ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ\nРАССМОТРЕННОЕ С НЕКОТОРЫМ УЧЕТОМ\nЕГО ИСТОРИЧЕСКИХ ИСТОКОВ АВТОР ДЖОН ФИСК [Греч.: Воспеваю тебя, о Зевсов свободолюбивый сын,\nКоторый правишь Эвной широкомощной, Спасительница Тюха,\nИбо меж тем на Понте управляются быстроходные\nКорабли, а на суше — в свирепых войнах\nСоветы вещают вождям.]
ПИНДАР,\nОды,\nXII.
Плыви же и ты, о Корабль Государственный!\nПлыви же, о Союз, сильный и великий!..\nНаши сердца, наши надежды — все с тобою.\nНаши сердца, наши надежды, наши молитвы, наши слезы,\nНаша вера, торжествующая над страхами,\nВсе с тобою — все с тобою!
ЛОНГФЕЛЛО. 1890
АВТОР: ДЖОН ФИСК. Посвящение
Эта небольшая книга посвящается с наилучшими пожеланиями и искренним уважением автора тем многим сотням молодых друзей, с которыми ему было так приятно встречаться в прошлые годы, а также тем, с кем он надеется встретиться в будущем во время занятий и чтения по богатой и плодотворной истории нашей любимой страны.
ПРЕДИСЛОВИЕ. Некоторое время назад мои друзья, издательство «Хоутон, Миффлин и Ко», обратились ко мне с просьбой написать небольшую книгу о гражданском правительстве в Соединенных Штатах, которая могла бы послужить учебником, а также оказаться полезной и наводящей на размышления для широкого читателя, интересующегося американской историей. При подготовке книги некоторые моменты учитывались особенно тщательно и заслуживают того, чтобы упомянуть их здесь.
Представлялось желательным принять исторический метод изложения, не просто описывая наши политические институты в их нынешнем виде, но указывая на их происхождение, обозначая некоторые процессы, посредством которых они приобрели этот нынешний вид, и тем самым удерживая в сознании учащегося тот факт, что правительство постоянно претерпевает изменения, приспосабливаясь к новым условиям. Поскольку такие постепенные изменения в правительстве происходят не сами по себе, а совершаются людьми — причем как к лучшему, так и к худшему, — очевидно, что история политических институтов преподает нам серьезные уроки. Учащийся должен как можно скорее усвоить, что любое институциональное образование является результатом накопленного опыта. Вероятно, мало пользы приносят абстрактные определения и аксиомы, касающиеся прав человека и природы гражданского общества, подобные тем, что мы часто находим в начале книг о правительстве. Метафизические обобщения вполне уместны на своем месте, но начинать с таких вещей — как любили делать французские философы XVIII века — значит ставить телегу впереди лошади. Лучше сначала изложить нашу историю и тем самым узнать, каким правительство было и есть в своей конкретной реальности. Затем можно перейти к метафизике или поступить так, как сделал я, — оставить ее кому-нибудь другому.
Мне советовали избегать крайне систематизированного, навязчиво симметричного стиля изложения, который иногда считают незаменимым в книгах подобного рода. Считалось, что учащиеся с большей вероятностью проявят интерес к предмету, если он будет излагаться в той же непринужденной манере, в какой человек естественно переходит при чтении лекций молодежи. Я старался помнить об этом, не жертвуя при этом ясностью расположения тем, которая всегда является высшим соображением. В течение многих лет я читал лекции по истории студентам колледжей в различных частях Соединенных Штатов, девушкам в частных школах и время от времени ученикам высших и нормальных школ, и, написав эту небольшую книгу, я представлял себе аудиторию из этих серьезных и умных молодых друзей, собравшихся передо мной.
Мне особенно советовал мой друг мистер Джеймс Маккалистер, инспектор школ в Филадельфии, к чьему мнению я отношусь с глубочайшим уважением, сделать ее небольшой книгой объемом по возможности менее трех страниц. Учителя и ученики не имеют достаточно времени, чтобы должным образом работать с крупными трактатами. Краткость, следовательно, золотo. Лаконичное пособие — это то, что требуется: оно лишь слегка касается различных вопросов, отчетливо выявляет их взаимосвязь и отсылает к более подробным трактатам, монографиям и документам для тех, кто пожелает продолжить изучение более углубленно.
