«Мы знаем, что многие сенаторы-демократы и члены Палаты представителей в частном порядке отрекаются от тех целей, которые мы приписываем их лидерам, и осуждают безрассудство и безумие попыток пересмотреть признанные итоги последних президентских выборов. Вы, вне сомнения, знаете, что многие из ваших соседей-демократов дают вам такие же заверения. Не позволяйте убаюкать себя этими заверениями и не впадайте в ложное чувство безопасности. Мало кто знаком с историей этой партии так плохо, чтобы не знать, как ее члены следуют сомкнутыми рядами туда, куда указывают лидеры. Подобные заверения предшествовали отмене Миссурийского компромисса. Подобные заверения со стороны многих демократов на Юге предшествовали недавнему мятежу. Подобные убеждения демократов, сколь бы искренними или сильными они ни были, в отношении опасности и позорности только что начатой процедуры выразились лишь в одном голосе против в Палате представителей.
«Они заявляют, будто верят, что результаты в двух штатах были достигнуты путем мошенничества. Мы же, со своей стороны, убеждены, что эти штаты, равно как и другие, чьи голоса были засчитаны за Тилдена, являлись оплотом республиканцев и без всяких сомнений были бы отданы за Хейса, если бы не насилие и преступления. Конституция устанавливает время, место и порядок разрешения подобных споров. Между Хейсом и Тилденом они были разрешены именно так, и лишь путем узурпации и революции последующий Конгресс может попытаться пересмотреть их. Вы знаете, как легко партийные большинства убеждают себя — или делают вид, будто убеждают, — в существовании фактов, утверждение которых отвечает их партийным интересам.
«По истечении четырех лет президент складывает с себя полномочия, и избирается его преемник. В руках народа находится это частое, легкое и мирное средство от всех бед управления. Узурпация Конгрессом права смещать президента всякий раз, когда им заблагорассудится решить, что первоначальное объявление итогов выборов было ошибочным, под каким бы предлогом это ни оправдывалось, означает полное крушение Конституции.
«Если вы хотите отразить этот удар по национальной жизни, у вас есть одно безупречное средство защиты — избрание республиканского большинства в следующую Палату представителей».
Когда все остальные уже согласились с документом, с опозданием появился мистер Конклинг, член комитета, не присутствовавший на предыдущем заседании. Документ был зачитан ему. Он с огромной энергией и возмущением выступил против всего плана, крайне резко отозвался о президенте Хейсе и заявил, будто надеется, что это будет последний раз, когда кто-либо в Соединенных Штатах попытается украсть президентский пост. В ту пору влияние мистера Конклинга в Сенате и в стране было весьма значительным. Было признано целесообразным не выпускать это воззвание, если оно не получит единогласной поддержки республиканцев. Однако обнаружение некоторых шифрованных депеш, уличавших ряд известных лиц, в том числе одного члена семьи мистера Тилдена, в попытке подкупить избирательные комиссии на Юге и перекупить нескольких республиканских выборщиков на Юге и одного в Орегоне, привело к тому, что ведущим деятелям этой партии претило все это дело целиком. Президент Хейс мирно отбыл свой срок и передал исполнительную власть не просто республиканскому преемнику, но члену большинства Избирательной комиссии. Из этого явствует, что подавляющее большинство американского народа не испытывало сочувствия к подобным претензиям.
ГЛАВА V СЕНАТ В 1877 ГОДУ
Когда я пришел в Сенат, этот орган находился на самом пике своей конституционной власти. Полагаю, он был более влиятельным органом, чем когда-либо до или после того. Думается, в нем не было людей, равных по репутации или личному авторитету любому из великого триумвирата — Уэбстеру, Клею и Калхуну. Если верить преданиям, дошедшим до нас со времен администраций Вашингтона и Адамса, когда Сенат заседал при закрытых дверях, никто из них так и не приобрел авторитета, которым обладала глубокая прозорливость Эллсворта.
Но сама национальная власть, составной частью которой являлся Сенат, была ограничена узким толкованием, господствовавшим до Гражданской войны. Во время Гражданской войны все склонялось и подчинялось военной силе. После окончания войны Сенат вел борьбу с Эндрю Джонсоном, во время которой не могло быть нормального функционирования ни у исполнительной, ни у законодательной ветвей власти. Это напоминало ножницы, у которых выпала сквозная заклепка.
