Опыт учит, что, хотя влияние улучшений улиц на стоимость земли часто неопределенно, в целом наблюдается рост стоимости, который существенно снизил бы стоимость улучшений улиц, если бы города могли взыскивать этот прирост посредством так называемого «возмещения расходов» (recoupment). Но до сих пор «неэффективность управления» сводила на нет усилия городов по сбору так называемого незаработанного прироста стоимости, возникающего вследствие улучшений улиц.
Эта неэффективность управления стала результатом перманентной неспособности общественного мнения исправить практику жюри выносить присуждения «вопреки фактам и закону» в отношении лиц, чья земля изымается для общественных нужд, а также перманентной неспособности Легислатуры исправить очевидные недостатки закона. Для этой неспособности общественного мнения и Легислатуры существуют различные причины. Во-первых, оказалось совершенно невозможно преодолеть общественное сочувствие к частному лицу, против которого действовал город. Это сочувствие во многом основано на неискоренимом в сознании среднестатистического гражданина представлении о том, что город, как и государство, располагает большими ресурсами, из которых он может черпать и которые может пополнять, никоим образом не затрагивая гражданина. Это сочувствие к индивиду и этот оптимизм в отношении ресурсов города действовали тем свободнее от контроля, что законы, уполномочивающие города пускаться в земельные спекуляции с целью возмещения части стоимости улучшений улиц, принимались не в ответ на какое-либо общее или непреодолимое убеждение массы граждан в том, что стоимость улучшений улиц должна быть снижена. Среднестатистический человек не проявляет постоянного интереса к вопросу о стоимости общественных улучшений; и законы подобного рода принимаются лишь в результате активности небольшой группы граждан, которые остро осознают необходимость бережливого расходования ресурсов города. Когда такие законы, принятые без поддержки интеллектуального и непреодолимого общественного духа, начинают применяться рядовым присяжным, интересы города неизбежно упускаются из виду в стремлении проявить полную справедливость по отношению к индивиду, чье имущество город изымает в порядке принудительных полномочий.
Обращаясь далее к вопросу о том, смогли ли города, чья деятельность была исследована, продать с наибольшей выгодой приобретенные земли, ответ снова будет отрицательным. Барон Осман, подводя итог своему огромному опыту городской и частной деятельности в Париже в 1852–1869 годах, говорил, что у частного предпринимательства есть бесчисленные способы поддержания и развития недвижимости, которые город не может ни изобрести, ни имитировать.
В заключение можно добавить, что в Париже с 1876 года существовало чрезвычайно разумное меньшинство, которое считало, что город не должен сам осуществлять больше никаких улучшений улиц, а должен предоставить такую деятельность частному предпринимательству, субсидируя последнее для этих целей.
В Лондоне Столичный совет по общественным работам сменился в 1889 году Лондонским окружным советом. Последний орган в 1890 году обратился к Парламенту за разрешением дополнить практику «возмещения расходов» так называемой американской практикой введения налога на улучшение недвижимости, повысившейся в стоимости в результате общественных улучшений. Можно, пожалуй, пойти дальше и сказать, что Лондонский окружной совет был готов сделать своей главной опорой практику введения налога на улучшение и отвести практике возмещения вспомогательную роль. Как бы то ни было, Лондонский окружной совет с 1890 по 1898 год отказывался приступать к каким-либо крупным схемам улучшений, поскольку Парламент отказывался предоставить ему право использовать систему улучшений в той мере, в какой он желал ее использовать. В 1898 или 1899 году Парламент уступил, и Лондонский окружной совет приступил к осуществлению схемы улучшения Стренда.
ОТЧЕТ О ФРАНЦУЗСКОЙ СИСТЕМЕ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЛИ В ПОРЯДКЕ ПРАВА ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ОТЧУЖДЕНИЯ. Документ Палаты представителей № 288, стр. 44–52
Чтобы по достоинству оценить действующую во Франции систему изъятия земли в порядке права принудительного отчуждения, следует с самого начала уяснить, что инициатива строительства общественных работ редко исходит от местного совещательного органа, например муниципального совета, а почти всегда исходит от исполнительной власти или, как они выражаются, администрации, во главе которой стоит глава государства с его различными министрами, в то время как префект в каждом департаменте и субопрефекты и другие должностные лица представляют низшие ранги административной иерархии.
