими. Поистине примечательной мерой его первой администрации стал закон о межштатной торговле 1887 года, однако его едва ли можно назвать партийным достижением. [25]