В столь ограниченных пределах некоторым, вероятно, покажется странным, что столько места уделено рассмотрению местных институтов, включающих управление тауншипа, округа и города. Следует заметить, между прочим, что некоторые лица по-видимому воспринимают штат также как «местный институт». В недавней рецензии на прекрасный труд профессора Говарда «Местная конституционная история Соединенных Штатов» мы читаем, что первый том, представляющий собой все изданное на данный момент, посвящен развитию тауншипа, сотни и шира; второй же том, как мы предполагаем, призван рассмотреть конституции штатов. Рецензент забывает о существовании такого предмета, как «развитие города и местных магистратур» (чему и должен быть посвящен этот второй том), и дает нам понять, что в его представлении американский штат является институтом того же порядка, что тауншип и округ. Мы можем легко согласиться, когда нам говорят, что многие юноши доживают до зрелых лет с таким слабым пониманием политической значимости штата, что считают его не более чем географическим делением[1]. В своем историческом генезисе американский штат не является институтом того же порядка, что тауншип и округ, и он до сих пор не был низведен или «медиатизирован» до такой степени. Штат, хотя и не обладает такими атрибутами суверенитета, которые были дарованы Соединенным Штатам нашей Федеральной конституцией, тем не менее обладает многими очень важными и существенными характеристиками суверенного тела, как указывается здесь на страницах 172–177. Изучение управления на уровне наших штатов неразрывно связано с изучением нашего национального правительства таким образом, что оба они являются частями единого предмета, который невозможно понять без изучения обеих частей. Будет ли достигнут в ходе будущего развития нашей страны такой этап, когда это положение изменится, — это должны определить будущие события. Но если мы когда-либо достигнем такого этапа, «американские институты» предстанут в совершенно ином свете по сравнению с теми, к которым мы привыкли и которые всегда привыкли (быть может, даже не всегда до конца понимая их) восхищаться.
[Сноска 1: Янг,\nКнига для занятий по правительству\n, с. iv.]
Изучение местного самоуправления должным образом включает тауншип, округ и город. Этой части предмета я посвятил около половины своего ограниченного пространства, совершенно не обращая внимания на предостережение, которое я нахожу в предисловии к некоторому популярному учебнику о том, что «изучение обязанностей должностных лиц тауншипа, города и округа не имеет абсолютно никакого отношения к великому и благородному предмету гражданского правительства» и что «попытка проводить классные занятия по мелочным должностям в тауншипах и округах была бы просто пародией на весь предмет». Но представьте себе, если бы кто-то с видом невыразимого презрения заявил, что мелочные эксперименты с земным тяготением и лучистым теплом, подобные тем, что можно проводить с обыкновенными маятниками и чайниками, не имеют абсолютно никакого отношения к великому и благородному предмету физической астрономии! Наука не продвинулась бы далеко при таком подходе, полагаю. Истина заключается в том, что наука, постоянно имея дело с вопросами масштаба и прекрасно зная, что велико, а что мало, ничего не ведает о каких-либо различиях между вещами «великими» и вещами «мелочными». Когда мы пытаемся изучать предметы в научном духе, познавать способы их происхождения и их нынешний облик для того, чтобы предвидеть их тенденции и заставлять наши волевые усилия играть роль в их изменении, нет ничего такого, чем мы могли бы пренебречь как тривиальным. Это справедливо для всего, что мы можем изучать; это в высшей степени справедливо для истории институтов. Правительство — это не царственная тайна, которую следует отгораживать, подобно древнему Дейоку[2], семикратной стеной от обыденных дел жизни. Вопросы гражданского управления — это практические деловые вопросы, принципы которых иллюстрируются в городском совете или окружном правлении суперинтендантов столь же часто и убедительно, как и в Палате представителей в Вашингтоне. Отчасти потому, что слишком многие из наших граждан не осознают, что местное самоуправление является достойным предметом изучения, мы обнаруживаем, что оно доставляет нам столько хлопот. Местные пройдохи и махинаторы не считают этот предмет недостойным своего внимания; вдохновляющий их хозяин бодрствует и — для существа раздвоенного — чрезвычайно разумен.
[Сноска 2: Геродот, i. 98.]