Этот факт объясняет, почему предварительная процедура, целью которой является определение с тщательным учетом частных интересов точных границ земли, подлежащей изъятию, даже когда она носит совещательный характер, считается скорее частью исполнительных, нежели законодательных функций.
Положения о принудительном изъятии земли за пределами границ предполагаемой общественной работы:
Декретом от 26 марта 1852 г. было постановлено: «В любой план изъятия земли для расширения, переноса или прокладки улиц в Париже администрация может включить весь каждый затрагиваемый участок, когда сочтет, что остаток не будет иметь такого размера или формы, которые позволят возвести здоровые строения. Она также может включать в изъятие участки за пределами линий улиц всякий раз, когда это необходимо приобрести для упразднения прежних общественных улиц, которые были признаны бесполезными. Части участков, изъятые за пределами линий улиц и неспособные вместить здоровые строения, должны быть объединены со смежными владениями либо по соглашению, либо путем изъятия этих владений».
Для включения в изъятие любой части участка за пределами линий улиц необходимо, чтобы, когда это осуществимо, она была включена в план, представленный на предварительное расследование; и во всех случаях такие предполагаемые изъятия должны быть показаны на подробном плане, представленном на второе из упомянутых выше расследований, и если собственники возражали против изъятия, и с 1876 года даже при отсутствии возражений декрет, определяющий границы таких изъятий, выносится не префектом, как в случае с имуществом, включенным в линии улиц, а Государственным советом.
Положения закона об объединении этих частей участков, приобретенных за пределами линий улиц, со смежными владениями предусматривают тщательную оценку такой части для определения ее стоимости для смежного владельца со всеми обстоятельствами дела, предложение ее такому владельцу по оценочной стоимости; и если он не принимает предложение в течение недели с момента его получения, администрация может приступить к изъятию его имущества с целью присоединения к нему остатка и последующей перепродажи всего.
Положения этого декрета от марта 1852 года, первоначально принятого только для Парижа, впоследствии были распространены на большинство важнейших городов Франции.
Следует обратить внимание на тот факт, что в соответствии с положениями закона от 13 апреля 1850 года вся земля в фиксированных пределах может быть изъята всякий раз, когда это требуется для устранения вредных воздействий либо в интересах работ по улучшению общественного здоровья, а излишек после завершения работ продается с публичных торгов.
Однако отмечается, что по сравнению с законом от марта 1852 года закон от 13 апреля 1850 года применялся редко.
Закон от 16 сентября 1807 года содержит положения о взыскании сборов за улучшение недвижимости, согласно которым с частной недвижимости, получившей заметный прирост стоимости от открытия новых улиц или площадей, строительства набережных и других общественных работ, может взыскиваться сбор за улучшение в размере половины такого прироста стоимости; но это может быть сделано только по распоряжению главы государства, принятому в Государственном совете.
Размер налога определяется специальной комиссией, сформированной для этой цели.
Полномочия по взиманию такого налога, судя по всему, применялись редко; говорят, что во всей Франции с момента принятия закона и до 1886 года можно найти не более двадцати случаев его применения; и, хотя ранее он применялся в некоторых случаях при благоустройстве улиц в городах, последние пятьдесят лет, или со времени принятия упомянутого выше декрета от марта 1852 года, он, по-видимому, использовался только в тех случаях, когда особая выгода носила исключительный характер, как, например, при сооружении дамб, плотин или ряда набережных.
Документ Палаты представителей № 1096, Дополнительный отчет, стр. 4–10
Эффект этих положений и положений французского закона, которые ставят все административные вопросы под контроль административных судов, высшим из которых является Государственный совет, и выводят их из юрисдикции обычных судов, заключается в том, что Государственный совет фактически становится единственным судьей в отношении степени, в которой эти полномочия должны осуществляться, и размера остатков, которые могут быть изъяты, и поэтому степень, в которой такие изъятия могут производиться по закону, почти полностью зависит от позиции Государственного совета.