С приходом Гранта между двумя ведомствами установились гармоничные отношения. Но сенаторы не желали расставаться с прерогативами, которые они сообща отстояли и которые были вырваны из слабого пригоршни Джонсона. Так называемая сенаторская учтивость требовала, чтобы каждый сенатор из партии большинства поддерживал любого другого в требовании права диктовать и контролировать исполнительные и судебные назначения от соответствующих штатов. Таким образом, каждый сенатор создал вокруг себя свиту, подобную свите горского вождя — «Вич Иан Вох со своей свитой», преданную, разумеется, партии, но еще более полно и непосредственно преданную его личным политическим интересам.
Президент Грант поначалу попытался сокрушить это высокомерное притязание. Он рекомендовал отменить Закон о гражданской службе, учредить систему конкурсных экзаменов при назначениях на госслужбу и по совету генерального прокурора Хоара произвел назначения в новый Окружной суд без оглядки на сенаторский диктат. Но он очень быстро оставил это намерение и завязал тесную дружбу и союз с самыми ярыми противниками реформы.
Хотя, по моему мнению, это притязание сенаторов было несостоятельным и влекло за собой пагубные для общества последствия, оно способствовало поддержанию и усилению авторитета Сената. Самые выдающиеся сенаторы — Самнер, Конклинг, Шерман, Эдмундс, Карпентер, Фрелингхайзен, Саймон Кэмерон, Энтони, Логан — восприняли бы как личное оскорбление частное послание из Белого дома с выражением желания, чтобы они придерживались какого-либо курса при исполнении своих законодательных обязанностей, который те не одобряли. Если они и навещали Белый дом, то для того, чтобы давать советы, а не получать их. Любая малочисленная компания или клика, которая взялась бы согласовывать политический курс с президентом и докладывать своим соратникам о мыслях президента, быстро потерпела бы крах. Почти все эти лидеры обладали крупными недостатками. Они не были лишены честолюбия. Некоторые из них вполне были способны на месть и на использование государственных рычагов для удовлетворения своих амбиций или жажды мести. Но они поддерживали достоинство и авторитет сенаторского звания. Каждая из этих звезд двигалась по собственной орбите и сияла в своей сфере, не допуская в ней никакого вмешательства со стороны президента или кого бы то ни было еще.
Реформа государственной службы, несомненно, лишила должность сенатора значительной доли ее полномочий. Я думаю, что президент Мак-Кинли, несомненно, из самых благих и чистых побуждений, сделал еще больше для умаления достоинства и авторитета этого поста. Смею предположить, что увеличение численности сенаторов также сыграло в этом немалую роль. Президент Мак-Кинли благодаря своей великой мудрости, такту и восхитительным личным качествам преуспел в установлении такого влияния на членов Сената, какого, пожалуй, не удавалось добиться со времен основания государства, за исключением разве что Эндрю Джексона. И хотя сильная воля Джексона во многих случаях подчиняла сенаторов, как и прочих людей, она в то же время вызывала противостояние не только у его политических оппонентов, но и у многих влиятельных лиц в его собственной партии, которые свергли бы его, если бы не его огромная популярность среди простого народа. Президент Мак-Кинли также совершил одну серьезную ошибку, пример которой, впрочем, подал не он. Тем не менее он превратил в практику то, что прежде было лишь единичным и из ряда вон выходящим случаем. Если эта практика продолжится, она, по моему мнению, нанесет серьезный удар по независимости и достоинству Сената. Имеется в виду назначение членов Сената на видные и доходные посты на государственной службе, на которых они должны принимать и выполнять распоряжения исполнительной власти, а затем возвращаться в свои кресла, чтобы проводить в качестве сенаторов курс, принятый по приказу иной власти, не имея при этом никакой возможности посоветоваться со своими коллегами или узнать их мнение.
Конституция предусматривает в статье I, разд. 6:
«Ни один сенатор или член Палаты представителей в течение срока, на который он был избран, не может быть назначен на какую-либо гражданскую должность под эгидой Соединенных Штатов, которая была учреждена или вознаграждение за которую было увеличено в течение этого срока; и ни одно лицо, занимающее какую-либо должность в Соединенных Штатах, не может быть членом любой из палат в период нахождения в этой должности».