Более того, именно умственная тренировка, приобретаемая через соприкосновение с местным самоуправлением, позволяет людям общины успешно осуществлять через своих представителей управление штатом и нацией. И поэтому имеет огромное значение, какого именно рода является управление в тауншипе или округе. Если бы средний уровень наших местных органов власти за последнюю четверть века был\nвполне\nстоль же высоким, как уровень собрания тауншипа в Бостоне или вирджинских советов окружных мировых судей во времена Сэмюэля Адамса и Патрика Генри, кто может сомневаться в том, что многие напыщенные демагоги, сессия за сессией разыгрывающие свои представления в национальной столице, давным-конц были бы резко призваны обратно в родные пенаты — более опечаленными, если не более мудрыми? Мы не можем ожидать, что природа совокупности окажется намного лучше средних качеств составляющих ее единиц. Можно услышать, как люди серьезно рассуждают о различиях в политической эффективности французов и англичан и прибегают к предполагаемым этнологическим причинам для их объяснения, тогда как они, пожалуй, ценою собственной жизни не смогли бы описать разницу между французской коммуной и английским приходом. Чтобы понять интересные контрасты между Гамбеттой в Палате депутатов и Гладстоном в Палате общин, следует начать с исторического исследования причин, действовавших на протяжении сорока поколений и растративших самоуправление в сельских районах и малых городах Франции до такой степени, что от него почти ничего не осталось. Если дела в Америке когда-нибудь дойдут до такого состояния, что городской совет Кембриджа будет вынужден ежегодно спрашивать Конгресс, какую сумму денег ему разрешено потратить на муниципальные нужды, в то время как мэр Кембриджа занимает свою должность на условиях возможности его смещения Президентом Соединенных Штатов, мы сможем с уверенностью предсказать дальнейшие масштабные изменения в характере американского народа и его правительства. Недаром наш самый глубокий политический мыслитель Томас Джефферсон придавал такое большое значение изучению тауншипа.
Определяя порядок изложения, я поставил местное самоуправление на первое место, начав с тауншипа как простейшей единицы. Полезно попытаться понять то, что близко и просто, прежде чем иметь дело с тем, что удалено и сложно. Обучая географии по картам, разумно заинтересовать ученика улицами его собственного города, загородными дорогами, отходящими от него, а также окрестными холмами и ручьями, прежде чем обременять его внимание топографическими деталями Борриобула-Гха. Изучать грандиозные обобщения о правительстве до того, как разобраться в тех его чертах, с которыми мы сталкиваемся наиболее непосредственно, — значит рисковать прийти к результату, похожему на тот, которого добился нью-гемпширский школьник, изучавший геологию по учебнику, но не подозревавший, что ему когда-либо доводилось видеть магматическую породу.
Следом за тауншипом закономерно идет округ. Город, как показывается здесь, не является просто большим городом; его организация гораздо сложнее. Исторически многие города были или до сих пор являются эквивалентными округам, и прежде чем мы сможем понять развитие города, необходимо изучить развитие округа. Было кратко показано, как эти формы местного самоуправления возникли в Англии и как они претерпели различные изменения, приспосабливаясь к различным социальным условиям в разных частях Соединенных Штатов.
Следующими по порядку идут общие правительства — те, которые обладают атрибутами суверенитета и осуществляют их тем или иным образом. Сначала рассмотрены различные колониальные правительства и описаны некоторые черты их превращения в наши современные правительства штатов. В ходе этого изучения наше внимание привлекает самая оригинальная и поразительная черта развития гражданского управления на американской почве — письменная конституция с сопутствующим ей правом судов в определенных случаях аннулировать акты законодательной власти. Это не только самая оригинальная черта нашего правительства, но в некоторых отношениях и самая важная. Без Верховного суда Федеральный союз вряд ли мог бы удерживаться вместе, поскольку Конгресс время от времени принимал акты, которые жители некоторых штатов считали неконституционными и тираническими, и при отсутствии судебного метода урегулирования подобных вопросов единственным доступным средством была бы аннулиция. Я посвятил короткую главу происхождению и развитию письменных конституций и связи с ними наших колониальных хартий.
Наконец, мы подходим к завершенной структуре — Федеральному союзу; и к этому моменту мы рассмотрели столько аспектов общей теории американского управления, что наша Федеральная конституция может быть описана более лаконично и (я полагаю) понята быстрее, чем если бы мы сделали ее предметом первой главы, а не последней. В заключение были добавлены несколько кратких указаний и сопоставлений, касающихся нашей политической истории. Эти замечания были намеренно ограничены. В задачу этой книги вовсе не входит изложение деятельности политических партий в рамках Конституции. Однако ее изучение может быть удачно дополнено изучением «Истории американской политики» профессора Александра Джонстона.