Не вызывает сомнений, что в настоящее время, и поистине на протяжении многих лет, практически с момента установления нынешней Республики, позиция Государственного совета заключалась в том, чтобы по возможности ограничивать применение закона, разрешающего изъятие таких остатков, и разрешать любому владельцу, пожелавшему сохранить право собственности на остаток своего владения, сделать это, при условии что возведение на таком остатке здания, соответствующего требованиям строительного закона в отношении света и воздуха, представляется хоть сколько-нибудь возможным.
Такая позиция, судя по всему, обусловлена заботой о пожеланиях индивидуального собственника и теоретическим допущением о том, что, поскольку изъятия в порядке принудительного отчуждения идут вразрез с общим правом, они должны быть по возможности ограничены, и несомненно во многом объясняется реакцией на прежний режим, при котором частные и личные права подчинялись воле административного правительства.
Контраст между занимаемой ныне Государственным советом позицией по этим вопросам и позицией, занимаемой при империи, можно уяснить из сравнения размеров остатков, изъятие которых ранее санкционировалось Государственным советом, и тех, изъятие которых он теперь отказывается санкционировать.
В 1896 и 1897 годах была построена та часть улицы Реомюр, которая соединяет Биржевую площадь с бульваром Севастополь и лежит между Биржевой площадью и улицей Сен-Дени. Хотя фактическое изъятие земли произошло в 1894–1895 годах, незадолго до строительства, декрет, санкционировавший изъятие и определивший его границы, был принят тридцатью годами ранее, а именно в августе 1864 года при Второй империи, и этот декрет разрешал изъятие остатков площадью в некоторых случаях до 5000 квадратных футов.
Эти остатки были перепроданы под строительные участки, и в некоторых случаях остаток, изъятый как слишком малый для возведения на нем здорового здания, был разделен на два участка, каждый из которых был продан сам по себе под строительный участок.
В контраст с этим несколько внезаконным методом процедуры следует поставить следующий пример современного применения закона.
Город Париж недавно в связи с освоением земли, ранее занимаемой больницей Труссо, счел необходимым проложить несколько новых улиц, разбивка которых оставила определенные остатки владений, на изъятие которых город желал получить полномочия.
В этом случае Государственный совет отказался одобрить изъятие тех остатков, площадь которых превышала 650 квадратных футов, в то время как он санкционировал изъятие тех, площадь которых была меньше этой.
Эти два примера вполне можно считать типичными для различия между прежним режимом, при котором изъятия в связи с улучшением улиц часто производились без учета того факта, что закон разрешал изымать лишь те остатки, которые не подходили для целей строительства, и нынешним режимом, при котором применение этого закона настолько ограничено, что, по мнению некоторых, в определенных случаях сводит на нет цель, ради которой он был принят, а именно обеспечение того, чтобы все участки, примыкающие к новой улице, подходили для возведения надлежащих зданий.
Важно отметить, что в последнем упомянутом случае (больницы Труссо) запрос города о предоставлении полномочий на изъятие тех остатков, изъятие которых Государственный совет не разрешил, судя по всему, не был сделан с целью получения прибыли от перепродажи этих остатков; также запрос не был отклонен из-за того, что его сочли продиктованным этим.
Эта цель не заявлялась представителями города, она не вытекала из изучения плана, и члены Государственного совета не были склонны приписывать ее городу или его представителям.
Разногласие между городом и Государственным советом носить скорее характер расхождения во мнениях относительно размера остатка, который должен или не должен считаться подходящим для строительства, причем совет был склонен устанавливать меньший предельный размер, чем должностные лица города; и представлялось вероятным, что если бы должностным лицам города была предоставлена возможность изложить свои взгляды по этому вопросу перед Государственным советом, чего не делается при существующей практике, желаемый городом стандарт мог бы быть принят.
Как бы то ни было, и хотя представляется, что по меньшей мере в определенных случаях предел размера остатка участков, который владельцу разрешено оставлять за собой, был установлен слишком низко, сегодня, судя по всему, существует общее согласие среди лиц, наиболее сведущих в подобных вопросах в Париже — будь то члены городской администрации или Государственного совета — в том, что масштабное изъятие земли за пределами линий предполагаемых новых улиц исключительно с целью обеспечения городу прибыли от перепродажи приобретенной таким образом земли является ненадлежащим и нежелательным.