Полагаю, не вызывает сомнений то, что целью этого положения была защита членов законодательной ветви власти от влияния исполнительной власти. Законодатель не должен был соблазняться учреждением гражданской должности или повышением ее оклада по просьбе исполнительной власти в надежде на то, что он может быть назначен на нее. Он должен был сохранять независимость от влияния исполнительной власти и подходить ко всем вопросам, в которых ему приходилось иметь дело с делами, касающимися исполнительной власти или ее действий, будучи абсолютно свободным от какой бы то ни было предвзятости.
Это положение с некоторыми изменениями заимствовано из английской конституции. Страх перед влиянием исполнительной власти постоянно стоял в те дни перед глазами авторов Конституции и принявших ее граждан. Роджер Шерман в своей переписке с Джоном Адамсом отмечает, что он «считает положение о назначении на должности вопросом величайшей важности, от которого свободы и безопасность народа зависят почти так же сильно, как и от законодательства».
«Было, — говорит он, — изречение одного из английских королей о том, что пока король может назначать епископов и судьей, он может иметь такую религию и такие законы, какие пожелает».
Думаю, что рано или поздно будут приняты какие-то решительные меры, вероятно, в форме резолюции декларативного характера, которые положат конец этому злоупотреблению. Но в обеих палатах всегда найдутся люди, желающие получить столь почетную должность. Это будут люди с большим влиянием. Кроме того, часто находятся люди личных достоинств, которые всегда поддерживают все, что президент Соединенных Штатов сочтет нужным сделать, и семенят или трусцой бегут в процессии, следующей за колесницей исполнительной власти. Так что если какой-либо президент повторит эту попытку в будущем, потребуется немалая твердость, чтобы сорвать ее.
Сенатор Морган из Алабамы очень остроумно сравнил отношение некоторых весьма достойных сенаторов к Белому дому с птичкой в часах с кукушкой. Он сказал, что всякий раз, когда часы в Белом доме бьют, птичка вылетает из дверцы в зале заседаний Сената и говорит: «Кукушка, кукушка», а когда бой прекращается, она залетает обратно и закрывает за собой дверцу. Он говорил о сенаторах-демократах. Но я боюсь, что мои превосходные собратья-республиканцы могут предоставить не меньше примеров такого раболепия, чем их оппоненты.
За последние шесть лет президент неоднократно назначал членов Сената и Палаты представителей комиссарами для ведения переговоров и заключения — насколько это возможно дипломатическими методами — договоров и прочих соглашений с иностранными государствами величайшей важности. Сюда входят установление единицы стоимости по международному соглашению; заключение мирного договора по окончании войны с Испанией; заключение торгового договора между Соединенными Штатами и Великобританией; заключение договора об урегулировании спора из-за Берингова моря; а в последнее время — и определение границы между Канадой и Аляской.
Президент Мак-Кинли также назначил комиссию, в состав которой вошли сенаторы и члены Палаты представителей, для поездки на Гавайи и подготовки доклада о тамошних законодательных потребностях. Последнее было столь же очевидно надлежащей обязанностью и функцией комитета, назначаемого той или иной палатой Конгресса, сколь только можно вообразить.
Поднимался вопрос о том, являются ли эти функции должностями в конституционном смысле. Настаивали — и, судя по всему, этого мнения придерживались почти все республиканские сенаторы в то время, когда президент Кливленд назначил мистера Блаунта для поездки на Гавайи и потребовал, чтобы дипломатические действия нашего министра там подлежали его утверждению, — что он назначает дипломатическое должностное лицо и что у него не было права так уполномочивать мистера Блаунта без совета и согласия Сената. Президент Мак-Кинли, казалось, принял эту точку зрения, когда направил на утверждение имена двух сенаторов, назначенных в комиссию по поездке на Гавайи. Сенат отказался рассматривать эти кандидатуры. Выдающийся член Сената задал весьма уместный вопрос: если эти джентльмены должны быть должностными лицами, то как президент может назначить их согласно Конституции, если должность была создана во время их полномочий? Или как они могут занимать должность и при этом сохранять свои места в этом органе? Если же, с другой стороны, они не являются должностными лицами, то на основании какого конституционного положения президент испрашивает совета и согласия Сената на их назначение?