Такое расположение не только движется от более простых форм правления к более сложным, но и следует историческому порядку развития. С незапамятных времен и вплоть до самых низших пластей дикости, попадавших в поле нашего зрения, существовали кланы и племена; и, как здесь показывается, тауншип первоначально представлял собой оседлый клан, а округ — первоначально оседлое племя. Тауншипы и округа (или эквивалентные им формы организации) существовали еще до того, как появились города. Точно так же тауншипы, округа и города существовали задолго до того, как в мире появилось что-то, что можно было бы должным образом назвать штатом. Ниже я отмечал то, как английские ширы сливались в небольшие государства, и с течением времени английская нация сформировалась путем объединения таких небольших государств, которые утратили свою государственность (т.е. свои функции суверенитета, хотя и не свое самоуправление в определенных пределах) в этом процессе. Наконец, в Америке мы видим огромную национальность, образованную федерацией штатов, которые частично сохраняют свою государственность; причем некоторые из этих штатов сами по себе имеют национальные масштабы, как, например, Нью-Йорк, который почти равен по площади, вполне равен по количеству населения и намного превосходит по богатству шекспировскую Англию.
В изучении местных институтов наших различных штатов мне очень помогло издание «Исследования по истории и политике Университета Джонса Хопкинса», восьмая ежегодная серия которого в настоящее время издается. На последующих страницах у меня неоднократно будет повод выразить признательность за эти ученые и порой глубоко наводящие на размышления монографии, но я не могу покинуть эту тему без особой благодарности моему другу д-ру Герберту Адамсу, редактору серии, за ту благородную работу, которую он ведет, способствуя изучению американской истории. Мне всегда казалось, что само существование печатных вопросов в учебниках доказывает, будто издатели придерживаются довольно скромного мнения о среднем уровне интеллекта учителей; мне также казалось, что практическим следствием таких вопросов часто должно быть превращение процесса заучивания в нечто еще более механическое как для преподавателей, так и для учеников, а также поощрение излюбленного греха «учения наизусть». Тем не менее, у дела обычно есть две стороны; и в знак уважения к преобладающему обычаю, в пользу которого, без сомнения, многое можно сказать, к каждой главе и разделу были добавлены полные наборы вопросов. Представлялось желательным, чтобы такие вопросы были подготовлены кем-то, кто особенно хорошо знаком с использованием школьных учебников; и за них я искренне благодарен мистеру Ф. А. Хиллу, главному учителю Кембриджской английской высшей школы. Признаюсь, вопросы мистера Хилла существенно изменили мое мнение о достоинствах подобного аппарата. Они кажутся весьма существенным вкладом в полезность книги.
Следует отметить, что здесь имеются два набора вопросов, совершенно различающихся по своему характеру и назначению. Первый набор — «Вопросы по тексту» — прилагается к каждому\nразделу\nтаким образом, чтобы находиться как можно ближе к тексту. Эти вопросы представляют собой превосходный тематический анализ текста[3]. В определенном смысле они спрашивают «о чем говорит книга», но учителю настоятельно рекомендуется решительно пресекать всякое заучивание текста наизусть. Склонность к механическому заучиванию очень сильна. Мне приходилось бороться с ней при обучении истории старшекурсников Гарварда двадцать лет назад, но с тех пор многое было сделано для ее преодоления благодаря развитию современных методов германских семинариев. (Объяснение этих методов см. в работе д-ра Герберта Адамса «Семинарские библиотеки и университетское расширение», Ж.У.Дж.,\nИсследования\n, т. V, вып. xi.) У младших школьников эта склонность, разумеется, выражена сильнее. Лишь благодаря упорным упражнениям разум учится тому, как позволить себе — как любил выражаться Мэтью Арнольд — «свободно играть вокруг фактов».
[Сноска 3: «Это, — говорит мистер Хилл, — понравится тем, кто предпочитает тематический метод, в то время как это не исключает простого превращения тем в вопросы, чего могут требовать другие». В оглавлении я составил довольно подробный тематический анализ книги, который может оказаться полезным для сопоставления с анализом мистера Хилла.]