Возросшие первоначальные расходы, связанные с таким изъятием, были названы одной из важных причин этого мнения, а неопределенный срок, необходимый для реализации имущества, — другой. Изъятие остатков участков в собственном смысле этого слова, то есть таких частей земельных участков, которые сами по себе непригодны для застройки, не считалось уязвимым ни для этих, ни для других возражений, выдвигаемых против изъятия земли исключительно с целью перепродажи.
Возросшие расходы, вызванные изъятием таких остатков участков, были незначительными, особенно в тех случаях, когда земля была застроена.
В любом случае за землю, изымаемую для нужд улицы, приходилось платить, и когда изымалась часть здания, город неизменно был обязан оплачивать его целиком; убытки арендаторов были практически одинаковыми независимо от того, изымалось ли всё владение или только его часть, и таким образом единственная разница в расходах между изъятием всего владения и оставлением остатка участка заключалась в разнице между стоимостью остатка на момент изъятия и ущербом, причиненным ему изъятием для улицы (который должен быть выплачен, если остаток не изымается), и эта разница была невелика.
Кроме того, выяснилось, что такие остатки участков легко продаются, поскольку соседний владелец почти всегда стремится получить предоставленный ими фасад на новой улице и готов приобрести их по справедливой цене, которая с лихвой окупает возросшие расходы на их изъятие; так что лишь в редких случаях возникала необходимость прибегать к праву принудительного отчуждения соседнего владения в целях дополнения остатка участка.
Представляется очевидным, что значительная часть усилий, предпринятых Парижем по сокращению расходов на благоустройство улиц путем изъятия дополнительных земельных участков в надежде получить прибыль от их перепродажи, была обусловлена отсутствием удовлетворительного закона о сборах за улучшение недвижимости, и теперь, когда позиция Государственного совета направлена против дальнейших изъятий исключительно с целью перепродажи, внимание муниципальных властей все больше сосредоточивается на обеспечении удовлетворительного метода оценки и взимания сборов за улучшение недвижимости.
Нынешняя позиция Государственного совета в отношении разрешения изъятия земли за пределами границ улицы исключительно с целью извлечения прибыли из ее перепродажи оказала заметное влияние на предложения, сделанные городу в отношении завершения строительства бульвара Османн, на который так часто ссылаются.
До тех пор пока не стало общепринятым понимание того, что Государственный совет больше не разрешит масштабные изъятия с целью получения прибыли от перепродажи приобретенной таким образом земли, предложения, вносимые городу, предусматривали, что в дополнение к 88 888 квадратным футам, необходимым для улицы, он должен изъять примыкающие владения площадью 99 457 квадратных футов, и все это обойдется в 10 000 000 долларов, за которые город понесет ответственность в надежде возместить расходы за счет доходов от долгосрочной аренды излишков земли и их перепродажи по истечении сроков этой аренды. Город должен был либо выдать большую часть денег, необходимых для возведения новых зданий на этих участках, либо разрешить заложить их под ипотеку для этой цели.
Если бы ожидаемая арендная плата поступала в течение предполагаемого периода, бремя для города было бы минимальным или отсутствовало бы вовсе, в то время как если бы этого не произошло, город мог бы быть вынужден нести бремя процентных и амортизационных отчислений по всей сумме в 10 000 000 долларов, а также по ипотеке.
Поскольку теперь признано, что такое изъятие не будет разрешено, последнее предложение, сделанное городу, сводилось к тому, что владельцы наиболее важных из примыкающих владений были готовы передать городу 50 783 квадратных фута земли, необходимой для улицы (что значительно превышает половину), при условии, что город построит улицу, выплатит компенсацию за убытки их арендаторам и освободит их от любых сборов за улучшение недвижимости.
Таким образом, расходы для города сократились с 10 000 000 долларов примерно до 4 000 000 долларов (убытки арендаторов в каждом случае оценивались примерно в 2 000 000 долларов), и хотя все надежды на прибыль, за исключением увеличения налоговых поступлений, были оставлены, это существенное сокращение расходов делало для города выполнение этих работ гораздо более возможным; а если бы в отношении тех владений, которые не внесли свой вклад в строительство улицы, был введен сбор за улучшение недвижимости, расходы можно было бы сократить еще больше.