Но предположение о том, что эти джентльмены не являются должностными лицами, кажется мне чистейшей казуистикой. Они осуществляют власть и наделены достоинством, равным статусу высшего и важнейшего дипломатического сотрудника и значительно превосходящим статус большинства гражданских чиновников страны. Утверждать, что президент не может назначить сенатора или члена Палаты представителей почтмейстером в сельской глуши, где жалованье не достигает и ста долларов в год, где, возможно, не удается найти никого другого для выполнения этих обязанностей, поскольку это создало бы для законодателя ненадлежащий соблазн превратиться в орудие воли исполнительной власти, и в то же время позволять президенту отправлять его за границу; давать ему возможность поддерживать престиж и наслаждаться прелестями сезона в зарубежной столице в качестве представителя Соединенных Штатов со всеми оплаченными расходами и значительным вознаграждением, определяемым исключительно волей исполнительной власти; и полагать, что авторы Конституции могли бы хоть на мгновение смириться с этим, — представляется мне совершенно нелепым.
Кроме того, это ставит выбранного сенатора в положение, при котором он не может должным образом выполнять свои обязанности в качестве сенатора. Он обязан встречаться со своими коллегами за великим национальным круглым столом как равный с равными, выслушивать их аргументы и высказывать собственные. Как он может выполнять эту обязанность, если он уже не просто сформировал мнение, но и действовал по этому вопросу под контролем и руководством другого ведомства государственной власти?
Сенат относился к этому вопросу чрезвычайно болезненно, когда он только возник. Но джентльмены, выбранные исполнительной властью для этих поручений, в целом обладали особой компетентностью для такой работы. Их коллеги естественным образом не хотели предпринимать никаких шагов, которые выглядели бы как порицание в их адрес. Тем не менее дело не обошлось без протестов. Высказывалась надежда, что подобное не повторится. Во время назначения Серебряной комиссии я сам обратил внимание Сената на этот вопрос. Позже, как я уже говорил, Сенат отказался утвердить состав комиссии, направленной на Гавайи. Но дискуссия была весьма оживленной. Было внесено несколько законопроектов и резолюций, призванных запретить подобные назначения в будущем. Вопрос был передан в Юридический комитет. Выяснилось, что три члена этого комитета были назначены президентом Мак-Кинли в состав канадского комитета. Один из них, впрочем, заявил, что принял назначение без должного раздумья, и теперь вполне убежден в ошибочности этой практики. Комитету крайне не хотелось представлять доклад, который могли бы истолковать как порицание их коллег. Поэтому мне поручили нанести визит президенту Мак-Кинли и заявить ему от лица комитета о надежде на то, что подобная практика не продолжится. Я выполнил это поручение. Президент Мак-Кинли сказал, что осведомлен об этих возражениях; что он сам стал очень остро ощущать вред от этого; и хотя он прямо не пообещал, что больше не сделает подобных назначений, он дал мне понять — и я твердо уверен, что именно это он и имел в виду, — что подобное больше не повторится. В то же время он отметил, что в целом недооценивают то обстоятельство, сколь мало людей вне Сената и Палаты представителей имеется в нашей стране, кто обладает квалификацией для важной дипломатической работы подобного рода, особенно когда нам приходится противостоять подготовленным дипломатам Европы, изучавшим такие предметы всю свою жизнь. Он поведал мне о некоторых трудностях, с которыми ему пришлось столкнуться при подборе министров за рубежом для работы над важными вопросами, поскольку наших дипломатических представителей, как правило, приходится набирать из совершенно иных сфер деятельности и профессий.
То, что Конгресс в прошлом считал за благо расширить, а не ограничить этот запрет, доказывается статутом, который под угрозой строгого наказания запрещает членам обеих палат Конгресса представлять правительство в качестве адвокатов.
ГЛАВА VI ЛИДЕРЫ СЕНАТА В 1877 ГОДУ
Как я только что сказал, в Сенате в пору моего прихода туда не было никого, кто по своей известности равнялся бы Уэбстеру, Клею или Калхуну либо обладал в Сенате влиянием, подобным влиянию Оливера Эллсворта. За редчайшим исключением, насчитывающим от силы двух-трех человек, никто из них не числился среди великих людей прожитого им столетия и не останется в памяти надолго после смерти. Тем не менее общий уровень подготовки был высок. Это был круг весьма мудрых людей, честно представлявших лучшие настроения и чаяния Республики. Гнев и влияние Гражданской войны постепенно утихали под целительным воздействием Гранта. Американский народ был готов смело взяться за новые условия и новые проблемы — или за старые проблемы в новых условиях.